0347/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A presunção de indeferimento, face ao silêncio da Administração, é uma mera ficção legal para protecção do administrado, com finalidades exclusivamente adjectivas.

II- O recurso contencioso interposto do indeferimento tácito de uma impugnação graciosa dirigida a uma autoridade administrativa ficará sem objecto se, na pendência do recurso, for proferida decisão expressa sobre aquela pretensão, seja ela de indeferimento ou de rejeição.

III- Em tal situação, verifica-se a extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do art. 287º, al. e) do CPCivil, aplicável ex vi art. 1º da LPTA.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. “A...”, com sede na Avenida ..., nº ..., em Viana do Castelo, interpôs recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito do recurso hierárquico dirigido ao MINISTRO DAS CIDADES, EQUIPAMENTO SOCIAL E AMBIENTE, relativo ao parecer desfavorável sobre pedido de viabilidade de um empreendimento turístico, emitido em 05.12.2001 nos autos de Pedido de Informação Prévia nº 117/01 – Info_s, da Câmara Municipal de Viana do Castelo, imputando ao acto recorrido vícios de violação de lei.

Na resposta, a autoridade recorrida, antes de sustentar a improcedência do recurso, suscitou as questões prévias da revogação do acto tácito recorrido e da intempestividade do recurso gracioso.

Notificados nos termos do art. 54º da LPTA, para se pronunciarem sobre as questões prévias, a recorrente não respondeu, e o Ministério Público pronunciou-se no sentido do indeferimento da questão da intempestividade, nada dizendo quanto à outra questão suscitada.

Por despacho do relator, foi relegado para final o conhecimento das referidas questões.

Na sua alegação, formulou a recorrente as seguintes conclusões:

1) A Recorrente foi notificada do parecer negativo emitido pelo ICN pelo Oficio 3.016, de 11 de Abril de 2002, da Câmara Municipal de Viana do Castelo, remetido por carta registada a 12 do mesmo mês;

2) Inconformada, interpôs recurso hierárquico necessário, tendo entregue em 29 de Maio de 2002 as respectivas alegações de recurso;

3) Sem resposta ou decisão, o recurso hierárquico tem de se considerar como tacitamente indeferido - artigos 109º e 175º, ambos do Código de Procedimento Administrativo;

4) Os recursos contenciosos de actos anuláveis, quando respeitantes a indeferimento tácito, são interpostos no prazo de um ano - artigo 28º, nº 1, alínea d), da L.P.T.A.;

5) O prazo inicia-se após o decurso do de 90 dias úteis previsto pelo artigo 109º, nº 2, do Código de Procedimento Administrativo, o qual, por sua vez, se conta a partir da data de entrada do respectivo requerimento;

6) A apresentação das alegações na Câmara, face à inexistência de delegação própria da entidade recorrida na cidade de Viana do Castelo e à previsão do artigo 77, n° 2 do CPA, não é prejudicada pelo disposto no artigo 163°, n° 3, do mesmo Código;

7) O recurso em apreço foi interposto própria e tempestivamente;

8) O invocado despacho de revogação do indeferimento tácito foi proferido quando já havia decorrido o prazo para a entidade recorrida se pronunciar sobre o recurso hierárquico;

9) E quando já havia sido interposto o recurso respeitante ao acto tácito;

10) O parecer emitido pelo ICN não deveria ter sido emitido por não ser exigível;

11) O artigo 8°, n° 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 140/99, de 24 de Abril, não é aplicável ao caso em apreço;

12) O parecer apenas é exigível quando estejam em causa obras de construção civil a efectuar fora dos perímetros urbanos;

13) Tal não sucede no caso vertente, como decorre do que prescreve o artigo 72°, n° 2, alínea h), do Decreto-Lei n° 380/99, de 22 de Setembro, e já resultava do anterior regime legal (cfr. artigo 28°, n° 2, Decreto-Lei n° 69/90, de 2 de Março);

14) Conforme exige aquele comando legal, o prédio da Recorrente situa-se em local de reconhecida vocação para o processo de urbanização e de edificação, sucedendo que a sua urbanização estava já programada;

15) A própria Câmara Municipal assim o reconheceu, considerando que o terreno se localiza numa classe de espaço urbanizável, na categoria de área destinadas à edificação não habitacional;

16) Aliás, assim está expressamente classificado pela planta de ordenamento do PDM de Viana do Castelo;

17) O ICN não podia ter ignorado tais pressupostos factuais, legais e regulamentares, nem sustentar-se no disposto na alínea a) do artigo 8º do citado Decreto-Lei n° 140/99;

18) Perante a definição legal de perímetro urbano, não era sequer exigível a emissão de parecer pelo ICN, pelo que o artigo 8°, n° 1, alínea a), do Decreto-Lei n° 140/99, foi aplicado ao caso vertente na sequência de errada interpretação;

19) O parecer consequentemente emitido encontra-se ferido de vicio de violação de lei;

20) O parecer não é adequado, tendo sido emitido sem a devida ponderação da situação e circunstâncias que realmente caracterizam e afectam o terreno em causa;

21) O ICN emitiu o parecer usando tão somente a base de dados da Rede Natura no Litoral Norte e confrontando a implantação do terreno com a cartografia dos habitat naturais e espécies da flora da área;

22) Assim, ignorou que o terreno em causa não é local virgem, pois não mantém inalteradas as condições e valores naturais cuja manutenção e conservação eventualmente poderiam justificar a sua classificação;

23) O ICN não tomou conhecimento do que o local evidencia, nomeadamente da significativa intervenção que há mais de vinte anos ocorreu em grande parte da área do terreno;

24) O ICN limitou-se a lançar mão dos elementos cartográficos e não verificou que o local de há muito tempo a esta parte se encontra irremediavelmente alterado e afectado;

25) Em consequência, não ponderou:

· a edificação de uma unidade industrial (com projecto de construção aprovado);

· as bases lançadas de uma segunda unidade da mesma natureza e gabarito;

· a instalação de esgotos, a aplicação de pavimentos ligeiros, a construção das sapatas das paredes e das colunas de sustentação da cobertura;

· a realização de movimentos de terras, a extracção de areias e abate de árvores para regularização do terreno e criação de zonas de circulação e de acesso automóvel;

· a afectação de um total de cerca de 150.000 m2 de área intervencionada;

26) As obras e trabalhos executados no local alteraram significativamente as características originais do terreno, pelo que há muito ali inexistem quaisquer dos habitats naturais e espécies de flora a que o parecer se reporta e em cuja alegada defesa se sustenta;

27) O eventual abandono das instalações edificadas significaria uma progressiva degradação das instalações existentes e o agravamento descontrolado da afectação do meio ambiente;

28) O parecer do ICN é ilegal por se encontrar ferido dos indicados vícios de violação de lei, que designadamente decorrem da indevida aplicação ao caso vertente do disposto no artigo 8°, n° 1, alínea a), do Decreto-Lei n° 140/99 e da violação do disposto no artigo 72°, n° 2, alinea b), do Decreto-Lei n° 380/99, de 22 de Setembro;

29) A sua ilegalidade decorre igualmente de serem errados ou inexistentes os pressupostos de facto em que assentou, dado que se evidencia não ter sido minimamente ponderada a situação e as circunstâncias que caracterizam e afectam o terreno em causa;

30) O parecer negativo emitido em 5 de Dezembro de 2001 pelo Instituto da Conservação da Natureza é ilegal, pelo que deve ser revogado.

II. Contra-alegou a autoridade recorrida, concluindo do seguinte modo:

1. A recorrente não deu cumprimento ao disposto no nº 1 do art. 690º do CPC pelo que deverá ser convidada a suprir tal irregularidade, sob pena de não se conhecer do recurso, tudo nos termos do nº 4 do mesmo art. 690º do CPC.

2. Em 5/12/2003, foi praticado um acto expresso de rejeição do recurso hierárquico a que os presentes autos se reportam.

3. O despacho de 5/12/2003, ao rejeitar o recurso hierárquico, por intempestivo, revogou, por substituição, o acto tácito objecto do presente recurso contencioso.

4. Revogado por substituição o acto recorrido deve julgar-se extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, nos termos da alínea e) do art. 287º do CPC.

5. O recurso hierárquico, a que os presentes autos se reportam, é claramente extemporâneo uma vez que o mesmo deu entrada no Gabinete da autoridade "ad quem" em 28/06/2002, tendo expirado em 29/05/2002 o prazo de 30 dias para a sua interposição.

6. Não tem aplicação ao caso "sub judice" o disposto nos nºs 2 a 4 do art. 77° do CPA, não só porque os mesmos se reportam a "requerimentos" e não a "recursos", estando o preceito inserido no Capítulo que trata da marcha do procedimento administrativo, mas também porque a entidade administrativa na qual deu entrada a petição de recurso (a Câmara Municipal de Viana do Castelo) não se enquadra em qualquer das categorias de órgãos ou serviços da Administração a que aludem os citados preceitos.

7. Sendo extemporâneo o recurso hierárquico agora em causa, o acto por ele impugnado consolidou-se na ordem jurídica como caso decidido.

8. Encontrando-se os terrenos que a recorrente pretendia urbanizar integrados na Lista Nacional de Sítios aprovada pela RCM nº 76/2000, ficaram os mesmos abrangidos pela disciplina jurídica consagrada no D.L. 140/99, de 24 de Abril.

9. As operações urbanísticas que a recorrente pretendia levar a efeito estavam sujeitas a parecer favorável do ICN, por força do nº 8 do art. 7º do D.L. nº 140/99 e do art. 8º do mesmo diploma.

10. Tais operações urbanísticas não se configuram como simples obras de construção civil, antes constituindo uma operação de loteamento com obras de urbanização.

11. A classificação de um dado terreno como solo urbano, ou se quisermos a sua integração no chamado perímetro urbano, não implica, como consequência directa e necessária, que o mesmo seja passível de urbanização e/ou edificação.

12. O facto dos terrenos da recorrente estarem integrados no perímetro urbano não lhes retira a classificação de "Sítio" que lhes foi conferida pela RCM nº 76/2000, de 5 de Julho, nem tão pouco permite que lhes seja aplicado um regime jurídico diverso do consagrado no D.L. 140/99, de 24 de Abril.

13. Termos em que deve julgar-se extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, ou, caso assim não se entenda, julgar-se o recurso improcedente uma vez que o acto recorrido não enferma dos vícios que lhe são imputados.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento, referindo concordar com o teor dos pontos V e VI das alegações da entidade recorrida.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

(Fundamentação)

Começar-se-á, naturalmente pela apreciação das questões prévias suscitadas pela autoridade recorrida, pois que a procedência de qualquer delas obstará ao conhecimento do recurso (art. 54º da LPTA).

Vem suscitada, em primeiro lugar, a questão da revogação do acto tácito recorrido, alegando a autoridade recorrida que, a 05.12.2003 (na pendência do presente recurso contencioso), proferiu despacho expresso de rejeição do recurso hierárquico, revogatório do acto tácito impugnado, pelo que deve julgar-se extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, nos termos da alínea e) do art. 287º do CPC.

Vejamos.

Dos autos resultam provados os seguintes factos relevantes para a decisão da questão suscitada:

a) A recorrente dirigiu à Câmara Municipal de Viana do Castelo, em Outubro de 2001, um pedido de viabilidade respeitante a um empreendimento turístico na freguesia de Vila Nova de Anha, daquele concelho (Pedido de Informação Prévia nº 117/01 – Info_s);

b) Por ofício nº 09723, de 09.11.2001, a Câmara Municipal de Viana do Castelo solicitou ao Instituto de Conservação da Natureza (ICN) a emissão de parecer sobre a viabilidade da pretensão da recorrente;

c) Em 05.12.2001, o ICN emitiu parecer desfavorável sobre o referido pedido de viabilidade;

d) Em 21.02.2002, os serviços camarários notificaram a recorrente do aludido parecer do ICN e de que, face ao mesmo, fora indeferido o pedido de viabilidade por si apresentado;

e) Tendo a recorrente requerido que lhe fosse dado conhecimento do teor integral daquele parecer, foi esse pedido satisfeito pela CMViana do Castelo, através do ofício nº 3.016, de 11.04.2001;

f) Inconformada com o sentido daquele parecer, e consequente indeferimento do pedido de viabilidade, a recorrente interpôs recurso hierárquico necessário para o Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, por requerimento entrado nos competentes serviços camarários a 29.05.2002;

g) Até à data de propositura do presente recurso contencioso (07.10.2003), não foi proferida naquele recurso hierárquico qualquer decisão expressa.

h) Entretanto, em 05.12.2003 foi proferido pelo Secretário de Estado do Ordenamento do Território, ao abrigo de competência delegada, despacho de rejeição do aludido recurso hierárquico, com fundamento na sua intempestividade;

i) Decisão essa que foi notificada à recorrente, através do respectivo mandatário, por ofício de 11.12.2003.

Como resulta da factualidade apontada, foi contenciosamente impugnado o indeferimento tácito do recurso hierárquico dirigido pela recorrente ao Ministro das Cidades, Equipamento Social e Ambiente, relativo ao parecer desfavorável sobre pedido de viabilidade de um empreendimento turístico, emitido em 05.12.2001 nos autos de Pedido de Informação Prévia nº 117/01 – Info_s, da Câmara Municipal de Viana do Castelo.

E resulta também que esse recurso hierárquico foi objecto, já na pendência do presente recurso contencioso, de decisão expressa de rejeição, com fundamento na sua intempestividade, decisão essa que foi notificada à recorrente.

É evidente, face ao exposto, que o recurso contencioso ficou sem objecto, por falta de um dos requisitos do indeferimento tácito contra o qual foi dirigido.

Como é sabido, a presunção de indeferimento, face ao silêncio da Administração, é uma mera ficção legal para protecção do administrado, com finalidades exclusivamente adjectivas, donde decorre que o ficcionado indeferimento não poderá subsistir se a Administração vier a praticar um acto expresso, pois que, assentando a impugnação do indeferimento tácito numa ficção legal, essa possibilidade de impugnação deve ceder perante a emergência de uma realidade que é o acto expresso entretanto prolatado.

Deste modo, “a faculdade conferida ao requerente pelo art. 109º do Código do Procedimento Administrativo de presumir indeferida a pretensão dirigida a órgão administrativo competente, na falta, no prazo fixado para a sua emissão, de decisão final sobre essa mesma pretensão, constitui uma presunção legal de um acto administrativo, para permitir a abertura das vias impugnatórias e a protecção dos direitos e interesses legítimos dos interessados. Porém, se a autoridade administrativa, posteriormente àquele prazo, proferir ou levar ao conhecimento do interessado um despacho que contraria a pretensão formulada, a defesa dos direitos e interesses legítimos far-se-á através do exercício dos meios impugnatórios contra o acto expresso externado, deixando de ser lícita a presunção da existência do acto, em que se fundamentou o recurso contencioso” (cfr. Ac. de 28.02.2002 – Rec. nº 36.279).

Ou seja, o recurso contencioso interposto do indeferimento tácito de uma impugnação graciosa dirigida a uma autoridade administrativa ficará sem objecto se, na pendência do recurso, for proferida decisão expressa sobre aquela pretensão.

Se o acto expresso for anterior à propositura do recurso contencioso, este carece originariamente de objecto; se for praticado na pendência do recurso contencioso, ocorre perda superveniente desse objecto. Em qualquer dos casos, o recurso carece de objecto (Ainda que a questão não tenha sido colocada, refira-se que de nada pode aproveitar à recorrente o disposto no art. 52º da LPTA, uma vez que a substituição do objecto do recurso, ali prevista, teria que ser requerida no prazo de um mês contado da notificação do acto expresso, o que se não demonstrou ter sido feito.).

E importa sublinhar que essa consequência se verifica a partir da prolação de uma decisão expressa sobre a impugnação hierárquica, seja ela de indeferimento ou de rejeição.

Na verdade, o que se pretende com a ficção legal de indeferimento a que se reconduz o acto tácito é armar o administrado de um mecanismo processual que lhe permita reagir contenciosamente contra o silêncio da Administração.

Ora, se esta vier a praticar um acto expresso sobre aquela pretensão, seja de indeferimento ou de rejeição (no caso, por alegada intempestividade), é evidente que desaparece o fundamento da referida ficção legal, impondo-se, em qualquer dos casos, que o objecto da impugnação contenciosa só possa ser o aludido acto expresso entretanto proferido.

Ademais, a decisão de rejeição, enquanto obstativa do conhecimento do mérito, não deixa de ser uma decisão expressa sobre a impugnação administrativa formulada, pelo que a referida ficção deixa, naturalmente, de ter qualquer sentido.

Há pois que concluir pela procedência da questão prévia suscitada, ocorrendo perda superveniente do objecto do recurso, com a consequente extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide (cfr. os Acs. de 28.02.2002 – Rec. nº 36.279, de 06.09.2000 – Rec. 46.546, e de 09.02.95 – Rec. 33.958).

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em declarar extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do art. 287º, al. e) do CPCivil, aplicável ex vi art. 1º da LPTA.

Sem custas.

Lisboa, 12 de Janeiro de 2006. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Freitas Carvalho.