030364 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O DL 409/89 visou regular a “estrutura da carreira do pessoal docente da educação pré escolar e dos ensino básico, e secundário e estabelecer as normas relativas ao seu estatuto remuneratório”, e ao fazê-lo estatuiu que a carreira docente do ensino não superior constituía um corpo especial integrado numa carreira única que se desenvolvia por dez escalões nos quais se progredia “pelo decurso do tempo efectivamente prestado em funções docentes, por avaliação do desempenho e pela frequência com aproveitamento de módulos de formação”.

II- Deste modo, deixou de fazer sentido a distinção entre professor do ensino básico, preparatório e secundário, passando a distinção a ser feita de acordo com a qualificação profissional com que cada docente ingressava na carreira - ou que adquiria no seu decurso – e com a posição que tinha nos escalões, os quais eram determinantes no apuramento da retribuição a que tinham direito.

III- E, porque assim, e porque esse regime era substancialmente diferente do que vigorava até então, poderia suceder que um docente ingressado na carreira antes da entrada em vigor daquele diploma – e, portanto, já com alguns anos de serviço – ao transitar para o novo regime fosse colocado no mesmo escalão que um docente com menos tempo de serviço ingressado na carreira já neste regime, diferenciação que resultava do facto deste ter procedido a uma profunda alteração dos anteriores escalões e de ter valorizado diferentemente os graus de qualificação académica com que os docentes se profissionalizavam.

IV- E, se assim é, e se por força das novas normas os docentes profissionalizados no novo regime saíssem beneficiados relativamente aos seus colegas profissionalizados na vigência do regime revogado isso não pode ser visto como uma violação do princípio da igualdade.

V- Esta diferenciação cabe dentro dos limites de conformação do legislador ordinário que - pretendendo melhorar as condições profissionais e económicas dos docentes e tornar mais atractiva a sua carreira - pode alterar as regras do seu acesso e a forma de calcular a sua remuneração e, nessa medida beneficiar os mais novos em relação aos mais antigos.

A…, B…, C…, D…, E…, F…, G… e H… interpuseram, neste Supremo Tribunal, recursos contenciosos pedindo anulação do despacho do Sr. Secretário de Estado da Educação, de 18/10/91, que lhes indeferiu os recursos hierárquicos interpostos do indeferimento da Sr.ª Directora Geral da Administração Escolar, que não atendeu às suas reclamações da lista de transição para o novo sistema retributivo da carreira docente consagrado no DL 409/89, de 18/11.

Para tanto, e em resumo, alegam que o regime de transição dos escalões estatuído pelo citado diploma é material e organicamente inconstitucional, por violar os princípios da igualdade, de a trabalho igual salário igual, da confiança nas relações entre Estado e os particulares, e ainda a reserva da competência legislativa da Assembleia da República, na parte em que essas normas são contrariadas pelo disposto no art.º 36.º, n.ºs 1 e 2, da Lei 46/86 e os art.s 14.º, n.º 2, e 40.º, n.º 2, do DL 184/89 e, porque assim e porque o acto impugnado se fundou naquele diploma inconstitucional e lesa os seus direitos - na medida em que os fez transitar para um escalão inferior àquele a que tinham direito – o mesmo é ilegal por vício de violação de lei.

Apenas os Recorrentes alegaram tendo formulado as seguintes conclusões :

a) O regime de transição consagrado no Decreto-Lei n.º 409/89, de 18/11 - e, em especial, as normas dos seus artigos 14.º e 15.º - infringe o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição e nos artigos 1.º e 2.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, por conferir tratamento igual a professores em situações objectivamente diferenciadas - aqueles que transitam da anterior carreira para a carreira reestruturada e aqueles que nesta última ingressam originariamente - não valorizando do mesmo modo o tempo de serviço, e a qualidade e quantidade do trabalho prestado por uns e por outros;

b) Infringido pelo mesmo regime - e, em especial, pelas normas dos artigos 14.º e 15.º- foi também o princípio para trabalho igual salário igual consagrado no artigo 59.º, n.º 1, al. a), da Constituição, por virtude da falta de distinção, em termos remuneratórios, da situação de professores com diferente qualidade e quantidade de trabalho prestado - a saber, os pertencentes aos grupos referenciados na conclusão antecedente;

c) Inobservado pelo referido regime - e, em especial, pelas normas dos artigos 14.º e 15.º do mesmo - foi igualmente o artigo 36.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 46/86, na medida em que não se diferenciaram, do ponto de vista da remuneração e da evolução as carreiras, situações distintas - as dos professores com diferente número de anos de serviço - resultando ainda invadida a esfera de competência legislativa reservada à Assembleia da República [art.º 167.º, al. v), da Constituição];

d) Contrariado foi ainda pelo mencionado regime de transição - e, em especial, pelos seus artigos 14.º e 15.º - o artigo 14.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2/6, porquanto foram parificadas, do ponto de vista remuneratório, situações objectivamente distintas, resultando assim violado o princípio da equidade interna que informa o sistema retributivo do funcionalismo público, uma vez mais com invasão da esfera de competência legislativa da Assembleia da República [artigo 168.º, al. v), da Constituição];

e) Postergado resultou igualmente pelo regime em causa - e, em especial, pelos artigos 14.º e 15.º do DL 409/89 - o art.º 40.º, n.º 2, do DL n.º 184/89, na medida em que, com quebra do princípio da confiança, foi tornada mais penosa a progressão e a chegada ao topo da carreira para os professores que transitaram para a carreira reestruturada, tendo simultaneamente e de novo sido invadida a esfera de competência legislativa da Assembleia da República [art.º 168.º, alínea i) Constituição];

f) A lista de transição elaborada ao abrigo de tais disposições é, assim, ilegal, porquanto fez transitar os alegantes para escalões e índices remuneratórios inferiores aos devidos, o que não ocorreria se tivessem sido tomados na devida consideração - isto é, valorados nos mesmos termos em que o são no caso dos professores que ingressam originariamente na carreira reestruturada - o tempo de serviço e a qualidade e quantidade do trabalho por aqueles prestado, tudo conforme se deixou explicitado na parte III das presentes alegações;

g) Ao manter a lista de transição em causa e, designadamente, os actos que têm por destinatários os ora alegantes, o acto recorrido padece, assim, do vício de violação de lei, o que o torna anulável, nos termos gerais.

Não foram apresentadas contra alegações.

O Ilustre Magistrado do MP pronunciou-se pelo não provimento do recurso.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

Julgam-se provados os seguintes factos :

1. Os Recorrentes são professores do quadro dos ensinos preparatório e secundário.

2. Discordando da “Lista de transição para a nova estrutura salarial do pessoal docente em todos os estabelecimentos do 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e do ensino secundário” reclamaram para a Sr.ª Directora Geral da Administração Escolar. – vd respectivas fotocópias nos correspondentes processos, que se dão por reproduzidas.

3. Reclamações essas que foram tacitamente indeferidas.

4. Inconformados os Recorrentes recorreram hierarquicamente para o Sr. Ministro da Educação.

5. O que deu origem à Informação que se encontra no processo instrutor, que ora se dá por reproduzida.

6. No rosto dessa Informação e com fundamento na mesma a Autoridade Recorrida proferiu o despacho recorrido, que ora se dá por reproduzido.

II. O DIREITO.

Os Recorrentes impugnam o acto do Sr. Secretário de Estado da Educação que negou provimento ao recurso hierárquico que haviam interposto do indeferimento tácito da Sr.ª Directora Geral da Administração Escolar que, na implementação do Novo Regime Retributivo introduzido pelo DL 409/89, os impediu de transitar para o escalão a que se julgavam com direito, reputando-o de ilegal por se fundar no citado Decreto Lei e este ser material e organicamente inconstitucional, uma vez que o regime nele instituído deu “tratamento igual a professores em situações objectivamente diferentes, a saber aqueles que transitam da anterior carreira para a carreira reestruturada e aqueles que nesta última ingressam originariamente”, posicionando no mesmo escalão professores com “número de anos de serviço diverso”, o que ofendia o princípio da igualdade e, por outro lado, valorizava diferentemente o trabalho prestado por uns e por outros do que resultava não distinguir a “situação remuneratória de professores com diferente quantidade e qualidade de trabalho prestado”, o que violava o princípio de a trabalho igual salário igual.

Para além disso, alega, que o citado diploma viola o disposto nos art.s 36.º da Lei 46/86 e 14.º e 40.º do DL 184/89 o que o torna inconstitucional por significar a invasão da “esfera de competência da Assembleia da República [art.s 167.º, al. i) e 168.º, n.º 1, al. v) da CRP] “.

Vejamos, pois.

Todavia, antes de iniciarmos a análise do mérito do recurso, importa referir que o STA só tem que apreciar a inconstitucionalidade de uma norma na medida em que a mesma se reflicta na legalidade do acto impugnado já vez que a competência para apreciar a inconstitucionalidade em abstracto de uma norma cabe ao Tribunal Constitucional. – Vd. Acórdãos deste Supremo Tribunal de 2/5/95 (rec. 22.871), de 28/5/02 (rec. 40.044) e de 22/4/04 (rec. 681/03).

E, porque assim, e porque muito embora neste recurso se alegue a inconstitucionalidade do DL 405/89, certo é essa alegação é feita tendo em vista a demonstração da ilegalidade em concreto do acto recorrido, nada impede que se conheça da pretensão dos Recorrentes.

1. O DL 409/89 visou regular a “estrutura da carreira do pessoal docente da educação pré escolar e dos ensino básico, e secundário e estabelecer as normas relativas ao seu estatuto remuneratório” Vd. seu art.º 1.º, e ao fazê-lo estatuiu que a carreira docente do ensino não superior constituía um corpo especial integrado numa carreira única que se desenvolvia por dez escalões nos quais se progredia “pelo decurso do tempo efectivamente prestado em funções docentes, por avaliação do desempenho e pela frequência com aproveitamento de módulos de formação”. – vd. seus art.s 4.º, 8.º e 9.º.

Deste modo, com o preceituado naquele diploma deixou de fazer sentido distinguirem-se os professores de acordo com o grau de ensino ministrado - ensino básico, preparatório e secundário - pois que a distinção que ele estabeleceu passaria a ser feita de acordo com a qualificação profissional com que cada docente ingressava na carreira - ou que adquiria no seu decurso – e com a posição que tinha nos escalões, os quais eram determinantes no apuramento da retribuição a que tinham direito. – vd. seus art.s 5.º, 6.º, 7.º e 8.º.

E, porque assim, e porque esse regime era substancialmente diferente do que vigorava até então Aprovado pelo DL 100/ 86, de 17/5., poderia suceder que um docente ingressado na carreira antes da entrada em vigor do DL 409/89 – e, portanto, já com alguns anos de serviço – ao transitar para o novo regime fosse colocado no mesmo escalão que um docente com menos tempo de serviço ingressado na carreira já neste regime – e, portanto, com menos anos de serviço - igualitarização que resultava do facto do novo regime ter procedido a uma profunda alteração dos anteriores escalões e de ter valorizado diferentemente os graus de qualificação académica com que os docentes se profissionalizavam. – Vd. n.º 2 do art.º 7.º e art.º 8.º do citado DL.

Ora, é esta situação que os Recorrentes identificam como uma manifestação da inconstitucionalidade do DL 409/89 – por violação dos princípios da igualdade e do “para trabalho igual salário igual” – uma vez que dela resultava dar-se um “tratamento igual a professores em situações objectivamente diferentes, a saber aqueles que transitam da anterior carreira para a carreira reestruturada e aqueles que nesta última ingressam originariamente”, acrescentando que tal tinha imediatos reflexos na sua situação concreta, como o acto impugnado evidenciava, pois que ficariam posicionados no mesmo escalão e, portanto, a auferir a mesma retribuição que professores entrados na carreira posteriormente.

Ou seja, o novo regime tratava de modo igual professores com diferentes anos de serviço e, consequentemente, um saber e experiências acumuladas diferentes, daí decorrendo a ilegalidade do acto recorrido.

Mas não têm razão, como se verá.

2. O princípio da igualdade – consagrado no art.º 13.ºda CRP - impõe que se dê tratamento igual ao que é igual e tratamento diferente ao que é diferente, e na medida dessa diferença, de forma a que se não criem discriminações arbitrárias e irrazoáveis.

E, porque assim, o referido princípio não reclama que todos os casos, e em quaisquer circunstâncias, sejam tratados de forma igualitária mas apenas que se trate de forma igual os que estão em situação de igualdade e, concorrentemente, se trate de forma diferente os que têm situação diferente. O princípio da igualdade não proíbe, assim, que se estabeleçam distinções. “Proíbe sim distinções de tratamento arbitrárias, não devidamente justificadas nas especialidades fácticas de imediato significado valorativo compatível com o quadro de valores constitucionais. A protecção material concedida pelo princípio da igualdade assume, em especial, a modalidade da proibição do arbítrio, isto é, a proibição de medidas manifestamente desproporcionadas ou inadequadas em relação à situação de facto a regular.” Acórdão do Pleno de 5/6/00 (rec. 42.275). E, por isso, é que o princípio da igualdade releva apenas no domínio dos actos praticados no exercício de poderes discricionários, aparecendo como um dos seus limites externos. - vd., além do citado, Acórdãos deste Tribunal de 14/12/00 (rec. 46.607), de 5/4/01 (rec. 46.609), de 20/3/03 (rec. 1.799/02), e de 24/9/03 (rec. 130/02) e Acórdãos do Tribunal Constitucional de 16/10/96, proferido no processo n.º 347/91 (BMJ 460/284), de 3/3/99, processo n.º 140/97 (BMJ 485/26), e n.º 334/98, DR-II, 27/11/98)

Deste modo, a apreciação da violação desse princípio reconduz-se a uma análise comparativa das diversas situações em presença, visto ser essa comparação que permitirá apurar se, de facto, as situações em presença eram iguais e se, existindo essa igualdade, lhes foi dado desigual tratamento.

3. A análise do caso sub judicio evidencia que as situações que levam os Recorrentes a considerar violado o princípio da igualdade não são comparáveis e que, por isso, e ainda que houvesse desigualdade de tratamento não estaríamos perante uma violação do citado princípio constitucional, pois que esse tratamento resultava de lei promulgada dentro dos limites de conformação do legislador ordinário.

Na verdade, e desde logo, a simples entrada em vigor do novo regime colocou problemas de transição de carreiras o que, de imediato, colocou em situação diferente os docentes ingressados na carreira na vigência do DL 100/86 e os profissionalizados após a entrada em vigor do DL 409/89, uma vez que estes últimos não houve transição de regimes e, consequentemente, não houve que proceder às medidas de adaptação de carácter transitório de um regime para o outro, designadamente as estatuídas no capítulo IV do novo diploma.

E, se assim é, e se por força das novas normas os docentes profissionalizados no novo regime saírem beneficiados relativamente aos seus colegas profissionalizados na vigência do regime revogado isso não pode ser visto como uma violação do princípio da igualdade. Assim, e por ex., se um professor ingressado na carreira no anterior regime tiver seis anos de serviço e, por isso, for colocado no 3.º escalão do novo regime, isto é, for posicionado no mesmo escalão que um docente licenciado que ingresse na carreira já no domínio do DL 409/89 Pois que, de acordo com este, “os docentes profissionalizados com licenciatura ingressam no 3.º escalão da carreira docente”. – Vd. n.º 2 do art.º 7.º e art.º 8.º do DL 409/89., isso não significa que o princípio da igualdade tenha sido violado, por se tratar de situações diferentes que o legislador quis tratar diferentemente.

Esta diferenciação, como se disse, cabe dentro dos limites de conformação do legislador ordinário que - pretendendo melhorar as condições profissionais e económicas dos docentes e tornar mais atractiva a sua carreira - pode alterar as regras do seu acesso e a forma de calcular a sua remuneração e, nessa medida beneficiar os mais novos em relação aos mais antigos, sem que tal possa ser visto como uma afronta ao princípio da igualdade.

E, por isso, são improcedentes as conclusões que, por este motivo, taxam de inconstitucional o regime estabelecido pelo DL 409/89 e, com esse fundamento, reputam de ilegal o acto impugnado.

3. 1. Os Recorrentes afirmam, ainda, que o art.º 15.º do citado DL 409/89 afronta o Texto Constitucional – desta vez o seu art.º 59.º, n.º 1, al. a) – por dela resultar violado o princípio de “a trabalho igual salário igual” e que, também por essa razão, o acto impugnado é ilegal.

Sem razão, porém.

Na verdade, e desde logo, o citado princípio mais não é do que uma das facetas em que o princípio da igualdade se pode manifestar - na medida em que à igualdade do trabalho deve corresponder igualdade na retribuição – e, porque assim, o que anteriormente se disse a propósito do princípio da igualdade tem aqui validade.

Sendo assim, e sendo que, in casu, é líquido que os professores profissionalizados antes ou depois do novo regime são pagos de acordo com escalões em que se encontram integrados e que o trabalho prestado enquanto dura a permanência nesses escalões é substancialmente igual, não faz sentido afirmar-se que o citado princípio foi violado só pelo facto dos docentes profissionalizados no novo regime poderem ter tido – em função das novas regras - um acesso mais rápido a um desses escalões e, por conseguinte, uma melhoria salarial mais célere.

Com efeito, sendo substancialmente idênticas as funções de qualquer um daqueles docentes - independentemente do seu tempo de serviço – e, correspondentemente, recebendo por elas a mesma remuneração, é incompreensível que se defenda que essa situação viola o princípio da igualdade, na vertente de “a trabalho igual salário igual”, e se justifique essa tese dizendo-se que os mais antigos, em resultado da sua maior experiência profissional, prestam melhor serviço e, por isso, deveriam ser melhor remunerados. Uma tal tese levaria a que não se pudesse permanecer mais do que um ano em cada escalão porque, de acordo com ela, os mais antigos em cada um dos escalões prestavam melhores serviços que os mais novos e tinham, por isso, direito a uma mais elevada remuneração, sob pena de que, se assim não fosse, estava a violar-se o referido princípio. O que, salvo o devido respeito, nos parece absurdo.

Improcede, também aqui, o recurso.

4. Os Recorrentes sustentam, ainda, que os arts. 14 e 15.º do DL 409/89 são inconstitucionais, uma vez que violam o disposto no art.º 36.º da Lei 46/86 e, ao fazê-lo, violam indirectamente o disposto no art.º 167.º, al. i) da CRP.

Vejamos se têm razão.

Estatui a citada norma constitucional que é da competência exclusiva da Assembleia da República legislar sobre “as bases do sistema de ensino.”

Por outro lado, o art.º 36.º da Lei 46/86, de 14/10, estabelece os princípios gerais das carreiras de pessoal docente e de outros profissionais da educação, prescrevendo que os mesmos “têm direito a retribuição e carreira compatíveis com as suas habilitações e responsabilidades profissionais, sociais e culturais”, que a sua progressão na carreira “deve estar ligada à avaliação de toda a actividade desenvolvida .... bem como às qualificações profissionais, pedagógicas e científicas” e que têm direito a recurso das decisões daquela avaliação. – vd. seus n.ºs 1,2 e 3.

Deste modo, a alegação dos Recorrentes só faria sentido se as normas do DL 409/89 violassem os referidos princípios gerais. Ora, não se vê, nem os Recorrentes explicam, de que forma é que esta norma foi desrespeitada pelo disposto nos art.s 14.º e 15.º do DL 409/89, isto é, de que modo o regime de transição previsto neste diploma tenha postergado os princípios gerais de progressão na carreira e o direito a uma remuneração justa e compatível consagrados no art.º 36.º da Lei 46/86.

E, porque assim, é improcedente a alegação de que o acto impugnado é ilegal por desrespeito do disposto na Lei 36/86 e, indirectamente, do preceito constitucional que consagra a competência exclusiva da Assembleia da República no domínio da legislação sobre as bases do sistema de ensino.

5. Os Recorrentes alegam, finalmente, que o mencionado regime de transição - e, em especial, pelos seus artigos 14.º e 15.º - “viola o disposto no artigo 14.º, n.º 2, do DL 184/89, de 2/6, porquanto foram parificadas, do ponto de vista remuneratório, situações objectivamente distintas, resultando assim violado o princípio da equidade interna que informa o sistema retributivo do funcionalismo público, uma vez mais com invasão da esfera de competência legislativa da AR [art.º 168.º, al. v), da CRP]”, e posterga “o art.º 40.º, n.º 2, do DL n.º 184/89, na medida em que, com quebra do princípio da confiança, foi tornada mais penosa a progressão e a chegada ao topo da carreira para os professores que transitaram para a carreira reestruturada, tendo simultaneamente e de novo sido invadida a esfera de competência legislativa da Assembleia da República [art.º 168.º, alínea i) Constituição];

Mas, uma vez mais, sem razão.

Com efeito, o art.º 14.º do DL 184/89 estabelece os princípios gerais do sistema retributivo, prescrevendo o seu n.º 2 que “a equidade interna visa salvaguardar a relação de proporcionalidade entre as responsabilidades de cada cargo e as correspondentes remunerações e, bem assim, garantir a harmonia remuneratória entre cargos no âmbito da Administração”.

Ora, os Recorrentes, bem como todos os docentes, são remunerados em função dos escalões em que se encontram integrados e, portanto, em função da sua situação relativa na carreira – vd. art.º 12.º e 13.º do DL 409/89 e seu Anexo 1 – pelo que é infundado afirmar-se que este diploma parificou, em termos remuneratórios, situações objectivamente distintas e que ao fazê-lo violou o citado n.º 2 do art.º 14.º do DL 184/89.

Por outro lado, estabelecendo o art.º 40.º, n.º 2, do DL 184/89 que “em caso algum pode resultar da introdução do novo sistema retributivo redução da remuneração que o funcionário ou agente já aufere ou a diminuição das expectativas de evolução decorrentes quer da carreira em que se insere quer do regime de diuturnidades vigente”, os Recorrentes só litigariam com razão se alegassem e provassem que a introdução do novo regime tinha determinado uma redução da sua remuneração ou uma redução das suas expectativas de evolução na carreira.

Ora tal alegação não vem feita.

Improcedem, pois, todas as conclusões do recurso.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso.

Custas por cada um dos Recorrentes fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 23 de Fevereiro de 2005. – Costa Reis (relator) – Edmundo Moscoso – Maria Angelina Domingues (Vencida por entender que as questões de constitucionalidade são suscitadas no recurso, em abstracto e não em concreto, não dispondo este STA de competência para as apreciar, tal como foram colocadas).