89/86 - Tribunal Constitucional

Processo: nº 103/85. 1.ª Secção. Relator: Conselheiro Costa Mesquita. Acordam no Tribunal Constitucional: 1 – A., Lda, com sede em …, Queluz de Baixo, interpôs no Supremo Tribunal Administrativo recurso directo de anulação do acto da comissão de gestão da Comissão Reguladora dos Pro­dutos Químicos e Farmacêuticos que, nos termos do Decreto-Lei nº 374-H/79, de 10 de Setembro, lhe determinou o pagamento de 215 300$, importância relativa a taxas referentes a Julho de 1981. A 1a Secção do Supremo Tribunal Administrativo negou provimento ao recurso. Inconformada, a recorrente interpôs recurso para o Pleno. Mas, sem êxito, porque pelo acórdão de 5 de Março de 1985 foi confirmado o aresto da Secção. O acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo é agora o objecto do recurso para o. Tribunal Constitucional, recurso este limitado à questão de constitucionalidade da norma do artigo 2°, nº 1, do Decreto-Lei nº 374-H/79, a qual, ao contrário do que pretendia a re­corrente, não foi julgada inconstitucional. A. alegou para concluir: 1) Pela decisão impugnada nos presentes autos foram à recorrente liquidados impostos, nos termos previstos no Decreto-Lei nº 374-H/79, de 10 de Setembro; 2) Impostos, e não taxas, como incorrectamente consta do men­cionado diploma, pois elas têm carácter genérico, constituindo prestações pecuniárias exigidas pela Comissão recorrida com vista à realização dos fins públicos que a mesma prossegue no sector da vida económica nacional que coordena, e não constituindo o preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização in­dividual de bens semi-públicos, tendo a sua contrapartida numa actividade da Comissão recorrida especialmente dirigida ao res­pectivo obrigado; 3) Como tais, aliás, têm sido juridicamente qualificadas semelhan­tes «taxas» em vários arestos do Supremo Tribunal Administra­tivo e como tais as classifica a Doutrina; 4) E a própria Comissão recorrida aceita que as prestações pecuniá­rias que exigiu na decisão impugnada não constituem qualquer contrapartida individualizada em retribuição de uma actividade sua especialmente diriga à recorrente; 5) Ora, nos termos dos artigos 106°, nº 2, e 167, alínea o), da Constituição da República, no texto àquela data vigente, os im­postos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias do contribuinte, sendo a le­gislação respeitante à criação de impostos e a definição desses seus elementos essenciais da exclusiva competência da Assem­bleia da República; 6) O Decreto-Lei nº 374-H/79, de 10 de Setembro, foi publi­cado com expressa invocação de autorização legislativa constante do artigo 6° da Lei nº 43/79, de 7 de Setembro, a qual renovava a autorização legislativa do artigo 31° da Lei nº 21-A/79, de 25 de Junho; 7) E esta última autorizava o Governo a rever a base de incidên­cia e o regime de cobrança das receitas dos organismos de coor­denação económica; 8) Repete-se: Base de incidência; 9) Não incidência, como por vezes se lê no Acórdão recorrido; 10) Ora o próprio texto do Decreto-Lei nº 374-H/79, interpretando autenticamente o sentido da expressão base de incidência, es­clarece nos nºs 2 e 3 do seu artigo 2° ser ela quanto ao im­posto que institui «o preço de venda praticado pelo produtor ou pelo importador, com excepção dos medicamentos especia­lizados, em relação aos quais a base de incidência será o preço de venda ao público» ou, para os produtos importados para con­sumo próprio, «o preço CIF acrescido dos direitos de importa­ção e de 20 % sobre a soma destes dois valores»; 11) Nestas condições, a expressão base de incidência, com o con­teúdo bem delimitado que tem, diferenciado de um conceito amplo de incidência, apenas pode abranger a previsão inerente à estrutura de qualquer norma tributária, e nunca a respectiva estatuição, nomeadamente no que se refere à taxa ou quantita­tivo aplicável; 12) Sendo, aliás, de salientar que qualquer norma de autorização legislativa de natureza tributária, devendo definir o objecto e a extensão da autorização (artigo 168°, nº 1, da Constitui­ção), não pode deixar de expressamente mencionar quais, de entre os elementos essenciais dos impostos (incidência, taxa, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes, conforme o ar­tigo 106°, nº 2, da Constituição), aqueles a que se reporta; 13) Assim não é legítimo considerar incluídas na expressão base de incidência (nem sequer a incidência se referindo a lei de auto­rização, repete-se), os elementos essenciais do imposto em causa, que são a taxa (ou quantitativo), ou os benefícios fiscais ou as garantias dos contribuintes; 14) Nem tais elementos são, aliás, enquadráveis na expressão regime de cobrança, que pressupõe a existência de um imposto já pre­viamente definido quanto a todos os seus elementos essenciais; 15) Pelo que o Decreto-Lei nº 374-H/79 não respeitou os limites que lhe eram impostos pela lei de autorização em que confessadamente se baseava, de onde a inconstitucionalidade do ar­tigo 2°, nº 1, e relação B ao mesmo anexa, nos quais se funda a decisão recorrida; 16) Acresce que o mencionado decreto-lei foi publicado ao abrigo de uma norma de autorização legislativa de carácter meramente formal, o artigo 6° da Lei nº 43/79, de 7 de Setembro, aliás publicada em 11 desse mês, e portanto para entrar em vigor posteriormente à publicação do próprio Decreto-Lei nº 374-H/79, norma de autorização que não chegou sequer a entrar em vigor, por dissolução da Assembleia da República que a concedera (Decreto nº 98-A/79, de 11 de Setembro), o que importou a respectiva caducidade nos termos do artigo 168°, nº 3, da Constituição; 17) Por outro lado, a autorização anteriormente concedida pelo ar­tigo 31° da Lei nº 21-A/79, de 25 de Junho, por ter igual­mente natureza meramente formal, muito embora inserida texto daquela lei, caducara por exoneração do Governo a que fora concedida, nos termos do citado artigo 168°, nº 3, da Constituição; 18) Assim o Governo, ao fazer publicar o Decreto-Lei nº 374-H/79, de 10 de Setembro, não tinha qualquer prévia autorização le­gislativa que o permitisse, definindo o seu objecto e extensão; 19) Foram assim violados, conforme suscitado no requerimento ini­cial e nas alegações, ao fazer-se na deliberação recorrida aplica­ção do artigo 2°, nº 1, e anexo B do Decreto-Lei nº 374-H/79, os artigos 106°, nº 2, alínea o), 168, nºs 1 e 3, e 201°, nº 1, alínea b), da Constituição da República; 20) Mantendo o acto impugnado, o acórdão recorrido violou, as­sim, os mencionados preceitos da lei constitucional; 21) Termos em que deve ser dado provimento ao presente recurso e, por via dele, revogar-se o referido acórdão, com fundamento em violação dos citados preceitos da lei constitucional. A comissão de gestão também alegou para defender o ponto de vista contrário, pedindo que se negue provimento ao recurso e se confirme o acórdão de 5 de Março de 1985. O Exmo. Magistrado do Ministério Público conclui, assim, as suas alegações: [...] deve ser negado provimento ao recurso, mantendo-se o douto acórdão recorrido, por ter decidido correctamente a questão de inconstitucionalidade, tal como decidiu em caso análogo o Acór­dão deste Tribunal Constitucional nº 131/85, proc. 184/84, de 24 de Julho [...] 2 - Com os vistos legais, vem o processo para julgamento. Cumpre decidir se a norma do artigo 2°, nº 1, do Decreto-Lei nº 374-H/79, é, ou não, inconstitucional. 3 - O problema que vem posto não é novo e tem sido resolvido pelo Tribunal Constitucional, de uma maneira constante, no mesmo sentido: a norma do artigo 2°, nº 1, do Decreto-Lei nº 374-H/79 não é in­constitucional. Aliás, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administra­tivo, abundante e igualmente uniforme, pelo menos a partir do acórdão de 10 de Fevereiro de 1983, in Acórdãos Doutrinais, nº 257°, pp. 579 e segs., onde o problema é tratado com muita profundidade, chegava à mesma conclusão. Não se detectam agora vias de investigação novas, pelo que nos limi­tamos a enunciar as sub-questões colocadas e a sintetizar as respostas cor­rectas para elas. 4 - O Decreto-Lei nº 374-H/79 foi publicado com data de 10 de Setembro. A Lei nº 43/79 tem a data de 7 de Setembro. No intróito do Decreto-Lei alude-se à autorização constante do ar­tigo 6° da lei. Aparentemente, para quem defende que existe uma presunção de coin­cidência entre a data que consta do diploma e o dia em que o jornal oficial em que vem publicado é distribuído, havendo apenas um direito à reparação por parte dos interessados que tenham sido prejudicados com uma distribuição tardia, nenhum problema se punha. Acontece, porém, que este ponto de vista (cf. Oliveira Ascensão, in O Direito, Introdução e Teoria Geral, 2a ed., p. 256) é, pelo menos, de exactidão duvidosa. E os tribunais (cf., v. g., o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 8 de Março de 1979, in Acórdãos Doutrinais, nº 211, p. 569) e a Procuradoria-Geral da República (parecer nº 23/79, publicado no Diário da República, 2a série, de 30 de Maio de 1979) não o acolheram, fazendo prevalecer sobre a data do jornal oficial o dia em que ele é efectivamente posto à disposição do público (data da distri­buição). Escreveu-se atrás que só aparentemente o problema não se colocava no domínio da primeira corrente de opinião apontada. É que sempre fi­cava de pé a seguinte hesitação: as disposições do Decreto-Lei nº 374-H/79 entravam em vigor, nos termos do seu artigo 8°, no dia seguinte ao da publicação, logo em 11. As da lei, por aplicação da regra geral do artigo 2°, nº 1, da Lei nº 3/76, de 10 de Setembro, em 12. A dificuldade é a mesma se ponderarmos as datas da distribuição. O Decreto-Lei nº 374-H/79 foi publicado em suplemento ao Diário da República, nº 209, 1ª série; a Lei nº 43/79 foi publicada em su­plemento ao Diário da República, nº 207, 1a série. Ambos os suple­mentos foram postos à disposição do público no mesmo dia - 11 de Se­tembro. Daí que pelas razões já ditas da vacatio de um e de outro as disposições do decreto-lei devessem entrar em vigor em 12 e as da lei ape­nas em 16. Posto isto, a recorrente afirma que na data da remissão não existia a autorização legislativa para a qual o Governo remete no Decreto-Lei nº 374-H/79. Mas não tem razão. Mesmo no domínio do texto originário da Constituição anterior à re­visão de 1982, só a falta de publicidade implicava a inexistência jurídica (nº 4 do artigo 122°). Ora, que em 11 de Setembro a lei autorizante estava publicada não se põe em dúvida. Logo, não se poder falar aqui da inexistência jurídica da lei em 11 de Setembro. E que os conceitos de «inexistência jurídica» e «não vigência» do diploma são conceitos com dimensão diferente é matéria inquestionada. O mais que é possível afirmar-se é que a cobertura da autorização só adquire plena eficácia em 16 de Setembro, ou, por outras palavras, que mesmo «se o decreto-lei for publicado antes de a lei de autorização entrar em vigor, isto apenas impede que aquele entre em vigor antes do início de vigência da lei» (Constituição [...], Gomes Canotilho e Vital Moreira, 2a ed., 2° vol., p. 205). Sabido que a fiscalização concreta da constitucionalidade tem um ca­rácter instrumental e que no caso em apreço essa fiscalização foi suscitada para lograr a anulação - ou a declaração de nulidade - de um acto ad­ministrativo reportado a uma conduta do administrado que teve lugar em Julho de 1981, é neste quadro temporal, ulterior a 16 de Setembro de 1979, que a questão da constitucionalidade do artigo 2°, nº 1, do Decreto-Lei nº 374-H/79 há-de ser apreciada. 5 - A autorização contida no artigo 6° da Lei nº 43/79 não refere o prazo de duração. A uma primeira aproximação, viola-se o nº 1 do artigo 168° da Cons­tituição (depois da revisão de 1982, o nº 2), que exige que a lei autori­zante defina a duração da autorização. É falsa a mirada superficial de que damos notícia. A lei orçamental para 1979 foi a Lei nº 21-A/79, de 25 de Junho. No domínio que agora nos interessa, da autorização legislativa contida no seu artigo 31° não consta expressamente o prazo de duração da auto­rização. Porém, quando no artigo 1°, nº 1, alínea a), da Lei nº 21-A/79 se afirma que são aprovadas «as linhas gerais do Orçamento Geral do Es­tado para 1979» exprime-se a dimensão temporal de todos os dispositivos da lei. Sob este ângulo, não é legítimo duvidar de que o Governo podia, em princípio, servir-se da autorização referida até 31 de Dezembro de 1979. Mas à mesma conclusão se há-de chegar quando pensamos no substracto real de uma lei de orçamento: um corpo normativo unitário que exprime um quadro global e coerente da política financeira, e mesmo da política económico-financeira, a adoptar em determinado ano, isto é, com um horizonte temporal definido (neste sentido, Cardoso da Costa, in «So­bre as Autorizações Legislativas da Lei do Orçamento», nos Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J. J. Teixeira Ribeiro, III, pp. 407 e segs.) Objectar-se-á, todavia, que se isto fosse assim, então ficava sem expli­cação a «renovação», ainda no decurso do ano de 1979, da autorização conferida pelo artigo 31° da Lei nº 21-A/79. É conhecido o quadro circunstancial em que se processou essa «reno­vação». A autorização contida no artigo 31° da Lei nº 21-A/79 fora conce­dida ao IV Governo Constitucional, e o V Governo Constitucional, re­ceando que, por força do disposto no artigo 168°, nº 3, da Constitui­ção (hoje nº 4 do mesmo artigo), houvesse caducado, tomou a iniciativa de repetir o pedido de autorização. Com dúvidas, e justificadas - não é isolada a opinião de Cardoso da Costa segundo a qual as autorizações legislativas contidas em lei do orçamento não caducam com a exoneração do Governo a que foram con­cedidas -, a Assembleia da República renovou, no artigo 6° da Lei nº 43/79, o título da autorização que permitia ao Governo «rever a base de incidência e regime de cobrança das receitas dos organismos de coor­denação económica». E o que é certo é que o Decreto-Lei nº 374-H/79 aponta expressa­mente para a autorização constante do artigo 6° da Lei nº 43/79, e não para a que fora conferida pelo artigo 31° da Lei nº 21-A/79. Com o que voltamos ao início. Só que agora conhecemos o enqua­dramento preciso da nova autorização. Ao remeter para o artigo 31° da Lei nº 21-A/79, a Assembleia da República localiza a norma, de ma­neira expressa, no âmbito da Lei Orçamental para 1979- Mas, então, tem de concluir-se que a duração da autorização está definida: o Governo pode dinamizá-la até 31 de Dezembro de 1979- E, assim, fica afastada a invo­cada infracção do nº 1 do artigo 168° da Constituição. 6 - O último problema que tem de ser resolvido consiste em apurar se o artigo 2°, nº 1, do Decreto-Lei nº 374-H/79 extravasa da autori­zação legislativa conferida pelo artigo 6° da Lei nº 43/79. Pelo fenómeno da devolução a que já assistimos, o objecto e a exten­são da autorização estão definidos no artigo 31° da Lei nº 21-A/79: «rever a base de incidência e regime de cobrança das receitas dos organis­mos de coordenação económica». Nos termos da norma cuja constitucionalidade é questionada: Art. 2° - 1 - Constituem receita da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos os quantitativos das taxas que incidem sobre os produtos produzidos e importados referidos na relação B anexa a este diploma. O artigo 1° do Decreto nº 30 270, de 12 de Janeiro de 1940, criou a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos como or­ganismo de coordenação económica, nos termos do Decreto-Lei nº 26 757, de 8 de Junho de 1936. Foi-lhe atribuída como receita, entre outras, «uma taxa cobrada sobre os produtos químicos importados no País que venham a ser designados em portaria do Ministro do Comércio e Indústria» (artigo 19°, nº 1, do Decreto nº 30 270). Esta receita foi reestruturada várias vezes, passando designadamente a abarcar taxas cobradas sobre produtos produzidos no País; e quando foi publicado o Decreto-Lei nº 374-H/79 a matéria constava fundamen­talmente do Decreto nº 305/73 e da Portaria nº 417/73, ambos de 12 de Junho. Aconteceu, porém, que a inconstitucionalidade destes dois últimos di­plomas foi persistentemente afirmada pelo Supremo Tribunal Adminis­trativo. É neste contexto que surge o Decreto-Lei nº 374-H/79, através do qual, mantendo, embora, nas suas linhas mestras o regime anterior, o Governo procurou «substituir» os diplomas ditos inconstitucionais. Afigura-se líquido que, autorizado a rever, o Governo não exorbita da autorização legislativa de que se munira ao manter a situação norma­tiva precedente (neste sentido o Parecer nº 25/82 da Comissão Consti­tucional, edição oficial, vol. 20°, pp. 199 e segs.). Mas, o ponto saliente da questão reside no correcto entendimento do conceito de normas de incidência, necessário para averiguar se no caso concreto concorre a indispensável relação de conformidade entre a lei autorizante e o decreto-lei que fez uso da autorização. Cardoso da Costa escreveu no Curso de Direito Fiscal, 2a ed., p. 20, nota 1, que «tanto as normas que fixam isenções como as que fixam a taxa são ainda, na verdade, normas de incidência»; no mesmo sentido, Soares Martinez, Manual de Direito Fiscal, pp. 122 e 123. Ora, na proposta de lei nº 275/I, com a qual o V Governo Consti­tucional pretendeu renovar a autorização legislativa constante do artigo 31° da Lei n° 21-A/79, depois de se afirmar no relatório que se «impõe a revisão das actuais taxas» pela situação financeira de alguns organismos de coordenação económica, entre os quais se conta a Comissão Regula­dora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos, alude-se no artigo único à simples autorização ao Governo para «rever a base de incidência e o regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação econó­mica». É transparente que a expressão «base de incidência» é aqui usada na acepção ampla que a doutrina citada subscreve. E a unidade do processo legislativo que une o artigo 6° da Lei nº 43/79 ao artigo único da pro­posta de lei nº 275/1 (esta proposta de lei foi depois, com as propostas de lei nºs 262/I, 269/I e 272/I, substituída pela proposta de lei nº 277/I, da qual resultou a Lei nº 43/79) impõe que se conclua que foi com idêntico alcance abrangente que a locução passou para o referido artigo 6°. Mas, ainda que assim não fosse, sempre se imporia, no plano herme­nêutico, considerar, como a Comissão Constitucional considerou no já ci­tado parecer nº 25/82, que as matérias do lançamento e liquidação das receitas, «situando-se logicamente entre a incidência e a cobrança, esta­riam não essencial, mas naturalmente, co-envolvidas na autorização» do artigo 6° da Lei nº 43/79, como co-envolvida estaria nessa autorização, e dentro da mesma lógica, a definição das taxas como instrumento por excelência da própria liquidação. De resto, na sequência desse parecer, o Conselho da Revolução absteve-se de declarar a inconstitucionalidade «do artigo 2° do Decreto-Lei nº 374-H/79, de 10 de Setembro, referente às receitas da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos» (Resolução nº 159/82, publicada no Diário da República, 1ª série, nº 203, de 2 de Setembro de 1982). Pelo exposto, julga-se que a norma do artigo 2°, nº 1, do Decreto-Lei nº 374-H/79, de 10 de Setembro, e com referência ao período iniciado em 16 de Setembro de 1979, não é inconstitucional. Por consequência, confirma-se o acórdão recorrido. Lisboa, 19 de Março de 1986. - António Luís Correia da Costa Mesquita - Vital Moreira - Antero Alves Monteiro Dinis – José Martins da Fonseca - Raul Mateus - Armando Manuel Marques Guedes.