0323/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Relativamente aos processos de verificação e graduação de créditos pendentes nos Tribunais Tributários até à entrada em vigor da Lei nº 55-A/2010, de 31/12 (OGE de 2011) e das consequentes alterações por ela introduzidas no CPPT, aqueles Tribunais continuam a ser competentes para tramitar e conhecer das matérias relativas à verificação e graduação de créditos, pois que as ditas alterações se reconduzem apenas à alteração da via ou forma processual adequada ao conhecimento das ditas matérias (a forma processual adequada deixou de ser o processo judicial de verificação e graduação de créditos e passou a ser o processo judicial de reclamação da decisão proferida pelo órgão da execução sobre a matéria) ficando esta última (reclamação) a constituir a forma processual de exercer a tutela jurisdicional no que respeita à verificação e graduação de créditos.

II- Em termos de aplicação no tempo da lei processual civil e tributária, a regra é a de que a lei nova é de aplicação imediata aos processos pendentes, mas não possui eficácia retroactiva – art. 12º, nº 2 do CCivil e art. 12º, nº 3 da LGT – exceptuando-se o caso de a lei nova ser acompanhada de normas de direito transitório ou de para ela valer uma norma especial, como é o caso da norma contida no nº 2 do art. 142º do CPC, que determina que a forma de processo aplicável se determina pela lei vigente à data em que a acção é proposta.

III- Reconduzindo-se, como ficou dito, as alterações introduzidas pela Lei nº 55º-A/2010, a mera alteração da forma processual adequada ao conhecimento da matéria de verificação e graduação de créditos, é por força daquela norma especial contida no nº 2 do art. 142º do CPC (subsidiariamente aplicável ao contencioso tributário por força do art. 2º, al. e) do CPPT), que a nova lei não pode ser aplicada aos processos de verificação e graduação de créditos pendentes nos Tribunais Administrativos e Fiscais em 1/1/2011, os quais continuam a seguir a forma processual vigente à data da sua instauração.

IV- A idêntica conclusão se chegaria pela aplicação da norma contida no nº 3 do art. 12º da LGT, na medida em que a aplicação imediata da lei nova aos processos pendentes é susceptível de afectar os direitos e interesses legítimos anteriormente constituídos das partes.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

RELATÓRIO

1.1. A Fazenda Pública junto do TAF do Funchal, recorre da decisão que, proferida no presente processo de verificação e graduação de créditos ali a correr termos sob o nº 228/09.8BEFUN, ordenou a remessa dos autos ao órgão de execução fiscal, para aí serem tramitados, face às alterações processuais decorrentes da Lei nº 55-A/2010, de 31/12.

1.2. A recorrente remata as alegações do recurso formulando as Conclusões seguintes:

A) A Representante da Fazenda Pública não se conformando com o despacho proferido pelo tribunal a quo, vem dela interpor o presente recurso.

B) A Meritíssima juíza quo, por despacho datado de 22.11.2011, determinou a baixa dos autos ao órgão de execução fiscal, com fundamento na alteração legislativa preconizada pelo artigo 126° da Lei 55-A/2010, de 31.12, que no seu entendimento transformou o incidente de verificação e graduação de créditos num mero procedimento de graduação de crédito.

C) Segundo afirma a alteração determinou a perda de competência dos tribunais para decidir o incidente de verificação e graduação de créditos e dado a falta de norma transitória de aplicação do novo regime, aplicou subsidiariamente a norma do artigo 64° do CPC. Nos termos da qual "Quando ocorra alteração da lei reguladora da lei da competência considerada relevante quanto aos processos pendentes, o juiz ordena oficiosamente a sua remessa para o tribunal que a nova lei considera competente".

D) Considera que a partir da entrada em vigor da Lei n° 55-A/2010, de 31.12, os processos pendentes nos tribunais, de verificação e graduação de créditos, passam a ser da competência do órgão de execução fiscal, tendo sido relegado para procedimento administrativo.

E) O entendimento da Meritíssima juíza a quo, salvo o devido respeito, padece de erro de interpretação e aplicação do direito, pois a norma a aplicar (subsidiariamente) seria o artigo 142° n° 2 do CPC, face à inexistência de regime transitório, pois estamos perante uma alteração na forma de processo e não perante uma alteração da competência dos tribunais tributários.

F) Perante as alterações introduzidas pela Lei de Orçamento do Estado para 2011, o incidente de verificação e graduação de créditos não foi simplesmente relegado para procedimento administrativo, o que aconteceu foi uma alteração da forma como judicialmente se solicita o controlo jurisdicional do incidente, que agora passa a ser através da reclamação das decisões do órgão de execução fiscal, ou seja verificou-se uma alteração da forma de processo.

G) Antes da entrada em vigor daquela lei a verificação e graduação de créditos era feita judicialmente agora é feita num procedimento tributário e judicialmente sindicada através da reclamação das decisões do órgão de execução fiscal.

H) Assim, face à ausência de norma transitória, e face ao facto de a alteração do Orçamento do Estado para 2011 preconizar uma alteração da forma de processo e não uma alteração na competência dos tribunais, para a apreciação da verificação de créditos, a norma a aplicar à presente situação seria a norma do artigo 142° n° 2 do CPC, por força da alínea e) do artigo 2° do CPPT e não a norma do artigo 64° do CPC.

I) Pelo que os Tribunais Administrativos e Fiscais devem continuar a tramitar e a proferir decisão nos processos judiciais de verificação e graduação de créditos pendentes em 01.01.2011.

J) Face ao ora invocado deverá o douto despacho recorrido ser anulado e substituído por nova decisão que julgue o incidente de verificação e graduação de créditos.

1.3. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.4. O MP emite Parecer no qual se pronuncia pelo provimento do recurso, de acordo com a jurisprudência unânime e consolidada deste STA, constante, entre muitos outros, do ac. de 10/1/2012, no rec. n° 0686/11.

1.5. Corridos os vistos dos Ex.mos. Adjuntos cabe decidir.

FUNDAMENTOS

2. A decisão recorrida é, em síntese e no que ao recurso interessa, do teor seguinte:

«Tendo em conta que a competência dos tribunais da jurisdição fiscal se fixa no momento da propositura da causa, e que são irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente - art. 5 n° 1 do ETAF.

E tendo em conta que na competência dos tribunais tributários, antes da alteração da LOE 2011, cabiam os processos de "verificação e graduação de créditos" - art. 49 n° 1 al. d) do ETAF, processo judicial fiscal classificado na 9ª espécie por deliberação n° 825/2005 do CSTAF, DRII Série, n° 11, pág. 8921.

Considerando que desde o dia 1 de Janeiro de 2011, o julgamento da questão material dos processos de "verificação e graduação de créditos" foi retirada do âmbito dos poderes de conhecimento judicial, não unicamente por ter sido alterada a regra da sua competência, mas por ser retirada do poder jurisdicional a própria matéria da graduação, que cabe agora a uma entidade administrativa - o órgão de execução nos processos de execução fiscal, ou seja, aos chefes dos serviços de finanças - art. 149° do CPPT.

Deste modo, a jurisdição - o poder de solucionar os conflitos de interesses, individuais e concretos através do meio processual da verificação e graduação de créditos reclamados - art. 202° n° 2 da CRP, que compreende o poder de dirimir os conflitos de interesses públicos e privados, pelos tribunais, em matéria de verificação e graduação de créditos, ou seja, o poder de preferir sentença de graduação de créditos, a partir de 1 de Janeiro de 2011, por aplicação da Lei 55-A/2010, de 31/12, LOE 2011 - foi retirado dos tribunais fiscais, passando a competir ao órgão de execução fiscal (art. 245° n° 2 do CPPT).

Mantendo, embora, a execução fiscal a sua natureza judicial, sem prejuízo da participação dos órgãos da administração tributária nos actos que não tenham natureza jurisdicional, art. 103° n° 1 da LGT, e sendo garantido aos interessados o direito de reclamação para o juiz da execução fiscal dos actos materialmente administrativos praticados por órgãos da administração tributária, nos termos do número anterior, a atribuição do poder de decisão quanto à matéria da graduação dos créditos reclamados ao órgão de execução fiscal, integrando tal acto na sua esfera de decisão, desjurisdicionaliza o acto de graduação em acto administrativo, acto não jurisdicional.

A alteração da LOE 2011, implica, deste modo, o desaparecimento da ordem judiciária, da espécie processual "verificação e graduação de créditos", criando um novo meio processual jurisdicional, o processo judicial tributário de "reclamação da verificação e graduação de créditos", art. 49° n° 1 al. d), do ETAF, art. 97° n° 1 al. o), do CPPT, com a consequente atribuição de competência de que inicialmente o juiz tributário carecia.

Esta alteração da natureza jurídica do acto, afecta o poder jurisdicional de graduação, passando o juiz a poder decidir, art. 151° n° 1 do CPPT, "a reclamação dos actos praticados pelos órgãos da execução fiscal", ou seja, um tipo novo de acto do órgão da execução que se lhe acrescenta de "reclamação da verificação e graduação de créditos", art. 97° n° 1 al. o) do CPPT, a que a LOE 2011 confere natureza de processo urgente, com efeito suspensivo do acto administrativo de graduação dos créditos, art. 245° n° 3 e 4 do CPPT.

Não existindo qualquer norma transitória de aplicação da LOE 2011 no tempo, entende-se que a Lei de Orçamento é de aplicação mediata, a partir da data em que entrada em vigor, o dia 1 de Janeiro de 2011, art.s 1° n°s. 1 e 2, 2° n° 1 e 3° n° 2 al a), da Lei 74/98 de 11/11, com a redacção da Lei 47/2007 de 24/8, e 187 da LOE 2011, por isso, aplica-se aos processos pendentes, ainda sem decisão judicial de graduação dos créditos, todo o conjunto das alterações introduzidas pela LOE 2011, que constam do capítulo XV, procedimento, processo tributário e outras disposições, na secção II, operada pelo art. 126°, nos artigos, 97°, 150°, 151°, 185°. 245°, 247°. 248°, 252°, 256° e 278° do Código de Procedimento e de Processo Tributário e pelo art. 129° do ETAF.

Pelo exposto, Concluindo que a lei aplicável a situações jurídicas, não resolvidas definitivamente, reguladas por normas diferentes do momento do seu surgimento, como surge da publicação da LOE 2011, que fixa as consequências de factos jurídicos, deve ser de aplicação imediata, por atribuir ao juiz competência de que inicialmente carecia, em termos que conflituam com as normas anteriores que regiam o regime processual e assim, atingindo as causas já instauradas e ainda não julgadas com trânsito em julgado e todos os termos processuais subsequentes, pelo que os processos em andamento seguem os termos da lei nova. A LOE 2011, pela sua natureza formal e orgânica, assumiu outras e novas razões de interesse público, fixando normativamente que o interesse público a cumprir pela fazenda nacional e o interesse dos credores reclamantes, são melhor protegidos, com as decisões dos chefes dos serviços de finanças, em matéria de graduação dos créditos concorrentes, reclamados, com os da FP no processo de execução fiscal. Também por razões de interesse instrumental, entendeu a LOE 2011 que o melhor modo de defender as graduações em concursos de créditos, nos processos de execução fiscal, passa a ser a via administrativa, sem que os direitos a graduar sejam afectados pelo conflito de interesses a dirimir.

Entendo, pois, que o princípio geral de que a lei rege para o futuro, atinge os processos de verificação e graduação de créditos, ainda sem sentença de graduação, que se achem pendentes nos tribunais, sendo imediatamente aplicável aos actos processuais a praticar, entre os quais "o acto final de graduação", que antes era "a sentença de graduação", e agora é uma decisão administrativa, por estar doravante abrangido pela LOE 2011, na medida em que esta Lei alterou a pessoa jurídica competente para o produzir, já não com a natureza jurídica de sentença, mas de decisão em matéria tributária, e portanto, deve incluir todas as situações ainda não decididas por decisão judicial, isto é, os processos pendentes, sem sentença de graduação de créditos.

Sendo a competência judicial a medida da jurisdição - concreta, material - para uma determinada causa, a lei que fixa a medida concreta da jurisdição dos tribunais, a sua competência, embora não tendo natureza de uma lei orgânica, pois não suprime qualquer dos existentes TAFs, nem altera a sua composição ou área territorial, todavia, tem dimensão processual, pois atribui-lhes questões novas para as quais antes não eram os competentes, o conhecimento da reclamação da graduação de créditos pelo órgão de execução fiscal.

A LOE 2011, o que faz é retirar ao Tribunal tributário e ao juiz o poder de julgar aquela espécie processual judicial, 9ª espécie (cfr. deliberação 825/2005 do CSTAF) designada de verificação e graduação de créditos, que desaparece da ordem judicial, para ser erigida num novo meio judicial, o da reclamação da decisão de graduação. Assim, ao criar outra competência nova, para o conhecimento da "reclamação da graduação", sempre modifica a sua competência anterior, que por um lado suprime da sua jurisdição e por outro lado cria outra de que inicialmente carecia.

Deste modo, As questões de graduação de créditos ainda não decididas, devem ser apreciadas pelo órgão agora declarado, a partir de 1 de Janeiro de 2011, competente, mesmo em todas as causas pendentes, por aplicação imediata do art. 64° do CPC, "ocorrendo alteração da lei reguladora da competência considerada relevante quanto aos processos pendentes, o juiz ordena oficiosamente a sua remessa para o tribunal que a nova lei considere competente", A norma que rege a perpetuatio fori ou jurisdicionis, na jurisdição tributária, art. 5° n° 1 do ETAF, "a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito: ocorridas posteriormente" não se deve aplicar, pois deixa de existir acção de verificação e graduação de créditos, desaparece a espécie, o tipo especifico de processo, que passa a ser um procedimento administrativo, da competência do órgão da AF, art. 245/° n° 2 do CPPT, e deste modo, por se não se verificar uma mera modificação (irrelevante) da competência, pela lei nova, mas porque, enquanto se verifica o desaparecimento de uma espécie de processo judicial, que é doravante transformado na sua natureza e relegado para um mero "procedimento" de graduação de créditos, da competência de um órgão administrativo, surge a consequente atribuição de "uma nova competência" ao juiz que dela carecia. Pelo exposto, aplicando o artigo 64° do Código de Processo Civil, ex vi art° 2° e, do Código de Procedimento e Processo Tributário, determino, após trânsito, a baixa dos autos na distribuição e a remessa ao órgão de execução fiscal competente para a verificação e graduação de créditos, art. 245° n° 2 do CPPT, na redacção da Lei 55-A/2010, de 31/12.»

3.1. Da transcrita decisão resulta que a mesma, considerando não aplicável a regra constante do art. 5º do ETAF e considerando que deverão ter-se como de aplicação imediata as alterações decorrentes da Lei que aprova o OGE para o ano de 2011 (Lei n° 55-A/2010 de 31-12), determinou, nos termos do art. 64° do CPC, ex vi art. 2° e) do CPPT, a baixa dos autos na distribuição e a remessa ao ORF competente para a verificação e graduação de créditos aqui em causa (art. 245° n° 2 do CPPT, na redacção da Lei 55-A/2010, de 31/12).

3.2. Deste entendimento discorda a recorrente Fazenda Pública, alegando, em síntese, que a citada Lei nº 55-A/2010, de 31/12, não altera, no caso, a competência para a verificação e graduação de créditos, a qual continua a ser do Tribunal Tributário.

3.3. A questão a decidir e objecto do presente recurso é, portanto, a de saber se a decisão recorrida enferma de erro de interpretação e aplicação do direito ao ter julgado que, face às alterações introduzidas no CPPT pela Lei nº 55-A/2010, de 31/12, os Tribunais Administrativos e Fiscais deixaram de ter competência para a apreciação e decisão dos processos judiciais de verificação e graduação de créditos e que, por isso, se impõe a remessa de todos os processos pendentes, desta espécie, ao órgão de execução para que este proceda à sua posterior tramitação e decisão.

Vejamos.

4. Questão idêntica à que constitui objecto do presente recurso foi já decidida nos acórdãos deste STA, de 6/7/2011, nos recs. nºs. 362/11 e 384/11, para cuja proficiente fundamentação se remete, bem como nos acórdãos de 13/7/2011, nos procs. nºs. 361/11, 392/11, 393/11, 394/11, 395/11, 398/11, 445/11, 451/11, 466/11, 476/11, 492/11, 499/11, 500/11, 510/11, 511/11, 521/11, 522/11, 561/11, 580/11, 594/11, 595/11, 597/11 e 632/11, ou ainda nos acs. mais recentes de 14/9/2011, rec. nº 623/11 e de 28/9/11, rec. nº 704/11 e cuja decisão (no sentido de que as alterações legislativas decorrentes da Lei nº 55-A/2010 não são aplicáveis aos processos judiciais de verificação e graduação de créditos pendentes nos Tribunais Administrativos e Fiscais em 1 de Janeiro de 2011, os quais continuam a seguir a forma processual vigente à data da sua instauração) também aqui se acolhe, por com essas fundamentação e decisão concordarmos integralmente, o que conduz, inevitavelmente, à procedência do presente recurso.

Daí que, sem necessidade de mais considerações e remetendo para tal fundamentação, se deva dar provimento ao presente recurso e revogar a decisão recorrida com a consequentemente baixa dos autos ao Tribunal “a quo” para aí prosseguirem os seus ulteriores termos, se a tanto nada mais obstar.

DECISÃO

Nestes termos, acorda-se em, dando provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e, consequentemente, ordenar a baixa dos autos ao Tribunal “a quo” para aí prosseguirem os seus ulteriores termos, se a tanto nada mais obstar.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Maio de 2012. – Casimiro Gonçalves (relator) – Lino Ribeiro – Dulce Neto.