06394/10 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Quando o Governo, através de um dos seus membros, pratica um acto administrativo (ou omite a prática de um acto que devia praticar) está sujeito a que esse acto (ou a sua omissão) seja submetido ao escrutínio de legalidade por parte dos tribunais, como qualquer órgão da Administração Pública (art. 266º da CRP), podendo também ser condenada na prática de actos que se considerem legalmente devidos, o que constitui um direito e uma garantia dos administrados, de acordo com o disposto no nº 4 do art. 268º da CRP;

II- Assim, os artigos 50º e 51º, nº 4 do CPTA, não são inconstitucionais, não violando os arts. 110º, 111º, 199º, 212º e 268º, todos da CRP.

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

Vem interposto recurso da sentença proferida pelo TAC de Lisboa que, com fundamento nos artigos 88º, nº 4 e 89º, nº 1, al. c), do CPTA, absolveu a Entidade demandada da instância, na acção administrativa especial na qual se pediu “a anulação do Despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna, de 25 de Julho de 2006”.

Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:

1ª O legislador da revisão constitucional de 1997, assim como quis ampliar a tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados ao modificar o artigo 269º (hoje 268º) da Constituição da República, também quis deixar intocado o princípio da separação de poderes ao deixar intocados os artigos 202º (hoje, 199°) e 214° (hoje, 212º) da mesma Constituição.

2a, Com efeito, a revisão constitucional de 1997 renumerou o artigo 269° da Lei Fundamental, que passou a ser o artigo 268°, e alterou o seu n" 4, de modo a garantir aos administrados «[...] uma tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, […] a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos [...].»

3a, Porém, a mesma revisão limitou-se a renumerar o artigo 114º, que passou a ser o artigo 111°, com um nº 1 que continuou (e continua) «determinar que os «[..,] órgãos de soberania devem observar a separação e a interdependência estabelecidas na Constituição.»

4a, A. mesma revisão também se limitou a renumerar o artigo 214º, que passou a ser o artigo 212°, com um n° 3 que continuou (e continua) a determinar que compete «[...] aos tribunais administrativos [...] o julgamento as acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emer­gentes das relações jurídicas administrativas [...].»

5a, A mesma revisão limitou-se igualmente a renumerar o artigo 113°, que passou a ser o artigo 110º, cujo n° 1 continuou (e continua) a dizer que são «[...] órgãos de soberania o Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo e os Tribunais.»

6a, A mesma revisão renumerou o artigo 202°, que passou a ser o artigo 199°, e alterou a sua alínea d), da qual ficou a constar que compete (exclusivamente) ao Governo, «[...] no exercício de funções administrativas: [...] dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado [...], superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autó­noma [...].»

7a, Interpretados, pois, com todo o rigor os artigos 110°, 111°, 199°, 212° e 268° da Constituição, o pro­cesso administrativo contencioso, sempre que verse sobre actos administrativos de titulares de órgãos de soberania, designadamente membros do Governo, só pode ser um processo contencioso de simples anulação.

8a, Assim sendo, os artigos 50° e seguintes («maxime», o artigo 51°, n° 4) do actual Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na parte em que prevêem que uma sentença dum Tribunal Admi­nistrativo pode condenar um membro do Governo a praticar um acto que se julgue devido a um ad­ministrado, são inconstitucionais, por violarem os artigos 110°, 111º, 199°, 212° e 268° da Cons­tituição da República.

9a, Não colhe, portanto, a excepção, suscitada oficiosamente a fls...., de inimpugnabilidade de acto impug­nado (por ser de conteúdo negativo): não colhendo a excepção, também não colhe a sentença final cuja revista ora se impetra, que absolveu o Exmo. Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Ad­ministração Interna do pedido, com fundamento nas disposições conjugadas do n° 4 do artigo 88° e da alínea c) do nº 1 do artigo 89° do Código do Processo nos Tribunais Administrativos.

10ª, Deve, pois, essa sentença ser revogada e substituída por outra que (apenas) anule o Despacho do mes­mo Exmo. Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna, de 25 de Julho de 2006, que indeferiu o requerimento do Autor de concessão de autorização de residência, ao abrigo do disposto no artigo 88º do Decreto-Lei nº 244/98, de 8 de Agosto, dado que ele enferma de ví­cio de forma, por (dupla) violação do disposto no artigo 268°, nº 4, da Constituição da República, e no artigo 1º do Decreto-Lei n" 256-A/77, de 17 de Junho — conforme, aliás, pretendido na pe­tição inicial;

o que se impetra e espera, porque se afigura ser DE LEI E DE JUSTIÇA!

Não foram apresentadas contra-alegações.

O EMMP emitiu parecer a fls. 152 e 153, no sentido da improcedência do recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Os Factos

Consideram-se provados os seguintes factos com relevância para a decisão do presente recurso, tendo em atenção os documentos juntos aos autos e o constante do processo instrutor (pi) apenso:

1- Por requerimento entrado nos serviços do Ministério da administração Interna (MAI) em 16.05.2002, o aqui Recorrente requereu ao Ministro da Administração Interna, Concessão de Autorização de Residência em Portugal, nos termos do art. 88º do DL. nº 244/98, de 8/8, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo DL. nº 4/2001, de 10/1 – cfr fls. 9 a 6 do pi, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

2- Após vários pedidos de informação sobre o estado do seu processo formulados pelo aqui Recorrente, este foi ouvido em “Auto de Declarações”, constante a fls. 48 do pi, e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

3- Com data de 18.04.2006, foi elabora da “Proposta de Indeferimento”, com os fundamentos constantes dessa proposta de fls. 52 a 49 do pi.

4- Sobre essa Proposta foi o requerente ouvido nos termos dos arts. 100, nº 1 e 101º do CPA, pronunciando-se sobre a mesma conforme requerimento de fls. 63 a 60 do pi.

5- Em 31.05.2006 foi elaborado, pelo Serviço de estrangeiros e Fronteiras, “Relatório de Instrução” do seguinte teor:

“(…)

RELATÓRIO DE INSTRUÇÃO

Processo: n.° 203/2002

Requerentes: M………………….

Nacionalidade: Ucraniana

Data de Nascimento: 01.03.1949

1º

O requerente, devidamente identificado nos presentes autos, solicitou a Sua Ex.a. O Ministro da Administração Interna, através de requerimento entrado no MAI no dia 16.05.2002, a concessão de autorização de residência ao abrigo do artigo 88° do Decreto - Lei n°244/98 de 8 de Agosto.

2º

O requerente invocou como fundamento do seu pedido, os seguintes argumentos:

- Que se encontra radicado em Portugal;

- Que gostaria de regularizar a sua situação de permanência, uma vez que pretende continuar a viver neste país;

- Nunca constituiu um fardo para o país que o acolheu, uma vez que trabalha na construção civil;

- Que é detentor de uma situação económica e social estável.

3º

Em 3 de Maio de 2006, o requerente foi notificado, nos termos do artigo 100° do C.P.A., do projecto de indeferimento do pedido em apreço, nos termos e com os fundamentos do Relatório de Instrução a folhas 49 a 52.

4º

Em 29 de Maio de 2006, em sede de audiência dos interessados, o requerente apresentou as suas alegações às quais, seguidamente, se respondem.

5º

Quanto à matéria de facto o requerente não apresentou nenhum facto novo, reafirmando que tem a vida organizada em Portugal desde há longa data, encontrando-se completamente inserido na sociedade portuguesa, e ainda uma actividade profissional que lhe propicia os necessários meios de subsistência suficientes para residir em Portugal.

6º

Quanto à matéria de direito invocada responde-se nos seguintes termos:

Aos artigos 12° a 14 °das alegações - vício de violação de lei por violação da Declaração Universal dos Direitos do Homem (DUDH)

Ao invés do que o requerente erroneamente invoca, não decorre do artigo 13° da DUDH qualquer direito de imigrar mas sim o direito de abandonar o país em que se encontra, incluindo o seu.

Obviamente, não existe o direito de imigrar ao qual corresponderia o dever dos Estados de aceitar todos os cidadãos estrangeiros que pretendessem ingressar no seu território. Este dever seria, de resto, atentatório da soberania do Estado.

Em última análise, todos os Estados que possuem leis de imigração definindo requisitos de entrada no seu território (ou sejam todos os Estados soberanos) encontrar-se-iam numa situação de flagrante violação do direito internacional.

A tese do requerente não pode, por motivos óbvios supra explanados, vingar.

Aos artigos 22° 23° das alegações - violação do princípio da igualdade

É absolutamente falso o invocado pelo requerente ao mencionar que outras decisões diversas foram aplicadas a casos semelhantes.

Aos artigos 15°, 18° e 19° - interpretação do artigo 88° do Decreto-lei n° 244/98, de 8 de Agosto

Os conceitos de "interesse nacional" e "razões humanitárias" possuem um acentuado grau de indeterminação que à Administração cumpre preencher em cada caso.

8º

Tem sido entendimento constante, quer da administração, quer dos Tribunais que têm sido interpelados a pronunciar-se sobre a norma em causa, que o interesse nacional e as razões humanitárias e, consequentemente a concessão de um título de residência ao abrigo desta norma deverá compreender duas questões:

- tratar-se de uma situação especial a que o Estado deva atender na prossecução dos interesses essenciais pelos quais se rege;

- tratar-se de um interesse essencial para a existência, conservação e desenvolvimento da sociedade portuguesa;

9º

Ora, o "interesse nacional" (fundamento utilizado pelo requerente para sustentar a sua pretensão) tem sido interpretado, quer por este Serviço quer pela jurisprudência nacional no sentido que a actividade a desenvolver no território nacional pelo requerente de autorização de residência ao abrigo deste regime há-de contribuir para a prossecução dos interesses essenciais que o Estado deve prosseguir quanto à existência, conservação e desenvolvimento da sociedade portuguesa, ou, então, que o requerente se enquadra numa "situação especial" a que o Estado deva atender na prossecução daqueles interesses essenciais.

10º

Excluídas estão, consequentemente, as situações de normalidade em que subjazem interesses meramente individuais, relacionados com a imigração económica provocada pela dificuldade dos cidadãos fazerem a sua vida profissional no seu país de origem bem como as actividades de carácter fungível e indiferenciado por não serem relevantes para a execução dos interesses essenciais que o Estado deve prosseguir quanto à existência, conservação e desenvolvimento da sociedade portuguesa.

11°

Ora, a situação do requerente não se enquadra numa situação de anormalidade, mas antes, no quadro de uma imigração com fins económicos, não devendo, consequentemente, beneficiar de uma disposição legal criada para aquela primeira categoria de situações.

12°

Acresce que, não obstante o respeito que a actividade desenvolvida nos suscita, esta constitui, s.m.o., uma actividade de carácter infungível e indiferenciada, da qual não depende a prossecução dos interesses fundamentais para o Estado e para a sociedade portuguesa.

13º

Assim, não vislumbramos que da actividade a prosseguir pelo requerente - o exercício de uma actividade profissional na área da distribuição de publicações -possa contribuir para a existência, conservação ou desenvolvimento da sociedade portuguesa tal como não consideramos que a situação pessoal deve ser considerada "especial".

Face ao supra exposto entende-se que o presente caso, não é enquadrável na disposição legal prevista no artigo 88° do Decreto - Lei n.° 244/98 de 8 de Agosto, cuja aplicação implica a existência de razões humanitárias ou desenvolvimento de uma actividade no domínio científico, cultural, económico ou social que seja considerada de interesse fundamental para o país, sendo a competência do reconhecimento de tal situação efectuada pelo Ministro da Administração Interna, pelo que se propõe o indeferimento do pedido em apreço.

Lisboa, 3 1 de Maio de 2006

O Instrutor,

(…) – cfr. doc. 1, fls. 10 a 14 dos autos

6- Em 25.07.2006, o Secretário de Estado Adjunto e da Administração interna proferiu o seguinte Despacho:

DECISÃO

Proc. n.°: 203/2002

Requerente: M…………………

Nacionalidade: Ucraniana

Data Nascimento: 01.03.1949

Concordo com os fundamentos e razões aduzidas no relatório, o qual considero parte integrante deste despacho, pelo que indefiro o pedido de autorização de residência ao abrigo do art.° 88° do Decreto - Lei n.° 244/98 de 8 de Agosto, alterado pelo Decreto - Lei n.° 4/2001 de 10 de Janeiro e posteriormente pelo Decreto - Lei n.° 34/2003 de 25 de Fevereiro.

Lisboa, 25 de Julho de 2006

(…)” – cfr doc. 1, fls. 9

7- Esta decisão foi dada a conhecer ao aqui Recorrente por ofício datado de 07.08.2006 – cfr doc. 1, fls. 8.

O Direito

A sentença recorrida, com fundamento nos artigos 88º, nº 4 e 89º, nº 1, al. c), do CPTA, absolveu a Entidade demandada da instância, na acção administrativa especial na qual se pediu “a anulação do Despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna, de 25 de Julho de 2006”, por este enfermar de vício de forma, por falta de fundamentação.

Anteriormente a esta decisão o Sr. Juiz a quo proferiu despacho, a fls. 49, convidando o Autor a corrigir a petição inicial, substituindo-a por outra que não se limitasse a formular pedido de estrita anulação, antes dando cumprimento ao art. 51º, nº 4 do CPTA, formulando “o adequado pedido de condenação à prática do acto devido”.

Notificado deste despacho o Autor nada requereu, tendo por despacho de fls. 55 e 56 sido suscitada oficiosamente a excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado (por ser de conteúdo negativo). O autor pronunciou-se a fls. 60 a 62, no sentido da inverificação da excepção.

No presente recurso o Recorrente defende que interpretados com todo o rigor os artigos 110º, 111º, 199º, 212º e 268º da Constituição, o pro­cesso administrativo contencioso, sempre que verse sobre actos administrativos de titulares de órgãos de soberania, designadamente membros do Governo, só pode ser um processo contencioso de simples anulação. Sendo, os artigos 50º e seguintes («maxime», o artigo 51º, nº 4) do actual Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na parte em que prevêem que uma sentença dum Tribunal Admi­nistrativo pode condenar um membro do Governo a praticar um acto que se julgue devido a um ad­ministrado, são inconstitucionais, por violarem os artigos 110º, 111º, 199º, 212º e 268º da Constituição da República.

A sentença recorrida julgou o acto administrativo inimpugnável pelos seguintes fundamentos:

«(…)

Considerando que no caso dos autos o autor formula pedido impugnatório contra acto de conteúdo negativo – contra acto de indeferimento de pedido de concessão de autorização de residência e que nos termos do disposto no artigo 51º, nº 4 do CPTA o conceito de acto administrativo impugnável para efeitos do regime dos artigos 50º e seguintes do CPTA, refere-se aos actos de conteúdo positivo, com exclusão dos actos de conteúdo negativo (contra os quais cabe reacção contenciosa não de impugnação mas de condenação à prática de acto devido) foi determina a notificação do autor para se pronunciar sobre a excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado (por ser o mesmo de conteúdo negativo) que oficiosamente se suscitou.

(…)

Estatui o artigo 66°, n°2 do CPTA que "Ainda que a prática do acto devido tenha sido expressamente recusada, o objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronuncia condenatória."

Estabelece o artigo 71°, n° 1 do CPTA que "ainda que o requerimento apresentado não tenha obtido resposta ou a sua apreciação tenha sido recusada, o tribunal não se limita a devolver ao órgão administrativo competente, anulando ou declarando nulo ou inexistente o eventual acto de indeferimento, mas pronuncia-se sobre a pretensão material do interessado, impondo a prática do acto devido."

Mas para que o tribunal possa pronunciar-se sobre a pretensão material do interessado é necessário que este formule o adequado pedido de condenação à prática do acto devido (o que o autor, no caso dos autos, não fez).

Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha1 "aspecto da maior importância é o de que, no artigo 51°, n°4, o CPTA circunscreve o conceito de acto administrativo impugnável, para efeitos do regime dos artigos 50° e seguintes, aos actos administrativos de conteúdo positivo, com exclusão dos actos administrativos de conteúdo negativo.

A distinção assenta na contraposição entre os actos administrativos que se dirigem a alterar o statu quo, modificando situações existentes, e os actos administrativos que se recusam expressamente a alterar o statu quo, indeferindo pretensões formuladas nesse sentido ou recusando mesmo a respectiva apreciação.(...)

Como a impugnação prevista nos artigos 50° e seguintes se dirige à anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de actos administrativos, ela é o modo de reacção adequado contra actos administrativos de conteúdo positivo, por parte de quem pretenda o restabelecimento da situação por eles alterada: como o acto modificou a situação existente, a sua remoção da ordem jurídica permite restabelecer a situação pre­existente (...)

Pelo contrário, o modo de reacção adequado contra actos administrativos de conteúdo negativo é a dedução de um pedido de condenação à prática de um acto administrativo. (...) Se o acto indeferiu (ou recusou a própria apreciação de) um requerimento dirigido à introdução de uma situação jurídica nova, o modo adequado de pugnar pela introdução dessa situação jurídica não é pedir a remoção do acto negativo, uma vez que nada há que se pretenda restabelecer, mas pedir a condenação à prática do acto alegadamente devido."

É neste contexto que se compreende e justifica a norma do n°4 do artigo 51°, que deve ser lida em conjugação com o disposto nos artigos 66°, n°2, e 67°, n° 1, alíneas c) e d). Na verdade, sempre que esteja em causa um acto expresso de indeferimento de uma pretensão, seja um acto de recusa de apreciação do requerimento, seja um acto de recusa da prolação de uma decisão material favorável, o meio de reacção jurisdicional próprio é a acção de condenação à prática do acto devido. Isto porque qualquer dessas situações são identificadas como constituindo pressupostos processuais específicos desse tipo de acção. Por outro lado, como explicita o n°2 do artigo 66°, o objecto do processo é, nesse caso, a pretensão do interessado - traduzida na prática do acto recusado - e não a eliminação da ordem jurídica do acto de indeferimento, a qual ocorre por necessária decorrência da pronúncia condenatória.

Nestes termos, perante a estrita formulação de um pedido de declaração de nulidade ou de anulação do acto de indeferimento, cabe ao tribunal, no exercício dos poderes de correcção oficiosa que, em geral, lhe são cometidos pelo artigo 88°, convidar o demandante a substituir a petição, devendo considerar-se a nova petição apresentada no momento em que o tinha sido a primeira (artigo 89°, n°2 e 3).

Estabelece o artigo 88°, n°4 do CPTA que “A falta de suprimento ou correcção, nos termos previstos no n°2, das deficiências ou irregularidades da petição determina a absolvição da instância, sem possibilidade de substituição da petição ao abrigo do disposto no artigo seguinte:”».

Assim, a sentença considerando que, nos termos do art. 89º, nº 1, al. c) do CPTA, o acto impugnado era contenciosamente inimpugnável, fundamento que obsta ao prosseguimento do processo, absolveu o réu da instância.

O assim decidido é de manter integralmente, uma vez que não se vislumbra qualquer inconstitucionalidade do art. 50º e seguintes, mormente do art. 51º, nº 4 do CPTA.

A tese do Recorrente é a de que condenar um membro do Governo à prática de um determinado acto devido a um cidadão violaria o princípio da separação de poderes, previsto no art. 111º, nº 1 da CRP.

Não lhe assiste qualquer razão.

Efectivamente, tal como decorre da Constituição da República, “o Governo é o órgão de condução da política geral do país e o órgão superior da administração pública” (art. 182º da CRP), e tem competências políticas, legislativas e administrativas (cfr. arts. 197º, 198º e 199º).

Por sua vez aos tribunais administrativos compete “o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas…” (cfr. art. 212º, nº 2).

Ora, quando o Governo, através de um dos seus membros, pratica um acto administrativo (ou omite a prática de um acto que devia praticar) está sujeito a que esse acto (ou a sua omissão) seja submetido ao escrutínio de legalidade por parte dos tribunais, como qualquer órgão da Administração Pública (art. 266º da CRP), podendo também ser condenada na prática de actos que se considerem legalmente devidos, o que constitui um direito e uma garantia dos administrados, de acordo com o disposto no nº 4 do art. 268º da CRP.

Assim, os artigos 50º e 51º, nº 4 do CPTA, não são inconstitucionais, não violando os arts. 110º, 111º, 199º, 212º e 268º, todos da CRP.

Improcedem, consequentemente, as conclusões do recurso, devendo a sentença recorrida manter-se.

Pelo exposto, acordam em:

a) – negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida;

b) – condenar o Recorrente nas custas, sem prejuízo do apoio judiciário concedido.

Lisboa, 24 de Janeiro de 2013

Teresa de Sousa

Paulo Carvalho

Ana Celeste Carvalho