00491/14.2BEAVR - Tribunal Central Administrativo Norte

I) – Da decisão judicial proferida – despacho ou sentença - por juiz singular no âmbito de acção de contencioso pré-contratual, de valor superior à alçada do tribunal administrativo de círculo, cabe reclamação para a respectiva conferência e não recurso, mesmo sem expressa convocação dos poderes do art.º 27º, nº 1, i), do CPTA.

II) – Regime que não se restringe às decisões de mérito.

III) – A aplicação de jurisprudência uniformizada a situações constituídas à luz da lei vigente que aí se quis interpretar, nada comporta de retroactividade; como a não tem aquela que, sem tal uniformização, convoca a mesma lei aplicável; menos ainda se essas situações lhe são posteriores.

IV) – Daqui não advém prejuízo para a tutela jurisdicional efectiva, direito ao recurso ou duplo grau de jurisdição, confiança e segurança jurídicas.*

*Sumário elaborado pelo Relator.

U…, Ldª (R….) interpôs recurso jurisdicional de sentença proferida pelo TAF de Aveiro, que julgou procedente a excepção de ilegitimidade activa, em processo de contencioso pré-contratual por si intentado contra I-R, Associação de Empresas Para Uma Rede de Inovação em A… (R….), e contra-interessada S - ISQ, Ldª (R.…).

Ao recurso da autora responderam os demandados.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto junto deste tribunal emitiu parecer no sentido de não provimento do recurso.

Foram as partes confrontadas com questão de inadmissibilidade do recurso.

Em termos factuais, podemos assentar:

1º – Na presente acção administrativa especial, com valor fixado em € 30.000,01, foi proferida, datada de 16/07/2014, a decisão agora recorrida, cujos termos se têm presentes, na qual o Mmº juiz concluiu que “face à procedência da invocada excepção de ilegitimidade activa, absolve-se a Ré e a contra-interessada da instância – cfr. alínea d) do artº 89 do C.P.T.A e nº 2 do artº 576º do C.P.C. ex vi artº 1º do C.P.T.A.” – cfr. fls. 190-196 do processo físico.

2º – O que foi comunicado à autora, na pessoa do seu mandatário, por ofício de 17-07-2014 – cfr. fls. 199 do processo físico.

3º – Foi o recurso interposto em 01/08/2014 – cfr. fls. 204 e ss. do processo físico.

O direito

A questão prévia

O valor da presente acção de contencioso pré-contratual encontra-se fixado em € 30.000,01.

Vejamos a suscitada questão de inadmissibilidade do recurso; presente que o tribunal superior não está vinculado ao despacho que admitiu o recurso - cfr. art. 641º, nº 5, do CPC; tem, pois, última palavra quanto à sua admissão, e em poder oficioso, com que o recorrente deve ser confrontado – art.º 146º, nº 3, do CPTA.

Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito – art.º 40º, nº 3, do CPTA.

[Subjacente à razão de ser do preceito estará o facto de o legislador pretender compensar com a intervenção de um colectivo a impugnação de actos de órgãos superiores do Estado, cuja ilegalidade, no domínio da LPTA, era apreciada em primeira instância pelo STA (Neste sentido, cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Civil, Almedina, 2010, pp.402-03). Para além desta razão material, o legislador acrescentou outra traduzida no valor da acção. São assim duas as razões que presidem à teleologia intrínseca do preceito: i) preservar a dignidade de actos praticados por órgãos superiores do Estado; ii) e o valor da acção” - voto de vencida da Exmª Fernanda Maçãs no Ac. do STA, de 05-12-2013, proc. nº 10360/13]

Conforme reza o art.º 27º, nº 2, do CPTA, dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com excepção dos de mero expediente, dos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal.

Como assinalam Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira (in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, anotação V ao art. 27º do CPTA, págs. 223 e 224) «Estes poderes do relator, alguns verdadeiramente decisivos – porque não apenas moldam mas, às vezes, definem o destino do processo ou do pedido, a sua procedência ou decadência – tinham de ter uma «válvula de escape» para assegurar que quem controla ou julga o processo é, em última instância, o tribunal colectivo, não um dos seus juízes. Daí que a possibilidade prevista neste n.º 2 de as partes reclamarem para a formação de juízes, para a conferência, dos actos e despachos do relator, a fim de os fazer reapreciar (e revogar ou substituir) em acórdão subscrito por todos os juízes, incluindo o reclamado. É nesta reclamação que reside o contrapeso dos poderes que a lei, por inquestionáveis regras de eficiência, desafogo e celeridade judicial, conferiu ao relator em detrimento da competência «natural» do colectivo».

Pode ler-se, a dado passo, no Ac. Uniformizador de Jurisprudência do STA nº 0420/12, de 05-06-2012 (publicado no DR, 1.ª Série, de 19.9.12, sob o n.º 3/2012), que «Das decisões proferidas por juiz singular que, nos termos da lei, devam ser apreciadas por tribunal colectivo, há sempre, e apenas, reclamação para a conferência. Nunca recurso.».

E, versando este aresto, coloca-se em evidência no Ac. do STA, de 5-12-2013, proferido no processo 01360/13:

«(…)

Ali se pode ver o seguinte:

“(…) Se confrontarmos o teor de ambos os arestos logo verificamos ser patente a contradição de julgados. Com efeito, em ambos os casos estavam em causa processos de contencioso pré-contratual, a decidir por tribunal colectivo (art. 40º, n.º 3, do ETAF), mas em que o relator, por ter entendido enquadrar a situação na hipótese contemplada na alínea i) do n.º 1 do art. 27º do CPTA (“Compete ao relator, sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código”: “Proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada”), proferiu decisão a que terá chamado sentença. O acórdão recorrido, cujo segmento decisório se transcreveu integralmente, concluiu no sentido de que o decidido apenas podia ser impugnado por via da reclamação para a conferência, nos termos do n.º 2 do preceito. O acórdão fundamento entendeu que, tratando-se de uma “sentença”, o meio próprio seria o recurso jurisdicional. (…)”.

Embora, não tenha havido uma justificação exaustiva sobre a aplicabilidade do art. 40º, 3 do ETAF ao contencioso pré-contratual, a verdade é que o Pleno do Supremo Tribunal Administrativo referiu expressamente – como se vê da parte acima destacada – que “em ambos os casos estavam em causa processos do contencioso pré-contratual, a decidir por tribunal colectivo (art. 40º, n.º 3 do ETAF)”.».

Neste último, Ac. do STA, de 5-12-2013, proferido no processo 01360/13, com intervenção de todos os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo, decidiu-se:

“I- Das decisões sobre o mérito da causa proferidas pelo juiz relator, nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada do Tribunal (cujo julgamento de facto de direito cabe a uma formação de três juízes, nos termos do art. 40º, 3 do ETAF) cabe reclamação para a conferência, nos termos do art. 27º, 2, do CPTA, quer tenha sido ou não expressamente invocado o disposto no art. 27º, 1, al. i) do mesmo diploma legal.

II- O referido regime é aplicável aos processos do contencioso pré-contratual que por força da remissão do art. 102º do CPTA obedecem à tramitação estabelecida para as acções administrativas especiais.” (Diário da República, I série, de 30/1/2014 sob o n.º 1/2014).

Cfr. Ac. do STA, de 16-01-2014, proc. nº 01161/13 :

I- O acórdão uniformizador do Pleno do STA, de 5/6/2012, clarificou que o art. 40º, n.º 3, do ETAF é aplicável às acções administrativas especiais.

II- E o acórdão do STA de 5/5/2013, proferido no processo n.º 1360/13 e tirado em formação alargada, esclareceu que aquela jurisprudência também valia nos casos em que o juiz que sentenciou não anunciasse que actuava enquanto relator cuja pronúncia estaria sujeita à reclamação prevista no art. 27º, n.º 2, do CPTA.

III- A solução dita em II não ofende o princípio da tutela jurisdicional efectiva.

Assim vindo uniformemente a ser decidido (cfr. Acs. do STA : de 13-02-2014, proc. nº 0106/14; de 24-06-2014, proc. nº 0576/14; de 24-06-2014, proc. nº 0578/14; de 24-06-2014, proc. nº 0643/14; de 17-09-2014, proc. nº 0919/14), seguido em múltiplos arestos do mesmo tribunal, aplicando a doutrina aí exposta às decisões do relator, sejam estas de simples despacho ou qualificáveis como sentença (no já referido Ac. do STA, de 5-12-2013, proferido no processo 01360/13, sem deixar margem de dúvida, lembra-se que “tal como se decidiu no acórdão para fixação de jurisprudência (de 5-6-2012, proc. 0420/12) é irrelevante a distinção entre despachos e sentenças”).

[De notar que, ao contrário do sumariado no Ac. do STA, de 18-12-2013, proc. nº 01367/13 (também relativo ao contencioso pré-contratual), onde consta :

I- O acórdão uniformizador do Pleno do STA, de 5/6/2012, clarificou que o art. 40º, n.º 3, do ETAF é aplicável ao contencioso pré-contratual.

II- Tal acórdão não fixou que, das decisões, num TAF, do juiz relator sobre o mérito da causa haveria sempre reclamação para a conferência, pois condicionou esse «iter» aos casos em que o juiz decidisse «sob a invocação dos poderes conferidos no art. 27º, n.º 1, al. i), do CPTA».

III- Na falta dessa invocação, o vício advindo do tribunal singular decidir na vez do colectivo reconduz-se a um problema de incompetência que não inibe a parte vencida de recorrer imediatamente da sentença.

… do teor do seu texto a conclusão que se extrai é precisamente a contrária do que consta nos seus pontos I e II.

Depois de recordar e transcrever o núcleo fundamentador do Ac. do STA, de 5-12-2013, proferido no processo 01360/13, expressa a «adesão a essa jurisprudência, que se mostra agora consolidada neste STA».]

Como já antes se entendia, o «n.º 2 do artigo 27.º, ao afirmar a necessidade de reclamação para a conferência, não distinguiu entre o conteúdo dos despachos do relator, ou entre os meios processuais em que são proferidos, ou entre as vestes em que o relator age. Fê-lo indiscriminada e genericamente, escrevendo que «dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência», apenas excepcionando casos que aqui nos não importam. (…) A expressão «dos despachos do relator» não pode deixar de ser lida com este sentido: de todos os despachos do relator. De resto, este artigo 27.º contém uma norma paralela à do artigo 700.º, n.º3 do CPC: quando a parte se considere prejudicada por um despacho do relator que não seja de mero expediente pode requerer que sobre a matéria desse despacho se pronuncie o colectivo de juízes. (…) Numa palavra, dos despachos do relator não se recorre para o tribunal superior, reclama-se para a conferência.» - Ac. do STA n.º 1173/05, de 15-03-06 (em que estava em causa decisão de absolvição da instância por impropriedade do meio processual).

Sem confinamento às decisões de mérito.

[A este propósito (embora versando questão de caducidade da acção), regista-se com interesse, numa perspectiva que se distancia da tradicionalmente adoptada, o Ac. do TCAS, de 12-12-2013, proc. nº 07025/13, onde em sumário consta: «Ainda que no nosso ordenamento jurídico a expressão “conhecimento de mérito” surja, em regra, reportada à apreciação das questões substantivas suscitadas pelas partes, isto é, seja legal, doutrinal e jurisprudencialmente correntemente utilizada para designar a apreciação levada a efeito pelo Tribunal das razões de facto e direito que suportam a pretensão ou o pedido formulado, tal não significa que, para conhecer de uma excepção suscitada, o Tribunal não possa/deva servir-se de factos ou que, neste âmbito assim delimitado, se não possa falar de um “conhecimento de mérito”, expressão, contudo, que só poderá ser entendida como própria se reportada ao “mérito da excepção” e não da causa ou da pretensão.»].

Como já este TCAN deu pronúncia, em Acórdão de 03-05-2013, proferido no proc. n.º 00885/09.5BEAVR :

1. No caso de uma decisão judicial proferida por juiz singular no âmbito de acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo, de valor superior à alçada do tribunal administrativo de círculo (artigo 24.º da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais), cabe reclamação para a respectiva conferência e não recurso para o Tribunal Central Administrativo, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 27º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

2. A Jurisprudência fixada pelo Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo no seu acórdão n.º 3/2012 de 05.06.2012, processo n.º 0420/12, no sentido de que das «… decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos no artigo 27.º, n.º 1 alínea i), do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do n.º 2, não recurso …” não significa que este meio processual se aplique apenas no caso de ter sido proferida uma decisão de mérito. Significa apenas que se aplica também quando a decisão final é uma decisão de mérito, ou seja, uma sentença, contrariando o teor literal do preceito que se refere aos “despachos do relator”.

3. Se apenas coubesse na previsão do n.º 2 a decisão de mérito a segunda parte do preceito que exclui da faculdade de reacção os despachos de mero expediente, os que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal, ficaria sem qualquer sentido.

4. E apenas remeteria o n.º 2 do artigo 27º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos para a alínea i) do n.º 1 do mesmo preceito, excluindo todos os demais despachos aí previstos, sem que o legislador tenha feito qualquer distinção e sem que exista qualquer razão objectiva para essa exclusividade.

Bem assim, na mesma linha, mais recentemente os Acórdãos deste TCAN, de 10-10-2014, proc. nº 338/11.1BELSB, e 617/1.8BECBR, de 24-10-2014.

Também os Acs. do TCAS: de 21-03-2013, proc. nº 09473/12; de 11-04-2013, proc. nº 09567/12; de 23-05-2013, proc. nº 09500/12; de 26-09-2013, proc. nº 10361/13; de 26-09-2013, proc. nº 09483/12 (em formação alargada).

De igual forma, também o STA, de forma implícita (p. ex., no Ac. de 15-05-2014, proc. nº 0488/14, perante dito “despacho saneador sentença”, decidindo da caducidade do direito de acção, ou no Ac. de 21-10-2014, proc. nº 01030/14, em caso que julgou verificada a caducidade da acção administrativa especial), ou sem hesitação (cfr. o Ac. de 20-02-2014, proc. nº 0730/13, em caso de decisão afirmativa de incompetência), ou expressamente confrontado com a questão (cfr. Ac. de 03-07-2014, proc. nº 0233/14 - em que sob crise esteve uma decisão que versou a excepção de caducidade do direito de acção), decidiu em aplicação da mesma doutrina.

Notar-se-á que «Nada obsta a que o regime jurídico acolhido num acórdão uniformizador de jurisprudência seja aplicado a situações jurídicas constituídas antes da sua publicação» (Ac. do STA, de 09-10-2014, proc. nº 01697/13).

[Relativamente à “aplicação da doutrina do acórdão n.º 3/2012 às situações anteriores à sua publicação (a denominada “aplicação retroactiva”), também já o STA respondeu, no essencial, através dos acórdãos proferidos em 15/5/2014, no Proc. 01789/13 e no Proc. 1695/13” (Ac. do STA, de 24-06-2014, proc. nº 0371/14)

Cfr. Ac. do STA, de 15-05-2014, proc. nº 01695/13:

Apesar de ancorada na jurisprudência uniformizada, a decisão de não receber o recurso, mais não fez do que aplicar o quadro legal vigente, na interpretação seguida pelo acórdão de uniformização. E se este não inovou, se nada criou no âmbito do quadro legal, não é passível de retroactividade, nem pode radicar nele qualquer afronta aos invocados princípios da boa-fé processual, da confiança e da segurança jurídica ou ofensa ao direito ao recurso e à tutela judicial efectiva.

Ofensa que, aliás, também o regime legal não comporta, pois que mereceu já, por parte do Tribunal Constitucional (acórdão nº 846/2013), a seguinte pronúncia: “Não julgar inconstitucional a norma constante do artigo 27º, nº 1, alínea d) e nº 2, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, interpretado com o sentido de que das sentenças proferidas no âmbito de acções administrativas especiais de valor superior à alçada, julgadas pelo Tribunal singular ao abrigo da referida alínea i) do nº 1 do artigo 27º, não cabe recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo, mas apenas reclamação para a conferência”.].

Muito menos que compreenderia ofensa a tais mencionados princípios em situações já constituídas após uniformizada jurisprudência.

Por fim, conforme se lembra no Ac. do STA, de 15-05-2014, proc. nº 01695/13 - confrontado com a alegação de que “uma vez admitido o recurso pelo juiz do tribunal de primeira instância, devem manter-se os efeitos criados por esse despacho” -, que “o regime processual relativo aos meios próprios de impugnar as decisões judiciais é imperativo. Não está na disponibilidade das partes, nem é matéria do poder discricionário do juiz.”; como flui no Ac. do Trib. Const. nº 302/205 (DR. II série, de 10.10.2005), o princípio da tutela jurisdicional efectiva não nega, antes reclama, o direito a ver solucionados os conflitos, segundo a lei aplicável.

Na expressão utilizada no Acórdão do Tribunal Constitucional, de 27-3-2001, proferido no âmbito do Acórdão nº 132/01, “quando o formalismo adoptado compromete a decisão de mérito não se pode afirmar que se encontra violado o princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva na medida em que aquele princípio não confere o direito a uma decisão de mérito”.

«O direito a uma tutela judicial efectiva, como, de resto, outros direitos fundamentais constitucionalmente consagrados, não é um direito absoluto ou ilimitado, susceptível de ser exercido em qualquer caso e à margem do processo legalmente estabelecido, antes devendo ser exercitado com observância dos pressupostos acolhidos na lei ordinária, desde que, como é óbvio, tais pressupostos não se traduzam, na prática, em denegação de justiça, mediante a criação de obstáculos de tal monta que se reconduzam na supressão, ou restrição desnecessária ou desproporcional do direito de acesso à via judiciária. Cf. Por exemplo, os Acórdãos STA de 03.04.03, rec. 1531/02 e 09-05-2000 Proc.º n.º 701/02 e os acs. TC nº43/92, confirmado em Plenário pelo acórdão do TC nº 366/92, ambos publicados no DR II nº45, de 23.02.1993 e ac. nº 450/91, nº299/95, de 07.06, nº491/07, de 02.07, nº 247/02, de 04.06, nº 467/03, de 14.10, entre outros» - Ac. do STA, de 28-01-2009, proc. nº 01030/08.

A reclamação para a conferência, nada precludindo do direito ao recurso, “é uma forma como outra qualquer de reagir contra decisões desfavoráveis que não limita – antes acrescenta – as formas de reacção, não padecendo de qualquer inconstitucionalidade” (Acs. do STA: de 05-06-2012, proc. nº 0420/12; de 05-11-2013, proc. nº 0532/13; de 5-12-2013, proc. nº 01360/13).

Nem deveras se coloca qualquer afronta a um suposto direito de duplo grau de jurisdição; possa ele estar consagrado, nem por isso a lei deixa de impor várias condições para seu exercício, posto que não desproporcionadas, como no caso; aliás, “com excepção do processo penal, não existe um ilimitado direito de recorrer de todas as decisões jurisdicionais, nem se pode, consequentemente, afirmar que a garantia da via judiciária, ou seja, o direito de acesso aos tribunais, envolva sempre, necessariamente, o direito a um duplo grau de jurisdição” (cfr. Ac. do STA, de 28-04-2014, proc. nº 0906/13, e jurisprudência aí referida).

Assim, da decisão in crisis cabia reclamação para a conferência do tribunal de 1.ª instância, e não interposição de recurso jurisdicional.

Acontece que, ao invés, a autora optou por logo interpor recurso.

Que não deveria ter sido admitido pelo tribunal “a quo”.

E ao qual caberia, fosse o caso, convolação para a adequada forma de reacção (reclamação para a conferência), que, porém, se apura não ser possível, face aos supra consignados tempos de notificação da decisão recorrida e de interposição de recurso, e ponderados os artºs. 248º, do CPC e 29º, nº 1, e 102º, nº 3, c), do CPTA.

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte em não tomar conhecimento do recurso, por inadmissibilidade legal.

Custas: pela recorrente.

Porto, 6 de Novembro de 2014.

Ass.: Luís Migueis Garcia

Ass.: Frederico Branco

Ass.: João Beato Sousa