Quem foi o relator do acórdão 1056/04.2BELSB?

O relator foi Paula de Ferreirinha Loureiro, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 1056/04.2BELSB?

O acórdão foi proferido em 07 de março de 2019.

1056/04.2BELSB

Sumário

I- Se, em sede de escrutínio da verificação dos pressupostos, o Tribunal a quo conclui que a ação não reúne a totalidade das condições processuais imprescindíveis, cumpre proferir decisão de absolvição da instância. II- Proferida a decisão de absolvição da instância, não pode o Tribunal prosseguir para apreciação do mérito da causa, uma vez que, a ação soçobrou em momento processual lógico-racionalmente anterior ao julgamento do mérito da causa, o que implica que o julgamento quanto à ilegalidade dos atos tenha ficado prejudicado. III- Pelo que, não ocorre nulidade da sentença por omissão de pronúncia. IV- No art.º 51.º, n.º 1 do CPTA, o legislador processual optou por proceder à construção de um conceito operativo em termos de contencioso administrativo, apto a abarcar realidades que, não obstante a dificuldade ou impossibilidade de subsunção no conceito de ato administrativo vertido no art.º 120.º do Código do Procedimento Administrativo (na versão vigente antes do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro), ainda assim justificam a concessão de tutela jurisdicional em virtude da capacidade, por banda de tais atos, de afetação de direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados. E é exatamente a capacidade de afetação que convoca o critério de lesividade em que se funda- e delimita- o conceito de “ato contenciosamente impugnável”.

Texto

Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: I. RELATÓRIO Ana………………………………. (Recorrente), vem interpor recurso jurisdicional do despacho saneador proferido pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 17/03/2016, que absolveu da instância o Ministério da Educação (Recorrido) na ação administrativa especial por si proposta contra esta Entidade. Inconformada, a Recorrente apela a este Tribunal Central Administrativo, clamando pela declaração de nulidade da decisão contida no despacho saneador e, subsidiariamente, pela subsistência de erro de julgamento, que ditará a revogação da decisão em crise. As alegações do recurso que apresenta culminam com as seguintes conclusões: “Conclusões I) A Recorrente intentou ação administrativa especial com vista à anulação de atos administrativos (art.º 46.º n.º 1, al. a) do CPTA em vigor à data da ação). II) O Tribunal a quo julgou a ação como sendo uma ação administrativa especial para a condenação à prática de ato legalmente devido, o que não era o caso. III) O pedido formulado na petição inicial bem se afasta da condenação à prática de ato devido, pretendendo, sim, a anulação de atos administrativos com as suas legais consequências. IV) O Tribunal, enquadrando erradamente a questão, apreciou questões distintas, deixando de se pronunciar sobre a requerida anulação de atos. V) Pelo que é nula a sentença. VI) A recorrente pretendia a anulação de dois atos: os atos da Coordenação (atos primários) e o despacho da SEAE que rejeitou o recurso hierárquico interposto desses atos. VII) Esses atos revestem sem dúvida alguma o conceito de ato administrativo, porquanto são atos jurídicos, unilaterais, orgânica e materialmente administrativos e que versam sobre uma situação individual num caso concreto, e que produziram efeitos, designadamente a perda de horário e consequentes danos patrimoniais vários correspondentes às remunerações que a Autora deixou de auferir. VIII) A Recorrente não impugnou qualquer reunião ou relatório, mas sim o ato decisório de atribuição de horários, ato esse reduzido a escrito ou corporizado num relatório de u ma reunião onde a Coordenação deu a conhecer as suas decisões, o qual é um meio de prova da pratica do ato que se impugna e não o ato em si mesmo. IX) O pedido do recurso hierárquico, como bem se lê nas conclusões, pugnava pela anulação do ato decisório (verdadeiro ato administrativo) e não de qualquer relatório ou reunião. X) Pelo que decidiu mal, o SEAE, ao rejeita r o recurso. XI) E de igual forma, mal julgou também o Tribunal recorrido. XII) Decisão e interpretação distinta teve o Tribunal Central Administrativo Sul no Proc.12361/03, ao considerar que os atos da Coordenação produziram efeitos jurídicos na situação individual e concreta da recorrente, na medida em que a preteriu no horário por ela pretendido, causando-lhe prejuízos, tendo a mesma um interesse direto, pessoal e legitimo na anulação daqueles atos, pelo que são, atos administrativos recorríveis. XIII) A impossibilidade de a requerente ver a sua pretensão analisada em sede de recurso hierárquico e de ação administrativa, viola a tutela jurisdicional de direitos e interesses legalmente protegidos - art.º 268º nº 4 da CRP.” O Recorrido apresentou contra-alegações, pugnando pela improcedência do presente recurso jurisdicional. * Foram colhidos os vistos dos Venerandos Adjuntos. * Questões a apreciar e decidir: As questões suscitadas pela Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, consubstanciam-se, em suma, em apreciar: i) Se a decisão a quo padece de nulidade, consonantemente com o disposto nos art.ºs 615.º, n.º 1, al. d) e 608.º, n.º 2, ambos do Código de Processo Civil (em diante, CPC) e art.º 95.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA), uma vez que não apreciou nem decidiu a peticionada anulação dos atos; ii) Se a decisão a quo padece de erro de julgamento no que concerne à qualificação dos atos impugnados como atos inimpugnáveis, bem como quanto à não verificação dos pressupostos processuais para a formulação do pedido de condenação à prática do ato devido, nos termos previstos nos art.ºs 66.º e 67.º do CPTA. II- FUNDAMENTAÇÃO II.1. Os Factos É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a qual se reproduz ipsis verbis: A) A Autora é docente do 1º ciclo do ensino básico, profissionalizada, residente em Bovernier, Suiça. B) Em Julho de 2003, foi opositora ao concurso publicitado em 11 de Julho de 2003, para contratação local. C) Em 21 de Agosto de 2003, foram publicadas as listas definitivas. D) A Autora foi colocada no horário com o código 61 GF1. E) Preenchidos os horários publicitados e encerrado o concurso, procedeu-se à atribuição de horários supervenientes, resultantes de desdobramentos, descargas sindicais, impedimentos e por outros motivo. F) Em 30 de Outubro de 2003, realizou-se uma reunião de professores, da qual se elaborou o seguinte relatório: «IMAGEM NO ORIGINAL» G) De cujo conteúdo a ora Autora interpôs recurso hierárquico para o Secretário de Estado da Administração Educativa (doc. 1 junto à petição inicial e cujo teor se dá por reproduzido); H) O qual foi rejeitado por despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 19 de Março de 2004, com base nos fundamentos aduzidos no Parecer n.º 11/GJ/04, de 26 de Fevereiro de 2004, do Departamento da Educação Básica (acervo de documentos juntos à petição inicial como doc. 2 e cujos teores se dão por reproduzidos); I) Despacho que foi notificado à Sociedade de Advogados ………………… e Associados, na qualidade de “mandatário da interessada” (doc. 2 cit.); J) A petição inicial da presente acção foi enviada ao Tribunal, por correio electrónico, em 19 de Maio de 2004 (fl.s 3 do processo físico).” II.2. O Direito A Recorrente propôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a presente ação administrativa especial contra o Ministério da Educação- Secretaria de Estado da Administração Educativa, peticionando, em suma, o seguinte: i) a anulação do ato proferido em 19/03/2004 pelo Secretário de Estado da Administração Educativa, e através do qual foi rejeitado o recurso hierárquico; ii) a anulação dos atos praticados em 30/10/2003 pela Coordenadora do Ensino de Português em Berna, referentes à atribuição de horários supervenientes a determinados docentes; iii) o reconhecimento do direito da Recorrente a que seja complementado o seu horário docente até ao limite das 22 horas semanais; iv) a condenação do Recorrido a contabilizar o horário completo para efeitos de tempo de serviço no estrangeiro; v) a condenação do Recorrido no pagamento de indemnização por danos patrimoniais, no montante de 24.431,68 Euros, acrescida de juros moratórios, contabilizados desde a citação; vi) a condenação do Recorrido a praticar todos os atos necessários ao restabelecimento dos direitos e interesses da Recorrente. O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa proferiu despacho saneador em 17/03/2016, nos termos do qual, julgando procedentes as exceções de inimpugnabilidade dos atos emitidos em 30/10/2003, bem como da falta dos pressupostos processuais descritos nos art.ºs 66.º e 67.º do CPTA para efeitos da pretensão de condenação na prática do ato devido, absolveu o Recorrido da instância. Discorda a Recorrente do julgado na Instância a quo, imputando-lhe a nulidade e erro de julgamento. Passemos, pois, ao exame da decisão recorrida. * A) Quanto à imputada nulidade A Recorrente esgrime a nulidade da sentença a quo, imputando-lhe omissão de pronúncia, em virtude da decisão recorrida não ter apreciado, nem decidido a peticionada anulação dos atos. Mas não lhe assiste razão. O art.º 95.º, n.º 1 do CPTA prescreve que a sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras. Esta disposição transpõe para o contencioso administrativo o que é um princípio processual de longa tradição, vertido no art.º 608.º, n.º 2 do CPC e que estabelece que o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras. O desrespeito deste dever imposto ao Juiz contamina a sentença com uma patologia genética, conducente ao mais grave desvalor, ou seja, à nulidade, nos termos que se encontram plasmados no art.º 615.º do CPC, por força do estatuído no art.º 140.º, n.º 3 do CPTA. Assim, a sentença é nula quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento (art.º 615.º, n.º 1, al. d) do CPC). A nulidade consubstancia, pois, a sanção da infração ao dever que impende sobre o Tribunal de, em decorrência do princípio da disponibilidade objetiva, resolver todas as pretensões/questões que as partes tinham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão estivesse ou ficasse prejudicada pela solução dada a outras ou, ainda, cujo conhecimento se mostre, entretanto, abrangido pelo efeito de caso julgado que se haja formado. Daí que a nulidade da decisão judicial ocorra no âmbito da respetiva validade formal, e pressuponha que o concreto ato jurisdicional tenha desrespeitado as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou violado o conteúdo e limites do poder à sombra da qual foi decretado (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12/09/2018, no processo 01411/16). O problema que se coloca neste contexto é o de, em determinadas situações, destrinçar as questões dos argumentos elencados pelas partes, dado que, apenas a ausência de apreciação e julgamento das primeiras é suscetível de inquinar de nulidade a decisão objeto de recurso. Realmente, a não ponderação ou apreciação, por banda do tribunal, da totalidade do elenco argumentativo apresentado pelas partes é conducente, quando muito, ao erro de julgamento, mas não à nulidade da decisão. E tal sucede porque o tribunal não tem o dever de apreciar a totalidade dos argumentos oferecidos pelas partes, podendo bastar-se, na sua decisão, com uma fundamentação sopesante de argumentos diferentes dos ofertados pelas partes. Deste modo, deve entender-se que questões são, assim, todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que exigem decisão do julgador, bem como, ainda, os pressupostos processuais [gerais e específicos] debatidos nos autos, sendo que não podem confundir-se aquilo que são as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com o que são as razões de facto ou de direito, os argumentos, ou os pressupostos em que cada parte funda a sua posição quanto às questões objeto de litígio. Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido, pelo que não incorrerá na nulidade em referência o julgador que, apreciando na decisão todos os problemas/questões fundamentais objeto do litígio, não se pronunciou, todavia, sobre a bondade de todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes. “Questões para este efeito são, assim, todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que exigem decisão do julgador, (…) sendo que não podem confundir-se aquilo que são as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com o que são as razões de facto ou de direito, os argumentos, ou os pressupostos em que cada a parte funda a sua posição nas questões objeto de litígio” (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 06/12/2018 no processo 930/12.7BALSB). Do que vem de se exprimir decorre, portanto, que somente existe omissão de pronúncia e, consequente, nulidade se o tribunal na decisão, contrariando o disposto no art.º 608.º, n.º 2, do CPC, “proferir uma decisão de fundabilidade ou infundabilidade das exceções e da pretensão [causa de pedir/pedido] sem apreciar os problemas/questões fundamentais objeto do litígio” (Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 26/04/2018 no processo 01002/16, de 30/05/2018, no processo 0986/14, de 20/06/2018 no processo 0209/14, de 14/11/2018 no processo 0829/12.7BELRA e de 20/12/2018 no processo 0229/17.2BELSB e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 22/11/2018 no processo 942/14.6BELLE). Realizado este périplo jurisprudencial, importa reverter ao caso versado. O escrutínio do articulado inicial da Recorrente, especialmente, o exame do petitório final, permite assumir que, efetivamente, a Recorrente deduziu duas pretensões anulatórias, com fundamento na ocorrência de vícios de violação de lei, violação de diversos princípios jurídicos, falta de fundamentação e desvio de poder. A procedência destas pretensões anulatórias constitui condição de sucesso quanto ao desfecho das demais pretensões, estas de natureza essencialmente condenatória, especificamente, a atribuição do complemento de horário à Recorrente, a contabilização do tempo de serviço em conformidade, o pagamento de indemnização de valor correspondente ao que a Recorrente deixou de auferir e, finalmente, a condenação do Recorrido a praticar todos os demais atos que se revelem necessários. Ora, examinada a decisão a quo, verifica-se que a mesma, efetivamente, não se debruça sobre a ilegalidade dos atos em causa. Mas a verdade é que não tinha de o fazer. É que a presente ação soçobrou em momento processual lógico-racionalmente anterior ao julgamento do mérito da causa, o que implicou que o julgamento quanto à ilegalidade dos atos tenha ficado prejudicado. Expliquemos melhor. Como dimana do despacho saneador a quo, o Recorrido foi absolvido da instância por, de acordo com a fundamentação daquele despacho, os atos de atribuição de horários supervenientes, emitidos em 30/10/2003, não configurarem verdadeiros atos administrativos nos termos do disposto no art.º 120.º do Código de Procedimento Administrativo (na versão em vigor à data), e por não estarem preenchidos os pressupostos da condenação à prática do ato devido, em conformidade com o exigido nos art.ºs 66.º e 67.º do CPTA (também na versão em vigor à data dos factos). Quer isto significar que, em sede de escrutínio da verificação dos pressupostos, o Tribunal a quo concluiu que a presente ação não reunia a totalidade das condições processuais imprescindíveis para acesso ao mérito da causa. Ora, a ausência destas condições desemboca necessariamente na extinção da instância, pelo que, extinta a instância, cessa a subsistência do litígio processual ao abrigo do qual seria emitida a pronúncia judicial de mérito. Com efeito, não resta qualquer dúvida de que, quer a impugnabilidade do ato, quer os requisitos elencados nos art.ºs 66.º e 67.º, n.º 1 do CPTA, configuram pressupostos processuais, de acordo com o previsto nos art.ºs 89.º, n.º 1, al. c), 66.º, n.º 1 e 67.º, n.º 1 do CPTA. O que significa que, a ausência ou não verificação dos mencionados pressupostos processuais é conducente à absolvição do demandado da instância, consonantemente com o prescrito no art.º 89.º, n.º 1 do CPTA e nos art.ºs 576.º, n.º 2, 577.º e 278.º, n.º 1, al. e) CPC, aplicáveis ao caso posto por força do preceituado no art.º 1.º do CPTA. Proferida a decisão de absolvição da instância, não pode o Tribunal prosseguir para apreciação do mérito da causa, uma vez que o julgamento das questões atinentes ao mérito da causa encontra-se prejudicado pela solução que o Tribunal concedeu ao caso concreto no que se refere ao labor verificativo da presença dos pressupostos processuais. Sendo assim, e por apelo ao disposto no art.º 608.º, n.º 2 do CPC, impera assumir que, no caso que agora se decide, não foi violado o princípio da disponibilidade objetiva, até porque, o conhecimento e julgamento das questões processuais precede obrigatoriamente o julgamento do fundo da ação, nos termos consagrados no n.º 1 do mencionado art.º 608.º. Resta mencionar que, no que se refere a esta temática, a Jurisprudência é profícua e sólida no sentido que vem de se relatar, destacando-se, entre muitos outros, o Acórdão promanado pelo Colendo Supremo Tribunal Administrativo em 06/12/2018, no processo 0930/12.7BALSB, no qual se exarou, para o que agora interessa, o seguinte discurso: “(…) 27. Ora na situação vertente temos que, desde logo, a pronúncia contida na decisão objeto da presente reclamação não padece de qualquer omissão em face do que constituíam as questões suscitadas (…), já que, pese embora figurassem no elenco das questões suscitadas em sede recursiva, tal enunciação mostra-se sempre feita no pressuposto de que o seu conhecimento não venha, entretanto, a ficar ou a tornar-se prejudicado ou precludido com julgamento que haja recaído sobre antecedente questão objeto de julgamento. 28. E foi o que in casu ocorreu, já que mercê da procedência da exceção de falta superveniente de objeto ao recurso contencioso fundada na ocorrência de ratificação-sanação e que implicou a extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide [cfr. art. 287.º, al. e), do CPC ex vi do art. 01.º da LPTA], o julgamento e conhecimento de todas as demais questões e do objeto do recurso jurisdicional sub specie ficou prejudicado pela solução que havia sido dada àquela anterior questão, inexistindo, assim, qualquer nulidade por omissão de pronúncia [cfr. arts. 608.º, n.º 2, e 615.º, n.º 1, al. d), ambos do CPC]. 29. Para além disso, não se vislumbra procedência na demais argumentação expendida pelos reclamantes em sede de nulidade por omissão de pronúncia já que a discordância dos mesmos quanto ao juízo de procedência firmado em sede de análise da referida exceção e daquilo que seja o alcance e suas consequências processuais quanto aos poderes e âmbito de pronúncia não integram questão subsumível na previsão de nulidade de decisão em análise, mas antes uma questão de erro no juízo ou na pronúncia que foi proferido. 30. Refira-se, ainda, que lida devidamente a decisão reclamada não procedem as críticas de omissão que se lhe mostram apontadas, pois a mesma apreciou as questões que tinha que decidir com estrito respeito e observância do pedido, objeto e pretensão impugnatória formulada e daí extraiu aquilo que, no seu juízo, eram as consequências para o objeto do processo que advinham, num plano meramente processual e adjetivo, da procedência da defesa por exceção deduzida, juízo esse que, por impossibilidade lógica, não envolve ou implica um qualquer juízo substantivo de mérito ou de demérito das posições em confronto. 31. Se os termos e fundamentos em que a decisão judicial impugnada se estriba no juízo firmado são ou não os corretos, e se os reclamantes discordam de tal juízo, tal envolverá eventual erro de julgamento, mas nunca nulidade de decisão por omissão de pronúncia. (…)”. Em concomitância, anote-se que este Tribunal Central Administrativo já cristalizou entendimento quanto à mesma temática, mormente- e a título ilustrativo- no Acórdão proferido em 16/03/2017, no processo 107/14.7BEBJA, em que se sumariou, além do mais, o que se segue: “(…) IV) Daí, também, que a sentença não sofra de omissão de pronúncia por não ter apreciado as questões postas na petição já que, declarado o erro na forma do processo, bem como a impossibilidade de convolação por extemporaneidade, ficou prejudicada a apreciação dos pedidos formulados na petição e, consequentemente de todos os fundamentos justificativos dos mesmos, incluindo a alegada incompetência do autor do acto. Dito de outro modo: inexistia instância válida para conhecer de toda e qualquer questão, pelo que não é sequer concebível o vício decisório da nulidade por omissão de pronúncia. (…)”. Finalmente, este mesmo Tribunal teve o ensejo de afirmar, no Acórdão proferido em 28/09/2017, no processo 1418/17.5BELRS, que “Se o Tribunal entende que o conhecimento de uma questão está prejudicado e o declara, poderá haver erro de julgamento, se for errado o entendimento em que se baseia esse não conhecimento, mas não nulidade por omissão de pronúncia”. Do que vem de dizer-se decorre, com clareza, que no caso versado não subsiste omissão de pronúncia por banda da decisão a quo. Realmente, nesta, não se conheceu do mérito da ação, mas, como se viu, a verdade é que não tinha de se conhecer, em virtude da decisão positiva de verificação de exceções constituir uma causa inutilizadora da pertinência da apreciação do mérito da ação. Deste modo, e face ao exposto, é manifesto que não existe omissão de pronúncia, assomando a procedência do vertente recurso jurisdicional, nesta parte, como totalmente inviável. Em suma, improcede em absoluto o alegado pela Recorrente nas conclusões I) a IV) das alegações e, bem assim, improcede o presente recurso jurisdicional no que concerne à imputação de nulidade à decisão a quo. * B) Quanto ao erro de julgamento A Recorrente apela a este Tribunal Central Administrativo no sentido de derribar o julgado na Instância a quo, por entender que a decisão recorrida padece de erro de julgamento no que concerne à verificação das exceções respeitantes à inimpugnabilidade do ato de atribuição de horários supervenientes, ocorrido em 30/10/2003, e à ausência dos requisitos necessários para condenação à prática do ato devido, enumerados nos art.ºs 66.º, n.º 1 e 67.º, n.º 1 do CPTA. Aduz a Recorrente, em defesa da sua posição, que o petitório final inserto no articulado inicial contém a expressa formulação de dois pedidos anulatórios, a saber: a anulação do ato proferido em 19/03/2004 pelo Secretário de Estado da Administração Educativa, e através do qual foi rejeitado o recurso hierárquico, e a anulação dos atos praticados em 30/10/2003 pela Coordenadora do Ensino de Português em Berna, referentes à atribuição de horários supervenientes a determinados docentes. Assim, no que tange à decisão de atribuição de horários supervenientes a determinados docentes, tomada em 30/10/2003, clama a Recorrente que tal decisão deve ser qualificada como ato administrativo, uma vez que, por via da atribuição dos horários a outros docentes, foi-lhe denegado o pedido anterior por si efetuado, no sentido de que lhe fossem atribuídas algumas dessas horas supervenientes. Por esta razão, a mencionada decisão afeta os seus direitos e interesses, merecendo a qualificação como ato administrativo. No que se refere à decisão que recaiu sobre o recurso hierárquico, emitida em 19/03/2004, entende a Recorrente que também se trata de ato administrativo, na medida em que, não apreciando as suas pretensões, manteve na Ordem Jurídica a decisão emitida em 30/10/2003. Adicionalmente, atendendo ao facto de não ter beneficiado da atribuição de um dos horários supervenientes, reclama a Recorrente que tais decisões produziram efeitos na sua esfera jurídica, tendo mesmo um interesse direto, pessoal e legítimo na anulação dos referenciados atos. Ora, adiante-se já que a razão está inteiramente do lado da Recorrente, ainda que não exatamente pela totalidade dos argumentos que a mesma enumera. Vejamos o que exarou a decisão a quo a respeito da verificação das exceções que conduziram à absolvição do Recorrido da instância: “(…) A Entidade Pública Demandada pede a sua absolvição do pedido, “por os actos alegados e praticados pela Administração em nada terem relação com a situação particular da Autora”, já que os actos em causa (praticados numa reunião) “não têm (…) reflexos na sua esfera jurídica”. Quid iuris? Esta arguição tem que ver com a argumentação aduzida no despacho do SEA E de 19 de Março de 2004, cuja valia visa demonstrar e defender. No fundo o que está em causa é a questão da impugnabilidade ou não dos “actos administrativos” que a Autora vê no relatório que documenta o que se passou na reunião de professores realizada no dia 30 de Outubro de 2003, como a própria Autora intuiu na sua resposta à defesa por excepção deduzida pela Entidade Pública Demandada. Tais actos- rectius: a sua menção no relatório, que não retrata a operação decisória levada a cabo - só seriam objecto idóneo da acção administrativa de condenação à prática de acto devido se se verificassem, cumulativamente, três condições – a saber: (i) se fossem actos administrativos [art.ºs 46º, n.º 1, e 2, al. b), e 66º do CPTA]; (ii) a Autora, quando tomou conhecimento dos termos da atribuição de horários supervenientes, tivesse expressamente pedido à “Coordenação” a atribuição dos horários a que julgava ter direito, justificando a sua pretensão nos termos em que o faz na presente acção; e (iii) a “Coordenação”, ou quem de direito, não tomasse qualquer decisão no prazo de 90 dias, recusasse apreciar o mérito do pedido, ou, apreciando, o indeferisse expressamente (art.ºs 109º do CPA e 67º, n.º 1, do CPTA). Trata-se de verdadeiros pressupostos processuais, cuja inobservância determina a absolvição da instância, sendo que essa inobservância não pode ser suprida com a alegação de que mesmo que tivesse havido pedido expresso, este seria indeferido. Ora a Autora não demonstra (não alega, sequer), nem resulta dos autos, o preenchimento das condições (ii) e (iii). A Autora fala em “indeferimento tácito” da “pretensão e direito legal da Autora” de ver completado o seu horário, atribuindo-as a candidatos que não reuniam as condições legais para tal”, mas, em todo o caso, não prova que, ao tomar conhecimento da atribuição de horários, tivesse requerido, ou exigido, formalmente a atribuição daqueles a que se julgava com direito: é que só se pode falar em “indeferimento” quando tenha havido pedido prévio (pedido formal expresso) e em indeferimento “tácito” quando seja essa a consequência, o sentido, atribuída por expressa disposição de lei, não bastando a convicção íntima de que se tem direito a algo ou o interesse ou expectativa, posto que legítima, na obtenção de um efeito jurídico, ficando à espera que esse direito, interesse ou expectativa se realizem por si ou iniciativa espontânea de terceiros. No caso em apreço, a “Coordenação” até podia estar convencida que tinha agido, na distribuição dos “horários supervenientes”, de acordo com a lei , competindo aos docentes que se sentissem prejudicados reclamar logo que tomassem conhecimento dela. A condição (i) também não se verifica, porquanto o relatório referente à reunião de professores realizada em 30 de Outubro de 2003 não é nem contém nenhum acto administrativo, na acepção do art.º 120º do CPA de 1991, no sentido, isto é, de acto decisório, que visasse definir unilateralmente e de forma autoritária a situação individual de quem quer que seja; é, antes, um simples relato resumido do que se passou na reunião, nada decide, o seu conteúdo é meramente informativo – pelo que é inimpugnável enquanto tal. Assim, antes de recorrer hierarquicamente e de, a seguir, vir para tribunal, a Autora devia ter começado por se assegurar, pedindo, se necessário, a notificação, do exacto conteúdo, incluindo os fundamentos, dos verdadeiros actos administrativos de atribuição de horários de cuja existência o relatório apenas dá notícia. Os mesmos pressupostos valem também para o recurso hierárquico. Nestas circunstâncias, a condenação da Entidade Pública Demandada a conhecer do mérito do recurso hierárquico não é processualmente possível. (…)”. Examinando o despacho recorrido, verifica-se, de imediato, que o mesmo padece de uma petição de princípio, uma vez que assenta todo o seu percurso racional e lógico no pressuposto indemonstrado de que a agora Recorrente nunca manifestou interesse, mormente, através de requerimento adequado, em que lhe fosse atribuído um dos horários supervenientes. Diga-se, aliás, que o caminho trilhado na decisão recorrida atropela cegamente factos expressamente invocados na petição inicial e que, a comprovarem-se, desvelam, precisamente, uma realidade de teor oposto ao que a decisão a quo assumiu. Com efeito, basta perscrutar o alegado pela Recorrente nos pontos 63, 64, 65, 66, 80, 81, 82, 83, 91, 92, 93, 94 do seu articulado inicial para percecionar, sem qualquer margem de dúvida, que a Recorrente invoca ter expressamente requerido à Coordenação do Ensino de Português em Berna, ainda em momento anterior a 30/10/2003, a atribuição de determinado horário superveniente por, no seu entender, a ele ter direito. Sendo assim, esta constatação faz desmoronar todo o raciocínio vertido na decisão recorrida no tocante à inverificação de dois dos requisitos enunciados nos art.ºs 66.º, n.º 1 e 67.º, n.º 1 do CPTA, isto é, a apresentação de um pedido ao órgão decidente e que o tenha constituído no dever de decidir e a recusa da emissão do ato devido. Efetivamente, tendo a Recorrente formulado perante a Coordenação do Ensino de Português em Berna um pedido expresso de atribuição de horário superveniente, não pode deixar de entender-se que a titular daquele órgão ficou constituída no dever de tomar uma decisão. E sendo certo que, aparentemente, não tenha promanado qualquer decisão explícita sobre o pedido da Recorrente, a verdade é que a distribuição ocorrida em 30/10/2003, dos horários supervenientes a outros docentes, supõe, necessariamente a denegação do pedido da Recorrente. Neste seguimento, impera concluir que a Coordenadora do Ensino de Português em Berna proferiu uma decisão, em 30/10/2003, que manifestamente afeta os interesses da Recorrente, merecendo tal decisão a qualificação de ato impugnável, nos termos e para os efeitos do preceituado no art.º 51.º, n.º 1 do CPTA, que estatui que “ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”. Refira-se que o legislador processual optou por, no assinalado normativo, proceder à construção de um conceito operativo em termos de contencioso administrativo, apto a abarcar realidades que, não obstante a dificuldade ou impossibilidade de subsunção no conceito de ato administrativo vertido no art.º 120.º do CPTA, ainda assim justificam a concessão de tutela jurisdicional em virtude da capacidade, por banda de tais atos, de afetação de direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados. E é exatamente a capacidade de afetação que convoca o critério de lesividade em que se funda- e delimita- o conceito de “ato contenciosamente impugnável”. Do que vem de se espraiar dimana a conclusão de que, a atribuição de horários supervenientes a outros docentes, sucedida em 20/10/2003, configura um ato contenciosamente impugnável, pois que, esta decisão produziu efeitos jurídicos externos (ainda que de conteúdo negativo) no que se refere à esfera jurídica da Recorrente. Em derradeiro lugar, cumpre assinalar que este Tribunal teve já ocasião de apreciar questão absolutamente similar à dos presentes autos no Acórdão proferido em 13/09/2006, no Recurso n.º 12361/03- e em que as partes em causa são precisamente as mesmas que litigam agora nesta Instância recursiva-, tendo sido exarado o seguinte: “(…) o certo é que foram aqueles actos da Sra. Coordenadora que produziram efeitos jurídicos na situação individual e concreta da recorrente, na medida em que a preteriu no horário por ela pretendido, causando-lhe prejuízos, tendo a mesma um interesse directo, pessoal e legítimo na anulação daqueles actos. (…)”. Por conseguinte, é notório que a decisão recorrida é incorreta, uma vez que, não só a Recorrente formulou pedidos anulatórios e condenatórios em cumulação legítima, como também decorre da causa de pedir enunciada na petição inicial uma realidade ôntica oposta àquela que o Tribunal a quo afirmou na decisão agora em crise. Ademais, entendendo o Tribunal a quo que, porventura, não estava suficientemente demonstrada a factualidade referente à apresentação, por parte da Recorrente, de requerimento para atribuição de horário superveniente, a atuação processual que se lhe impunha era a da notificação da Recorrente para completar a instrução dos autos, nomeadamente, através da junção de prova documental adequada, e não a da extinção direta e simples da instância. Desta feita, impõe-se concluir pelo desacerto da decisão recorrida de extinção da instância, pois que não ocorrem as exceções dilatórias de inimpugnabilidade e de falta dos requisitos descritos nos art.ºs 66.º, n.º 1 e 67.º, n.º 1 do CPTA, cumprindo, portanto, conceder procedência ao vertente recurso jurisdicional e revogar a decisão recorrida. * O art.º 149.º, n.º 3 do CPTA estatui que, se, por qualquer motivo, o tribunal recorrido não tiver conhecido do pedido, o tribunal de recurso, se julgar que o motivo não procede e que nenhum outro obsta a que se conheça do mérito da causa, conhece deste no mesmo acórdão em que revoga a decisão recorrida. Nessa senda, importa indagar se os presentes autos dispõem de todos os elementos necessários ao julgamento do mérito da causa. Compulsando a petição inicial, verifica-se que, além das pretensões anulatórias, a Recorrente formula, nomeadamente, o pedido de reconhecimento do direito a que seja complementado o seu horário docente até ao limite das 22 horas semanais, bem como o pedido de condenação do Recorrido no pagamento de indemnização por danos patrimoniais, no montante de 24.431,68 Euros, acrescida de juros moratórios, contabilizados desde a citação. Ora, o julgamento destes pedidos implica, claramente, a indagação de variada matéria factual, que se encontra invocada pela Recorrente, designadamente, nos pontos 38 a 45, 51 a 56, 80 a 82, 85, 92, 93 e 96 a 102 da petição inicial. E se é certo que parte desta factualidade pode ser objeto de prova documental, também é certo que são invocados factos carecedores de prova diversa da documental. Adicionalmente, note-se que a Recorrente, quer na petição inicial, quer em requerimentos posteriores, requer ao Tribunal a quo que determine a junção aos autos de variada documentação que se encontra na posse do Recorrido. E, percorridos os autos, não se descortina a existência de qualquer decisão ou despacho judicial que tenha recaído sobre a dita pretensão instrutória. Cumpre notar, também, que a Recorrente requer a produção de prova testemunhal, apresentando o rol na petição inicial, não resultando manifesta a impertinência ou desnecessidade de audição das testemunhas indicadas, especialmente atendendo ao facto de que a Recorrente formulou, em cumulação com os demais pedidos, pedido de condenação do Recorrido a pagar-lhe uma indemnização pelos danos patrimoniais advenientes dos atos impugnados. Quer tudo isto significar, portanto, que não estão reunidas as condições para julgamento, em substituição, do mérito da causa, impondo-se a baixa dos autos ao Tribunal a quo, para que aí prossigam os autos com a instrução e julgamento necessários, se a tal nada mais obstar. III- DECISÃO Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em: I- Conceder procedência ao recurso jurisdicional; Em consequência, II- Revogar a decisão recorrida; e III- Ordenar a baixa dos autos ao Tribunal a quo, a fim de que os mesmos prossigam com a instrução e julgamento da matéria de facto e de direito, se a tal nada mais obstar. Custas a cargo do Recorrido. Lisboa, 7 de março de 2019, ____________________________ Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro ____________________________ José Gomes Correia ____________________________ António Vasconcelos

Sumário

II- Proferida a decisão de absolvição da instância, não pode o Tribunal prosseguir para apreciação do mérito da causa, uma vez que, a ação soçobrou em momento processual lógico-racionalmente anterior ao julgamento do mérito da causa, o que implica que o julgamento quanto à ilegalidade dos atos tenha ficado prejudicado.

III- Pelo que, não ocorre nulidade da sentença por omissão de pronúncia.

IV- No art.º 51.º, n.º 1 do CPTA, o legislador processual optou por proceder à construção de um conceito operativo em termos de contencioso administrativo, apto a abarcar realidades que, não obstante a dificuldade ou impossibilidade de subsunção no conceito de ato administrativo vertido no art.º 120.º do Código do Procedimento Administrativo (na versão vigente antes do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro), ainda assim justificam a concessão de tutela jurisdicional em virtude da capacidade, por banda de tais atos, de afetação de direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados. E é exatamente a capacidade de afetação que convoca o critério de lesividade em que se funda- e delimita- o conceito de “ato contenciosamente impugnável”.

Texto Integral

Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO

Ana………………………………. (Recorrente), vem interpor recurso jurisdicional do despacho saneador proferido pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 17/03/2016, que absolveu da instância o Ministério da Educação (Recorrido) na ação administrativa especial por si proposta contra esta Entidade.

Inconformada, a Recorrente apela a este Tribunal Central Administrativo, clamando pela declaração de nulidade da decisão contida no despacho saneador e, subsidiariamente, pela subsistência de erro de julgamento, que ditará a revogação da decisão em crise.

As alegações do recurso que apresenta culminam com as seguintes conclusões:

“Conclusões

I) A Recorrente intentou ação administrativa especial com vista à anulação de atos administrativos (art.º 46.º n.º 1, al. a) do CPTA em vigor à data da ação).

II) O Tribunal a quo julgou a ação como sendo uma ação administrativa especial para a condenação à prática de ato legalmente devido, o que não era o caso.

III) O pedido formulado na petição inicial bem se afasta da condenação à prática de ato devido, pretendendo, sim, a anulação de atos administrativos com as suas legais consequências.

IV) O Tribunal, enquadrando erradamente a questão, apreciou questões distintas, deixando de se pronunciar sobre a requerida anulação de atos.

V) Pelo que é nula a sentença.

VI) A recorrente pretendia a anulação de dois atos: os atos da Coordenação (atos primários) e o despacho da SEAE que rejeitou o recurso hierárquico interposto desses atos.

VII) Esses atos revestem sem dúvida alguma o conceito de ato administrativo, porquanto são atos jurídicos, unilaterais, orgânica e materialmente administrativos e que versam sobre uma situação individual num caso concreto, e que produziram efeitos, designadamente a perda de horário e consequentes danos patrimoniais vários correspondentes às remunerações que a Autora deixou de auferir.

VIII) A Recorrente não impugnou qualquer reunião ou relatório, mas sim o ato decisório de atribuição de horários, ato esse reduzido a escrito ou corporizado num relatório de u ma reunião onde a Coordenação deu a conhecer as suas decisões, o qual é um meio de prova da pratica do ato que se impugna e não o ato em si mesmo.

IX) O pedido do recurso hierárquico, como bem se lê nas conclusões, pugnava pela anulação do ato decisório (verdadeiro ato administrativo) e não de qualquer relatório ou reunião.

X) Pelo que decidiu mal, o SEAE, ao rejeita r o recurso.

XI) E de igual forma, mal julgou também o Tribunal recorrido.

XII) Decisão e interpretação distinta teve o Tribunal Central Administrativo Sul no Proc.12361/03, ao considerar que os atos da Coordenação produziram efeitos jurídicos na situação individual e concreta da recorrente, na medida em que a preteriu no horário por ela pretendido, causando-lhe prejuízos, tendo a mesma um interesse direto, pessoal e legitimo na anulação daqueles atos, pelo que são, atos administrativos recorríveis.

XIII) A impossibilidade de a requerente ver a sua pretensão analisada em sede de recurso hierárquico e de ação administrativa, viola a tutela jurisdicional de direitos e interesses legalmente protegidos - art.º 268º nº 4 da CRP.”

O Recorrido apresentou contra-alegações, pugnando pela improcedência do presente recurso jurisdicional.

Foram colhidos os vistos dos Venerandos Adjuntos.

Questões a apreciar e decidir:

As questões suscitadas pela Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, consubstanciam-se, em suma, em apreciar:

i) Se a decisão a quo padece de nulidade, consonantemente com o disposto nos art.ºs 615.º, n.º 1, al. d) e 608.º, n.º 2, ambos do Código de Processo Civil (em diante, CPC) e art.º 95.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA), uma vez que não apreciou nem decidiu a peticionada anulação dos atos;

ii) Se a decisão a quo padece de erro de julgamento no que concerne à qualificação dos atos impugnados como atos inimpugnáveis, bem como quanto à não verificação dos pressupostos processuais para a formulação do pedido de condenação à prática do ato devido, nos termos previstos nos art.ºs 66.º e 67.º do CPTA.

II- FUNDAMENTAÇÃO

II.1. Os Factos

É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a qual se reproduz ipsis verbis:

A) A Autora é docente do 1º ciclo do ensino básico, profissionalizada, residente em Bovernier, Suiça.

B) Em Julho de 2003, foi opositora ao concurso publicitado em 11 de Julho de 2003, para contratação local.

C) Em 21 de Agosto de 2003, foram publicadas as listas definitivas.

D) A Autora foi colocada no horário com o código 61 GF1.

E) Preenchidos os horários publicitados e encerrado o concurso, procedeu-se à atribuição de horários supervenientes, resultantes de desdobramentos, descargas sindicais, impedimentos e por outros motivo.

F) Em 30 de Outubro de 2003, realizou-se uma reunião de professores, da qual se elaborou o seguinte relatório:

«IMAGEM NO ORIGINAL»

G) De cujo conteúdo a ora Autora interpôs recurso hierárquico para o Secretário de Estado da Administração Educativa (doc. 1 junto à petição inicial e cujo teor se dá por reproduzido);

H) O qual foi rejeitado por despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 19 de Março de 2004, com base nos fundamentos aduzidos no Parecer n.º 11/GJ/04, de 26 de Fevereiro de 2004, do Departamento da Educação Básica (acervo de documentos juntos à petição inicial como doc. 2 e cujos teores se dão por reproduzidos);

I) Despacho que foi notificado à Sociedade de Advogados ………………… e Associados, na qualidade de “mandatário da interessada” (doc. 2 cit.);

J) A petição inicial da presente acção foi enviada ao Tribunal, por correio electrónico, em 19 de Maio de 2004 (fl.s 3 do processo físico).”

II.2. O Direito

A Recorrente propôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a presente ação administrativa especial contra o Ministério da Educação- Secretaria de Estado da Administração Educativa, peticionando, em suma, o seguinte:

i) a anulação do ato proferido em 19/03/2004 pelo Secretário de Estado da Administração Educativa, e através do qual foi rejeitado o recurso hierárquico;

ii) a anulação dos atos praticados em 30/10/2003 pela Coordenadora do Ensino de Português em Berna, referentes à atribuição de horários supervenientes a determinados docentes;

iii) o reconhecimento do direito da Recorrente a que seja complementado o seu horário docente até ao limite das 22 horas semanais;

iv) a condenação do Recorrido a contabilizar o horário completo para efeitos de tempo de serviço no estrangeiro;

v) a condenação do Recorrido no pagamento de indemnização por danos patrimoniais, no montante de 24.431,68 Euros, acrescida de juros moratórios, contabilizados desde a citação;

vi) a condenação do Recorrido a praticar todos os atos necessários ao restabelecimento dos direitos e interesses da Recorrente.

O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa proferiu despacho saneador em 17/03/2016, nos termos do qual, julgando procedentes as exceções de inimpugnabilidade dos atos emitidos em 30/10/2003, bem como da falta dos pressupostos processuais descritos nos art.ºs 66.º e 67.º do CPTA para efeitos da pretensão de condenação na prática do ato devido, absolveu o Recorrido da instância.

Discorda a Recorrente do julgado na Instância a quo, imputando-lhe a nulidade e erro de julgamento.

Passemos, pois, ao exame da decisão recorrida.

A) Quanto à imputada nulidade

A Recorrente esgrime a nulidade da sentença a quo, imputando-lhe omissão de pronúncia, em virtude da decisão recorrida não ter apreciado, nem decidido a peticionada anulação dos atos.

Mas não lhe assiste razão.

O art.º 95.º, n.º 1 do CPTA prescreve que a sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras. Esta disposição transpõe para o contencioso administrativo o que é um princípio processual de longa tradição, vertido no art.º 608.º, n.º 2 do CPC e que estabelece que o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.

O desrespeito deste dever imposto ao Juiz contamina a sentença com uma patologia genética, conducente ao mais grave desvalor, ou seja, à nulidade, nos termos que se encontram plasmados no art.º 615.º do CPC, por força do estatuído no art.º 140.º, n.º 3 do CPTA. Assim, a sentença é nula quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento (art.º 615.º, n.º 1, al. d) do CPC). A nulidade consubstancia, pois, a sanção da infração ao dever que impende sobre o Tribunal de, em decorrência do princípio da disponibilidade objetiva, resolver todas as pretensões/questões que as partes tinham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão estivesse ou ficasse prejudicada pela solução dada a outras ou, ainda, cujo conhecimento se mostre, entretanto, abrangido pelo efeito de caso julgado que se haja formado. Daí que a nulidade da decisão judicial ocorra no âmbito da respetiva validade formal, e pressuponha que o concreto ato jurisdicional tenha desrespeitado as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou violado o conteúdo e limites do poder à sombra da qual foi decretado (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12/09/2018, no processo 01411/16).

O problema que se coloca neste contexto é o de, em determinadas situações, destrinçar as questões dos argumentos elencados pelas partes, dado que, apenas a ausência de apreciação e julgamento das primeiras é suscetível de inquinar de nulidade a decisão objeto de recurso. Realmente, a não ponderação ou apreciação, por banda do tribunal, da totalidade do elenco argumentativo apresentado pelas partes é conducente, quando muito, ao erro de julgamento, mas não à nulidade da decisão. E tal sucede porque o tribunal não tem o dever de apreciar a totalidade dos argumentos oferecidos pelas partes, podendo bastar-se, na sua decisão, com uma fundamentação sopesante de argumentos diferentes dos ofertados pelas partes.

Deste modo, deve entender-se que questões são, assim, todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que exigem decisão do julgador, bem como, ainda, os pressupostos processuais [gerais e específicos] debatidos nos autos, sendo que não podem confundir-se aquilo que são as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com o que são as razões de facto ou de direito, os argumentos, ou os pressupostos em que cada parte funda a sua posição quanto às questões objeto de litígio. Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido, pelo que não incorrerá na nulidade em referência o julgador que, apreciando na decisão todos os problemas/questões fundamentais objeto do litígio, não se pronunciou, todavia, sobre a bondade de todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes. “Questões para este efeito são, assim, todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que exigem decisão do julgador, (…) sendo que não podem confundir-se aquilo que são as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com o que são as razões de facto ou de direito, os argumentos, ou os pressupostos em que cada a parte funda a sua posição nas questões objeto de litígio” (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 06/12/2018 no processo 930/12.7BALSB).

Do que vem de se exprimir decorre, portanto, que somente existe omissão de pronúncia e, consequente, nulidade se o tribunal na decisão, contrariando o disposto no art.º 608.º, n.º 2, do CPC, “proferir uma decisão de fundabilidade ou infundabilidade das exceções e da pretensão [causa de pedir/pedido] sem apreciar os problemas/questões fundamentais objeto do litígio” (Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 26/04/2018 no processo 01002/16, de 30/05/2018, no processo 0986/14, de 20/06/2018 no processo 0209/14, de 14/11/2018 no processo 0829/12.7BELRA e de 20/12/2018 no processo 0229/17.2BELSB e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 22/11/2018 no processo 942/14.6BELLE).

Realizado este périplo jurisprudencial, importa reverter ao caso versado.

O escrutínio do articulado inicial da Recorrente, especialmente, o exame do petitório final, permite assumir que, efetivamente, a Recorrente deduziu duas pretensões anulatórias, com fundamento na ocorrência de vícios de violação de lei, violação de diversos princípios jurídicos, falta de fundamentação e desvio de poder. A procedência destas pretensões anulatórias constitui condição de sucesso quanto ao desfecho das demais pretensões, estas de natureza essencialmente condenatória, especificamente, a atribuição do complemento de horário à Recorrente, a contabilização do tempo de serviço em conformidade, o pagamento de indemnização de valor correspondente ao que a Recorrente deixou de auferir e, finalmente, a condenação do Recorrido a praticar todos os demais atos que se revelem necessários.

Ora, examinada a decisão a quo, verifica-se que a mesma, efetivamente, não se debruça sobre a ilegalidade dos atos em causa. Mas a verdade é que não tinha de o fazer.

É que a presente ação soçobrou em momento processual lógico-racionalmente anterior ao julgamento do mérito da causa, o que implicou que o julgamento quanto à ilegalidade dos atos tenha ficado prejudicado.

Expliquemos melhor.

Como dimana do despacho saneador a quo, o Recorrido foi absolvido da instância por, de acordo com a fundamentação daquele despacho, os atos de atribuição de horários supervenientes, emitidos em 30/10/2003, não configurarem verdadeiros atos administrativos nos termos do disposto no art.º 120.º do Código de Procedimento Administrativo (na versão em vigor à data), e por não estarem preenchidos os pressupostos da condenação à prática do ato devido, em conformidade com o exigido nos art.ºs 66.º e 67.º do CPTA (também na versão em vigor à data dos factos).

Quer isto significar que, em sede de escrutínio da verificação dos pressupostos, o Tribunal a quo concluiu que a presente ação não reunia a totalidade das condições processuais imprescindíveis para acesso ao mérito da causa. Ora, a ausência destas condições desemboca necessariamente na extinção da instância, pelo que, extinta a instância, cessa a subsistência do litígio processual ao abrigo do qual seria emitida a pronúncia judicial de mérito.

Com efeito, não resta qualquer dúvida de que, quer a impugnabilidade do ato, quer os requisitos elencados nos art.ºs 66.º e 67.º, n.º 1 do CPTA, configuram pressupostos processuais, de acordo com o previsto nos art.ºs 89.º, n.º 1, al. c), 66.º, n.º 1 e 67.º, n.º 1 do CPTA. O que significa que, a ausência ou não verificação dos mencionados pressupostos processuais é conducente à absolvição do demandado da instância, consonantemente com o prescrito no art.º 89.º, n.º 1 do CPTA e nos art.ºs 576.º, n.º 2, 577.º e 278.º, n.º 1, al. e) CPC, aplicáveis ao caso posto por força do preceituado no art.º 1.º do CPTA.

Proferida a decisão de absolvição da instância, não pode o Tribunal prosseguir para apreciação do mérito da causa, uma vez que o julgamento das questões atinentes ao mérito da causa encontra-se prejudicado pela solução que o Tribunal concedeu ao caso concreto no que se refere ao labor verificativo da presença dos pressupostos processuais.

Sendo assim, e por apelo ao disposto no art.º 608.º, n.º 2 do CPC, impera assumir que, no caso que agora se decide, não foi violado o princípio da disponibilidade objetiva, até porque, o conhecimento e julgamento das questões processuais precede obrigatoriamente o julgamento do fundo da ação, nos termos consagrados no n.º 1 do mencionado art.º 608.º.

Resta mencionar que, no que se refere a esta temática, a Jurisprudência é profícua e sólida no sentido que vem de se relatar, destacando-se, entre muitos outros, o Acórdão promanado pelo Colendo Supremo Tribunal Administrativo em 06/12/2018, no processo 0930/12.7BALSB, no qual se exarou, para o que agora interessa, o seguinte discurso:

“(…)

27. Ora na situação vertente temos que, desde logo, a pronúncia contida na decisão objeto da presente reclamação não padece de qualquer omissão em face do que constituíam as questões suscitadas (…), já que, pese embora figurassem no elenco das questões suscitadas em sede recursiva, tal enunciação mostra-se sempre feita no pressuposto de que o seu conhecimento não venha, entretanto, a ficar ou a tornar-se prejudicado ou precludido com julgamento que haja recaído sobre antecedente questão objeto de julgamento.

28. E foi o que in casu ocorreu, já que mercê da procedência da exceção de falta superveniente de objeto ao recurso contencioso fundada na ocorrência de ratificação-sanação e que implicou a extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide [cfr. art. 287.º, al. e), do CPC ex vi do art. 01.º da LPTA], o julgamento e conhecimento de todas as demais questões e do objeto do recurso jurisdicional sub specie ficou prejudicado pela solução que havia sido dada àquela anterior questão, inexistindo, assim, qualquer nulidade por omissão de pronúncia [cfr. arts. 608.º, n.º 2, e 615.º, n.º 1, al. d), ambos do CPC].

29. Para além disso, não se vislumbra procedência na demais argumentação expendida pelos reclamantes em sede de nulidade por omissão de pronúncia já que a discordância dos mesmos quanto ao juízo de procedência firmado em sede de análise da referida exceção e daquilo que seja o alcance e suas consequências processuais quanto aos poderes e âmbito de pronúncia não integram questão subsumível na previsão de nulidade de decisão em análise, mas antes uma questão de erro no juízo ou na pronúncia que foi proferido.

30. Refira-se, ainda, que lida devidamente a decisão reclamada não procedem as críticas de omissão que se lhe mostram apontadas, pois a mesma apreciou as questões que tinha que decidir com estrito respeito e observância do pedido, objeto e pretensão impugnatória formulada e daí extraiu aquilo que, no seu juízo, eram as consequências para o objeto do processo que advinham, num plano meramente processual e adjetivo, da procedência da defesa por exceção deduzida, juízo esse que, por impossibilidade lógica, não envolve ou implica um qualquer juízo substantivo de mérito ou de demérito das posições em confronto.

31. Se os termos e fundamentos em que a decisão judicial impugnada se estriba no juízo firmado são ou não os corretos, e se os reclamantes discordam de tal juízo, tal envolverá eventual erro de julgamento, mas nunca nulidade de decisão por omissão de pronúncia.

(…)”.

Em concomitância, anote-se que este Tribunal Central Administrativo já cristalizou entendimento quanto à mesma temática, mormente- e a título ilustrativo- no Acórdão proferido em 16/03/2017, no processo 107/14.7BEBJA, em que se sumariou, além do mais, o que se segue:

“(…)

IV) Daí, também, que a sentença não sofra de omissão de pronúncia por não ter apreciado as questões postas na petição já que, declarado o erro na forma do processo, bem como a impossibilidade de convolação por extemporaneidade, ficou prejudicada a apreciação dos pedidos formulados na petição e, consequentemente de todos os fundamentos justificativos dos mesmos, incluindo a alegada incompetência do autor do acto. Dito de outro modo: inexistia instância válida para conhecer de toda e qualquer questão, pelo que não é sequer concebível o vício decisório da nulidade por omissão de pronúncia.

(…)”.

Finalmente, este mesmo Tribunal teve o ensejo de afirmar, no Acórdão proferido em 28/09/2017, no processo 1418/17.5BELRS, que “Se o Tribunal entende que o conhecimento de uma questão está prejudicado e o declara, poderá haver erro de julgamento, se for errado o entendimento em que se baseia esse não conhecimento, mas não nulidade por omissão de pronúncia”.

Do que vem de dizer-se decorre, com clareza, que no caso versado não subsiste omissão de pronúncia por banda da decisão a quo. Realmente, nesta, não se conheceu do mérito da ação, mas, como se viu, a verdade é que não tinha de se conhecer, em virtude da decisão positiva de verificação de exceções constituir uma causa inutilizadora da pertinência da apreciação do mérito da ação.

Deste modo, e face ao exposto, é manifesto que não existe omissão de pronúncia, assomando a procedência do vertente recurso jurisdicional, nesta parte, como totalmente inviável.

Em suma, improcede em absoluto o alegado pela Recorrente nas conclusões I) a IV) das alegações e, bem assim, improcede o presente recurso jurisdicional no que concerne à imputação de nulidade à decisão a quo.

B) Quanto ao erro de julgamento

A Recorrente apela a este Tribunal Central Administrativo no sentido de derribar o julgado na Instância a quo, por entender que a decisão recorrida padece de erro de julgamento no que concerne à verificação das exceções respeitantes à inimpugnabilidade do ato de atribuição de horários supervenientes, ocorrido em 30/10/2003, e à ausência dos requisitos necessários para condenação à prática do ato devido, enumerados nos art.ºs 66.º, n.º 1 e 67.º, n.º 1 do CPTA.

Aduz a Recorrente, em defesa da sua posição, que o petitório final inserto no articulado inicial contém a expressa formulação de dois pedidos anulatórios, a saber: a anulação do ato proferido em 19/03/2004 pelo Secretário de Estado da Administração Educativa, e através do qual foi rejeitado o recurso hierárquico, e a anulação dos atos praticados em 30/10/2003 pela Coordenadora do Ensino de Português em Berna, referentes à atribuição de horários supervenientes a determinados docentes.

Assim, no que tange à decisão de atribuição de horários supervenientes a determinados docentes, tomada em 30/10/2003, clama a Recorrente que tal decisão deve ser qualificada como ato administrativo, uma vez que, por via da atribuição dos horários a outros docentes, foi-lhe denegado o pedido anterior por si efetuado, no sentido de que lhe fossem atribuídas algumas dessas horas supervenientes. Por esta razão, a mencionada decisão afeta os seus direitos e interesses, merecendo a qualificação como ato administrativo.

No que se refere à decisão que recaiu sobre o recurso hierárquico, emitida em 19/03/2004, entende a Recorrente que também se trata de ato administrativo, na medida em que, não apreciando as suas pretensões, manteve na Ordem Jurídica a decisão emitida em 30/10/2003.

Adicionalmente, atendendo ao facto de não ter beneficiado da atribuição de um dos horários supervenientes, reclama a Recorrente que tais decisões produziram efeitos na sua esfera jurídica, tendo mesmo um interesse direto, pessoal e legítimo na anulação dos referenciados atos.

Ora, adiante-se já que a razão está inteiramente do lado da Recorrente, ainda que não exatamente pela totalidade dos argumentos que a mesma enumera.

Vejamos o que exarou a decisão a quo a respeito da verificação das exceções que conduziram à absolvição do Recorrido da instância:

“(…)

A Entidade Pública Demandada pede a sua absolvição do pedido, “por os actos alegados e praticados pela Administração em nada terem relação com a situação particular da Autora”, já que os actos em causa (praticados numa reunião) “não têm (…) reflexos na sua esfera jurídica”. Quid iuris?

Esta arguição tem que ver com a argumentação aduzida no despacho do SEA E de 19 de Março de 2004, cuja valia visa demonstrar e defender. No fundo o que está em causa é a questão da impugnabilidade ou não dos “actos administrativos” que a Autora vê no relatório que documenta o que se passou na reunião de professores realizada no dia 30 de Outubro de 2003, como a própria Autora intuiu na sua resposta à defesa por excepção deduzida pela Entidade Pública Demandada.

Tais actos- rectius: a sua menção no relatório, que não retrata a operação decisória levada a cabo - só seriam objecto idóneo da acção administrativa de condenação à prática de acto devido se se verificassem, cumulativamente, três condições – a saber: (i) se fossem actos administrativos [art.ºs 46º, n.º 1, e 2, al. b), e 66º do CPTA]; (ii) a Autora, quando tomou conhecimento dos termos da atribuição de horários supervenientes, tivesse expressamente pedido à “Coordenação” a atribuição dos horários a que julgava ter direito, justificando a sua pretensão nos termos em que o faz na presente acção; e (iii) a “Coordenação”, ou quem de direito, não tomasse qualquer decisão no prazo de 90 dias, recusasse apreciar o mérito do pedido, ou, apreciando, o indeferisse expressamente (art.ºs 109º do CPA e 67º, n.º 1, do CPTA). Trata-se de verdadeiros pressupostos processuais, cuja inobservância determina a absolvição da instância, sendo que essa inobservância não pode ser suprida com a alegação de que mesmo que tivesse havido pedido expresso, este seria indeferido.

Ora a Autora não demonstra (não alega, sequer), nem resulta dos autos, o preenchimento das condições (ii) e (iii). A Autora fala em “indeferimento tácito” da “pretensão e direito legal da Autora” de ver completado o seu horário, atribuindo-as a candidatos que não reuniam as condições legais para tal”, mas, em todo o caso, não prova que, ao tomar conhecimento da atribuição de horários, tivesse requerido, ou exigido, formalmente a atribuição daqueles a que se julgava com direito: é que só se pode falar em “indeferimento” quando tenha havido pedido prévio (pedido formal expresso) e em indeferimento “tácito” quando seja essa a consequência, o sentido, atribuída por expressa disposição de lei, não bastando a convicção íntima de que se tem direito a algo ou o interesse ou expectativa, posto que legítima, na obtenção de um efeito jurídico, ficando à espera que esse direito, interesse ou expectativa se realizem por si ou iniciativa espontânea de terceiros.

No caso em apreço, a “Coordenação” até podia estar convencida que tinha agido, na distribuição dos “horários supervenientes”, de acordo com a lei , competindo aos docentes que se sentissem prejudicados reclamar logo que tomassem conhecimento dela.

A condição (i) também não se verifica, porquanto o relatório referente à reunião de professores realizada em 30 de Outubro de 2003 não é nem contém nenhum acto administrativo, na acepção do art.º 120º do CPA de 1991, no sentido, isto é, de acto decisório, que visasse definir unilateralmente e de forma autoritária a situação individual de quem quer que seja; é, antes, um simples relato resumido do que se passou na reunião, nada decide, o seu conteúdo é meramente informativo – pelo que é inimpugnável enquanto tal.

Assim, antes de recorrer hierarquicamente e de, a seguir, vir para tribunal, a Autora devia ter começado por se assegurar, pedindo, se necessário, a notificação, do exacto conteúdo, incluindo os fundamentos, dos verdadeiros actos administrativos de atribuição de horários de cuja existência o relatório apenas dá notícia.

Os mesmos pressupostos valem também para o recurso hierárquico.

Nestas circunstâncias, a condenação da Entidade Pública Demandada a conhecer do mérito do recurso hierárquico não é processualmente possível.

(…)”.

Examinando o despacho recorrido, verifica-se, de imediato, que o mesmo padece de uma petição de princípio, uma vez que assenta todo o seu percurso racional e lógico no pressuposto indemonstrado de que a agora Recorrente nunca manifestou interesse, mormente, através de requerimento adequado, em que lhe fosse atribuído um dos horários supervenientes.

Diga-se, aliás, que o caminho trilhado na decisão recorrida atropela cegamente factos expressamente invocados na petição inicial e que, a comprovarem-se, desvelam, precisamente, uma realidade de teor oposto ao que a decisão a quo assumiu. Com efeito, basta perscrutar o alegado pela Recorrente nos pontos 63, 64, 65, 66, 80, 81, 82, 83, 91, 92, 93, 94 do seu articulado inicial para percecionar, sem qualquer margem de dúvida, que a Recorrente invoca ter expressamente requerido à Coordenação do Ensino de Português em Berna, ainda em momento anterior a 30/10/2003, a atribuição de determinado horário superveniente por, no seu entender, a ele ter direito.

Sendo assim, esta constatação faz desmoronar todo o raciocínio vertido na decisão recorrida no tocante à inverificação de dois dos requisitos enunciados nos art.ºs 66.º, n.º 1 e 67.º, n.º 1 do CPTA, isto é, a apresentação de um pedido ao órgão decidente e que o tenha constituído no dever de decidir e a recusa da emissão do ato devido.

Efetivamente, tendo a Recorrente formulado perante a Coordenação do Ensino de Português em Berna um pedido expresso de atribuição de horário superveniente, não pode deixar de entender-se que a titular daquele órgão ficou constituída no dever de tomar uma decisão. E sendo certo que, aparentemente, não tenha promanado qualquer decisão explícita sobre o pedido da Recorrente, a verdade é que a distribuição ocorrida em 30/10/2003, dos horários supervenientes a outros docentes, supõe, necessariamente a denegação do pedido da Recorrente. Neste seguimento, impera concluir que a Coordenadora do Ensino de Português em Berna proferiu uma decisão, em 30/10/2003, que manifestamente afeta os interesses da Recorrente, merecendo tal decisão a qualificação de ato impugnável, nos termos e para os efeitos do preceituado no art.º 51.º, n.º 1 do CPTA, que estatui que “ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”.

Refira-se que o legislador processual optou por, no assinalado normativo, proceder à construção de um conceito operativo em termos de contencioso administrativo, apto a abarcar realidades que, não obstante a dificuldade ou impossibilidade de subsunção no conceito de ato administrativo vertido no art.º 120.º do CPTA, ainda assim justificam a concessão de tutela jurisdicional em virtude da capacidade, por banda de tais atos, de afetação de direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados. E é exatamente a capacidade de afetação que convoca o critério de lesividade em que se funda- e delimita- o conceito de “ato contenciosamente impugnável”.

Do que vem de se espraiar dimana a conclusão de que, a atribuição de horários supervenientes a outros docentes, sucedida em 20/10/2003, configura um ato contenciosamente impugnável, pois que, esta decisão produziu efeitos jurídicos externos (ainda que de conteúdo negativo) no que se refere à esfera jurídica da Recorrente.

Em derradeiro lugar, cumpre assinalar que este Tribunal teve já ocasião de apreciar questão absolutamente similar à dos presentes autos no Acórdão proferido em 13/09/2006, no Recurso n.º 12361/03- e em que as partes em causa são precisamente as mesmas que litigam agora nesta Instância recursiva-, tendo sido exarado o seguinte: “(…) o certo é que foram aqueles actos da Sra. Coordenadora que produziram efeitos jurídicos na situação individual e concreta da recorrente, na medida em que a preteriu no horário por ela pretendido, causando-lhe prejuízos, tendo a mesma um interesse directo, pessoal e legítimo na anulação daqueles actos. (…)”.

Por conseguinte, é notório que a decisão recorrida é incorreta, uma vez que, não só a Recorrente formulou pedidos anulatórios e condenatórios em cumulação legítima, como também decorre da causa de pedir enunciada na petição inicial uma realidade ôntica oposta àquela que o Tribunal a quo afirmou na decisão agora em crise. Ademais, entendendo o Tribunal a quo que, porventura, não estava suficientemente demonstrada a factualidade referente à apresentação, por parte da Recorrente, de requerimento para atribuição de horário superveniente, a atuação processual que se lhe impunha era a da notificação da Recorrente para completar a instrução dos autos, nomeadamente, através da junção de prova documental adequada, e não a da extinção direta e simples da instância.

Desta feita, impõe-se concluir pelo desacerto da decisão recorrida de extinção da instância, pois que não ocorrem as exceções dilatórias de inimpugnabilidade e de falta dos requisitos descritos nos art.ºs 66.º, n.º 1 e 67.º, n.º 1 do CPTA, cumprindo, portanto, conceder procedência ao vertente recurso jurisdicional e revogar a decisão recorrida.

O art.º 149.º, n.º 3 do CPTA estatui que, se, por qualquer motivo, o tribunal recorrido não tiver conhecido do pedido, o tribunal de recurso, se julgar que o motivo não procede e que nenhum outro obsta a que se conheça do mérito da causa, conhece deste no mesmo acórdão em que revoga a decisão recorrida.

Nessa senda, importa indagar se os presentes autos dispõem de todos os elementos necessários ao julgamento do mérito da causa.

Compulsando a petição inicial, verifica-se que, além das pretensões anulatórias, a Recorrente formula, nomeadamente, o pedido de reconhecimento do direito a que seja complementado o seu horário docente até ao limite das 22 horas semanais, bem como o pedido de condenação do Recorrido no pagamento de indemnização por danos patrimoniais, no montante de 24.431,68 Euros, acrescida de juros moratórios, contabilizados desde a citação.

Ora, o julgamento destes pedidos implica, claramente, a indagação de variada matéria factual, que se encontra invocada pela Recorrente, designadamente, nos pontos 38 a 45, 51 a 56, 80 a 82, 85, 92, 93 e 96 a 102 da petição inicial. E se é certo que parte desta factualidade pode ser objeto de prova documental, também é certo que são invocados factos carecedores de prova diversa da documental.

Adicionalmente, note-se que a Recorrente, quer na petição inicial, quer em requerimentos posteriores, requer ao Tribunal a quo que determine a junção aos autos de variada documentação que se encontra na posse do Recorrido. E, percorridos os autos, não se descortina a existência de qualquer decisão ou despacho judicial que tenha recaído sobre a dita pretensão instrutória.

Cumpre notar, também, que a Recorrente requer a produção de prova testemunhal, apresentando o rol na petição inicial, não resultando manifesta a impertinência ou desnecessidade de audição das testemunhas indicadas, especialmente atendendo ao facto de que a Recorrente formulou, em cumulação com os demais pedidos, pedido de condenação do Recorrido a pagar-lhe uma indemnização pelos danos patrimoniais advenientes dos atos impugnados.

Quer tudo isto significar, portanto, que não estão reunidas as condições para julgamento, em substituição, do mérito da causa, impondo-se a baixa dos autos ao Tribunal a quo, para que aí prossigam os autos com a instrução e julgamento necessários, se a tal nada mais obstar.

III- DECISÃO

Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em:

I- Conceder procedência ao recurso jurisdicional;

Em consequência,

II- Revogar a decisão recorrida; e

III- Ordenar a baixa dos autos ao Tribunal a quo, a fim de que os mesmos prossigam com a instrução e julgamento da matéria de facto e de direito, se a tal nada mais obstar.

Custas a cargo do Recorrido.

Lisboa, 7 de março de 2019,

Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro

José Gomes Correia

António Vasconcelos