1712/24.9BEPRT-S1 - Tribunal Central Administrativo Norte

I- A decisão sobre o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático previsto no art.º 103.º-A, nº 1 do CPTA encontra-se subordinada ao juízo de ponderação estabelecido no n.º 4 na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 30/2021, de 21 de maio segundo o qual “o efeito suspensivo é levantado quando, devidamente ponderados todos os interesses públicos e privados em presença, os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento".

II- A decisão sobre o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático depende dos concretos interesses que as partes aleguem e demonstrem que possam ser lesados, por forma a possibilitarem uma aferição acerca da sua relevância através da ponderação jurisdicional dos mesmos.*

* Sumário elaborado pela relatora

(art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I. RELATÓRIO

MUNICÍPIO ... réu no processo de contencioso pré-contratual em que são Autoras [SCom01...], S.A, e [SCom02...], S.A, (ambas devidamente identificadas nos autos) e Contrainteressadas [SCom03...], LDA., e [SCom04...] LDA. (todas devidamente identificadas nos autos) – no qual por referência ao procedimento n.º ...86 tendente à celebração de um “Contrato de Gestão de Eficiência Energética na Iluminação Pública - Procedimento ECO.AP ”, impugnaram a decisão de adjudicação à proposta do agrupamento composto pelas [SCom03...] , LDA e [SCom04...], UNIPESSOAL LDA e bem assim como a decisão de exclusão da proposta apresentada pelas Autoras – inconformado com a sentença de 31/03/2025 do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, juízo de contratos públicos, que julgou improcedente o incidente de levantamento do efeito suspensivo automático que havia requerido e decidiu pela consequente manutenção do efeito suspensivo automático do ato impugnado nos autos, dela interpôs recurso de apelação autónoma para este Tribunal Central Administrativo Norte.

Admitido o recurso com efeito devolutivo, subida imediata e em separado foi o mesmo remetido a este Tribunal Central Administrativo em 10/07/2025.

Neste notificado o Dig.mo Magistrado do Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, não foi emitido Parecer.

Por decisão sumária proferida em 29/07/2025 pelo Juiz Desembargador Relator do processo, então dele titular, foi negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida.

Inconformado o Recorrente veio apresentar Reclamação para a Conferência requerendo que sobre a Decisão Sumária recaia acórdão que dando provimento à reclamação apresentada conceda provimento ao recurso jurisdicional interposto.

Sustenta em suma, que não se verificavam as condições necessárias para que o recurso fosse decidido por Decisão Sumária e a mesma não julgou corretamente o recurso por si interposto.

As Recorridas Autoras responderam pugnando pelo acerto da Decisão Sumária reclamada que negou provimento ao recurso, confirmando-se integralmente a sentença recorrida.

Redistribuídos os autos em 01/09/2025 (cf. Despachos n.º 15/2025, de 27 de agosto e nº 16/2025, de 4 de setembro do Exmo. Senhor Juiz Desembargador Presidente deste Tribunal) e sendo de admitir a RECLAMAÇÃO PARA A CONFERÊNCIA apresentada pelo Recorrente da decisão sumária pela qual foi negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida, proferida em 29/07/2025 pelo Juiz Desembargador Relator então titular do processo, porque em tempo e com legitimidade, são os autos, agora, submetidos à Conferência para julgamento.

II. das questões a decidir/ DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO

II. 1 QUESTÃO PRÉVIA: DO OBJETO DA RECLAMAÇÃO PARA A CONFERÊNCIA

Sustenta, em suma, num primeiro aspeto, que a Decisão Sumária padece, no plano formal, de um conjunto de incongruências e imprecisões que a tornam obscura, por ao mesmo tempo que usa a menção “…acordam em conferência os Juízes da Subsecção de Contratos Públicos da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da CRP…”, indiciando que tratar-se de acórdão, a mesma apenas foi assinada por um Juiz Desembargador foi notificada enquanto Decisão Sumária, que mesmo a admitir-se tratar-se de uma mero lapso, tal circunstância tem implicações diretas nos meios impugnatórios que o Recorrente terá à sua disposição (vide pontos 1. a 5. do seu articulado de Reclamação para Conferência); num segundo aspeto que a Decisão Sumária é processualmente inadmissível por não ter sido apresentada qualquer razão para que o presente recurso fosse passível de ser decidido através de Decisão Sumária (vide pontos 6. a 7. do seu articulado de Reclamação para Conferência); e num terceiro aspeto, que a Decisão Sumária andou mal do ponto de vista material ao ter negado provimento ao recurso (vide pontos 8. a 60. do seu articulado de Reclamação para Conferência).

Nos termos do disposto no artigo 652.º do CPC, aqui aplicável ex vi do art.º 140.º, n.º 3 do CPTA “Salvo o disposto no nº 6 do artigo 641º, quando a parte se considere prejudicada por qualquer despacho do relator, que não seja de mero expediente, pode requerer que sobre a matéria recaia um acórdão; o relator deve submeter o caso à conferência, depois de ouvida a parte contrária” (n.º 3), sendo que “… a reclamação deduzida é decidida no acórdão que julga o recurso, salvo quando a natureza das questões suscitadas impuser decisão imediata, sendo, neste caso, aplicável, com as necessárias adaptações, o disposto nos nºs 2 a 4 do artigo 657º.” (n.º 4).

O que se pede à conferência é que sobre a matéria do despacho ou da decisão sumária do recurso que tenha sido proferida nos termos dos artigos 656º e 652.º, n.º 1, alínea c) do CPC recaia um acórdão.

Significando que a conferência é chamada a decidir a questão decidida em despacho, ou, no caso de decisão sumária que tenha incidido sobre o objeto do recurso, o próprio recurso (vide, designadamente, entre outros, os acórdãos do TCA Sul de 25/06/2025, Proc. 12144/15; de 14/05/2015, Proc. 11.783/15 ou de 07/02/2013, Proc. 08481/12, todos em que fomos relatores, disponíveis in, www.dgsi.pt/jtacs).

Na situação presente o Juiz Desembargador Relator do processo, então dele titular, em decisão sumária que proferiu em 29/07/2025 conhecendo do recurso jurisdicional interposto negou-lhe provimento confirmada a decisão recorrida.

Pelo que dele deduzida a presente reclamação para a conferência não releva aferir se, como vem invocado pelo Reclamante, se a Decisão Sumária era processualmente inadmissível por não ter sido apresentada qualquer razão para que o presente recurso fosse passível de ser decidido através de Decisão Sumária.

O que importa no caso presente, em que a reclamação vem dirigida à decisão sumária que apreciou e decidiu o objeto do recurso jurisdicional, a conferência aprecie e decida o próprio recurso.

O que se passará a fazer.

II. 2 DO OBJETO DO RECURSO

No caso dos autos o MUNICÍPIO ... réu no processo de contencioso pré-contratual em que são Autoras [SCom01...], S.A, e [SCom02...], S.A, (ambas devidamente identificadas nos autos) e Contrainteressadas [SCom03...], LDA., e [SCom04...] LDA. (todas devidamente identificadas nos autos) – no qual por referência ao procedimento n.º ...86 tendente à celebração de um “Contrato de Gestão de Eficiência Energética na Iluminação Pública - Procedimento ECO.AP ”, impugnaram a decisão de adjudicação à proposta do agrupamento composto pelas [SCom03...] , LDA e [SCom04...], UNIPESSOAL LDA e bem assim como a decisão de exclusão da proposta apresentada pelas Autoras – inconformado com a sentença de 31/03/2025 do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, juízo de contratos públicos, que julgou improcedente o incidente de levantamento do efeito suspensivo automático que havia requerido e decidiu pela consequente manutenção do efeito suspensivo automático do ato impugnado nos autos, dela interpôs recurso de apelação autónoma para este Tribunal Central Administrativo Norte pugnando pela sua revogação com substituição por decisão que decrete o levantamento do efeito suspensivo do ato de adjudicação, formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos:

1. O Tribunal a quo decidiu muito desacertadamente ao entender que o Réu não demonstrou a existência de prejuízos para o interesse público que legitimassem, sequer, o juízo de ponderação de interesses a que se reporta o n.° 4 do artigo 103.°- A do CPTA.

2. Não só o interesse público subjacente ao Procedimento destes autos é fortemente lesado em consequência da manutenção do efeito suspensivo automático, como essa lesão se revela manifestamente superior aos alegados prejuízos que o levantamento do efeito suspensivo automático implicará para a esfera das Autoras, aqui Recorridas.

3. A Decisão aqui em recurso incorre em manifesto erro de julgamento da factualidade submetida à apreciação jurisdicional, omitindo, da matéria de facto dada como provada, um conjunto de factos que dela deveriam constar.

4. De igual modo, a Decisão aqui em recurso está inquinada de erro de julgamento de direito, não apenas na qualificação jurídica dos danos que decorrem da manutenção do efeito suspensivo, como na concreta ponderação dos interesses a que se refere o n.° 4 do artigo 103A.° do CPTA.

5. Por cada dia de atraso na celebração do Contrato, são emitidas mais 7,89 TonC02 do que as que serão emitidas depois da celebração e execução do Contrato (2.878 TonCO2/ Ano / 365 dias = 7,89 TonCO2 dia - cfr. Doc. 1 junto ao Requerimento.

6. De modo injustificado e, aliás, paradoxal, a Decisão recorrida pura e simplesmente omite, na matéria assente, a poupança energética e ambiental que advém da celebração do CGEE.

7. Tal como a Douta Decisão julgou provada a poupança económica anual decorrente da execução do Contrato, deveria ter julgado como provada a poupança energética e a redução de emissões poluentes que advém da celebração e execução do contrato.

8. A Decisão em recurso simplesmente desconsiderou, sem justificação, o dano ambiental que decorre diretamente da manutenção do efeito suspensivo da presente ação.

9. Do que decorre que deveria o Tribunal a quo ter dado como provado os seguintes factos, de irrecusável relevo para a decisão do incidente de levantamento do efeito suspensivo:

- Com a implementação das medidas de eficiência energética objeto do Contrato a celebrar, estima-se uma redução mínima de 2.878 TonCO2/Ano.

- A implementação das medidas de eficiência energética objeto do Contrato a celebrar são imprescindíveis para que o Município cumpra as metas que se predispôs alcançar até 2030.

10. Da requerida alteração da decisão da matéria de facto resultará, a ser procedente como se espera, a inevitável alteração da decisão de mérito, na medida em que dessa alteração da decisão de facto se extrai a mais do que evidente lesão grave para o interesse público que resulta da manutenção do efeito suspensivo.

11. Sem prejuízo, a Douta Decisão merece, desde logo, censura por ter apreciado os danos invocados pelo aqui Recorrente de modo aparentemente perfunctório, sem substanciar, nos segmentos decisórios, qualquer apreciação sobre a sua dimensão face aos factos carreados aos autos e constantes da matéria assente.

12. Por cada dia que seja adiada a intervenção que corresponde ao objecto do contrato de gestão eficiência energética que é objecto do procedimento, o MUNICÍPIO ... está a emitir 7,89TonCO2 adicionais e a perder cerca de 2.846,00 €.

13. Os prejuízos ambientais e económicos por cada dia de atraso na celebração do Contrato que o Réu demonstrou no seu Requerimento são objetivos e suficientemente graves para que o Tribunal a quo considere existir um dano ou prejuízo mais do que suficiente para que, no mínimo, o Tribunal ficasse constituído no dever de proceder ao juízo de ponderação de interesses a que se reporta o n.° 4 do artigo 103.°-A do CPTA.

14. Da Sentença impugnada revela-se ainda que o entendimento que o Tribunal a quo faz das exigências legais expostas no n.° 4 do artigo 103.°-A do CPTA não é sustentável - é censurável, como o devido respeito, a densificação e a interpretação que a Douta Decisão adoptou quanto ao entendimento da Doutrina e da Jurisprudência quanto ao conceito de “dano ou prejuízo qualificado”.

15. A interpretação levada a cabo pela Douta Decisão contraria a própria ratio do regime exposto no artigo 103.°-A do CPTA.

16. Uma interpretação tão restritiva do que deve ser considerado um prejuízo ou dano qualificado retiraria qualquer utilidade e razão de ser ao juízo de ponderação de interesses a que se reporta o n.° 4 do artigo 103.°-A do CPTA.

17. A interpretação que a Douta Decisão faz do “dano ou prejuízo qualificado” (operação que, recorde-se, o Tribunal a quo considera como precedente à ponderação de interesses a que se reporta o n.° 4 do artigo 103.°-A do CPTA) é de tal forma restritiva e excessiva que perderia qualquer utilidade e razão de ser o juízo de ponderação de interesses que se extrai da letra da própria norma.

18. O legislador, ao impor como requisito, para o levantamento do efeito suspensivo, que existisse uma ponderação de interesses, não quis, conforme parece defender a Douta Decisão, que essa ponderação de interesses fosse barrada em consequência da exigência, manifestamente restritiva, de aquela ponderação de interesses só ser levada a cabo nos casos em que o interesse público é lesado de forma drástica (sem prejuízo de com isto se estar a querer dizer que, no presente caso, tal não aconteça).

19. O que o legislador quis, com o regime estatuído no n.° 4 do artigo 103.°-A do CPTA, foi prever uma válvula de escape que permita colmatar a automaticidade da atribuição do efeito suspensivo (que opera ope legis), garantindo uma apreciação das circunstâncias do caso concreto.

20. Sem prejuízo, o impacto ambiental dissipa qualquer dúvida quanto à existência, no presente caso, de um evidente dano/prejuízo qualificado decorrente da manutenção do efeito suspensivo automático, mesmo na própria aceção que a Douta Decisão, embora de forma manifestamente excessiva e sem respaldo na lei (conforme se alegou), adota por referência aos requisitos legais do n.° 4 do artigo 103.°-A do CPTA.

21. A Douta Decisão, ao considerar que não consubstancia um dano qualificado para o interesse público o Município puder obter, desde já, poupanças ambientais assinaláveis, está a contrariar as próprias diretrizes constitucionais consagradas no artigo 60.° da CRP.

22. Embora a Douta Decisão não chegue, sequer, a proceder ao juízo de ponderação de interesses a que se reporta o n.° 4 do artigo 103.°-A do CPTA, considerando - erradamente, conforme se defende no presente Recurso - que nem sequer existe um dano/prejuízo qualificado que legitime essa ponderação, dúvidas inexistem que os prejuízos resultantes, para o interesse público, da manutenção do efeito suspensivo do Ato de Adjudicação, são manifestamente superiores aos prejuízos resultantes, para a esfera das Recorridas, do seu levantamento (…)”.

As Recorridas [SCom01...], S.A, e [SCom02...], S.A, contra-alegaram pugnando pela improcedência do recurso com manutenção da sentença recorrida, terminando formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos:

I. O recurso interposto pelo MUNICÍPIO ... assenta em dois supostos erros de julgamento da Sentença de 31/03/2025, a saber, erro: (a) quanto à matéria assente, por (alegadamente) terem sido omitidos dois (pretensos) factos; e (b) quanto ao direito, em virtude de o douto Tribunal a quo ter entendido não existirem danos graves decorrentes da manutenção do efeito suspensivo.

II. Porém, não assiste razão ao Recorrente, pelo que deve confirmar-se a Sentença, mantendo-se o efeito suspensivo automático do ato impugnado.

III. A impugnação da matéria assente que é feita nas alegações de recurso não cumpre o ónus processual que incumbia ao Recorrente nos termos previstos na alínea b) do n.° 1 do artigo 640.° do Código de Processo Civil, aplicável ex vi n.° 3 do artigo 140.° do CPTA, pois que não foram especificados os concretos meios probatórios que impõem uma decisão distinta sobre os pontos da matéria de facto que se pretende ver aditados.

IV. Assim, deve o douto Tribunal ad quem rejeitar o presente recurso, abstendo-se de conhecer do pedido de modificação da matéria assente.

V. Mesmo que assim não se entendesse, o que não se concede ou concebe, e apenas se equaciona por mera cautela de patrocínio, sempre se concluiria pela impossibilidade de modificação da matéria assente.

VI. Com efeito, quanto ao suposto primeiro facto (i.e., “Com a implementação das medidas de eficiência energética objeto do Contrato a celebrar, estima-se uma redução mínima de 2.878 TonCO2/Ano.”, cfr. conclusão 9 das alegações de recurso): dar como assente que foi realizada uma auditoria que tem determinadas conclusões (facto E) da Sentença), não é - nem pode ser! - o mesmo que dar por provado o conteúdo dessas conclusões. Para que se pudesse dar como provada cada uma das conclusões ali vertidas, muito mais seria necessário que o próprio documento da auditoria.

VII. Quanto ao suposto segundo facto (i.e., “A implementação das medidas de eficiência energética objeto do Contrato a celebrar são imprescindíveis para que o Município cumpra as metas que se predispôs alcançar até 2030", cfr. conclusão 9 das alegações de recurso): não se extrai de nenhuma das conclusões de recurso os elementos de prova em que o Recorrente se sustenta para concluir que os mesmos deveriam constar da matéria assente; tratando-se de matéria estritamente conclusiva, que não pode ser dada como provada.

VIII. Por isto, bem se andou na Sentença ao concluir que, para além da matéria assente quanto à existência de determinados documentos, “[n]ão se provaram outros factos com relevo para a boa decisão do incidente”.

IX. Acresce que a Sentença também não padece de qualquer erro de julgamento quanto à matéria de direito, uma vez que não bastava ao Recorrente indicar a poupança diária (económica e ambiental) que o novo contrato eventualmente lhe poderia trazer, antes era crucial alegar e demonstrar a possibilidade de se virem a registar, com a suspensão do ato, graves prejuízos para o interesse público.

X. Todos os dados e asserções genéricas apontadas no pedido de levantamento do efeito suspensivo quanto à poupança energética que se visa alcançar e as medidas de melhoria de eficiência energética já implementadas não traduzem quaisquer prejuízos que decorram do retardar da celebração do futuro contrato de gestão de eficiência energética, antes correspondendo a uma descrição do estado geral do sistema de iluminação pública e das consequências normais que o retardamento de um qualquer contrato de gestão de eficiência energética comportaria.

XI. Até porque as metas que o Recorrente alega visar atingir com a celebração do presente contrato ou já foram atingidas antes mesmo da promoção do concurso em crise, ou podem inclusivamente vir a ser atingidas através de outras medidas que permitem o desenvolvimento da estratégia da neutralidade carbónica que se encontram a ser implementadas pelo Recorrente.

XII. O Recorrente não conseguiu satisfazer, pois, o ónus de alegação e prova que sobre si impendia, ao abrigo do previsto no artigo 103.°-A do CPTA.

XIII. Acresce que, a ideia de que só a imediata execução do contrato seria financeiramente rentável para o interesse público não adere à realidade dos factos e o valor diário de poupança indicado pelo Recorrente é falso.

XIV. Portanto, bem andou o douto Tribunal a quo ao decidir que pela manutenção do efeito suspensivo automático do ato impugnado nos autos, visto que “os compromissos ambientais na Entidade Demandada não ficam prejudicados” e que “não vêm alegados ou evidenciados quaisquer factos, que demonstrem a possibilidade de, com a suspensão dos efeitos do acto de adjudicação, se vir a verificar um grave prejuízo para o interesse público» (cfr. pp. 16-17 da Sentença recorrida) (…)”.

O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º nº 3 do CPTA.

No caso, atentos os termos em que a Recorrente delimitou as conclusões do seu recurso, as questões essenciais de que cumpre decidir são as seguintes:

- saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento quanto à matéria de facto, em termos que devam ser aditados ao probatório os factos apontados pelo Recorrente – (vide conclusões 3.ª, 5ª a 10ª das alegações de recurso);

- saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito traduzido, em suma, numa errada qualificação e subsunção dos factos ao disposto no art.º 103.º-A, n.º 4 do CPTA, em termos que, ao invés do decidido, o efeito suspensivo automático decorrente da instauração da ação devesse ter sido levantado – (vide designadamente conclusões 1.ª, 2.ª, 4.ª e 11.ª a 22.ª das suas alegações de recurso).

III. FUNDAMENTAÇÃO

A- De facto

No âmbito da sentença recorrida, data de 31/03/2025, pela qual a Mmª Juíza do Tribunal a quo decidiu o incidente de levantamento do efeito suspensivo automático a que se refere o art.º 103.º-A do CPTA, foi fixada a seguinte factualidade, assim ali vertida ipsis verbis:

A) Por deliberação da Assembleia Municipal, em 17 de abril de 2023 foi decidido promover um concurso limitado por prévia qualificação, com publicidade internacional, tendente à celebração de um contrato de gestão de eficiência energética - cfr. documento 3 da petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

B) Foi aprovado o programa do procedimento, do qual se extrai o seguinte:

“(...)

Artigo 1°

Objeto do Procedimento

1. O presente procedimento tem por objeto a adjudicação de uma proposta com vista à celebração de um contrato de gestão de eficiência energética (Contrato), ao abrigo do Decreto-Lei n.° 50/2021, de 15 de junho.

2. No objeto do Contrato inclui-se a implementação de medidas de melhoria de eficiência energética no “Sistema de Iluminação Pública” (doravante, apenas “SIP”) no concelho ..., nos termos das disposições previstas no Caderno de Encargos.

(...)” - cfr. programa do concurso constante do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

C) Foi aprovado o Caderno de Encargos, do qual se extrai o seguinte:

“(…)

Cláusula 1.ª

Objeto

1. O presente caderno de encargos tem por objeto as cláusulas a incluir no contrato de gestão de eficiência energética (Contrato) a celebrar pelo MUNICÍPIO ... com a entidade contratante ao abrigo do disposto no Decreto-lei n.° 50/2021, de 15 de junho.

2. No objeto do Contrato inclui-se a implementação de medidas de melhoria de eficiência energética, nas instalações do Contraente Público identificadas e caracterizadas no Anexo I ao presente caderno de encargos, que dele faz parte integrante.

(...)

Cláusula 22ª

Implementação

1. A Fase de Implementação de todos os componentes do projeto tem o prazo máximo de 1 ano e inicia-se até seis meses a contar da data de produção de efeitos do Contrato.

2. O Cocontratante é responsável pela coordenação da implementação de todas as medidas de melhoria da eficiência energética constantes da proposta adjudicada nos termos e prazos dela constantes em conjugação com o disposto no número anterior, bem como pela salvaguarda do normal funcionamento das instalações integradas no objeto do Contrato.

3. O desenvolvimento das atividades integradas no objeto do Contrato inclui a aquisição e instalação dos equipamentos e a realização dos trabalhos e das obras necessárias, em conformidade com os respetivos projetos de execução constituintes elaborados e aprovados de acordo com o presente caderno de encargos e com as restantes condições técnicas contratualmente estipuladas.

4. No âmbito do número anterior pode ser incluída a realização de trabalhos fora do horário de funcionamento das instalações, ou por turnos, mediante prévio conhecimento e aprovação do Contraente Público e em conformidade com a legislação aplicável.

5. Para além das medidas de melhoria da eficiência energética nos termos constantes da proposta adjudicada, o Cocontratante pode, ainda, durante o período de vigência do Contrato, propor ao Contraente Público a implementação de medidas de melhoria adicionais, nos termos previstos no presente caderno de encargos e no Contrato

6. Para efeitos do disposto no número anterior, o Cocontratante deve submeter os projetos das medidas de melhoria adicionais à prévia consideração do Contraente Público com vista à sua aprovação, aplicando-se o procedimento referido nos n.°s 5 a 13 da cláusula 27.ª, com as necessárias adaptações.

(...)

Características Técnicas

1. Introdução

a. Pretende-se com o presente documento definir as condições técnicas especiais para a implementação de um “Sistema de Iluminação Pública eficiente no MUNICÍPIO ...”, assim como complementar disposições descritas no Caderno de Encargos. Nesse sentido, a implementação do projeto pretende:

i. Substituir as luminárias existentes na rede de iluminação pública equipadas com lâmpadas de descarga por luminárias de tecnologia LED (Light Emitting Diode)

ii. Redução significativa do consumo de energia elétrica em iluminação pública do Concelho;

iii. Melhorias dos níveis de iluminação, bem como a sua correta adequação aos níveis reais de utilização;

iv. Redução da taxa média de avarias, assim como a redução dos tempos de reposição em serviço e de reparação;

v. Conforto visual e segurança dos utentes da via pública;

vi. Uniformização das soluções tecnológicas e design;

vii. Telegestão do parque de iluminação pública constituído por 25 257 luminárias LED;

viii. Implementação de Plataforma integradora

2. Caracterização do Sistema de Iluminação Pública

a. Pretende-se com o presente procedimento proceder à substituição de 20 281 luminárias existentes no MUNICÍPIO .... O conjunto constituído pela globalidade das luminárias a intervencionar, sistema de controlo e monitorização, manutenção/exploração afeto ao presente procedimento será denominado por Sistema de Iluminação Pública Global (SIP Global).

(...)” - cfr. caderno de encargos constante do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

D) No termo do procedimento, foi proferida decisão de adjudicação a qual adjudicou a proposta do agrupamento constituído pelas entidades [SCom03...], LDA; [SCom04...] LDA. e [SCom03...], LDA., pela importância de 16.759.064,53 euros - cfr. PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

E) A Agência de Energia do Porto elaborou uma AUDITORIA ENERGÉTICA - INFRAESTRUTURA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA, para o MUNICÍPIO ..., em 2023, e do qual se extrai o seguinte: “(…)

4. CONCLUSÕES

A alteração de tecnologia atual para tecnologia de iluminação mais eficiente a LED representa uma economia superior a 60% do consumo energético, com uma redução de custos anual de aproximadamente 1 038 834 euros com a energia ativa (valores sem IVA).

(...)

A implementação das medidas referidas no estudo, representam um investimento aproximado para fornecimento e instalação das luminárias em cerca de 7 023 000 € que resultaria num payback de cerca de 6.5 anos, em modelo de investimento com capitais próprios. O payback e o investimento apresentados já consideram um sobre custo dos equipamentos de iluminação pública, bem como da mão de obra, face à realidade de mercado atual.

No modelo de investimento por via de um contrato de eficiência energética, todos os trabalhos de campo incluindo manutenção e riscos associados ficam delegados à Empresa de Serviços Energéticos (ESE), que terá de garantir uma economia de energia superior a 60% e partilha de poupanças mínima de 10% com o MUNICÍPIO .... Em adição, está previsto, em caderno de encargos, o pagamento da quantia anual correspondente a 1% do valor das poupanças alcançadas com o presente contrato, durante a sua vigência, à entidade coordenadora da CAC, nomeada pelo MUNICÍPIO ... e pela ESE vencedora.

(...)

Tendo em consideração uma economia mínima de energia igual a 60%, e uma partilha de poupanças mínima de 10%, a poupança efetiva municipal anual durante a duração deste contrato será igual a cerca de 103 883 € (...)”- cfr. estudo constante do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (…)”.

Tendo consignado não se provaram outros factos com relevo para a boa decisão do incidente.

B- De direito

1. Da decisão recorrida

Pela decisão recorrida, de 31/03/2025, que antecedeu o despacho-saneador contemporaneamente proferido, a Mmª Juíza do Tribunal a quo indeferiu o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático a que se refere o art.º 103.º-A do CPTA que havia sido requerido pelo réu MUNICÍPIO

Importando contextualizar que a decisão que vem recorrida no presente recurso, que subiu em separado, foi proferida em 31/03/2025 na sequência do Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 21/02/2025 pelo qual, dando-se provimento ao recurso que então veio interposto do despacho de 11/10/2024, e do saneador-sentença de 24/10/2024 (em que o Tribunal a quo considerou que o processo de contencioso pré-contratual não era meio processual idóneo mas sim o da ação administrativa, declarou o Juízo dos Contratos Públicos do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto incompetente em razão da matéria, para conhecer da ação e deu como prejudicado o conhecimento do incidente de levantamento do efeito suspensivo automático previsto no artigo 103.º-A do CPTA) foram aqueles despachos revogados, com baixa dos autos ao Tribunal a quo para prosseguimento.

2. Da tese do recorrente

O recorrente MUNICÍPIO ... pugna pela revogação da decisão recorrida com substituição por decisão que levante o efeito suspensivo automático do ato de adjudicação, sustentando, em suma, que o Tribunal a quo decidiu desacertadamente ao entender que o Réu não demonstrou a existência de prejuízos para o interesse público que legitimassem o juízo de ponderação de interesses a que se reporta o n.º 4 do artigo 103.º-A do CPTA; que não só o interesse público subjacente ao Procedimento destes autos é fortemente lesado em consequência da manutenção do efeito suspensivo automático, como essa lesão se revela manifestamente superior aos alegados prejuízos que o levantamento do efeito suspensivo automático implicará para a esfera das Autoras, aqui Recorridas; que a decisão em recurso incorre em manifesto erro de julgamento da factualidade submetida à apreciação jurisdicional, omitindo, da matéria de facto dada como provada, um conjunto de factos que dela deveriam constar; que de igual modo, a Decisão aqui em recurso está inquinada de erro de julgamento de direito, não apenas na qualificação jurídica dos danos que decorrem da manutenção do efeito suspensivo, como na concreta ponderação dos interesses a que se refere o n.º 4 do artigo 103.º-A do CPTA; que por cada dia de atraso na celebração do Contrato, são emitidas mais 7,89 TonC02 do que as que serão emitidas depois da celebração e execução do Contrato (2.878 TonCO2/ Ano / 365 dias = 7,89 TonCO2 dia - cfr. Doc. 1 junto ao Requerimento); que de modo injustificado e, aliás, paradoxal, a decisão recorrida pura e simplesmente omite, na matéria assente, a poupança energética e ambiental que advém da celebração do CGEE; que tal como a decisão julgou provada a poupança económica anual decorrente da execução do Contrato, deveria ter julgado como provada a poupança energética e a redução de emissões poluentes que advém da celebração e execução do contrato; que a decisão em recurso simplesmente desconsiderou, sem justificação, o dano ambiental que decorre diretamente da manutenção do efeito suspensivo da presente ação; que decorre que deveria o Tribunal a quo ter dado como provado os seguintes factos, de irrecusável relevo para a decisão do incidente de levantamento do efeito suspensivo: - Com a implementação das medidas de eficiência energética objeto do Contrato a celebrar, estima-se uma redução mínima de 2.878 TonCO2/Ano; - A implementação das medidas de eficiência energética objeto do Contrato a celebrar são imprescindíveis para que o Município cumpra as metas que se predispôs alcançar até 2030; que da requerida alteração da decisão da matéria de facto resultará, a ser procedente como se espera, a inevitável alteração da decisão de mérito, na medida em que dessa alteração da decisão de facto se extrai a mais do que evidente lesão grave para o interesse público que resulta da manutenção do efeito suspensivo; que sem prejuízo, a decisão recorrida merece censura por ter apreciado os danos invocados pelo aqui Recorrente de modo aparentemente perfunctório, sem substanciar, nos segmentos decisórios, qualquer apreciação sobre a sua dimensão face aos factos carreados aos autos e constantes da matéria assente; que por cada dia que seja adiada a intervenção que corresponde ao objeto do contrato de gestão eficiência energética que é objeto do procedimento, o MUNICÍPIO ... está a emitir 7,89TonCO2 adicionais e a perder cerca de 2.846,00 €; que os prejuízos ambientais e económicos por cada dia de atraso na celebração do Contrato que o Réu demonstrou no seu Requerimento são objetivos e suficientemente graves para que o Tribunal a quo considere existir um dano ou prejuízo mais do que suficiente para que, no mínimo, o Tribunal ficasse constituído no dever de proceder ao juízo de ponderação de interesses a que se reporta o n.º 4 do artigo 103.º-A do CPTA; que da decisão impugnada revela-se ainda que o entendimento que o Tribunal a quo faz das exigências legais expostas no n.º 4 do artigo 103.º-A do CPTA não é sustentável, sendo censurável a densificação e a interpretação que a decisão recorrida adotou quanto ao entendimento da Doutrina e da Jurisprudência quanto ao conceito de “dano ou prejuízo qualificado”; que a interpretação levada a cabo pela decisão recorrida contraria a própria ratio do regime exposto no artigo 103.º-A do CPTA; que uma interpretação tão restritiva do que deve ser considerado um prejuízo ou dano qualificado retiraria qualquer utilidade e razão de ser ao juízo de ponderação de interesses a que se reporta o n.º 4 do artigo 103.º-A do CPTA; que a interpretação que a decisão recorrida faz do “dano ou prejuízo qualificado” (operação que, recorde-se, o Tribunal a quo considera como precedente à ponderação de interesses a que se reporta o n.º 4 do artigo 103.º-A do CPTA) é de tal forma restritiva e excessiva que perderia qualquer utilidade e razão de ser o juízo de ponderação de interesses que se extrai da letra da própria norma; que o legislador, ao impor como requisito para o levantamento do efeito suspensivo, que existisse uma ponderação de interesses, não quis, conforme parece defender a decisão recorrida, que essa ponderação de interesses fosse barrada em consequência da exigência, manifestamente restritiva, de aquela ponderação de interesses só ser levada a cabo nos casos em que o interesse público é lesado de forma drástica (sem prejuízo de com isto se estar a querer dizer que, no presente caso, tal não aconteça); que o legislador quis, com o regime estatuído no n.º 4 do artigo 103.º-A do CPTA, foi prever uma válvula de escape que permita colmatar a automaticidade da atribuição do efeito suspensivo (que opera ope legis), garantindo uma apreciação das circunstâncias do caso concreto; que sem prejuízo, o impacto ambiental dissipa qualquer dúvida quanto à existência, no presente caso, de um evidente dano/prejuízo qualificado decorrente da manutenção do efeito suspensivo automático, mesmo na própria aceção que a decisão recorrida, embora de forma manifestamente excessiva e sem respaldo na lei (conforme se alegou), adota por referência aos requisitos legais do n.º 4 do artigo 103.º-A do CPTA; que a decisão recorrida ao considerar que não consubstancia um dano qualificado para o interesse público o Município puder obter, desde já, poupanças ambientais assinaláveis, está a contrariar as próprias diretrizes constitucionais consagradas no artigo 60.° da CRP; que embora a decisão recorrida não chegue, sequer, a proceder ao juízo de ponderação de interesses a que se reporta o n.º 4 do artigo 103.º-A do CPTA, considerando, erradamente, que nem sequer existe um dano/prejuízo qualificado que legitime essa ponderação, dúvidas inexistem que os prejuízos resultantes, para o interesse público, da manutenção do efeito suspensivo do ato de adjudicação, são manifestamente superiores aos prejuízos resultantes, para a esfera das Recorridas, do seu levantamento.

3. Da análise e apreciação do recurso

3. 1 Comecemos por atentar no enquadramento normativo.

3.1. 1 Na situação presente está em causa a decisão proferida pelo Tribunal a quo em 31/03/2025 que indeferiu o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático a que se refere o art.º 103.º-A do CPTA que havia sido requerido pelo réu MUNICÍPIO ... no âmbito do processo de contencioso pré-contratual em que as autoras [SCom01...], S.A, e [SCom02...], S.A no qual por referência ao procedimento n.º ...86 tendente à celebração de um “Contrato de Gestão de Eficiência Energética na Iluminação Pública - Procedimento ECO.AP ”, impugnaram a decisão de adjudicação à proposta do agrupamento composto pelas [SCom03...] , LDA e [SCom04...], UNIPESSOAL LDA e bem assim como a decisão de exclusão da proposta apresentada pelas Autoras.

3.1. 2 As ações de impugnação ou de condenação à prática de atos administrativos (ou equiparados, para tal efeito) relativos à formação de contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de concessão de serviços públicos, de aquisição ou locação de bens móveis e de aquisição de serviços, seguem a forma de processo de contencioso pré-contratual prevista e regulada nos artigos 100º ss. do CPTA.

Sempre que o processo de contencioso pré-contratual seja intentado com vista à impugnação de um ato de adjudicação no prazo de 10 dias úteis após a notificação daquele a todos os concorrentes, a sua instauração suspende automaticamente os efeitos do ato de adjudicação ou a execução do contrato, se este já tiver sido celebrado.

É o que resulta do artigo 103º-A nº 1 do CPTA, na redação dada pela Lei. N.º 118/2019, de 17 de setembro que dispõe o seguinte: “As ações de contencioso pré-contratual que tenham por objeto a impugnação de atos de adjudicação relativos a procedimentos aos quais é aplicável o disposto no n.º 3 do artigo 95.º ou na alínea a) do n.º 1 do artigo 104.º do Código dos Contratos Públicos, desde que propostas no prazo de 10 dias úteis contados desde a notificação da adjudicação a todos os concorrentes, fazem suspender automaticamente os efeitos do ato impugnado ou a execução do contrato, se este já tiver sido celebrado”.

Trata-se do designado efeito suspensivo automático da impugnação dos atos de adjudicação. Solução acolhida pelo legislador nacional, em transposição das Diretivas Recursos. Recorde-se que a Diretiva n.º 2007/66/EC, do Parlamento Europeu e do Conselho, publicada no JO L n.º 335, de 20-12-2007, prevê no seu artigo 2º nº 3, para no caso de “…recurso de uma decisão de adjudicação de um contrato para um órgão que decida em primeira instância, independente da entidade adjudicante, os Estados-Membros devem assegurar que a entidade adjudicante não possa celebrar o contrato antes de a instância de recurso ter tomado uma decisão, quer sobre o pedido de medidas provisórias, quer sobre o pedido de recurso”.

3.1. 3 Perspetivando que o mecanismo de suspensão automática poderia gerar situações em que a paralisação dos efeitos do ato de adjudicação e do próprio contrato (caso entretanto já tivesse sido celebrado) afetasse, de forma desproporcionada, a prossecução do interesse público por ele visado (ou outros interesses em presença), o legislador nacional consagrou a possibilidade de ser levantado o efeito suspensivo automático, por decisão judicial, a requerimento das partes interessadas (cf. art.º 103.º-A, n.ºs 2, 3 e 4 do CPTA). Efeito suspensivo que é levantado “… quando, devidamente ponderados todos os interesses públicos e privados em presença, os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento”, tal como dispõe o n.º 4 do art.º 103.º-A do CPTA, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 30/2021, de 21 de maio.

3.1. 4 O direito ao levantamento do efeito suspensivo automático é de natureza substantiva, mas sendo a aferição dos respetivos pressupostos (requisitos substantivos) da competência do juiz, depende naturalmente de apresentação de requerimento nesse sentido, por não ser de iniciativa oficiosa. Simultaneamente, ao requerente do pedido de levantamento do efeito suspensivo automático incumbe a alegação factual circunstanciada dos fundamentos do pedido (causa de pedir). Sendo no requerimento do pedido que essa alegação factual deve ser feita. E porque o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático previsto no artigo 103º-A do CPTA consubstancia um incidente do processo de contencioso pré-contratual, atentos os termos como o mesmo se mostra ali configurado, conduzindo a que lhe sejam supletivamente aplicáveis, nos termos do art.º 1.º do CPTA, as normas para os incidentes da instância contidas nos art.ºs 292.º ss. do CPC, tal também implica que às partes interessadas cabe oferecer no requerimento em que se suscita o incidente de levantamento do efeito suspensivo automático (e nos articulados de resposta que sejam apresentados), os respetivos meios de prova.

Sendo que a decisão sobre o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático depende dos concretos interesses que as partes aleguem e demonstrem que possam ser lesados, por forma a possibilitarem uma aferição acerca da sua relevância através da ponderação jurisdicional dos mesmos.

Dito isto enfrentemos as questões que vêm trazidas em recurso.

3. 2 Do imputado erro de julgamento quanto à matéria de facto

3.2. 1 O recorrente começa por sustentar que a decisão recorrida incorre em erro de julgamento quanto à matéria de facto dada como provada, defendendo que a mesma deveria ter dado como provados os seguintes factos:

- «Com a implementação das medidas de eficiência energética objeto do Contrato a celebrar, estima-se uma redução mínima de 2.878 TonCO2/Ano».

- «A implementação das medidas de eficiência energética objeto do Contrato a celebrar são imprescindíveis para que o Município cumpra as metas que se predispôs alcançar até 2030».

3.2. 2 Vejamos, pois, se é de alterar a factualidade dada como provada pela decisão recorrida em termos que devam ser aditados à mesma os pontos apontados pelo recorrente MUNICÍPIO

3.2. 3 Compulsado o Requerimento Inicial do incidente de levantamento do efeito suspensivo automático apresentado pelo Recorrente «AA» constata-se que nele foi alegado, designadamente o seguinte a tal respeito naquele seu articulado:

- artigo 87.º do RI: «Por fim, no que diz respeito à descarbonização – que, em síntese, se traduz no processo de redução de emissões de carbono na atmosfera, com destaque para as emissões de dióxido de carbono (CO2) –, essa transição tem sido posta em causa em consequência das dificuldades que toda a Europa tem vindo a atravessar para assegurar um fornecimento de energia que dê resposta às necessidades da população»;

- artigo 91.º do RI: «Ora, com a execução do presente contrato prevê-se a substituição de cerca de 77% do parque de iluminação pública por tecnologia LED mais eficiente (os restantes 23% não contemplados correspondem a equipamentos que já se encontram com tecnologia LED, ou a equipamentos com especificações técnicas muito específicas que levantam dificuldades a esta alteração).»

- artigo 92.º do RI: «Esta substituição irá representar uma redução global mínima 60% do consumo de eletricidade, com potencial para chegar a valores superiores a 70%.»

- artigo 93.º do RI: «Atente-se ao impacto económico e ambiental que a execução do presente contrato (e a consequente implementação do procedimento Eco.AP) terá no MUNICÍPIO ..., aqui Demandado:

i A redução mínima prevista do consumo de energia resultado desta intervenção é de 7997 182 kWh/ano;

ii A redução mínima prevista da fatura energética resultado desta intervenção é de 1.038.834,00€ (com o aumento dos preços da eletricidade, estima-se que esta poupança venha a ser significativamente superior);

iii A redução mínima das emissões de CO2 resultante desta intervenção é de 2 879 TonCO2/Ano;

iv Por cada dia que esta intervenção seja adiada, o MUNICÍPIO ... está a emitir 7,89 TonCO2 adicionais;

v Por cada dia que esta intervenção seja adiada, o MUNICÍPIO ... está a perder cerca de 2.846,00€.

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

- artigo 94.º do RI: «Assim, e dito de forma mais linear: por cada dia que a intervenção que corresponde ao objecto do contrato de gestão eficiência energética que é objecto do procedimento seja adiada, o MUNICÍPIO ... está a emitir 7,89 TonCO2 adicionais e a perder cerca de 2.846,00€.»

- artigo 95.º do RI: «O que corresponde, numa base mensal, à emissão de cerca de 236,7 toneladas de CO2 e de um encargo de cerca de € 85.380».

- artigo 96.º do RI: «Os factos atrás expostos são corroborados pela Auditoria Energética à Infraestrutura de Iluminação Pública elaborada pela AdePORTO (Agência de Energia do Porto) que adiante se junta e aqui se dá por integralmente reproduzida – Doc. 1.»

3.2. 4 No seu articulado de Resposta Autoras contestaram esses factos dizendo que a referência às emissões no Documento n.º 1 mais não é do que uma conclusão nesse documento, sem que em nenhum outro local do documento (i) se caracterize especificamente as luminárias atualmente existentes, (ii) se identifique o nível de emissões imputado a cada uma, (iii) se identifique a fonte de energia elétrica que alimenta as infraestruturas da Entidade Demandada, impugnando, assim, esse valor, por se desconhecer, sem obrigação do contrário, e não estar minimamente demonstrado (vide artigo 175.º do seu articulado Resposta), e quanto ao valor financeiro, que também esse documento prova de menos, visto que se desconhece a respetiva fonte e se desconhece, igualmente, a proveniência da eletricidade em causa, pelo que também vai impugnado (vide artigo 176.º do seu articulado Resposta) e que de resto, aquele Documento n.º 1 é um documento particular, que não está assinado, desconhecendo-se a respetiva autoria, pelo que vai integralmente impugnado (vide artigo 177.º do seu articulado Resposta).

3.2. 5 Na sentença recorrida foi dado como provado que a Agência de Energia do Porto elaborou uma AUDITORIA ENERGÉTICA – INFRAESTRUTURA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA, para o MUNICÍPIO ..., em 2023, e do qual se extrai o seguinte:

“(…)

4. CONCLUSÕES

A alteração de tecnologia atual para tecnologia de iluminação mais eficiente a LED representa uma economia superior a 60% do consumo energético, com uma redução de custos anual de aproximadamente 1 038 834 euros com a energia ativa (valores sem IVA).

(…)

A implementação das medidas referidas no estudo, representam um investimento aproximado para fornecimento e instalação das luminárias em cerca de 7 023 000 € que resultaria num payback de cerca de 6.5 anos, em modelo de investimento com capitais próprios. O payback e o investimento apresentados já consideram um sobre custo dos equipamentos de iluminação pública, bem como da mão de obra, face à realidade de mercado atual.

No modelo de investimento por via de um contrato de eficiência energética, todos os trabalhos de campo incluindo manutenção e riscos associados ficam delegados à Empresa de Serviços Energéticos (ESE), que terá de garantir uma economia de energia superior a 60% e partilha de poupanças mínima de 10 % com o MUNICÍPIO .... Em adição, está previsto, em caderno de encargos, o pagamento da quantia anual correspondente a 1% do valor das poupanças alcançadas com o presente contrato, durante a sua vigência, à entidade coordenadora da CAC, nomeada pelo MUNICÍPIO ... e pela ESE vencedora.

(…)

Tendo em consideração uma economia mínima de energia igual a 60%, e uma partilha de poupanças mínima de 10%, a poupança efetiva municipal anual durante a duração deste contrato será igual a cerca de 103 883 € (…)”»

(vide E). do probatório)

3.2. 6 O Recorrente MUNICÍPIO ... pretende alicerçar naquele mesmo no Documento n.º 1 (documento intitulado “AUDITORIA ENERGÉTICA INFRAESTRUTURA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA - Câmara Municipal ..., Junho/2023”) o aditamento ao probatório do seguinte facto:

- «Com a implementação das medidas de eficiência energética objeto do Contrato a celebrar, estima-se uma redução mínima de 2.878 TonCO2/Ano».

3.2. 7 Não pode, porém, proceder-se àquele pretendido aditamento, precisamente pela razão de que aquele documento é insuficiente, por si mesmo, e desacompanhado de qualquer outro meio de prova, para suportar, a conclusão que o Recorrente pretende que seja tirada.

Importando distinguir entre o reconhecimento da existência documental e das suas conclusões formais, e a valoração probatória dessas mesmas conclusões enquanto factos juridicamente relevantes e autonomamente considerados.

3.2. 8 Pelo que acompanhando a Decisão Sumária, na ausência de outro meio probatório do qual, designadamente, se pudesse retirar aquela asserção, e atenta a circunstância de que o ónus probandi incumbe ao Recorrente, tem que claudicar a pretensão de aditamento daquele facto, tal como enunciado, ao probatório.

3.2. 9 E também não pode colher o aditamento pretendido do seguinte facto:

- «A implementação das medidas de eficiência energética objeto do Contrato a celebrar são imprescindíveis para que o Município cumpra as metas que se predispôs alcançar até 2030».

3.2. 10 Aqui pela singela e linear razão de que tal asserção reveste natureza eminentemente conclusiva, não constituindo facto concreto e objetivamente apreensível.

3.2. 11 O processo jurisdicional exige a articulação de factos, não de meras conclusões ou juízos valorativos, para que possam ser objeto de prova e julgamento.

Realmente a matéria de facto a coligir no probatório reporta-se exclusivamente à verificação de “eventos históricos” e não à qualificação subjetiva de tais eventos e/ou representações pessoais e/ou jurídicas.

Os juízos valorativos, a existir, devem ser formulados, se for esse o caso, em sede de direito, em face dos factos dados como provados.

Além de que o próprio Recorrente Réu reconhece nas suas alegações haver "atingido essa meta de descarbonização em 2020", referindo-se ao objetivo de redução de 85% das emissões de carbono até 2030. Pelo que a invocação da “imprescindibilidade” do contrato para o cumprimento de meta que, segundo o próprio Recorrente, já foi alcançada com dez anos de antecipação, configura contradição interna que compromete a credibilidade da urgência e necessidade alegadas.

3.2. 12 Assim, sendo apodítico que o assim ali enunciado constitui um juízo valorativo conclusivo, não deve o mesmo integrar o probatório reunido nos autos, sob pena de se incorrer em violação das regras que devem presidir à fixação da matéria pertinente à boa decisão da causa.

3.2. 13 Aqui chegados, e pelos fundamentos expostos, não colhendo as conclusões 3.ª, 5ª a 10ª das alegações de recurso, improcede o imputado erro de julgamento quanto à matéria de facto feito na sentença recorrida, não sendo de proceder ao aditamento factual pretendido.

3. 3 Do imputado erro de julgamento de direito por errada subsunção dos factos

3.3. 1 O Recorrente sustenta também que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito traduzido, em suma, numa errada qualificação e subsunção dos factos ao disposto no art.º 103.º-A, n.º 4 do CPTA, em termos que, ao invés do decidido, o efeito suspensivo automático decorrente da instauração da ação devesse ter sido levantado defendendo que o Tribunal a quo decidiu muito desacertadamente ao entender que o Réu não demonstrou a existência de prejuízos para o interesse público que legitimassem, sequer, o juízo de ponderação de interesses a que se reporta o n.° 4 do artigo 103.°- A do CPTA; que não só o interesse público subjacente ao Procedimento destes autos é fortemente lesado em consequência da manutenção do efeito suspensivo automático, como essa lesão se revela manifestamente superior aos alegados prejuízos que o levantamento do efeito suspensivo automático implicará para a esfera das Autoras, aqui Recorridas; que a Decisão recorrida está inquinada de erro de julgamento de direito, não apenas na qualificação jurídica dos danos que decorrem da manutenção do efeito suspensivo, como na concreta ponderação dos interesses a que se refere o n.° 4 do artigo 103A.° do CPTA; que a decisão recorrida merece censura por ter apreciado os danos invocados pelo aqui Recorrente de modo aparentemente perfunctório, sem substanciar, nos segmentos decisórios, qualquer apreciação sobre a sua dimensão face aos factos carreados aos autos e constantes da matéria assente; que por cada dia que seja adiada a intervenção que corresponde ao objeto do contrato de gestão eficiência energética que é objeto do procedimento, o Recorrente MUNICÍPIO ... está a emitir 7,89TonCO2 adicionais e a perder cerca de 2.846,00 €; que os prejuízos ambientais e económicos por cada dia de atraso na celebração do Contrato que o Réu demonstrou no seu Requerimento são objetivos e suficientemente graves para que o Tribunal a quo considere existir um dano ou prejuízo mais do que suficiente para que, no mínimo, o Tribunal ficasse constituído no dever de proceder ao juízo de ponderação de interesses a que se reporta o n.° 4 do artigo 103.°-A do CPTA; que a Sentença recorrida revela ainda que o entendimento que o Tribunal a quo faz das exigências legais expostas no n.° 4 do artigo 103.°-A do CPTA não é sustentável, sendo censurável a densificação e a interpretação que a sentença adotou quanto ao entendimento da Doutrina e da Jurisprudência quanto ao conceito de “dano ou prejuízo qualificado”; que a interpretação levada a cabo pela sentença recorrida contraria a própria ratio do regime exposto no artigo 103.°-A do CPTA; que uma interpretação tão restritiva do que deve ser considerado um prejuízo ou dano qualificado retiraria qualquer utilidade e razão de ser ao juízo de ponderação de interesses a que se reporta o n.° 4 do artigo 103.°-A do CPTA; que a interpretação que a sentença recorrida faz do “dano ou prejuízo qualificado” é de tal forma restritiva e excessiva que perderia qualquer utilidade e razão de ser o juízo de ponderação de interesses que se extrai da letra da própria norma; que o legislador ao impor, como requisito para o levantamento do efeito suspensivo, que existisse uma ponderação de interesses, não quis, conforme parece defender a sentença recorrida, que essa ponderação de interesses fosse barrada em consequência da exigência, manifestamente restritiva, de aquela ponderação de interesses só ser levada a cabo nos casos em que o interesse público é lesado de forma drástica (sem prejuízo de com isto se estar a querer dizer que, no presente caso, tal não aconteça); que o legislador quis, com o regime estatuído no n.° 4 do artigo 103.°-A do CPTA, foi prever uma válvula de escape que permita colmatar a automaticidade da atribuição do efeito suspensivo (que opera ope legis), garantindo uma apreciação das circunstâncias do caso concreto; que sem prejuízo, o impacto ambiental dissipa qualquer dúvida quanto à existência, no presente caso, de um evidente dano/prejuízo qualificado decorrente da manutenção do efeito suspensivo automático, mesmo na própria aceção que a Douta Decisão, embora de forma manifestamente excessiva e sem respaldo na lei (conforme se alegou), adota por referência aos requisitos legais do n.° 4 do artigo 103.°-A do CPTA; que a sentença recorrida ao considerar que não consubstancia um dano qualificado para o interesse público o Município puder obter, desde já, poupanças ambientais assinaláveis, está a contrariar as próprias diretrizes constitucionais consagradas no artigo 60.° da CRP; que embora a sentença recorrida não chegue, sequer, a proceder ao juízo de ponderação de interesses a que se reporta o n.° 4 do artigo 103.°-A do CPTA, considerando - erradamente, conforme se defende no presente Recurso - que nem sequer existe um dano/prejuízo qualificado que legitime essa ponderação, dúvidas inexistem que os prejuízos resultantes, para o interesse público, da manutenção do efeito suspensivo do ato de Adjudicação, são manifestamente superiores aos prejuízos resultantes, para a esfera das Recorridas, do seu levantamento – (vide designadamente conclusões 1.ª, 2.ª, 4.ª e 11.ª a 22.ª das suas alegações de recurso).

3.3. 2 O Recorrente contesta a interpretação do Tribunal a quo do conceito de “dano ou prejuízo qualificado”, afirmando que esta é demasiado restritiva e excessiva, retirando a utilidade ao juízo de ponderação de interesses previsto no n.º 4 do artigo 103.º-A do CPTA.

Outrossim, assevera que os prejuízos económicos (perda de 2.846,00 €/dia em poupanças) e ambientais (emissão de 7,89 TonCO2/dia adicionais) são objetivos e graves, justificando o levantamento do efeito suspensivo.

Sustenta ainda que o direito ao ambiente, enquanto direito fundamental constitucionalmente consagrado, deve prevalecer sobre os alegados "não ganhos" patrimoniais das Recorridas, que são suscetíveis de ressarcimento indemnizatório.

3.3. 3 Vejamos.

3.3. 4 Relembrando que está já resolvida com trânsito, através do acórdão proferido no processo por este Tribunal Central Administrativo Norte de 21/02/2025, a questão da sujeição da situação dos autos ao processo de contencioso pré-contratual previsto e regulado nos art.ºs 100.º ss do CPTA, e ao mecanismo do efeito suspensivo automático previsto no art.º 103.º-A, n.º 1 do CPTA.

3.3. 5 A decisão de levantamento encontra-se subordinada ao juízo de ponderação de interesses estabelecido no n.º 4 do art.º 103.º-A do CPTA, segundo o qual “o efeito suspensivo é levantado quando, devidamente ponderados todos os interesses públicos e privados em presença, os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento".

3.3. 6 O normativo em apreço, na sua redação atual, resultante da Lei n.º 30/2021, de 21 de maio, consubstancia a transposição da Diretiva 2007/66/CE a que supra já se aludiu, que prevê nos respetivos considerandos 22 e 24 o seguinte:

“(22) [P]ara assegurar a proporcionalidade das sanções aplicadas, os Estados Membros podem permitir que a instância responsável pela decisão do recurso não ponha em causa o contrato ou lhe reconheça determinados efeitos, ou todos eles, caso as circunstâncias excecionais do caso em apreço exijam o respeito de certas razões imperiosas de interesse geral. Nesses casos deverão, em vez disso, ser aplicadas sanções alternativas. A instância de recurso independente da entidade adjudicante deverá analisar todos os aspetos relevantes a fim de estabelecer se existem razões imperiosas de interesse geral que exijam a manutenção dos efeitos do contrato. (…)

(24) O interesse económico na manutenção dos efeitos do contrato só pode ser considerado razão imperiosa se, em circunstâncias excecionais, a privação de efeitos acarretar consequências desproporcionadas. No entanto, não deverá constituir razão imperiosa o interesse económico diretamente relacionado com o contrato em causa”.

3.3. 7 O Tribunal a quo fundamentou a sua decisão no entendimento de que, como pressuposto prévio à ponderação de interesses, deve estar em causa um “dano qualificado” ou “prejuízo qualificado”. E concluiu que os factos alegados pelo Recorrente, não obstante reconhecer que o contrato era “absolutamente necessário e imprescindível aos objetivos ambientais das entidades públicas”, não configuravam um “dano qualificado ao interesse subjacente ao mesmo”.

3.3. 8 O Recorrente insurge-se contra esta interpretação, considerando-a excessivamente restritiva e suscetível de esvaziar a utilidade prática do juízo de ponderação.

3.3. 9 Impõe-se efetivamente observar que o conceito de “dano qualificado” não deve ser interpretado de forma tão restritiva que torne o mecanismo de levantamento do efeito suspensivo meramente teórico, contrariando a própria ratio legis de permitir uma “válvula de escape” para circunstâncias excecionais. Contudo, também não basta a mera alegação de qualquer prejuízo.

3.3. 10 O prejuízo deve ser real, concreto e revestir um grau de gravidade que o diferencie das "consequências naturais, normais ou imediatamente decorrentes da não execução imediata do contrato".

3.3. 11 No caso em apreço, temos que o Recorrente invocou duas categorias de prejuízos decorrentes da manutenção do efeito suspensivo: i) prejuízos de natureza económica, consubstanciados numa perda diária de poupança no montante de aproximadamente 2.846,00 €, correspondente a uma poupança anual de 103.883 €; e ii) prejuízos de natureza ambiental, traduzidos na emissão adicional de 7,89 toneladas de CO[Imagem que aqui se dá por reproduzida] por dia, resultante da não implementação das medidas de eficiência energética, comprometendo os objetivos do "Roteiro ... Neutralidade Carbónica 2030".

3.3. 12 Tais invocados prejuízos, porém, ou não logram credibilidade suficiente e cabal e/ou não ostentam a gravidade e consistência juridicamente requeridas para legitimar o excecional levantamento do efeito suspensivo de pleno direito, consoante de seguida se passa a fundamentar e demonstrar.

3.3. 13 Desde logo, o alegado prejuízo económico diário de 2.846,00 € não alcançou plausibilidade suficiente e cabal, não resultando do probatório como factualidade provada. O que impossibilita, no que ao mesmo respeita, a respetiva ponderação.

3.3. 14 E a controvérsia valorimétrica em torno do valor do prejuízo com o retardamento do início da execução do contrato adjudicado, revela a fragilidade e insuficiência demonstrativa do alegado “grave prejuízo” financeiro.

3.3. 15 Note-se que a própria Diretiva Recursos, já supra mencionada, é cristalina ao estabelecer que o interesse económico diretamente relacionado com o contrato, por si só, não constitui, em regra, razão imperiosa que legitime a supressão das garantias processuais do impugnante, situação que tem um verdadeiro efeito de implosão em relação à verificação dos prejuízos económicos em análise.

3.3. 16 E no que concerne aos demais prejuízos cumpre fazer notar que como bem foi sido na sentença recorrida o sistema de iluminação pública do Recorrente MUNICÍPIO DE ... continua a funcionar sem qualquer perturbação ou risco de falha.

3.3. 17 Sendo que, quanto aos prejuízos ambientais não resulta que a não implementação imediata das medidas de eficiência energética se traduza numa emissão adicional de 7,89 toneladas de CO[Imagem que aqui se dá por reproduzida] por dia. Nem, por conseguinte, que comprometa os objetivos do "Roteiro ... Neutralidade Carbónica 2030".

3.3. 18 Por sua vez, a alegação em torno da violação do direito fundamental ao ambiente, consagrado no artigo 66.º da Constituição da República Portuguesa, não é minimamente persuasiva, carecendo, inclusivamente, de substrato validatório e legitimador. Realmente, o Recorrente Réu sustenta que os interesses públicos de índole ambiental e económica se apresentam como “manifestamente superiores” aos interesses privados das Recorridas, caracterizando estes últimos como “meramente pecuniários ou patrimoniais” e “passíveis de ressarcimento nos termos gerais do Direito. Aduz, ademais, que o interesse público, maxime o ambiental - consubstanciado na redução das emissões de dióxido de carbono - assume caráter "irreversível" se diferido no tempo, ao passo que os interesses privados seriam suscetíveis de adequada compensação.

3.3. 19 Ora, o primeiro argumento do Recorrente, levado às suas últimas consequências, significaria que qualquer contrato público com dimensão ambiental deveria ser executado imediatamente, independentemente de vícios de legalidade que pudessem inquinar o procedimento de formação. Tal entendimento subverteria completamente o Estado de Direito democrático e o princípio da juridicidade da ação administrativa. O direito ao ambiente, tal como configurado constitucionalmente, não se traduz apenas numa dimensão prestacional positiva [imposição ao Estado de medidas de proteção], mas comporta igualmente uma dimensão procedimental, que exige que as decisões com impacto ambiental sejam tomadas de forma transparente, participada e juridicamente controlada.

3.3. 20 A suspensão temporária da execução de um contrato, durante o período necessário para o controlo jurisdicional da legalidade do procedimento de adjudicação, prevista na Diretiva e transposta para o direito nacional no art.º 103.º-A do CPTA, não claudica pela mera violação do direito ao ambiente. Pelo contrário, assegura que as medidas de proteção ambiental sejam implementadas em conformidade com a legalidade e com respeito pelos direitos de todos os interessados.

Sendo que, além disso, não está demonstrada qualquer situação de degradação ambiental iminente ou de risco sério para o equilíbrio ecológico que justifique a preterição das garantias jurisdicionais. E ademais o sistema de iluminação pública continuará a funcionar, dentro dos parâmetros em que vem funcionando há vários anos, sem que tal tenha impedido o Réu MUNICÍPIO DE ... de atingir, como ele próprio reconhece, as metas de descarbonização previstas para 2030 já em 2020.

3.3. 21 Não se divisando uma lesão de natureza irreversível e de tal magnitude que ponha em causa a subsistência ou o funcionamento essencial do serviço público, ou que implique um dano ambiental de cariz catastrófico e irrecuperável que justifique o afastamento da regra geral justificativo do levantamento do efeito suspensivo do ato de adjudicação, decorrente da instauração do processo de contencioso pré-contratual em que se visa a sua impugnação, acompanhando a Decisão Sumária, tem de concluir-se não ser de levantar esse efeito suspensivo.

3.3. 22 Aliás, em sentido diametralmente oposto, o levantamento do efeito suspensivo traduzir-se-ia na execução imediata do ato de adjudicação impugnado, gerando uma situação de facto consumado, com perda definitiva e irreversível da possibilidade de executar o contrato.

A tutela primária, que se destina a assegurar ao impugnante, em caso de procedência da sua pretensão, a possibilidade de ainda proceder à execução do contrato, constitui o objetivo primordial do regime do contencioso pré-contratual e da Diretiva Recursos.

3.3. 23 E a possibilidade de ressarcimento por via indemnizatória configura uma solução subsidiária e de caráter excecional. Conferir prevalência à reparação patrimonial em detrimento da tutela primária, tal como propugna o Recorrente, redundaria no total esvaziamento do escopo do efeito suspensivo automático e da eficácia do contencioso pré-contratual, convertendo o processo numa mera "corrida à celebração contratual" e compelindo os lesados a intentar uma posterior e complexa ação de responsabilidade civil.

3.3. 24 No contexto assinalado, nenhuma ponderação criteriosa pode conduzir à conclusão que se impõe o levantamento do efeito suspensivo automático.

3.3. 25 Deste modo, tendo também sido este o caminho trilhado na sentença proferida pelo Tribunal a quo, com maior ou menor variação de fundamentação, não colhem as conclusões 1.ª, 2.ª, 4.ª e 11.ª a 22.ª das alegações de recurso do Recorrente MUNICÍPIO

Improcedendo, também nesta parte o recurso do Réu, mantendo-se a decisão recorrida que indeferiu o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático previsto no art.º 103.º-A do CPTA.

O que se decide.

IV. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal, não acolhendo a reclamação da Decisão Sumária, em negar provimento ao recurso do Réu, mantendo-se a decisão do Tribunal a quo, aqui recorrida, pela qual foi indeferido o levantamento do efeito suspensivo automático previsto no art. 103.º-A do CPTA.

Custas pelo Recorrente – artigo 527.º, nºs 1 e 2 do CPC e artigos 7.º e 12.º, nº 2 do RCP e 189.º, nº 2 do CPTA.

Notifique.

D. N.

Porto, 26 de setembro de 2025

Maria Helena Canelas (relatora)

Tiago Afonso Lopes de Miranda (1ª adjunto)

Maria Clara Ambrósio (2ª adjunta)