06/09 - Tribunal dos Conflitos

I- A competência (ou jurisdição) de um tribunal determina-se pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos.

II- Cabe aos Tribunais Judiciais julgar todas as causas que não sejam especialmente atribuídas a outras espécies de Tribunais, cumprindo aos Tribunais Administrativos dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.

III- À luz da alínea i) do n.º 1 do art.º 4 do ETAF a competência dos tribunais administrativos para apreciar acções emergentes de responsabilidade civil extracontratual de entidades privadas depende da existência de lei especial que determine ser-lhes aplicável "o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público".

IV- Sempre que um dos sujeitos da relação jurídica é uma entidade pública dotada de poderes de autoridade que, ao abrigo de normas de direito administrativo, pratica o facto gerador do alegado dano está-se perante uma relação jurídica administrativa, pelo que a resolução desse litígio compete à jurisdição administrativa.

V- A B... é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, exterior à Administração, que se rege pela lei comercial e pelos seus estatutos a quem se aplica, em tudo quanto for omisso nos seus estatutos, o regime das sociedades anónimas. Deste modo, como pessoa colectiva de direito privado, está sujeita ao regime de responsabilidade civil extracontratual regulado no Código Civil.

VI- E, porque assim, a competência para conhecer da acção emergente de responsabilidade civil extracontratual em que vem peticionado o ressarcimento dos danos provocados pelas obras de construção de uma Estação do metro do Porto em que ela é demandada cabe aos tribunais comuns e não à jurisdição administrativa.

1. A A…... da Rua …, da cidade do Porto, deduziu, no Tribunal de Pequena Instância Cível desta cidade, acção declarativa emergente de responsabilidade civil extracontratual contra a «B…, S.A.” e a “C…” pedindo que estas fossem condenadas:

a) a pagar-lhe a quantia de 3.099,31 euros e respectivos juros de mora;

b) a restabelecer o ramal de saneamento usando material devidamente aprovado pelo SMAS;

c) a substituir o degrau partido da entrada n.º … daquele prédio;

d) a limpar toda a rede horizontal de esgotos, interior e exterior, do imóvel.

Para o efeito, e em síntese, alegou que os prejuízos cuja reparação peticionava tinham sido provocados aquando da realização das obras de construção da entrada nascente da Estação de Salgueiros do metro do Porto, cuja fiscalização competia à 1.ª Ré por ser a dona da obra, muito embora a tivesse adjudicado à 2.ª Ré e esta estivesse a realizá-la e, portanto, tivesse sido esta quem produziu aqueles danos. As RR eram, assim, solidariamente responsáveis pelo ressarcimento dos danos peticionados – a primeira porque era dona da obra e descurou o dever de vigilância que sobre si impendia e a segunda por ter sido quem directamente os provocou.

Ambas as Rés contestaram, tendo a “B…, S.A.” suscitado a questão da incompetência daquele Tribunal alegando que, sendo uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos à qual foi concedida, em regime de serviço público e de exclusividade, a exploração do sistema de metro da área metropolitana do Porto, aquela competência estava sediada, nos termos do art. 4.º, n.º 1, al.ª i), do ETAF, nos Tribunais Administrativos.

O Sr. Juiz a quo julgou procedente esta questão prévia e consequentemente, declarou o Tribunal de Pequena Instância Cível do Porto para incompetente para apreciar e decidir aquela acção, decisão que justificou do seguinte modo:

“.... ao contrário do que sucedia no regime anterior, em que a questão relevante para decidir qual o tribunal competente era definir se a relação em apreço era de gestão pública ou privada, nos termos do actual ETAF todas as acções em que esteja em causa a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público são da competência dos tribunais administrativos (cfr. ainda Ac. RP. de 13/03/08 e 03/04/08, www.dgsi.pt).

E, face a este novo regime, a jurisdição administrativa passa a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, independentemente de se saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou privado (cfr., entre outros o Ac. da R.L. de 04/08/08, www.dgsi.pt).

Deste modo, configurando os factos que constituíam a causa de pedir uma relação jurídica administrativa e sendo a 1.ª Ré uma empresa pública do Estado a quem foram atribuídas prerrogativas de autoridade para explorar, em regime de exclusividade, o funcionamento do serviço público de transporte público da área metropolitana do Porto, era forçoso concluir que desenvolvia uma actividade regida pelo direito administrativo.

“E, assim sendo, e segundo se entende, os alegados danos em causa nos autos ocorridos em virtude de tal actividade, devem ser apreciados nos tribunais administrativos, quer por força da própria Constituição da República Portuguesa e do Dec.-Lei 558/99, de 17/12, quer dos art.ºs 1.º e 4.º n.º 1, al.ª g) do ETAF .... sendo incompetente este Tribunal. Trata-se de uma incompetência absoluta que implica a absolvição das Rés da instância e impede o Tribunal de conhecer do mérito da causa (art.ºs 101.º, 102.º 105.º, n.º 1, 493.º n.ºs 1 e 2 e 494.º, n.º 1, al.ª a), todos do C.P.C.).

Por sua vez o TAF do Porto, para quem os autos foram remetidos, também declinou a competência para conhecer e julgar a matéria controvertida naqueles autos por entender que, sendo “os referidos sujeitos processuais pessoas colectivas de direito privado e afastando a existência entre estas e a Autora de qualquer relação jurídica administrativa — o que arreda a aplicação aos autos do n.° 7 do art. 10.º do C.P.T.A. - importa concluir ser este Tribunal Administrativo integrado no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto materialmente incompetente para se pronunciar sobre os pedidos formulados pela A.- que têm subjacentes a responsabilidade civil extracontratual das RR - pelo que se considera verificada a excepção dilatória de incompetência do Tribunal, em razão da matéria, para conhecer dos pedidos formulados pela A..”

A Autora suscitou, então, o presente conflito de jurisdição tendo concluído como se segue:

1. A Recorrente instaurou no Tribunal de Pequena instância Cível do Porto, em 05 de Maio de 2008, acção declarativa de condenação, ao abrigo do Regime Processual Experimental, cuja causa de pedir em que a A ora recorrente, baseia o seu pedido, consiste na actividade danosa da C…, na execução de um contrato de empreitada de obras públicas celebrado entre esta e a B…, SA, causadora de danos no degrau da entrada n.° 251 e na rede de saneamento do imóvel a que se reportam aos autos, que, por sua vez, provocaram inundações na garagem e na caixa dos elevadores do entrada 251 do mesmo imóvel.

2. Por sentença proferida em 26-09-08, transitada em julgado em 6/11/2008, o Tribunal de Pequena Instância Cível do Porto julgou procedente a excepção de incompetência em razão da matéria invocada pela B…, SA, tendo-se julgado INCOMPETENTE, em razão da matéria, para apreciar a causa em apreço, sustentando a competência material dos tribunais administrativos para conhecerem a causa sub judice.

3. Remetidos os Autos para o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, nos termos do art. 105.º/2 do CPC, julgou-se este último, em sede de Despacho Saneador, igualmente INCOMPETENTE para conhecer do mérito da causa, por decisão já transitada em julgado em 23-02-09.

4. Estamos, então, perante duas decisões incompatíveis e contraditórias, ambas já transitadas em julgado, proferidas por dois tribunais de ordens jurisdicionais diferentes, declinando o poder de conhecer do mesmo objecto do processo.

5. Conclui-se, portanto, pela ocorrência de um CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO, tal como vem disposto nos artigos 115.° C.P.C., bem como os artigos 135.° e 136.°, ambos do CPTA, da competência do Tribunal de Conflitos, nos termos do disposto no artigo 59.° do Decreto n.° 19.243, de 16/01/1931, com alterações posteriores.

6. A B…, S.A., concessionária do sistema de metro ligeiro da área metropolitana do Porto, pese embora seja uma empresa pública, por ser constituída por capitais exclusivamente públicos, sujeita a regime com algumas especialidades decorrentes da previsão contida na respectiva legislação regulamentadora (DL n.° 558/99, de 17/12), nem, por isso, deixa de ser uma sociedade anónima, constituída nos termos da lei comercial, regendo-se primordialmente pelo direito privado e pela lei comercial (vd. art. 7.º do cit. DL e art. 2°/3 do DL 394-A/98, de 15 de Dezembro).

7. A B…, SA é, assim, uma pessoa colectiva de direito privado, encontrando-se, assim, excluída a aplicação do artigo 4.° n.°1 al. g) do ETAF.

8. O artigo 4.°, n.°1, al.ª i), por seu turno, exige para a atribuição da competência aos tribunais administrativos que o respectivo regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público preveja a aplicabilidade do mesmo às pessoas colectivas de direito privado ou que qualquer outro normativo em legislação específica determine a aplicação dum tal regime de responsabilidade.

9. O regime previsto no DL n.° 48.051, de 21/11, em vigor à data da obra de construção da Estação de Salgueiros da Ré B…, SA, desenvolvida no período compreendido entre Janeiro de 2005 e Dezembro de 2006, através de empreitada adjudicada à Ré C…, não prevê a aplicabilidade da responsabilidade nele regulada às pessoas colectivas de direito privado, o mesmo sucedendo por força da legislação que directamente contende com o exercício da actividade desenvolvida pela B…, SA.

10. A responsabilidade extracontratual do Estado e demais entidades públicas só foi estendida a pessoas colectivas de direito privado pelo art.º 1.º/5 da Lei n.° 67/2007, de 31/12, que aprovou o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, o qual não se encontrava em vigor à data dos factos, sendo-lhe, por isso, inaplicável, nos termos do art. 12.º do CC.

11. Não é, portanto, aplicável ao litígio sub judice o disposto na al.ª i), do n.° 1, do art. 4º do ETAF à B…, S.A., o mesmo se passando em relação à C…, pessoa colectiva de direito privado.

12. À B…, S.A., enquanto pessoa colectiva de direito privado, e como tal, sujeito de direito privado, não é, assim, aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, conforme exigido no art.º 40.º/1, al.ª i), do ETAF, por falta de estipulação legal nesse sentido.

13. Serão, pois, os tribunais judiciais competentes para conhecer o pedido de indemnização formulado pela A., aqui recorrente, contra a B… SA e a C… pelos danos por esta sofridos na sequência da actividade danosa da C…, emergente da execução de um contrato de empreitada celebrado entre esta e a B…, SA, no âmbito da concessão do sistema de metro ligeiro da área metropolitana do Porto, de que a segunda é concessionária.

14. Termos em que, anulando-se a decisão do Tribunal Pequena Instância Cível do Porto, que, indevidamente, se declarou incompetente, para este remetendo as partes, nos termos do art.º 105.° do Decreto 19 243, de 16/01/1931 (Regulamento do Tribunal de Conflitos) far-se-á JUSTIÇA!

A questão que se nos coloca, é pois, como se vê, a de saber a quem cabe a competência para julgar a acção proposta pela A… da Rua …, da cidade do Porto, contra a B… S.A. e a C… peticionando o ressarcimento dos prejuízos que estas lhe causaram na sequência da obras realizadas no âmbito da construção da Estação de Salgueiros do Metro do Porto.

2. É ponto assente que a determinação do Tribunal materialmente competente para conhecer da pretensão formulada pelo Autor se afere em função dos termos em que ela é desenhada e dos fundamentos em que se baseia, isto é, do pedido e da causa de pedir, sendo, para esse efeito, irrelevante o juízo de prognose que se possa fazer relativamente à viabilidade da mesma, por se tratar de questão atinente ao mérito da pretensão Vd., a título exemplificativo, Acórdãos Tribunal de Conflitos de 11/7/00 (Conflito n.º 318), de 3/10/00, (Conflito n.º 356), de 6/11/01 (Conflito n.º 373), de 5/2/03, (Conflito n.º 6/02), de 29/10/2006 (Conflito n.º 18/06) e de 15/07/2007 (Conflito n.º 5/07) e do Pleno do STA de 9/12/98, rec. n.º 44.281 (BMJ 482/93) e do STJ de 21/4/99, rec. n.º 373/98 e Prof. Manuel de Andrade ”Noções Elementares de Processo Civil” pg. 88 e seg.s

Deste modo, importará atentar que a acção foi proposta com fundamento em responsabilidade civil extracontratual emergente da incorrecta realização das obras de construção da entrada da Estação de Salgueiros do metro do Porto, que a 2.ª Ré levava a efeito por essa empreitada lhe ter sido adjudicada pela 1.ª Ré, e que o pedido formulado foi o da condenação das RR ao ressarcimento dos prejuízos daí decorrentes, os quais compreendiam a) o pagamento do montante de 3.099,31 euros e respectivos juros de mora; b) o restabelecimento do ramal de saneamento usando material devidamente aprovado pelo SMAS; c) a substituição do degrau partido da entrada do prédio que a Autora administrava; e d) a limpeza de toda a rede horizontal de esgotos, interior e exterior, desse imóvel.

Por outro lado, o n.º 1 do art.º 211.º da CRP, estatui que "os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais" e o n.º 3 do seu art.º 212 prescreve que "compete aos tribunais administrativos e fiscais o conhecimento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas", normativo que tem tradução no n.º 1 do art.º 1.º do ETAF que dispõe que “os Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”

O que quer dizer que, por um lado, a jurisdição dos Tribunais Judiciais se define por exclusão, cabendo-lhe julgar todas as acções que não sejam atribuídas a outros Tribunais e, por outro, que a determinação da competência dos Tribunais Administrativos se fará em função do litígio emergir de uma relação jurídica administrativa.

3. O conceito de relação jurídica administrativa é, pois, decisivo para determinar a repartição de competências entre os Tribunais Judiciais e os Tribunais Administrativos pelo que importa definir o que se deve entender por relação jurídica administrativa.

Considera-se que são administrativas não só as relações estabelecidas entre duas pessoas colectivas públicas ou entre dois órgãos administrativos, desde que não haja indícios claros da sua pertinência ao direito privado, como também aquelas em que um dos sujeitos envolvidos (seja ele público ou privado) actua no exercício de um poder de autoridade tendo em vista a realização de um interesse público legalmente definido e aquelas em que um dos sujeitos actua no cumprimento de deveres administrativos, de autoridade pública, impostos pelo interesse público. – M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira CPTA Anotado, vol. I, pg. 25 e seg.s

Deste modo, o que é essencial e caracteriza a relação jurídica administrativa é o facto de um dos seus sujeitos ser uma entidade pública ou uma entidade a quem foram atribuídos poderes de autoridade para desenvolver o fim público que lhe foi definido e que agem ao abrigo de normas de direito administrativo. E, porque assim é, pode afirmar-se que “os critérios distributivos da competência «ratione materiae» em sede de responsabilidade civil não radicam precisamente na índole da actividade prosseguida e que se mostre lesiva, mas na natureza jurídica do ente colectivo a quem a lesão seja imputável. Exactamente por isso é que, por exemplo, nunca se duvidou que os concessionários de serviços públicos, desde que de direito privado, devessem responder nos tribunais comuns pelos actos e omissões geradores do seu dever de indemnizar.” Acórdão do STA de 25/01/2005 (rec. 681/04) com sublinhado nosso.

O que quer dizer que o acto gerador do dever de indemnizar não é, pois, decisivo para efeitos da determinação da competência do Tribunal, ainda que ele se insira numa actividade desenvolvida em prol do interesse público, visto o elemento determinante na definição dessa competência ser a qualidade dos sujeitos da relação jurídica administrativa litigiosa e os poderes com que nela intervêm. Pode, por isso, afirmar-se que, sempre que um dos sujeitos dessa relação é uma entidade pública ou um sujeito dotado de poderes de autoridade que pratica o facto gerador do alegado dano ao abrigo de normas de direito público, se está perante uma relação jurídica administrativa e, consequentemente, que o conhecimento e resolução do litígio daí emergente compete à jurisdição administrativa.

4. E, se assim é, cumpre analisar se a B…, S.A. pode ser qualificada como uma pessoa colectiva de direito público ou se, sendo uma entidade privada, o acto donde emerge o pedido formulado na acção foi praticado a coberto de poderes de autoridade, pois será a resposta a esta interrogação a determinar qual dos Tribunais em conflito é o materialmente competente para dirimir o pleito ora em causa.

Ora, essa questão foi abordada e decidida no Acórdão do STJ de 10/04/2008 (proc. 08B845) em termos que nos parecem correctos pelo que nos limitaremos a acompanhar o que nele se disse.

Escreveu-se nesse Aresto:

“O Decreto-Lei n.° 71/93, de 10 de Março, versou sobre o regime jurídico da exploração de um sistema de metro ligeiro na Área Metropolitana do Porto, em termos de atribuição da sua exploração em exclusivo à sociedade anónima de capitais públicos, que foi constituída no dia 6 de Agosto de 1993, sob a firma B…, SA, tendo como sócios a Área Metropolitana do Porto, a D…, EP e o E…, EP.

A partir daí, passou o B…, SA a promover a organização e orientação do concurso internacional lançado para a concepção e realização do sistema de metro ligeiro do Porto.

Antes do início das actividades e obras concretizadoras do referido sistema de transporte, foi estruturado o quadro jurídico concernente à denominada exploração exclusiva, essencialmente para definir a modalidade da concessão e por razões de ordem institucional e financeira.

Tal estruturação foi implementada por via do Decreto-Lei n.° 394-A /98, de 15/12, alterado pela Lei n.° 161/99, de 14/09, e pelos Decretos-Leis n.ºs 249/2002, de 19/12, 33/2003, de 24/02, 166/2003, de 24/07, 233/2003, de 27/07, diploma que alterou os estatutos daquela sociedade, passando o Estado e os F…, SA a integrar o seu quadro de sócios.

A realização dos trabalhos e prestações relativas à concepção e realização do projecto e das obras de construção devia ser regulada por um contrato a celebrar entre o B…, SA e a entidade escolhida no âmbito de um concurso internacional realizado para o efeito (artigo 3°).

São seus accionistas actuais a Área Metropolitana do Porto com 60% do capital, a D…, EP com 5% do capital, o Serviço dos Transportes Colectivos do Porto com 25% por cento do capital e o Estado com 10% do capital (Anexo II, artigo 2°, n.° 1).

É, pois, uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, que se rege pela lei comercial e pelos seus estatutos, salvo quando no aludido diploma ou disposições legais especiais disponham diferentemente (artigo 2.°, n.° 3). A concessão em causa teve por objecto a exploração do referido sistema de metro ligeiro na área metropolitana do Porto, compreendendo a concepção e a realização do projecto, a realização de obras de construção e o fornecimento e montagem de equipamentos (Base 1, n.°s 1 e 3, do Anexo 1).

O regime de concessão é de serviço público e de exclusividade, por 50 anos, prorrogáveis por dois períodos sucessivos de dez anos (Bases III e IV, n°s 1 e 2, do Anexo I).

A construção ou adaptação de infra-estruturas compreende também a aquisição, por via do direito privado ou de expropriação, dos terrenos necessários à sua implantação e constituição das necessárias servidões (Base IX do Anexo I). O Estado poderá facultar à concessionária o direito de utilização do domínio público abrangido pelo sistema de implantação das infra-estruturas, tal como os municípios cuja área seja abrangida pelo sistema de metro poderão, na qualidade de sócios da concessionária, transferir para esta bens dominiais e outros bens e direitos a título de entradas em espécie, nos termos regulados no acordo parassocial (Base X do Anexo I). Competia àquela concessionária, como entidade expropriante, actuando em nome do Estado, realizar as expropriações e constituir as servidões necessárias à construção do sistema, nos termos deste diploma e do Código das Expropriações (Base XI, n.° 1, do Anexo I).

Sem prejuízo das obrigações do Estado em matéria de segurança pública, à concessionária cabe velar pela segurança dos clientes e dos bens que estes transportem através da celebração de protocolos com a Polícia de Segurança Pública e com a Guarda Republicana (Base XVIII, n°1, do Anexo 1).

É aplicável à referida sociedade, em tanto quanto for omisso nos seus estatutos o regime das sociedades anónimas e as constantes do diploma legal que institui as bases da concessão do sistema de metro ligeiro da área metropolitana do Porto (artigo 28° do Anexo III).

Estamos, assim, perante uma concessão sujeita a algumas exigências de carácter imperativo e outras de carácter programático, designadamente o regime do controlo financeiro e a obrigatoriedade da cedência ou subconcessão da exploração da rede a terceiros, caso a exploração feita directamente pela concessionária venha a ser deficitária (Bases XIII e XXI do Anexo 1).

Resulta, assim, do mencionado diploma que o B…, SA é uma pessoa colectiva de direito privado, concessionária do sistema de metro ligeiro na Área Metropolitana do Porto.

Mas dele não resulta algum normativo que sujeite aquela sociedade ao regime substantivo da responsabilidade civil extracontratual aplicável aos entes públicos, no pretérito o Decreto-Lei n° 48 051, de 21 de Novembro de 1967, na actualidade a Lei n.° 67/2007, de 31 de Dezembro.”

5. Pode, pois, dar-se como assente que a B…, S.A. é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, exterior à Administração, que se rege pela lei comercial e pelos seus estatutos, salvo quando disposição especial dispuser diferentemente, a quem se aplica, em tudo quanto for omisso nos seus estatutos, o regime das sociedades anónimas.

Como também não se pode duvidar de que a adjudicação e a execução da empreitada da construção da Estação de Salgueiros do metro do Porto têm natureza privada.

Sendo assim, como é, é forçoso concluir que o regime da responsabilidade civil extracontratual que se aplica à B…, S.A. é o do Código Civil, o que equivale a dizer que a competência para conhecer da acção a que os autos se referem cabe aos tribunais comuns e não à jurisdição administrativa.

Só assim não seria se lei especial atribuísse aos Tribunais Administrativos essa competência e isto porque o ETAF prevê que aqueles possam dirimir litígios que tenham por objecto a “responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público” (al.ª i), do n.º 1, do seu art.º 4.º). Ou seja, a jurisdição administrativa só será competente para dirimir litígios emergentes de responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados se lei especial assim o determinar e, porque assim, na ausência dessa lei, os Tribunais dessa jurisdição serão incompetentes para resolver esses litígios, ainda que a pessoa colectiva de direito privado interveniente seja de capitais exclusivamente públicos e esteja incumbida do desempenho de actividades de interesse público. – Vd. o já citado Acórdão do STA de 25/01/2005 (rec. 681/04).

In casu, esse normativo não existe pelo que a competência para conhecer e decidir a acção que determinou este Conflito cabe aos tribunais comuns e não aos tribunais administrativos.

Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em declarar a jurisdição administrativa incompetente para conhecer da acção por essa competência estar sediada nos Tribunais comuns.

Sem custas.

Lisboa, 4 de Novembro de 2009. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – José Adriano Machado Souto de Moura – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza – Eduardo Maia Figueira da Costa.