4187/24.9BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I- A verificação do cumprimento pelos operadores económicos, das vinculações legais em matéria laboral deve ser feita pela entidade adjudicante, no decurso do procedimento de formação de contratos, sendo excluídas as propostas que revelem a sua violação, nos termos do disposto nos artigos 1.ºA, n.º2, e 70.º, n.º 2, alíneas e) e f) e 72.º, n.º 4, alínea g), todos do CCP;

II- As portarias de extensão da aplicação do CCT de 2023 mantiveram-se em vigor até à sua substituição, pelas portarias publicadas em agosto de 2024, for força do disposto no artigo 515.ºA do Código do Trabalho, que manda aplicar, em caso de cessação de vigência de convenção coletiva aplicada por portaria de extensão, o regime de sobrevigência previsto no artigo 501.º, n.º 8;

III- A proposta que apresenta um valor de retribuição, por vigilante, abaixo do previsto na tabela salarial anexa ao CCT revela que o contrato a celebrar implicaria a violação das vinculações aplicáveis em matéria laboral, verificando-se o fundamento de exclusão da proposta previsto na alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º e na alínea o) do n.º 2 do artigo 146.º, ambos do CCP.

Relatório

D……………..– Segurança ………………., unipessoal, Lda, intentou contra o Município de Sintra, ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual na qual peticionou que fossem invalidados (i) o ato de adjudicação à 1.ª Contrainteressada, e (conexamente) (ii) o ato de não exclusão (ou seja, de admissão) da proposta da 1.ª Contrainteressada, e a entidade demandada condenada a praticar o ato de adjudicação e o contrato administrativos legalmente devidos.

Indicou como contrainteressadas a E…….Portugal ………….., SA e a P………….. – ………………….. Portugal, unipessoal, Lda.

Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a ação foi julgada totalmente improcedente.

Inconformada, a autora interpôs recurso para este Tribunal Central Administrativo, tendo concluído a alegação nos termos seguintes:

«Do vício de julgamento fáctico do saneador sentença

A. A alínea S) da matéria de facto dada como provada [cf. o artigo 640.º, n.º 1, alínea a), do CPC, aplicável ex vi artigo 140.º, n.º 3, do CPTA] deve ser retirada do elenco factual (porque encerra um juízo conclusivo de natureza jurídica ou de índole factual irrelevante) ou, pelo menos, ser dada como não provada [cf. o artigo 640.º, n.º 1, alínea c), do CPC, aplicável ex vi artigo 140.º, n.º 3, do CPTA], em face das alíneas I) e J) da matéria de facto dada como provada e dos documentos aí em causa [cf. o artigo 640.º, n.º 1, alínea b), do CPC, aplicável ex vi artigos 140.º, n.º 3, do CPTA].

B. O Tribunal a quo, na verdade, na alínea S) da matéria de facto dada como provada, fez incluir matéria factual não essencial à causa (pois a data que releva é a da apresentação da proposta, pela 1.ª Contrainteressada, ou seja, o dia 28.02.2024), e/ou que encerra um juízo conclusivo, de índole jurídica, que deve estar completamente ausente da matéria de facto provada.

C. Note-se que, tendo os Alvarás 113A e 113C sido, efetivamente, emitidos a 23.10.2018 [como decorre do documento de fls. 1140 e dos documentos a que se reportam as alíneas I) e J) da matéria de facto dada como provada], não podem, por decorrência direta da lei (cf. o artigo 51.º, n.º 7, da Lei n.º 34/2013), deixar de estar caducados a 16.09.2024, pois a respetiva validade manteve-se unicamente até ao dia 23.10.2023 – como resulta expressamente dos próprios Alvarás em causa [cf. as alíneas I) e J) da matéria de facto dada como provada].

D. A alínea S) da matéria de facto dada como provada, para mais, com o sentido que o Tribunal a quo lhe pretendeu dar (a 1.ª Contrainteressada seria titular, a 16.09.2024, de Alvarás 113A e 113C válidos), não pode, pois, manter-se: deve ser retirada do elenco factual relevante (porque encerra um juízo conclusivo de natureza jurídica ou de índole factual irrelevante) ou, pelo menos, ser julgada como não provada, em face das alíneas I) e J) da matéria de facto dada como provada e dos documentos aí em causa.

Dos vícios de julgamento jurídico do saneador sentença

E. Ao decidir que o ato de adjudicação (que, enquanto ato complexo, inclui o ato de admissão) da proposta da 1.ª Contrainteressada, ora Recorrida, não é inválido, e que a mesma é titular da aptidão normativamente imposta, o Tribunal a quo preteriu o disposto nos artigos 70.º, n.º 2, alínea f), 146.º, n.º 2, alínea o), ambos do CCP, o artigo 51.º, n.º 7, o artigo 52.º, n.º 1, ambos da Lei n.º 34/2013 e, ainda, as cláusulas 8.ª, n.º 1, c.2), e 15.ª, n.º 2, ambas do Programa do Procedimento,

F. Conforme resulta das alíneas H), I) e J) da matéria de facto dada como provada, a 1.ª Contrainteressada não demonstrou ser titular de alvarás válidos à data da apresentação de sua proposta; bem diferentemente, procedeu à junção de alvará expressamente caducados.

G. A mensagem a que se reporta a alínea L) da matéria de facto dada como provada pelo Tribunal a quo não demonstra – longe disso – o contrário, não existindo, e por isso não constando da matéria de facto dada como provada, qualquer ato de renovação dos alvarás aqui relevantes.

H. Aliás, nem a data do início de um procedimento de renovação foi apurada, quando tal releva à luz do disposto no artigo 52.º, n.º 1, da Lei n.º 34/2013.

I. A documentação junta pela 1.ª Contrainteressada à sua proposta leva à conclusão objetiva de que a mesma não era titular de alvarás de tipo A e de tipo C válidos na data de apresentação da sua proposta, que é a data relevante para efeitos do presente pleito – 28.02.2024 [cf. as alíneas H), I) e J) da matéria de facto dada como provada]; esta é a realidade que o Tribunal a quo desconsiderou, mantendo na ordem jurídica um ato de adjudicação (enquanto ato complexo), quando nem a lei, nem a jurisprudência, amparam esse decisório.

J. Não tem qualquer suporte a interpretação e aplicação promovida pelo Tribunal a quo de que “decorridos os 5 anos que a lei prevê o n.º 7 do artigo 51.º do Decreto-Lei n.º 34/2023, (...) estando em curso procedimento de renovação, sempre tal prazo será dilatado” (cf. as pp. 25 e 26 da decisão recorrida).

K. Dilatado com base nessa disposição legal não é seguramente; nem noutra, quando a existência de suporte normativo para dilatação é uma necessidade à luz do princípio basilar da legalidade (cf. o artigo 3.º, n.º 1, do CPA).

L. No mais, o documento junto pela 1.ª Contrainteressada em sede de esclarecimentos [cf. a alínea N) da matéria de facto dada como provada], ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, não vem esclarecer ou atestar que os documentos apresentados com a proposta são válidos, nem sequer que a mesma requereu a renovação em tempo útil; trata-se de documento que não só nada esclarece, como contêm dados posteriores à data da apresentação da proposta.

M. Tais “esclarecimentos” visam suprir um elemento que a proposta não continha, pelo que os mesmos violam o princípio da intangibilidade das propostas e, portanto, não podiam ser admitidos.

N. Por relação às duas conclusões precedentes, o saneador sentença recorrido preteriu, ainda, o disposto no artigo 72.º, n.º 2, do CCP, o que se invoca, para todos os efeitos legais.

O. Acresce a violação do artigo 115.º, n.º 1, do CPA, aplicável ex vi artigo 2.º, n.º 5, do mesmo Código (e da cláusula 15.ª, n.º 3, do Programa do Concurso aqui relevante): tendo o júri promovido um pedido de esclarecimentos concretizado, ou seja, bem delimitado, ao qual a 1.ª Contrainteressada materialmente não respondeu (ou respondeu ao lado), não podia o mesmo júri desvalorizar a não resposta (ao que foi concretamente pedido) dessa concorrente.

P. Eis o exato pedido promovido pelo júri [cf. o documento a que se reporta a alínea M) do saneador sentença recorrido): “Pergunta 1: Os Títulos de Alvarás para os tipos A e C, e por força do email da Polícia de Segurança Pública constante da vossa proposta, tem validade até 01/03/2024. É nosso entendimento que a concorrente solicitou a prorrogação do prazo para a Renovação de Alvarás A e C, dentro do prazo estabelecido para o efeito. É correto o nosso entendimento? Se sim, juntem prova do pedido de prorrogação para a renovação dos alvarás e a resposta da entidade competente PSP.”

Q. E a 1.ª Contrainteressada esclareceu o solicitado? A resposta é inteiramente negativa, como resulta da alínea da alínea N) do saneador sentença recorrido.

R. No seguimento do pedido que fez e do comportamento da 1.ª Contrainteressada, cumpria ao júri ou excluir imediatamente a proposta dessa concorrente (cf. A cláusula 15.ª, n.º 3, do Programa do Procedimento) ou proceder a todas as diligências que se mostrassem necessárias para averiguar tal situação – o que não ocorreu, tendo ocorrido um défice de investigação e instrução (e até uma preterição direta da norma concursal acabada de referir), que o Tribunal a quo, erradamente, não deu por verificado, considerando simplesmente – em completo erro – que a proposta foi instruída com a documentação exigida (cf. a p. 26 do saneador sentença recorrido).

S. Os princípios da igualdade, da transparência e da concorrência impõem que não restem dúvidas sob os fundamentos de admissão da proposta de determinado concorrente, sob pena de se abrir a porta ao arbítrio e ao favorecimento indevido; in casu, o esclarecimento efetivo não ocorreu e o Tribunal a quo não viu óbice nessa realidade, incorrendo, assim, em vício de julgamento jurídico.

T. Por fim, o saneador sentença recorrido violou o disposto nos artigos 1.º-A, n.º 2, 70.º, n.º 2, alínea f), e 146.º, n.º 2, alínea o), todos do CCP, e, ainda, a cláusula 15.ª, n.º 2, do Programa do Concurso, com o seguinte fundamento: o valor apresentado pela 1.ª Contrainteressada para o Lote II – no caso, para os serviços humanos em causa na família 3 do mesmo –, é manifestamente inferior ao exigido pelo cumprimento da normatividade laboral.

U. Para o Tribunal a quo, o valor apresentado pela 1.ª Contrainteressada para o Lote II não colidiria com o previsto nas cláusulas 11.ª do Caderno de Encargos e 16.ª do Programa do Procedimento, mas tal é irrelevante, face ao vício efetivamente em causa.

V. Os custos diretos laborais mínimos, que o cumprimento do Caderno de Encargos acarreta, devem ser determinados mediante o cumprimento do Contrato Coletivo celebrado entre a A……. - ASSOCIAÇÃO DE ……………………. e o SINDICATO DOS TRABALHADORES DE SERVIÇOS DE PORTARIA, VIGILÂNCIA, LIMPEZA, DOMÉSTICAS E ACTIVIDADES DIVERSAS - STAD e outro – que é aplicável à 1.ª Contrainteressada via Portaria de Extensão, por não ser associada da AES, nem da AESIRF [cf. a alínea T) da matéria de facto dada como provada].

W. Em face do total de horas a prestar no período de execução contratual pretendido pela Demandado, ora Recorrido, a prestação de serviços nunca poderá ser assegurada por menos de 2 elementos.

X. São precisos, em rigor, 1,90 efetivos, logo, o custo mensal com a prestação de serviços no Lote II em hipótese nenhuma pode ser inferior a 2.513,18 €, só de remunerações base: basta aplicar, de modo objetivo, a aludida normatividade laboral ao quadro fáctico da execução contratual pretendida para se chegar a essa conclusão.

Y. É manifesto que os 2.162,75 € mensais apresentados pela 1.ª Contrainteressada para a prestação de serviços em 2024, e bem assim os 2.234,84 € apresentados pela mesma para a prestação de serviços em 2025, não acautelam os custos mínimos com a prestação de serviços que decorrem das exigências da legislação laboral – o que se repercute nos custos totais e também, naturalmente, no preço total apresentado pela 1.ª Contrainteressada.

Z. A 1.ª Contrainteressada apresenta, apenas, o valor de 2.162,75€/mensal, para o ano de 2024, e incrementa custos, na casa do 4%, para o ano de 2025, mas fica sempre abaixo dos valores normativamente devidos/impostos.

AA. A 1.ª Contrainteressada apresenta um valor muito abaixo (dos restantes concorrentes admitidos ao Lote II) em cerca de 43%.

BB. A estes dados objetivos, o saneador sentença recorrido contrapõe o argumento de que não se deve considerar aplicável o Contrato Coletivo de Trabalho acima indicado; o argumento surpreende em absoluto.

CC. Desde logo, a realidade normativa (quanto ao Contrato Coletivo de Trabalho em questão) tem sido a constante extensão do âmbito de aplicação do mesmo, através de Portarias de Extensão: • As alterações do contrato coletivo entre a AES e o STAD e outro, publicadas no Boletim do Trabalho e Emprego (BTE), n.º 9, de 8 de março de 2022, foram objeto de extensão por meio da Portaria n.º 196/2022, de 26 de julho;

• As alterações do contrato coletivo entre a AES e o STAD e outro, publicadas no Boletim do Trabalho e Emprego, n.º 4, de 29 de janeiro de 2023, foram objeto de extensão por meio da Portaria n.º 131/2023, de 15 de maio.

DD. Como tal, a 1.ª Contrainteressada não podia deixar de se considerar vinculada ao referido Contrato Coletivo de Trabalho e de prever, como vem sucedendo, que as últimas alterações ao mesmo seriam necessariamente objeto de extensão no curso do presente ano.

EE. É a única solução conforme ao princípio da igualdade, porquanto, em hipótese contrária, os concorrentes poderiam calcular a data de apresentação da sua proposta, por forma a iludir a vigência das portarias de extensão, com enorme ganho face aos concorrentes que acautelam a vigência das mesmas e conformam as suas propostas com a normatividade laboral.

FF. No mais, ao contrário do decisório do Tribunal a quo, a proposta da 1.ª Contrainteressada devia assegurar os custos mínimos decorrentes do cumprimento da normatividade laboral com a componente humana da execução do contrato; constitui, porém, um dado objetivo e manifesto que isso não sucede, no caso vertente.

GG. Acresce que é inteiramente obsoleta a jurisprudência invocada pelo saneador sentença recorrido a este respeito, tendo sido, também aqui de modo surpreendente, inteiramente desconsiderada a jurisprudência posterior à revisão de 2017 do CCP, como é o caso do douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 10.02.2022 (relatora: Exma. Senhora Conselheira ANA PAULA PORTELA), proferido no processo n.º 01429/20.3BELSB e do douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 29.04.2022 (relator: Exmo. Senhor Desembargador ROGÉRIO PAULO DA COSTA MARTINS), proferido no processo n.º 00339/21.1BECBR.

HH. E a questão, em si mesma, é simples, também no caso vertente: existindo componente humana na prestação de serviços, com horário, e se o preço apresentado por um concorrente, para a mesma, não corresponde ao decorrente do cumprimento da normatividade laboral aplicável, é um dado manifesto que tal concorrente não pretende cumprir tais normas.

II. O incumprimento resulta, expressa e ostensivamente, dos preços apresentados pela 1.ª Contrainteressada, independentemente da junção de nota justificativa, pois a lista de preços contém os aspetos pelos quais a concorrente se pretende vincular, e os mesmos terão de acautelar o cumprimento das obrigações laborais; é para lá desse limiar que releva a concorrência e a estrutura de custos, pois haverá sempre um valor mínimo legal para a prestação de serviços humanos e esse valor terá necessariamente de ser acautelado, não sendo manipulável através da estrutura de custos, sob pena de se fazer letra morta da lei, como resultará da aplicação da doutrina do saneador sentença recorrido.

JJ. Como o ato de admissão e de adjudicação da proposta da 1.ª Contrainteressada são inválidos e, por isso mesmo, deviam ter sido invalidados, o Tribunal a quo também errou ao não condenar o Recorrido (Município de Sintra), a praticar um (novo) ato de adjudicação que tenha como destinatária a Recorrente, cuja proposta ficou ordenada em 2.º lugar, e ao não condenar o Recorrido a celebrar, com a Recorrente, o respetivo contrato administrativo.

KK. Tal decisório do Tribunal a quo também deve ser revogado e substituído por decisão superior que condene o Recorrido (i) a praticar um (novo) ato de adjudicação, que tenha como destinatária a Recorrente e (ii) a celebrar, também com a Recorrente, o respetivo contrato administrativo.

Da dispensa do pagamento da totalidade do remanescente da taxa de justiça

LL. Por cautela de patrocínio, solicita-se a dispensa do pagamento (da totalidade) do remanescente da taxa de justiça, nos termos do disposto no artigo 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais, por estarem em causa, neste recurso jurisdicional (e também em primeira instância, naturalmente), questões típicas (logo, não complexas) de contratação pública, sem dificuldade de maior e por a conduta das partes em litígio se revelar irrepreensível.

Termos em que,

Com o douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso jurisdicional ser julgado totalmente procedente, e, em consequência, ser o saneador sentença proferido pelo Tribunal a quo revogado e substituído por douto Aresto que corrija os erros de julgamento da matéria de facto e de direito, nos quais flagrantemente incorreu o Tribunal a quo.

Deve, ainda, ser determinada a dispensa total do pagamento do remanescente da taxa de justiça, atento o que se deixou expresso, o que se requer, desde já, por cautela de patrocínio.»

O Município de Sintra contra-alegou e apresentou as seguintes conclusões:

«1- O aresto em recurso não incorreu em qualquer erro de julgamento, pelo que sempre deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmada a Sentença proferida.

2- Na verdade, o presente recurso jurisdicional foi interposto contra a douta e irrepreensível sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa de 24 de setembro de 2024 que julgou improcedente a ação administrativa que pedia a invalidade do ato administrativo de admissão da proposta da 1ª Contrainteressada e, consequentemente, fosse invalidado o ato de adjudicação à “E………….Portugal ……….., S.A.”.

3- Ora, tal entendimento nunca poderia proceder por diversos motivos, os quais se deram a conhecer nesta sede.

4- Desde logo, no respeitante ao vício de violação de lei por falta de aptidão profissional ficou demonstrado o rigoroso cumprimento dos requisitos do caderno de encargos anexo ao Programa do Concurso e dos elementos legais que conduziram e sustentam a escolha do concorrente vencedor, por parte da ora Recorrida.

5- Deste modo, entre os esclarecimentos solicitados, não deixou a ora Recorrida de indagar junto dos concorrentes pela validade dos títulos de alvarás para os tipos A e C.

6- Nesse plano, relativamente à “E.........”, solicitou-se mesmo prova do pedido de prorrogação para a renovação dos alvarás e respetiva resposta da entidade competente, a Polícia de Segurança Pública.

7- Ora, os esclarecimentos prestados foram ao encontro do pretendido, tendo cabalmente esclarecido as dúvidas suscitadas pela ora Recorrida.

8- Sendo que esses esclarecimentos não contrariavam os elementos constantes dos documentos que constituíram o esclarecimento, não alteravam ou completavam os atributos da proposta e não visavam suprir omissões que determinassem a sua exclusão.

9- Neste sentido, resulta com meridiana clareza que a ora Recorrida solicitou todos os esclarecimentos necessários, indagou junto dos concorrentes quanto às dúvidas que ainda subsistiam, não podendo ser imputada à sua atuação qualquer défice na condução do procedimento administrativo que teve lugar.

10- Com efeito, bem andou o Tribunal a quo – não merecendo esse entendimento qualquer repúdio – ao concluir pela inexistência de fundamento que demonstrasse qualquer incumprimento do Código dos Contratos Públicos ou do caderno de encargos anexo ao Programa de Concurso e que justificasse a exclusão da concorrente “E.........”, ou a adjudicação à do contrato à ora Recorrente em detrimento da “E.........”, uma vez que não se verificou qualquer causa de exclusão.

11- Por sua vez, relativamente ao “preço anormalmente baixo”, a ora Recorrida fixou e qualificou, logo na elaboração das peças do procedimento, que tipo de valor poderia ser considerado como um “preço anormalmente baixo”.

12- Para esse efeito, determinou expressamente que era considerado “preço anormalmente baixo” uma proposta cujo valor fosse 50%, ou mais, inferior ao preço base designado para cada uma das “famílias”, as quais se encontravam melhor descritas na cláusula 11ª do caderno de encargos anexo ao Programa do Concurso.

13- Pelo que não se verificou qualquer violação do previsto na alínea f), do n.º 2, do artigo 70.º, da alínea o), do n.º 2, do artigo 146.º, ambos do Código dos Contratos Públicos, bem como do n.º 2, da Cláusula 15ª do Programa de Concurso ao não ter sido excluída a proposta da “E.........”.

14- Tal sucedeu, em virtude de o júri do procedimento ter considerado que, para análise da proposta, a mesma não deveria apenas contemplar os recursos humanos que os concorrentes teriam de mobilizar para a execução do contrato, mas, também, um conjunto significativo de outros elementos.

15- Designadamente, a ligação e intervenção dos sistemas de segurança, serviços de manutenção preventiva e corretiva de sistemas de vigilância, bem como serviços de rondas, os quais deveriam estar refletidos no preço da proposta.

16- Ora, tendo em consideração todos estes elementos, a proposta apresentada pela concorrente “E.........” não foi considerada anormalmente baixa nem na análise global do preço, nem na discriminação do valor atribuído a cada uma das “famílias”, mais bem identificadas na cláusula 11ª do caderno de encargos anexo ao Programa de Concurso.

17- Apreciação que se insere na margem de livre apreciação da Administração.

18- Portanto, como corretamente interpretou o Tribunal a quo, não descurou a ora Recorrida nos deveres legais e normas do concurso a que estava vinculada.

19- Assim, atenta a fundamentação na decisão de ordenação dos concorrentes e da adjudicação da proposta, mormente a constante do relatório preliminar e do relatório final do procedimento administrativo, não poderá colher a argumentação de que a ora Recorrida incumpriu com alguma disposição prevista no Código dos Contratos Públicos ou do caderno de encargos anexo ao Programa de Concurso, que pudessem justificar a exclusão da concorrente “E.........”.

20- Ou, em consequência disso, a adjudicação da proposta à ora Recorrente em detrimento da concorrente vencedora.

21- Com efeito, a atuação da Recorrida não padeceu de qualquer vício suscetível de constituir um ato administrativo ilegal e, bem assim, que determine a sua anulação, antes respeitando o princípio da legalidade ínsito no artigo 3.º do Código de Procedimento Administrativo, devendo, portanto, manter-se vigente na produção dos seus efeitos na ordem jurídica, conforme corretamente interpretou o Tribunal A quo.

22- Não se verificando qualquer dos vícios/alegações aduzidos pela ora Recorrente, antes o integral e escrupuloso respeito do caderno de encargos, Programa de Concurso, bem como do quadro legal vigente, previsto no Código dos Contratos Públicos.

23- Não configurando os pedidos da ora Recorrente pretensões legalmente atendíveis, não incorreu o Tribunal a quo em qualquer erro de julgamento e, bem assim, não merece a decisão objeto do recurso interposto a mais pequena censura.

24- Entendimento esse que, estamos em crer, igualmente logrará chegar este douto Tribunal ad quem.

Nestes termos, deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se a Sentença em recurso. Assim estareis, Meritíssimos Juízes, a fazer uma vez mais, Justiça.»

A contrainteressada contra-alegou e apresentou as seguintes conclusões:

«A. O argumento de que os alvarás, de que é titular a Recorrida, estariam caducados ou que não demonstrariam aptidão à data da proposta é infundado. A Recorrida cumpriu com os requisitos de renovação dos alvarás dentro do prazo legal, solicitando a renovação antecipadamente e dependendo, para sua finalização, de uma inspecção pela PSP que não foi realizada em tempo útil. A omissão administrativa não deve ser imputada à Recorrida;

B. A pretensão de retirar a alínea S) da matéria de facto como provada carece de fundamento, uma vez que esta contém factos diretamente relacionados com a aptidão da Recorrida para o concurso. Este entendimento do Tribunal a quo está em conformidade com a factualidade, não existindo erro de julgamento fáctico;

C. Sobre a interpretação e aplicação da legislação laboral (nomeadamente das Convenções Colectivas de Trabalho): a alegação de que a proposta financeira da Recorrida não cumpre com os custos mínimos laborais não tem base, uma vez que os custos estimados foram devidamente justificados e aprovados pelo júri. O Tribunal a quo não tem obrigação de aplicar cegamente os valores estipulados por convenções coletivas, quando estes não são obrigatórios para a empresa. A proposta da Recorrida cumpria com os requisitos de competitividade e transparência sem ferir os princípios laborais e os valores estabelecidos nas Convenções Colectivas de Trabalho (ainda que as Portarias de Extensão tenham entrado em vigor no dia 1 de Setembro de 20224, meses após ser apresentada a proposta e ser proferida a decisão pelo júri do concurso);

D. Os princípios da igualdade e transparência foram plenamente observados no processo de adjudicação. As alegações do Recorrente sobre um suposto favorecimento ou violação de igualdade não são corroboradas pelos factos, sendo a proposta da Recorrida admitida com base em critérios claros e regulamentares, aplicáveis igualmente a todos os concorrentes. O júri procedeu com a devida diligência ao solicitar esclarecimentos adicionais, os quais foram devidamente atendidos, não havendo qualquer fundamento para exclusão. A decisão do Tribunal a quo respeita os princípios de intangibilidade e conformidade com o procedimento concursal;

E. A pretensão de que o Tribunal devesse ordenar uma nova adjudicação em favor da Recorrente é destituída de suporte legal, uma vez que a adjudicação à Recorrida cumpre todos os requisitos previstos no programa de concurso e na Lei;

F. Em síntese, as alegações da Recorrente não demonstram qualquer vício material ou formal na decisão recorrida, a qual deve ser confirmada integralmente, rejeitando-se as pretensões do Recorrente;

G. No que concerne ao acaso concreto, a Recorrente mais não faz que conjunturas e concluir sem factos que sustentem as conclusões.

Nestes termos e nos demais de Direito, sem necessidade de mais considerações e invocando-se o douto suprimento, deve ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se a decisão recorrida, determinando a absolvição da Recorrida e contrainteressada E......... dos pedidos formulados pela Recorrente, porque apenas assim se cumprirá a Lei, realizando-se o Direito e fazendo-se a sempre desejada JUSTIÇA!».

O Ministério Público foi notificado para os efeitos previstos no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, e emitiu pronúncia no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

O objeto do presente recurso, delimitado pelas conclusões das alegações apresentadas (cfr. artigos 635º nº 4, 637º n.º 2 e 639º, nº 1, do CPC), é a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, sendo as questões a decidir as de saber se houve erro de julgamento da matéria de facto e, quanto à matéria de direito, se o tribunal errou ao ter considerado que a proposta apresentada pela contrainteressada cumpria os requisitos quanto às qualificações profissionais exigidas e se foi respeitada a disciplina do CCP quanto à prestação de esclarecimentos sobre a proposta e, ainda, se a proposta refletia o cumprimento das vinculações legais em matéria laboral.

Fundamentação

O tribunal a quo, na sentença recorrida, considerou provados os seguintes factos:

«Texto no original»

Recuperando as questões a decidir enunciadas acima,

a) Da impugnação da matéria de facto

A Recorrente veio impugnar a decisão sobre a matéria de facto, requerendo que do elenco dos factos provados seja retirada a alínea S) uma vez que se trata de facto não essencial, na medida em que a data relevante para a formulação de um juízo sobre a validade do alvará é a da apresentação da proposta, a 28.02.2024, e não a data mencionada naquela alínea, que encerra um juízo conclusivo de natureza jurídica quanto à questão em controvérsia, que é a de saber se a contrainteressada era titular de alvarás válidos à data em que apresentou a proposta.

Vejamos.

É certo que a controvérsia reside, em parte, na questão de saber se a proposta apresentada pela contrainteressada deveria ter sido excluída pela circunstância de o prazo de validade dos alvarás exigidos pelas peças do procedimento se mostrar ultrapassado à data da apresentação da proposta, sendo a teses da autora e da entidade demandada a de que os mesmos se mantiveram em vigor, apesar disso.

Inexiste, no entanto, controvérsia, a respeito da data relevante para a verificação do cumprimento do referido requisito de participação no procedimento, que é, como não podia deixar de ser, a data em que a proposta foi submetida e apresentada. O facto narrado na alínea S) do probatório reporta-se a uma data posterior – a setembro de 2024 – e não se apresenta como um facto essencial que integre a causa de pedir; não obstante, não é destituído de relevância enquanto facto instrumental ou indiciário da prova dos factos essenciais, no caso, o de os aludidos alvarás estarem, ou não, em vigor, na data em que a proposta foi apresentada.

A matéria de facto elencada nas alíneas I) e J) do probatório, que relata a data de validade aposta naqueles títulos, em nada colide com o vertido na alínea S), atento o conteúdo da matéria de facto vertida, designadamente nas alíneas K) e L) dos factos provados.

É, assim, de desatender a alegação recursiva, nesta parte.

Nos termos do disposto no artigo 662.º, n.º 1, do CPC, adita-se ao elenco dos factos provados o seguinte:

T) A Direção Nacional da PSP remeteu à contrainteressada o ofício de fls. 1096, datado de 30.08.2023, cujo teor se dá por reproduzido e do qual se destaca o seguinte:

«Assunto: Renovação de Alvará – artigo 47.º da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio

Na sequência do Despacho de 29/08/2023, emitido por Sua Exa. o Diretor Nacional-Adjunto da PSP (UOOS), foi essa empresa autorizada a prosseguir com a instrução dos processos de renovações dos alvarás n.º 113 A e 113 C.

A renovação dos alvarás está dependente do cumprimento dos requisitos estatuídos nas alíneas a) e g) do n.º 3 do artigo 47.º da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio.

Para o efeito, dispõe V. Exa. do prazo de 90 dias, para completar o cumprimento dos seguintes requisitos:

Administradores: Documentação estabelecida no artigo 22.º da Lei nº 34/2013 de 16 de maio, na sua atual redação. E ……………….: Documento de Identificação ou equivalente, válido (documento já solicitado através de e-mail em 07/08/2023).

Instalações: Essa empresa irá ser contactada para o agendamento de uma ação de fiscalização a fim de apurar a manutenção dos requisitos mínimos instalados previsto no artigo 7.º; 8.º e Anexo I da Portaria n.º 273/2013, de 20 de agosto. (…)».

b) Do erro de julgamento de direito

i) Da caducidade dos alvarás

A recorrente veio alegar que a contrainteressada não demonstrou ser titular dos alvarás exigidos pelo programa do procedimento, tendo antes procedido à junção de alvarás caducados, tendo sido violado o disposto nos artigos 70.º, n.º 2, alínea f), 146.º, n.º 2, alínea o), do CCP, o artigo 51.º, n.º 7 e o artigo 52.º, n.º 1, da Lei n.º 34/2013 e as cláusulas 8.ª, n.º 1, c.2), e 15.ª, n.º 2, do Programa do Procedimento.

Vejamos.

O programa do procedimento exigia que a proposta fosse constituída, entre outros documentos, com cópia dos títulos (Alvarás) para os tipos A e C, emitidos pela entidade pública habilitada para o efeito no país de origem, conforme o disposto no DL n.º 34/2013, de 21 de fevereiro (cfr. cláusula 8.ª, reproduzida na alínea C) do probatório).

A contrainteressada apresentou proposta e juntou os alvarás de segurança privada n.ºs 113 A e 113 C, reproduzidos nas alíneas I) e J) dos factos provados, emitidos a 4.07.2019 e 28.05.2019, respetivamente, estando aposto em ambos os títulos que o alvará é valido pelo período de 5 anos, de 23.10.2018 a 23.10.2013.

Resulta ainda da matéria assente que, a 30.08.2023, se encontrava em curso o processo de renovação dos referidos alvarás e que a contrainteressada foi, nessa data, notificada para completar o cumprimento de alguns requisitos no prazo de 90 dias (alínea T) do probatório). Os factos revelam, igualmente, que a 29.11.2023, a contrainteressada requereu a prorrogação daquele prazo, invocando a circunstância de não ter sido ainda realizada uma nova inspeção, para verificação da conformidade com os requisitos previstos na lei da segurança privada (alínea K) dos factos assentes) e que esse pedido foi deferido, com a prorrogação do prazo até 1.03.2024 (alínea L)), tendo a contrainteressada feito acompanhar a proposta do referido documento.

No relatório preliminar, o júri solicitou à contrainteressada esclarecimentos quanto à data do pedido de renovação dos alvarás e efetivação no prazo estabelecido, no seguimento dos quais a contrainteressada juntou uma declaração, emitida pela Direção Nacional da PSP a atestar que a mesma está autorizada a exercer a atividade de segurança privada, prevista na alínea a) e c) do n.º 2 do artigo 14.º da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, ao abrigo dos alvarás n.ºs 113A e 113C. Mais referindo que a declaração substitui até 31.03.2024 os alvarás que se encontram em fase de renovação (alínea N) do probatório).

Nos termos do disposto no artigo 51.º, n.º 7, da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, que estabelece o regime do exercício da atividade de segurança privada, o alvará, a licença e a autorização são válidos pelo prazo de cinco anos, a contar da data da sua emissão, podendo ser renovados por iguais períodos, sem prejuízo da verificação permanente da manutenção dos requisitos e condições previstos na presente lei e em regulamentação complementar, determinando-se no artigo 52.º, n.º 1, que a renovação de alvará, licença, autorização e cartão ou título profissionais previstos na presente lei devem ser requeridos nos 90 dias anteriores e até ao termo da sua validade e depende da verificação, à data do pedido, dos requisitos exigidos para a sua concessão.

A questão a decidir é, assim, a de saber se, não obstante ter sido ultrapassado o prazo de validade dos alvarás, a entidade demandada podia ter considerado que a contrainteressada era titular dos mesmos, por via das declarações emitidas pela Direção Nacional da PSP, a primeira a deferir a prorrogação do prazo para a instrução do processo de renovação respetiva e, a segunda, a referir que a contrainteressada está autorizada a exercer a atividade de segurança privada, não obstante os alvarás se encontrarem em fase de renovação.

A sentença recorrida considerou que sim, tendo referido, designadamente que « … independentemente da data do pedido de renovação, facto de que não depende a admissão da proposta, se a Direção Nacional da PSP, que é a entidade com competência para emissão e verificação da regularidade dos pressupostos de emissão e renovação dos alvarás, informa que a renovação se encontra em curso e que por despacho do Diretor Nacional Adjunto da PSP de 28/02/2023 “foi autorizada a prorrogação do prazo até 01/03/2024, para completa instrução do vosso processo de renovação dos alvarás” em causa nos autos, de tal facto decorre inelutavelmente que a 1.ª Contrainteressada é titular dos alvarás exigidos aquando da apresentação da proposta(…). », vindo a concluir que « Deste modo, reafirma-se a validade da titularidade dos Alvarás pela 1.ª Contrainteressada à data da apresentação da proposta e em momento subsequente, resultando adicionalmente da matéria de facto provada que mantém a 1.ª Contrainteressada tal titularidade, conforme informação oficial disponível no sítio online disponibilizada para o efeito pela entidade competente e em conformidade com o referido artigo 51.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 34/2013, de 21/02, informação essa da qual decorre ter sido emitido em 23/10/2018 [cf. alínea S) da matéria de facto]. E dessa informação não resulta o contrário, como pretendido pela Autora, por decorridos os 5 anos que a lei prevê o n.º 7 do artigo 51.º do Decreto-Lei n.º 34/2013, precisamente porque, estando em curso procedimento de renovação, sempre tal prazo será dilatado.»

Vejamos.

A titularidade dos alvarás para os tipos A e C, exigida na cláusula 8.ª/1/c.2 do programa do procedimento enquadra-se nos requisitos de participação no procedimento, o qual, tendo por objeto a prestação de serviços de segurança privada, cujo exercício se encontra regulado e está sujeito à emissão de um ato autorizativo, titulado por alvará, nos termos do disposto nos artigos 4.º, n.º 1, e 14.º, n.º 1, da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, e na Portaria n.º 273/2013, de 20 de agosto, exige aos concorrentes este especial requisito de participação, relativo à titularidade de uma habilitação legalmente exigida (cfr. artigos 81.º, n.º 8 e 132.º, n.º 1, alínea f), do Código dos Contratos Públicos (CCP)).

O ato de autorização o exercício da atividade se segurança privada é um ato administrativo, cuja habilitação legal decorre, designadamente das disposições legais acima referidas, da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio. Mais. É um ato administrativo com um limite temporal de validade, de cinco anos, renovável, por iguais períodos, nos termos do disposto no artigo 51.º, n.º 7, e sujeito a um especial procedimento para a sua renovação, que deve ser requerida nos 90 dias anteriores ao termo da sua validade, nos termos do artigo 52.º, n.º1, da referida Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, e depende da verificação, à data do pedido, dos requisitos exigidos para a sua concessão, os quais se encontram elencados no artigo 47.º e cuja comprovação compete ao requerente, nos termos do n.º 3 dessa disposição legal.

A matéria dos autos revela, e a recorrida não o questiona, que na data em que a proposta da contrainteressada foi apresentada, mostrava-se decorrido e ultrapassado o prazo de validade do ato autorizativo do exercício da atividade de segurança privada, de que era titular, encontrando-se em curso o procedimento de renovação do mesmo e, designadamente, o prazo de comprovação do cumprimento dos requisitos previstos no n.º 3 do artigo 47.º da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio.

Não resulta da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio qualquer disposição a respeito da caducidade do ato de autorização, pelo decurso do prazo de validade, nos casos em que penda o procedimento tendente à sua renovação. Todavia, pode extrair-se da disciplina legal aí prevista que a mesma não opera se esse procedimento for iniciado no prazo previsto no artigo 52.º, ou seja, nos 90 dias anteriores até ao termo da sua validade e desde que não seja imputável ao interessado a não emissão do alvará nos prazos previstos no artigo 47.º, nos termos do que se dispõe no n.º 6.

Resulta da matéria dos autos que, pelo menos a 30 de agosto de 2023, se encontrava pendente o pedido de renovação daqueles alvarás (cfr. alínea T) do probatório), o que permite concluir que o pedido de renovação foi tempestivamente apresentado. Resulta ainda do teor desse ofício que foi concedido o prazo de 90 dias, previsto no artigo 47.º, n.º 3, para que a contrainteressada completasse a comprovação dos requisitos exigidos, prazo que foi prorrogado no final do mês de novembro de 2023, até 01.03.2024 (alínea L) dos factos assentes).

O que inelutavelmente nos conduz à conclusão de que, na data de 28.02.2024, em que a proposta foi apresentada, a contrainteressada era titular da habilitação legal exigida, pela lei e pelas peças do procedimento e não padecia de qualquer irregularidade, pela falta de junção de documento comprovativo da titularidade da habilitação legal exigida, que carecesse de ser suprida ao abrigo do mecanismo previsto no artigo 72.º, do CCP.

Não obstante, a contrainteressada, instada pelo júri a informar acerca da data do pedido de renovação dos alvarás e da sua efetivação dentro do prazo estabelecido para o efeito (cfr. alínea M) do probatório), respondeu com a declaração da alínea N), datada de 14.02.2024, que refere que o procedimento de renovação dos alvarás 113 A e C se encontra em curso e que a contrainteressada se encontra autorizada a exercer a atividade de segurança privada, mais referindo que a referida declaração substitui os referidos alvarás até 31.03.2024. Essa declaração, apesar de não conter a menção à data em que o pedido de renovação foi apresentado, dá conta de que o pedido foi formulado e nenhuma questão quanto à sua regularidade ou tempestividade foi colocada por parte do órgão competente para decidir, que atesta que o procedimento tendente à renovação se encontra em curso e que a contrainteressada se encontra autorizada a exercer a atividade de segurança privada, na certeza de que a regularidade daquele procedimento não constitui objeto dos presentes autos.

Assim, é de desatender a alegação da recorrente, não se verificando, quanto à proposta apresentada pela contrainteressada, a causa de exclusão prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea f) e no artigo 146.º, n.º 2, alínea o), do CCP.

Da violação das vinculações legais em matéria laboral

Veio ainda a recorrente apontar ao ato impugnado a violação das disposições contidas nos artigos 1.ºA, n.º 2, 70.º, n. º2, alínea f) e 146.º, n.º 2, alínea o), do CCP, por o valor da proposta apresentada pela contrainteressada, para o lote II, ser manifestamente inferior ao exigido pelo cumprimento das vinculações legais em matéria laboral. Alegou que os custos diretos laborais mínimos não dão cumprimento ao Acordo Coletivo celebrado entre a Aes – Associação de Empresas de Segurança e o Sindicato dos Trabalhadores dos Serviços de Portaria, Vigilância, Limpeza, Domésticas e Atividades Diversas – Stad e outro, que lhe é aplicável por via da Portaria de extensão, por não ser associada da AES nem da Aesirf. Referiu ainda que tal vinculação não pode ser afastada pela circunstância de, na data em que a proposta foi apresentada, não ter sido ainda publicada a Portaria de extensão daquele contrato coletivo de trabalho, sustentando que as alterações ao contrato coletivo de trabalho em causa têm sido reiteradamente objeto de extensão por meio de portarias a determinar a sua aplicação a empresas que não sejam membros da associação empregadora outorgante, pelo que não poderia deixar de se considerar vinculada ao seu teor, tanto assim, que a referida Portaria de extensão, a Portaria n.º 193/2024/1, veio a ser publicada a 27 de agosto de 2024. Acrescentou que a unidade do sistema jurídico impõe que se considerem, aplicáveis as alterações e o Contrato Coletivo à contrainteressada, por força das sucessivas Portarias de extensão que têm sido aprovadas e publicadas.

A contrainteressada, nas conclusões da contra-alegação veio sustentar que as Portarias de extensão do Acordo Coletivo em causa – as Portarias n.º 192/2024/1 e 193/2024/1 - apenas entraram em vigor a 1 de setembro de 2024, não estando a contrainteressada vinculada aos valores fixados naquele acordo na data em que apresentou a proposta.

A sentença recorrida seguiu essa posição e referiu, a esse propósito, que

«Invoca a Autora que “Os custos diretos laborais mínimos, que o cumprimento do Caderno de Encargos acarreta, devem ser determinados mediante o cumprimento do Contrato Coletivo celebrado entre a AES e o STAD e outro”, “Cuja última atualização salarial foi publicada no Boletim de Trabalho e Emprego n.º 4/2024, de 29.01.2024, determinando a mesma que o valor mínimo da retribuição de um vigilante (Nível XIX), é de 912,53 €.”, partindo de tais pressupostos para a conclusão de que os valores propostos pela 1.ª Contrainteressada, atendendo aos postos de trabalho a preencher para a prestação de serviço, se afiguram inequivocamente insuficientes a cobrir encargos laborais mínimos, violando dessa forma vinculações normativas que implicariam a sua exclusão, de acordo com o disposto nos referidos artigos 70.º, n.º 2, alínea f), e 146.º, n.º 2, alínea o), do CCP.

Vejamos.

As alterações ao contrato coletivo entre a AES - Associação de Empresas de Segurança e a Federação dos Sindicatos da Indústria e Serviços - FETESE e outro e ao Contrato coletivo entre a AES - Associação de Empresas de Segurança e o Sindicato dos Trabalhadores de Serviços de Portaria, Vigilância, Limpeza, Domésticas e Atividades Diversas - STAD e outro foram publicadas no Boletim do Emprego e do Trabalho n.º 4 de 29/01/2023, e subsequentemente no Boletim de Emprego e do Trabalho n.º 4 de 29/01/2024.

Quanto ao contrato coletivo entre a AES e a FETESE publicado no Boletim do Emprego e do Trabalho n.º 4 de 29/01/2023, decorre da sua cláusula 1.ª quanto à área e ao âmbito que “1- O presente contrato coletivo de trabalho, adiante designado por CCT, aplica-se a todo o território nacional e obriga, por um lado, as empresas representadas pela AES - Associação de Empresas de Segurança e por outro, os trabalhadores ao seu serviço representados pelas organizações sindicais outorgantes.”, mais dispondo a cláusula 2.ª quanto à vigência, denúncia e revisão que “1- O presente CCT entra em vigor em 1 de janeiro de 2023 e vigora até 31 de dezembro de 2023, aplicando-se nos anexos, os períodos de vigência respetivos, renovando-se por períodos de 12 meses.”.

Quanto ao Contrato coletivo entre a AES e o STAD, dispõe-se na cláusula 1.ª quanto à área e ao âmbito que “1- O presente contrato coletivo de trabalho, adiante designado por CCT, aplica-se a todo o território nacional e obriga, por um lado, as empresas representadas pela AES - Associação de Empresas de Segurança e por outro, os trabalhadores ao seu serviço representados pelas organizações sindicais outorgantes.”, e na cláusula 2.ª, quanto à vigência, denúncia e revisão, que “1- O presente CCT entra em vigor em 1 de janeiro de 2023 e vigora até 31 de dezembro de 2023, aplicando-se nos anexos, os períodos de vigência respetivos, renovando-se por períodos de 12 meses.”.

Por sua vez, na sequência das alterações efetuadas em 2024 aos Contratos Coletivos identificados, e conforme aludida publicação no Boletim de Emprego de 29/01/2024, a cláusula 1.ª dos mesmos expressa o teor da anterior, estabelecendo-se para ambos a sua entrada em vigor em 01/01/2024, com vigência até 31/12/2024.

A 1.ª Contrainteressada não é associada da AES, nem da AESIRF [cf. alínea T) da matéria de facto], pelo que, a aplicação dos referidos instrumentos coletivos de trabalho depende da previsão da sua aplicação em sede de Portaria de Extensão.

A Portaria n.º 130/2023, de 15/05, publicada no Diário da República n.º 93/2023, Série I, de 2023/05/15, com entrada em vigor no 5.º dia após a publicação, prevê a extensão das alterações do contrato coletivo entre a AES e a FETESE: a) Às relações de trabalho entre empregadores não filiados na associação de empregadores outorgante, que se dediquem à prestação de serviços de segurança privada e trabalhadores ao seu serviço, das profissões e categorias profissionais previstas na convenção; e b) Às relações de trabalho entre empregadores filiados na associação de empregadores outorgante que exerçam a atividade económica referida na alínea anterior e trabalhadores ao seu serviço, das profissões e categorias profissionais previstas na convenção, não representados pelas associações sindicais outorgantes cf. artigo 1.º]. E de acordo com o n.º 2 do artigo 2.º “A tabela salarial e cláusulas de natureza pecuniária previstas na convenção produzem efeitos a 1 de março de 2023.”.

Vigorou, assim, até 31/12/2023, por força da entrada em vigor das alterações ao respetivo Contrato Coletivo em 01/01/2024, o qual só conheceu portaria de extensão com o mesmo teor publicada em 27/08/2024, ainda que com produção de efeitos em 01/03/2024 – a Portaria n.º 192/2024/1, de 27/08, publicada no Diário da República n.º 165/2024, Série I de 2024/08/27.

A Portaria n.º 131/2023, de 15/05, publicada no Diário da República n.º 93/2023, Série I de 2023/05/15, com entrada em vigor no 5.º dia após a publicação, prevê igualmente a extensão das alterações do contrato coletivo entre a AES e o STAD e outro: a) Às relações de trabalho entre empregadores não filiados na associação de empregadores outorgante que se dediquem à prestação de serviços de segurança privada e trabalhadores ao seu serviço, das profissões e categorias profissionais previstas na convenção; b) Às relações de trabalho entre empregadores filiados na associação de empregadores outorgante que exerçam a atividade económica referida na alínea anterior e trabalhadores ao seu serviço, das profissões e categorias profissionais previstas na convenção, não representados pelas associações sindicais outorgantes [cf. artigo 1.º]. E de acordo com o n.º 2 do artigo 2.º “A tabela salarial e cláusulas de natureza pecuniária previstas na convenção produzem efeitos a 1 de março de 2023.”.

Do mesmo modo, esta Portaria vigorou até 31/12/2023, por força da entrada em vigor do contrato coletivo em 01/01/2024, o qual só conheceu portaria de extensão com o mesmo teor publicada em 27/08/2024, ainda que com produção de efeitos em 01/03/2024 – a Portaria n.º 193/2024/1, de 27/08, publicada no Diário da República n.º 165/2024, Série I de 2024/08/27.

A 1.ª Contrainteressada apresentou proposta no procedimento concursal em causa nos autos em 28/02/2024, o relatório preliminar foi emitido em 20/03/2024, o relatório final foi elaborado em 02/04/2024 e a adjudicação ocorreu em 23/04/2024 [cf. alíneas H), O), Q) e R) da matéria de facto], pelo que, à data da apresentação da proposta e subsequentes momentos procedimentais, incluindo adjudicação da proposta da 1.ª Contrainteressada, não estavam em vigor as portarias de extensão a que nos referimos, donde, não estava vinculada a 1.ª Contrainteressada aos imperativos legais laborais das mesmas decorrentes. (…)»

É inquestionável a importância dada, pelo legislador, nacional e europeu, ao cumprimento, pelos operadores económicos, das vinculações legais em matéria laboral, sendo disso reflexo, no CCP, a norma do artigo 1.ºA, n.º 2, que determina que as entidades adjudicantes assegurem, na formação e na execução dos contratos que os operadores económicos respeitem as normas aplicáveis em matéria laboral, concretizada nas normas dos artigos 70.º, n.º 2, alíneas e) e f) e 72.º, n.º 4, alínea g), que impõem a exclusão das propostas que revelem essa violação no âmbito da execução do contrato a celebrar, ou mandam atender a essa circunstância na análise da anomalia do preço que se apresente anormalmente baixo.

No artigo 18.º, n.º 2 da Diretiva 2014/24/EU, determina-se que os Estados Membros assegurem o cumprimento, pelos operadores económicos, das obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral. A propósito desta disposição foi já decidido, pelo TJUE (Ac. Tim Spa, 30.01.2020, P. C-395/18), que «…o artigo 18 da diretiva 2014/24 (…) ao prever, no n.º 2 deste artigo, que os operadores económicos devem respeitar, na execução do contrato, as obrigações em matéria ambiental, social e laboral, o legislador da União pretendeu erigir essa exigência em princípio, a exemplo dos outros princípios referidos no n.º1…»​ (o destacado é nosso).

É assim, hoje, incontroverso, que a verificação do cumprimento destas vinculações legais deve ser feita pela entidade adjudicante, no decurso do procedimento de formação de contratos, sendo excluídas as propostas que revelem a sua violação.

Tem sido, aliás, esse o percurso seguido pela jurisprudência dos tribunais superiores, sendo disso exemplo o Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, a 22.09.2022 (P. º 0339/21), em cujo sumário se referiu que:

«I- Pelo menos desde 2017, a partir da alteração do Código dos Contratos Públicos produzida pelo DL nº 111-B/2017, de 31/8 (por imposição do direito da UE, nomeadamente da Diretiva 2014/24/UE), não é mais possível defender que o risco de um preço ou custo insuficiente pode correr apenas por conta das empresas adjudicatárias, sem necessidade de controlo, nesta sede, pelas Entidades Adjudicantes, ou que basta uma declaração/compromisso de cumprimento das obrigações legais, ou que um preço insuficiente pode ser compensado com recurso a outras fontes de rendimento de financiamento das empresas adjudicatárias, ou a outros contratos, ou que consubstancie um prejuízo que as empresas adjudicatárias estejam dispostas a suportar por razões de marketing ou estratégia comercial em nome de uma sua “liberdade de gestão empresarial”. O direito da UE, transposto para o direito nacional, opõe-se claramente a este argumentário, estabelecendo que o relevante é o binómio relacional “preço/prestação” e não a maior ou menor capacidade dos proponentes; o que interessa aferir é, pois, se o preço proposto é, ou não, objetivamente suficiente para cobrir os custos a incorrer.

II- Embora um apoio de Estado, designadamente por recrutamento de jovens à procura do primeiro emprego ou desempregados de longa duração, possa justificar um preço aparentemente insuficiente, tal apoio tem que estar garantido, sob pena de o risco/incerteza na obtenção desse apoio ser deixado correr apenas por conta da empresa adjudicatária, o que não é tolerável.».

No caso de que nos ocupamos, é incontroverso que, na data em que a proposta foi apresentada, a 28.02.2024 e, bem assim, na data em que foi praticado o ato de adjudicação, a 23.04.2024, não tinham sido ainda aprovadas e publicadas a Portarias de extensão da aplicação das alterações ao Acordo Coletivo celebrado entre a Aes e o Stad e outro, e entre AES e a FETESE, à contrainteressada. A extensão da aplicação daquele acordo coletivo, e das respetivas alterações, às entidades empregadoras não filiadas na associação de empregadores outorgantes veio a ocorrer por via das Portarias n.º 192 e 193/2021, de 27 de agosto.

Não obstante, como ficou enunciado na sentença recorrida, quer o contrato coletivo celebrado entre a AES e a FETESE, publicado no Boletim do Emprego e do Trabalho n.º 4 de 29/01/2023, quer o Contrato coletivo entre a AES e o STAD, foram objeto das Portarias n.º 130 e 131/2023, de 15 de maio, que procederam à extensão das alterações do contrato coletivo entre a AES - Associação de Empresas de Segurança e a Federação dos Sindicatos da Indústria e Serviços - FETESE e outro, no território do continente, às relações de trabalho entre empregadores não filiados na associação de empregadores outorgante, que se dediquem à prestação de serviços de segurança privada e trabalhadores ao seu serviço, das profissões e categorias profissionais previstas na convenção e às relações de trabalho entre empregadores filiados na associação de empregadores outorgante que exerçam a atividade económica referida na alínea anterior e trabalhadores ao seu serviço, das profissões e categorias profissionais previstas na convenção, não representados pelas associações sindicais outorgantes.

Os CCT referidos tiveram um prazo de vigência até 31 de dezembro de 2023, que se renovou, automaticamente, nos termos do n.º 6 da cláusula 2.ª, até à sua alteração ou substituição, que ocorreu, como referido na sentença recorrida, através da alteração publicada a 29.01.2024, que retroagiu os efeitos da sua vigência a 01.01.2024.

Aqui chegados, e dando por assente que o quadro normativo introduzido pelas alterações ao CCT publicadas em janeiro de 2024 não se aplicava à contrainteressada, na data em que a proposta apresentada, por ausência de portaria de extensão do mesmo às relações de trabalho entre empregadores não filiados na associação de empregadores outorgante, por decorrência do princípio da (dupla) filiação, previsto no artigo 496.º do Código do Trabalho, a questão que se impõe analisar é a de saber quais as vinculações aplicáveis, em matéria laboral e, designadamente, quanto ao montante da retribuição, a que se encontrava sujeita a contrainteressada.

E, antecipa-se, eram as decorrentes do CCT que vigorou no ano de 2023, cuja aplicação foi estendida por via das portarias de extensão n.º 130 e 131/2023, cujos efeitos se mantiveram, até à sua substituição, for força do disposto no artigo 515.ºA do Código do Trabalho, que manda aplicar, em caso de cessação de vigência de convenção coletiva aplicada por portaria de extensão, o regime de sobrevigência previsto no artigo 501.º, n.º 8.

Referiu-se, a propósito da questão de que nos ocupamos, no Acórdão proferido pelo Tribunal da Relação de Évora, a 09.05.2024 (P.º 1375/23.9T8FAR.E1), designadamente o seguinte:

«(…). …recorrendo aos ensinamentos de Maria do Rosário Palma Ramalho, in obra cit., pág. 411, a portaria de extensão constitui um instrumento normativo muito peculiar.

Escreveu esta autora:

«Do ponto de vista formal, a portaria de extensão tem a natureza de um regulamento administrativo. (…)

No entanto, o que deve ser acentuado em termos substanciais é a absoluta singularidade da figura da portaria de extensão enquanto instrumento normativo.

É que, sendo formalmente um ato normativo emanado de uma autoridade pública, a portaria de extensão não corresponde a uma hétero-regulamentação no sentido clássico do termo, na medida em que não cria um regime jurídico ex nuovo mas se limita a estender o alcance de uma regulamentação convencional e privada já existente. Por outras palavras, trata-se da apropriação de um regime privado e negocial por uma autoridade, para lhe conferir força pública, viabilizando assim a sua aplicação a outros sujeitos.

Com este conteúdo, a portaria de extensão é, na verdade, um instrumento normativo sui generis, uma forma nova e diferente de produzir normas jurídicas. Ela manifesta a maturidade e a suficiência do Direito do Trabalho como ramo jurídico, i.e., a sua capacidade de desenvolver, a partir de recursos do seu próprio sistema, as soluções mais adequadas à prossecução dos seus objetivos (no caso, o objetivo de uniformização das condições de trabalho num determinado universo, através da eficácia geral da convenção coletiva de trabalho)».

Ora, em virtude da portaria de extensão, o regime jurídico consagrado numa determinada convenção coletiva, por ato (e decisão) do Governo, passa a ser, total ou parcialmente, aplicado a determinados trabalhadores e empregadores não celebrantes, passando, assim, a integrar o conteúdo das relações laborais abrangidas.

(…)

A Lei n.º 93/2019, de 4 de setembro aditou ao Código do Trabalho o artigo 515.º-A que estatui o seguinte:

Em caso de cessação de vigência de convenção coletiva ou decisão arbitral aplicada por portaria de extensão, é aplicável o disposto no n.º 8 do artigo 501.º.

Sobre esta norma, escreve Luís Gonçalves da Silva, in Código do Trabalho Anotado, 12.ª edição, Almedina, págs. 1106 e 1107:

«II. A presente norma parece estabelecer uma dependência entre a convenção coletiva e a portaria de extensão, no que respeita à vigência. Com efeito, poder-se-ia dizer que o legislador terá considerado que a cessação da convenção objeto de extensão geraria a caducidade do instrumento administrativo, assimilando figuras que são substancialmente diferentes, quer no fundamento, quer nos fins, quer ainda na parametricidade, tomando, aparentemente e indiretamente, posição sobre uma querela jurisprudencial, cfr. sobre a eventual caducidade da portaria de extensão decorrente da cessação ou substituição da fonte convencional objeto de extensão, AC. do TRE, de 16 de maio de 2013, processo n.º 179/12.9TTPTM.E1, www.dgsi.p; Ac. do TRL, de 20 de abril de 2016, processo n.º 1466/13.4TTLSB.L1-4, www.dgsi.pt; e, em sentido diverso, Ac. do TRG, de 17 de novembro de 2016, processo n.º 6020/15.3T8BRG.G1, www.dgsi.pt.

E se este pode ser o resultado de uma interpretação imediata, o que criaria mais uma situação de comunicabilidade entre as duas fontes (cfr. artigo 493.º, n.º 4), situação que é excecional, não cremos que seja a de seguir. Exatamente por se tratarem de figuras substancialmente diversas, não nos parece defensável a caducidade da portaria de extensão sempre que cessar a fonte objeto desta (convenção coletiva ou decisão arbitral, não obstante o legislador apenas se referir à primeira). Na verdade, sustentamos que perante a cessação da convenção – notando-se que pode ser parcial ou total (artigo 502.º, n.º 1, proémio) e, naquele caso, a norma em análise pode ser inaplicável -, importa apurar se a portaria de extensão continua a ser adequada a satisfazer os fins para o qual foi emitida, pelo que só em caso de resposta negativa se deve preconizar a caducidade do instrumento administrativo».

(…)

A convenção coletiva e a portaria de extensão são distintas na sua natureza e finalidade, pelo que entendemos que a cessação da vigência da convenção coletiva não implica automaticamente a caducidade da portaria de extensão.

Nesse sentido, já se pronunciou o Acórdão desta Secção Social de 16-05-2013 (Proc. n.º 179/12.9TTPTM.E1), disponível em www.dgsi.pt.

Escreveu-se neste aresto: «(iii) tendo posteriormente a uma portaria de extensão surgido um novo contrato coletivo de trabalho, que não foi objeto de portaria de extensão, os trabalhadores e empregadores não abrangidos por esta continuam a manter-se vinculados à portaria de extensão».

No mesmo sentido, o Acórdão da Relação de Lisboa de 20-04-2016 (Proc. n.º 1466/13.4TTLSB.L1-4), igualmente mencionado no excerto citado supra, e que se mostra publicado na mesma base de dados. Pode ler-se neste aresto: «IV. Sendo um CCT objeto de PE substituído por outro que globalmente o revê mas que não foi objeto de PE, os contratos de trabalho continuam cobertos pela PE pois que os direitos decorrentes de um CCT só podem ser reduzidos por outro de cujo texto conste expressamente o seu carácter globalmente mais favorável (art.º 503.º, n.os 2 e 3 do CT).». (…)» (os destacados e sublinhados são nossos).

Conclui-se, assim, que as portarias de extensão da aplicação do CCT de 2023 se mantiveram em vigor até à sua substituição, pelas portarias publicadas em agosto de 2024, encontrando-se a contrainteressada vinculada pelo seu conteúdo, designadamente no que às tabelas salariais respeita e das quais resulta que o valor da retribuição de um vigilante era, nessa data, de € 864,96 e o do subsídio de alimentação de € 6,68, devendo a proposta apresentada disso ser reflexo.

E compulsados os valores apresentados para a família 3, do lote 2, pela contrainteressada, para o ano de 2024, que foi de €17 302,00, o que traduz um valor mensal de € 2 162,75, conclui-se que o mesmo se apresenta abaixo dos valores correspondentes ao pagamento da retribuição de 1,9 vigilantes (acrescendo o valor da TSU e do subsídio de alimentação), considerando o aludido valor de € 864,96 constante da tabela salarial do Anexo II ao CCT, publicada no BTE, n.º 4, de 29.01.2013, e o número de horas necessário à prestação do serviço de rondas e intervenção que, nos termos do quadro constante do Anexo B ao Caderno de Encargos, considera a ocupação exclusiva de um elemento dotado de viatura TDU entre as 18:00 horas e as 08:00 horas e 24H/24H ao fim-de-semana, feriados nacionais e municipal e tolerâncias de ponto municipais.

O que quer dizer que a proposta apresentada revela que o contrato a celebrar implicaria a violação das vinculações aplicáveis em matéria laboral, verificando-se o fundamento de exclusão da proposta previsto na alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º e na alínea o) do n.º 2 do artigo 146.º, ambos do CCP.

Procede, assim, nesta parte, a alegação recursiva.

Deve, assim, ser concedido provimento ao recurso, revogar-se a sentença recorrida, julgar-se procedente a ação.

Decisão

Por tudo o que vem de ser expendido, acordam em conferência os juízes que compõem a presente formação da subsecção de Contratos Públicos da secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a ação procedente.

Custas pelas recorridas (artigo 527.º, n.º 1, do CPC)

Dispensa-se o pagamento do remanescente da taxa de justiça, nos termos do disposto no artigo 6.º, n.º 7 do RCP, por o recurso não apresentar especial complexidade.

Registe e notifique.

Lisboa, 27 de fevereiro de 2025

Ana Carla Teles Duarte Palma (relatora)

Helena Telo Afonso

Paula de Ferreirinha Loureiro