0207/10 - Supremo Tribunal Administrativo

Ao acto pelo qual a Administração, admitindo embora a ilegalidade do acto anterior, que se tornou inimpugnável, por falta de oportuna impugnação, decide revogar aquele acto, por razões de equidade, é aplicável o regime de revogação dos actos válidos, podendo ser-lhe atribuída eficácia apenas para o futuro.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do STA:

A… não se conformando com o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (doravante TCAS), que negou provimento ao recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito do Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (doravante SEAF) formado na sequência do recurso hierárquico que lhe dirigiu, dele veio interpor o presente recurso que concluiu do seguinte modo:

A) O despacho conjunto de 9.03.1999 determinava a revisão da transição para o Novo Sistema Remuneratório (NSR) do pessoal integrado nas carreiras de regime geral em efectividade de funções na Direcção-Geral dos Impostos (DGCI) à data de 30.9.1989, mandando aplicar-se o mesmo critério que fora utilizado para o pessoal das carreiras de administração tributária, embora com a indicação de que os consequentes efeitos remuneratórios devessem produzir-se somente a partir de 1.1.1999;

B) Isto porque o Dec.-Lei n.° 187/90, de 7/06, no seu art. 3.º/4, determinava, para efeitos de integração do pessoal das carreiras do regime geral na nova estrutura salarial, a aplicação de critério idêntico ao utilizado para a transição do pessoal das carreiras de administração tributária, princípio este que não foi respeitado pelo despacho de S. Exa. a Sr.ª Secretária de Estado do Orçamento de 19.4.1991 e que procedeu à fixação dos respectivos montantes remuneratórios relevantes para a integração no novo regime.

C) Assim, pelo despacho conjunto já identificado foi finalmente reposta a legalidade, e da aplicação do mesmo resulta para estes funcionários, em termos concretos, a alteração dos valores do diferencial de integração que lhes vem sendo abonado;

D) Ora, estes novos valores de diferencial de integração deveriam também ser abonados à recorrente conquanto aposentada, como aliás a própria Autoridade Recorrida já reconheceu em caso em tudo idêntico ao dos autos que corre termos sob o n.° 10.830/01 desse Venerando Tribunal;

E) O indeferimento tácito que a decisão em crise veio julgar ausente isento de vícios, ao recusar a aplicação à recorrente do Despacho Conjuntos dos Srs. Secretários de Estados acima identificados, violou, efectivamente, aquele despacho conjunto, uma vez que a recorrente se encontrava em efectividade de funções à data de 30.9.1989, não podendo manter-se;

F) O indeferimento tácito que a decisão em crise veio julgar ausente isento de vícios, ao não reconhecer à recorrente o direito ao abono dos retroactivos que lhe seriam devidos, de acordo com o novo critério de integração desde a data da sua integração no NSR (1.10.1989) violou directamente o art. 3°, n.° 4, do Dec.-Lei n.° 187/90, conjugado com o art.º 15.° do mesmo diploma, que determina que o mesmo produz efeitos a partir de 1.10.1989 no que respeita à matéria de incidência remuneratória;

G) Por último o indeferimento tácito sob recurso jurisdicional ao não reconhecer a supracitada retroactividade de efeitos a 1.10.1989 violou ainda o disposto no art. 145.°, n.° 2, do CPA, uma vez que a revogação dos actos de transição para o NSR que se operou por força do supracitado Despacho Conjunto baseou-se na invalidade dos primitivos actos de transição o que sempre provocaria, de acordo com a norma em questão, a retroactividade de efeitos.

O Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais rematou assim as suas alegações:

1. A Recorrente pretende que lhe sejam processados os abonos concedidos ao pessoal das carreiras de administração tributária pela transição para o NSR que se encontrassem em efectividade de funções em 30.09.98;

2. Pretende, também, que lhe seja aplicado o constante no art. 3° do n.° 4 do DL n.° 187/90, de 7/06, que prevê a adopção de critério idêntico ao utilizado para as carreiras de pessoal da administração tributária;

3. E quer, ainda, a Recorrente que os efeitos do Despacho Conjunto n.° 943/99, de 9/03, lhe sejam aplicados a partir de 1.10.1989;

4. O acórdão recorrido entendeu que o referido Despacho Conjunto n.° 943/99, de 9/03, que determinou a revisão da transição do pessoal integrado nas carreiras de regime geral da DGCI, utilizou o mesmo critério que foi aplicado para o pessoal das carreiras de administração tributária, produzindo efeitos remuneratórios a partir de 01.01.1999;

5. A recusa do processamento de diferenciais remuneratórios a partir de 01.10.1989 a funcionário do regime geral da DGCI que não está ao serviço activo e cuja integração no DSI se operou segundo o critério estabelecido pelo Despacho da Secretária de Estado do Orçamento de 19.04.91, não ofendeu o previsto no Despacho Conjunto n.° 943/99 de 9 de Março, nem as normas reguladoras da integração no NSR vertidas nos art.ºs 30°, n.° 3 4 45° do DL n.° 353-A/89, de 16/10 e art.ºs 3°, n.° 4 e 15°, do DL 187/90.

A Ilustre Magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

a) Em 20/1/2000, A…, com a categoria de 2.ª Oficial da DGCI, na situação de aposentada, requereu ao Director Geral dos Impostos que lhe fosse abonado o diferencial de integração previsto no Despacho Conjunto dos Secretários de Estado do Orçamento, dos Assuntos Fiscais e da Administração Pública e da Modernização Administrativa de 9/3/99, que já estava a ser abonado aos seus colegas em efectividade de funções (fls. 11 a 15).

b) Não tendo recebido resposta, a interessada recorreu hierarquicamente em 15/6/2000 para o SEAF, pedindo o processamento do referido abono, com comunicação à CGA (ibidem).

c) Não foi proferida decisão alguma sobre esse recurso hierárquico.

II. O DIREITO.

A Recorrente, que tinha a categoria de 2.ª Oficial da DGCI e se encontrava na situação de aposentada, requereu, em 20/1/2000, ao Sr. Director Geral dos Impostos que, com efeitos a 1/10/89, lhe fosse abonado o diferencial de integração previsto no Despacho Conjunto dos Secretários de Estado do Orçamento, dos Assuntos Fiscais e da Administração Pública e da Modernização Administrativa de 9/3/99 - como já estava a ser feito aos seus colegas em efectividade de funções - e, não tendo obtido qualquer resposta, recorreu hierarquicamente para o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais pedindo a revogação desse indeferimento uma vez que ele violava “disposto no art.º 3º, n.º 4, do DL 187/90, de 7/06 e o despacho conjunto acima referido” e que, em consequência, fosse determinado que a Recorrente fosse abonada pelos “novos valores de diferencial de integração, com efeitos a 01.10.89, informando-se a Caixa Geral de Aposentações em conformidade”

Mas sem êxito já que este não proferiu decisão sobre esse recurso hierárquico.

Inconformada com esse silêncio a Recorrente intentou no TCAS recurso contencioso de anulação desse acto presumido alegando que o mesmo era ilegal por violação do disposto nos art.ºs 3.º/4 e 15.º do DL 187/90, de 7/06.

Mas, uma vez mais, sem sucesso já que o TCAS negou provimento a esse recurso por entender que o Despacho Conjunto n.º 943/99, de 9/03, que determinou a revisão da transição do pessoal integrado nas carreiras do regime geral da DGCI, com a aplicação do mesmo critério que foi utilizado para o pessoal das carreiras da Administração tributária, só produzia efeitos remuneratórios a partir de 1/01/99. E tal não ofendia os normativos invocados pela Recorrente uma vez que esta já não se encontrava ao serviço activo e que a sua integração no NSR se tinha processado segundo o critério estabelecido no despacho da Sr.ª Secretária de Estado do Orçamento de 19/04/91. “A Recorrente, que se encontrava já fora do serviço e pertencente à carreira geral da DGCI não podia beneficiar do acréscimo de abonos que pretende, pelo que o indeferimento tácito de que foi alvo o recurso hierárquico interposto para o SEAF não padece dos vícios que lhe são por ela assacados.”

A Recorrente não aceita essa decisão continuando a sustentar que, nos termos dos do disposto no art.º 3º. n.º 4, do DL 187/90, de 7/6, e no que lhe diz respeito, deveria ter sido utilizado critério idêntico ao que foi utilizado na transição do pessoal das carreiras da administração tributária e que, sendo assim, e operando a transição a partir de 1/10/89, era a partir desta data que os efeitos remuneratórios deveriam operar. E que, muito embora fosse certo que o despacho da SEO de 19/04/91 tivesse disposto de modo diverso, também o era que o Despacho Conjunto 943/99 o tinha revogado. E como essa revogação se baseou em ilegalidade a mesma deveria ter necessariamente efeitos retroactivos.

A questão que aqui se suscita – a de saber se o despacho conjunto nº 943/99 dos Sr.s Secretários de Estado do Orçamento, dos Assuntos Fiscais e da Administração Pública e da Modernização Administrativa que determinou que os efeitos remuneratórios da transição dos funcionários da DGCI só produziriam efeitos a partir de 01/01/99 ofende o art.º 3º nº 4, do DL 187/90 ou o art.º 145º nº 2 do CPA – foi já por diversas vezes abordada e decidida neste Tribunal.

Escreveu-se no Acórdão de 18/03/2004 (rec. 1769/03):

“Como se relatou, o objecto do presente recurso é o acórdão que julgou improcedente o recurso contencioso interposto do presumido indeferimento, imputado ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, do recurso hierárquico do presumido indeferimento, imputado ao Director Geral das Contribuições e Impostos, do requerimento que a esta entidade dirigiu o recorrente, com fundamento no despacho conjunto nº 943/99, de 9.3.99, dos Secretário de Estado do Orçamento, Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, pedindo que lhe fosse reconhecido, com efeitos a partir da data da respectiva integração no NSR (1.10.89), o direito ao abono dos montantes correspondentes ao novo valor do diferencial de integração fixado por este despacho conjunto e que fosse este novo valor comunicado à Caixa Geral de Aposentações, para efeito de correcção da pensão auferida pelo mesmo recorrente.

Para assim decidir, o acórdão impugnado baseou-se no entendimento de que, tendo o referido despacho conjunto estabelecido que os respectivos efeitos remuneratórios se produzem a partir de 1 de Janeiro de 1999, não abrange o recorrente, que já não está na actividade de serviço e foi integrado no NSR nos termos do despacho, de 19.4.91, da Secretária de Estado do Orçamento, que, por não ter sido oportunamente impugnado pelo mesmo recorrente, constitui para ele «caso decidido» ou «caso resolvido».

Pelo que, ainda segundo o entendimento seguido no acórdão, a revogação desse despacho de 1991, operada pelo referido despacho conjunto, embora com fundamento em ilegalidade daquele, se equipara, para o ora recorrente, à revogação de acto válido, podendo ser-lhe atribuída, como foi, eficácia apenas para o futuro, sem afectar os efeitos já produzidos pelo despacho revogado

Contra tal entendimento se insurge o recorrente, alegando essencialmente que, tendo o referido despacho nº 943/99 decidido a revisão da transição para o NSR operada pelo anterior despacho, de 19.4.91, por virtude da ilegalidade do regime neste definido, tal revisão terá de produzir efeitos à data desde a qual ocorreu a ilegal transição.

Pois que, alega o recorrente, quando a Administração decide revogar actos administrativos anteriores, está vinculada a critérios de legalidade na definição “ex novo” da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os aspectos, com o respectivo regime geral, sob pena de violar o disposto no art. 145, nº 2 do CPA.

Todavia, esta tese do recorrente não tem sido sufragada pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, invocada, aliás, no acórdão recorrido, que se têm pronunciado em diversos acórdãos sobre questões de recorte idêntico à ora em apreciação e suscitadas pelo despacho, de 28 de Fevereiro de 1996, do Director Geral das Contribuições e Impostos, que, embora reconhecendo aos interessados o direito de reposicionamento no NSR por força da promoção a categoria superior à que tinham direito desde a data em que preencheram todos os requisitos para essa promoção automática (25.2.89), não atribuiu a esse reconhecimento efeitos retroactivos reportados aquela mesma data. Vejam-se, a propósito, os acórdãos de 16.11.99 -Rº 44987, de 14.12.99 - Rº 45399, de 10.1.00 - Rº 44928, de 12.1.00 - Rº 44839, de 26.1.00 - Rº 44877, de 27.1.00 - Rº 44843, de 2.2.00 - Rº 45031 e 45208, de 3.2.00 - Rº 44941, de 23.2.00 - Rº 44826, de 15.3.00 - Rº 44865, de 29.3.00 -Rº 45018, de 12.4.00 - Rº 45939, de 24.5.00 - Rº 44656, de 6.6.00 - Rº 45744, de 28.6.00 - Rº 44773 e de 5.12.00 - Rº 45280.

Como se expendeu no acórdão de 12 de Janeiro de 2000, proferido no processo nº 44.839 e que seguiremos de perto, «o aludido preceito do Código do Procedimento Administrativo (artigo 145º, nº 2) fixa os efeitos do acto revogatório nos seguintes termos que agora nos interessam: em princípio a revogação produz apenas efeitos para o futuro, excepto quando se fundamente na invalidade do acto revogado, caso em que a revogação tem efeito retroactivo.

Interessa, por isso, interpretar o acto revogatório para poder descortinar-se o respectivo fundamento».

Tal como sucedia com o despacho em apreciação no citado acórdão, também no presente caso não há dúvida de que, ao proferirem o referido despacho conjunto nº 943/99, os seus autores consideravam ilegal o anterior despacho a revogar, pois entendiam que a aplicação ao pessoal da carreira do regime geral da DGCI de regime diverso do seguido para o pessoal da administração tributária estava ferida de violação de lei.

Todavia, o fundamento expresso do acto revogatório não se ficou pela mera constatação da ilegalidade do acto revogando.

Na verdade, não é difícil surpreender na decisão revogatória apenas a preocupação de tornar homogéneo o estatuto remuneratório dos funcionários, numa perspectiva de boa administração ou de conveniência.

Assim, a eventual ilegalidade do acto revogado surge no discurso fundamentador do acto em causa apenas como pretexto da revogação, assumindo especial relevo justificativo a circunstância de coexistirem regimes remuneratórios diversos quanto a funcionários em igualdade de situações funcionais. A revogação radica portanto essencialmente num fundamento de conveniência, não tendo sido emitido o acto em análise com a mera intenção de repor a legalidade.

Cabe recordar que o despacho revogado não foi objecto de impugnação pelo interessado ora recorrente.

Ora, no entendimento expresso, por exemplo, por Freitas do Amaral e Outros in Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3ª Ed., Coimbra 1997., «o decurso do prazo para a interposição de recurso contencioso sem que se haja verificado a impugnação do acto ter por consequência a sanação dos vícios que determinaram a ilegalidade do mesmo, que deixam de poder ser jurisdicionalmente apreciados. Como decorrência deste regime, impõe-se a conclusão de que também dos órgãos administrativos deixam, a partir desse momento, de os poder invocar como fundamento para a revogação. O decurso dos prazos referidos neste artigo sem que o acto seja impugnado ou revogado determina a sanação deste, tudo se passando como se o acto fosse válido, o que, para efeitos de revogação, conduz à aplicação do artigo 140.º».

Efectivamente, nos termos deste artigo 140.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), a lei consagrou a possibilidade de livre revogação de actos válidos constitutivos de direitos, com fundamento na sua inconveniência, na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos respectivos destinatários.

Ora, mesmo que se não aceite a tese da convalidação ou sanação dos actos ilegais pelo simples decurso do prazo da respectiva impugnabilidade, o certo é que – como se considerou no citado acórdão de 12.1.00 – se impõe parificar o regime de revogabilidade dos actos válidos, face ao que se dispõe no art. 141.º, nº 1, do CPA.

Assim como decidiu o acórdão recorrido, é este o regime a que deve obediência o despacho revogatório (nº 943/99) e não aquele que está previsto, quanto aos actos inválidos, no art. 145 do mesmo CPA.

«De outro modo – como observa o já citado acórdão de 12.1.00 –, a Administração estaria impedida de revogar estes actos, face ao disposto no citado art. 141, n.º 1, tendo em conta o decurso de tempo ocorrido desde a emissão dos actos revogados, o que seria absurdo.

Com efeito, por força deste preceito, a revogabilidade dos actos inválidos está condicionada a um único motivo e a um determinado prazo: o seu fundamento deve residir apenas na respectiva invalidade e só pode ocorrer dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.

Seria, portanto, inexplicável que uma vez estabilizados na ordem jurídica os actos inválidos anteriores, por ausência de impugnação, a Administração devesse mantê-los, por estar impedida de minorar os efeitos lesivos que deles decorrem para os particulares interessados».

Idêntico entendimento foi sustentado por JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE in Discricionariedade e reforma de actos administrativos vinculados desfavoráveis, Cadernos de Justiça Administrativa, 11, Setembro/Outubro e 1998, 10., citado pelo acórdão de 23.2.00 (R.º 44862), em anotação critica ao acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de Março de 1996, processo nº 37751, que decidira que “a admitir-se que o poder de revogar um acto ilegal já consolidado na ordem jurídica assume carácter discricionário, a margem de liberdade de apreciação esgota-se na opção quanto a manter ou revogar esse acto”, mas que, “decidindo revogar o acto administrativo, a Administração está vinculada a critérios de legalidade na definição ex novo da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os aspectos, com o respectivo regime legal”.

Como refere esse mesmo acórdão de 23.2.00, citado, aliás, pelo acórdão sob impugnação,

«O citado autor começa por salientar o desconforto que tal entendimento, desde logo, suscita, pois, “por um lado, contende de algum modo com o senso comum de justiça e de equilíbrio, radicado nessa ideia (que integra a nossa «natureza cultural» de que, em princípio, quem pode o mais pode o menos: se a Administração pode não dar nada, terá de haver uma boa razão para não poder dar alguma coisa”, e, “por outro lado, temer-se-á que uma tal solução desfavoreça afinal os interesses dos particulares cujos direitos pretendia proteger, pois que levará a Administração a não rever os seus actos iníquos (a nada dar) por entender que não pode dar satisfação integral aos interesses particulares (por não poder dar tudo), ainda que estivesse disposta a remediar a situação para o futuro (a dar a partir de certo momento) ”.

Analisando depois a questão numa perspectiva estritamente jurídica, o mesmo autor, embora divergindo, na esteira de ROGÉRIO SOARES, do entendimento tradicional (sustentado, designadamente, por MARCELO CAETANO) de que o decurso do prazo de impugnação de acto inválido sana o respectivo vício, tudo se passando como de um acto válido se tratasse, e considerando antes que «o decurso do prazo de impugnação contenciosa de um acto anulável não torna o acto válido, mas apenas inimpugnável, isto é, insusceptível de impugnação pelo particular, firmando-se na ordem jurídica com a força de caso decidido», sustenta que «resulta desta concepção que o acto continua inválido e que, por isso, há-de ser possível, em certas condições – em função do interesse público e com respeito pelos princípios gerais de direito, em especial, pelos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança –, a sua anulação administrativa (a sua «revogação», mas também com fundamento na respectiva invalidade), designadamente quando se trate de actos desfavoráveis ou de parte desfavorável de acto constitutivo de direitos», mas que «de todo o modo, esta possibilidade de «revogação anulatória» constituiu sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem que ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do caso, não estando o órgão administrativo obrigado, em abstracto, a anular o acto que se tenha estabilizado como caso resolvido.

Ora – conclui o autor citado – nada obsta a que a «revisão anulatória» em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc – corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível –, pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária (não se trata, por exemplo, de estabelecer um montante intermédio de pensão) e poderá fundar-se na concordância prática do princípio de justiça (que impõe rever a situação) com o princípio da economicidade (havendo dificuldades orçamentais em pagar os retroactivos)».

Finalizando, diremos, com o mesmo autor, que também no caso presente “o conteúdo do segundo acto é o de alteração ou reforma do acto anterior, quando muito de substituição, em qualquer caso, uma transformação para o futuro, que não pretende por em causa a primeira decisão (que se considera firmada), mas agir sobre a relação jurídica dele resultante”, “ com base num novo entendimento da lei e em princípios de equidade, para assegurar uma igualdade de estatuto prospectivo – e não de uma acção de controle, com o objectivo de reintegração da legalidade violada”, daqui derivando que “o segundo acto só produz efeitos para o futuro, embora a Administração pudesse atribuir-lhe efeito retroactivo (artigo 145, nºs 1 e 3, do Código do Procedimento Administrativo)”, não podendo tribunal, “para verificar a legalidade deste segundo acto, eleger como padrão o acto que legalmente deveria seguir-se ao requerimento inicial, pressupondo a destruição (anulação) do acto inicial – até porque tal destruição não é possível para o tribunal e, pressupondo que seria possível para a Administração, não foi querida por esta”.

Em suma: o referenciado despacho conjunto n.º 943 dispôs apenas para o futuro não abrangendo o ora recorrente, tal como bem decidiu o acórdão recorrido, que não incorreu em violação de qualquer das normas invocadas na alegação do mesmo recorrente, que se mostra, assim totalmente improcedente.”

Deste modo, não havendo razão para divergir da abordagem feita no Aresto que se acaba de transcrever e não tendo sido aduzidas razões que justifiquem uma mudança de orientação, é forçoso concluir serem improcedentes todas as conclusões do recurso.

Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em negar provimento ao recurso confirmando-se, assim, a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em € 300,00 e a procuradoria em 50%.

Lisboa, 3 de Março de 2011- Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) - Adérito da Conceição Salvador dos Santos – José Manuel da Silva Santos Botelho.