031/17 - Tribunal dos Conflitos

I- Tendo a PSP levantado um auto de notícia à arguida, por infracção aos arts. 5°, n° 1 e 67º, nº 2, alínea a), do Decreto-Lei nº 178/2006, de 5 de Setembro, na redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei nº 73/2011, de 17 de Junho, por alegada falta de implementação de um sistema de triagem e separação de resíduos na origem, na sequência do qual, e no âmbito do respectivo processo contra-ordenacional, lhe foi aplicada uma coima por uma entidade administrativa, tal decisão é passível de recurso para os Tribunais nos termos da legislação que regula o ilícito contra-ordenacional praticado.

II- Estando em causa a impugnação judicial de uma contra-ordenação ambiental prevista e sancionada pelas referidas disposições legais, a que a entidade administrativa aplicou uma coima no valor de € 6.000,00, a competência em razão da matéria para apreciar e decidir tal recurso cabe ao Tribunal da Jurisdição Comum e não ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

III- Com efeito, aos Tribunais Administrativos e Fiscais só é atribuída competência para apreciar e decidir as impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas, por contra-ordenação ambiental, caso o mesmo facto dê origem à aplicação, pela mesma entidade, de decisão por violação de normas do ordenamento do território, e/ou por contra-ordenação por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, v.g., as consagradas no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação. O que não constitui o caso sub judice.

ACORDAM NO TRIBUNAL DOS CONFLITOS

I- RELATÓRIO

1. O Ministério Público junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa,

Veio, em conformidade com o disposto no art. 136° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e n° 1, do art. 109°, nºs 1 e 3, e arts. 110º e 111º, do CPC, requerer a resolução do

CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO

Entre:

- O Tribunal da Comarca de Lisboa, Instância Local, Secção Criminal

- J3, e

- O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa

Alegou, para o efeito e em síntese, que:

Por decisão proferida em 11/01/2017, não impugnada e devidamente transitada em julgado, o Tribunal da Comarca de Lisboa, Instância Local, Secção Criminal – J3, julgou-se incompetente em função da matéria para julgar o recurso de contra-ordenação ali apresentado (com o n° 277/16.0Y4LSB), antes reputando competente para tal o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, para onde o mandou remeter.

Por sua vez, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou-se incompetente em razão da matéria por decisão proferida em 10/03/2017, para julgar o mesmo recurso de contra-ordenação em causa, com o n° 370/ 17.1BELSB.

Ambas as decisões transitaram em julgado e ambas declinam a competência para conhecer do recurso em causa, o que configura um Conflito Negativo de Jurisdição nos termos do art. 109°, n° 1, do CPC, a solucionar pelo Tribunal dos Conflitos conforme os preceitos legais citados do CPC.

Resulta, ainda, dos autos que:

- Tal recurso teve por objecto uma decisão administrativa proferida pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo que condenou a arguida A…………, Lda. pela prática de uma contra-ordenação ambiental grave, p. e p. pelos arts. 5°, n° 1 e 67°, nº 2, alínea a), ambos do Decreto-Lei nº 178/2006, de 05/Setembro, na redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei nº 73/2011, de 17/Junho e art. 22°, nº 3, alínea b), conjugado com o art. 23º-B, da Lei n° 50/2006, de 29/Agosto, na redacção introduzida pelas Leis nº 89/2009, de 31/Agosto e nº 114/2015, de 28 de Agosto.

- Condenação essa que, de acordo com os elementos inseridos nos autos, redundou na aplicação à arguida de uma coima no valor de 6.000,00 €, resultante da prática de tal infracção a título de negligência, como autora material na forma consumada.

- Segundo a referida decisão administrativa, a arguida A…………, Lda., que presta serviços de reparação e manutenção automóvel, gerando resíduos perigosos e não perigosos classificados na Portaria nº 209/2004, de 03/Março, não tinha implementado qualquer sistema de triagem e separação de resíduos na origem de forma a promover a sua valorização, não tendo cumprido com as obrigações legais a que estava obrigada sobre gestão de resíduos.

Pretende-se, assim, obter a resolução do Conflito Negativo de Jurisdição entre as referidas entidades, declarando-se e definindo-se quem tem competência para apreciar o recurso judicial interposto pela arguida da decisão administrativa que lhe aplicou tal coima.

2. Foram juntos aos autos os elementos documentais nos quais ambas entidades – Judicial e Administrativa – se declararam incompetentes materialmente para conhecimento da mesma questão - cf. fls. 113 e 120 e segts.

3. O Exmº Procurador-Geral Adjunto, neste Tribunal dos Conflitos, emitiu Parecer concluindo que o presente Conflito Negativo de Jurisdição deve ser decidido no sentido de que cabe ao Tribunal da Jurisdição Comum a competência, em razão da matéria, para o conhecimento do presente recurso de impugnação judicial.

Estribou o seu entendimento, resumidamente, nos seguintes fundamentos:

• Os factos ocorreram em 05/Maio/2015, antes da entrada em vigor da Lei n° 114/2015, de 28 de Agosto, que alterou algumas das disposições da Lei nº 50/2006, de 29 de Agosto;

• Aquando da apresentação do recurso de impugnação judicial pela arguida, os Tribunais Administrativos não detinham competência material para o conhecimento dos recursos de impugnação de decisões de aplicação de coimas, por contra-ordenações ambientais;

• Ainda hoje essa competência só é deferida aos Tribunais Administrativos caso o mesmo dê origem à aplicação, pela mesma entidade, de decisão por contra-ordenação do ordenamento do território prevista na Lei nº 50/2006, de 29 de Agosto, bem como por contra-ordenação por violação de normas constantes do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 55/99, de 16 de Dezembro.

4. Tudo Visto,

Cumpre Apreciar e Decidir.

II- ENQUADRAMENTO FÁCTICO-JURÍDICO:

1. Com relevância para a decisão a proferir importa atender à seguinte factualidade que os autos revelam:

1. No dia 05/05/2015, a PSP de Lisboa numa acção de fiscalização ao estabelecimento explorado pela arguida "A……………, Lda." levantou-lhe um auto de notícia por contra-ordenação, com o nº NPP: 210043/2015, porquanto a arguida, enquanto produtora inicial de resíduos, não assegurou a gestão dos mesmos, pois não tinha implementado qualquer sistema de triagem e separação de resíduos na origem e procedeu à deposição de papéis contaminados com substâncias perigosas nos contentores da Câmara Municipal de Lisboa, imputando-lhe a prática da infracção prevista e punida nos arts. 5°, n° 1 e 67°, n° 2, da alínea a), do Decreto-Lei nº 178/2006, de 5 de Setembro.

2. Por decisão administrativa proferida pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo foi a arguida punida pela prática de uma contra-ordenação p. e p. pelas referidas normas, a título de negligência, e como autora material, na forma consumada, numa coima no valor de 6.000,00 €, e em 102,00 € de custas, nos precisos termos que constam do documento junto aos autos, a fls. 87 e segts.

3. Como factos considerados provados constam da referida decisão que a arguida presta serviços de reparação e manutenção automóvel, gerando resíduos perigosos e não perigosos e que à data da acção inspectiva levada a cabo pela PSP não tinha implementado o referido sistema de triagem e separação de resíduos na origem, de forma a promover a sua valorização.

4. Após a acção de fiscalização e levantamento do referido auto a arguida diligenciou e procedeu à implementação do referido sistema de triagem e separação de resíduos na origem, tendo para o efeito contratado a empresa "B………..", a quem confiou a gestão de resíduos por si produzidos.

5. Não são conhecidos antecedentes à arguida em tal matéria, ou comportamentos semelhantes anteriores e/ou posteriores à prática dos referidos factos.

6. Inconformada com a referida decisão administrativa a arguida apresentou recurso de impugnação jurisdicional ao abrigo do disposto no art. 59° e segts., do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, na actual redacção.

7. Recurso esse cujo conhecimento foi denegado pelo Tribunal da Comarca de Lisboa, Instância Local – Secção Criminal – J3, por ter considerado não possuir competência em razão da matéria para tal efeito, sendo a mesma do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

8. Decisão proferida em 11/01/2017 e transitada em julgado - cf. fls. 113 e vº.

9. Decisão de igual teor foi proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que também se considerou não competente para decidir tal matéria.

10. Decisão esta proferida em 10/03/2017 e transitada em julgado - cf. fls. 120 e segts.

2. A questão a decidir reconduz-se, pois, à de saber qual é a entidade competente em razão da matéria para apreciar e decidir o recurso de impugnação jurisdicional interposto pela arguida da decisão final proferida no processo de contra-ordenação, aqui em causa, e que "a condenou ao pagamento de uma coima no valor de 6.000,00 €", porquanto, como ressalta do que antecede, dois Tribunais de ordens jurisdicionais diferentes denegaram a competência para conhecer da mesma questão jurídica, por decisões já transitadas em julgado.

Está-se, pois, perante um Conflito Negativo de Jurisdição que urge resolver face ao preceituado nos arts. 109°, nºs 1 e 3, e 110°, ambos do CPC.

3. Analisando e Decidindo:

3.1. Conforme resulta do processado, a decisão administrativa recorrida tem por base um auto de notícia levantado pela PSP, em acção de fiscalização ocorrida em 05/Maio/2015.

Nesse auto foi imputada à arguida a prática dos seguintes factos:

1. Não tinha implementado qualquer sistema de triagem e separação de resíduos na origem;

2. Tinha procedido à colocação de papéis contaminados com substâncias perigosas no contentor da Câmara Municipal de Lisboa.

Factos esses punidos pelos arts. 5°, n° 1 e 67°, nº 2, alínea a), do Decreto-Lei n° 178/2006, de 5 de Setembro, na redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei nº 73/2011, de 17 de Junho.

3.2. O diploma legal citado – Decreto-Lei n° 178/2006, de 5/9 – veio estabelecer o Regime Jurídico Geral aplicável à prevenção, produção e gestão de resíduos, num imperativo decorrente da necessidade de transpor para a ordem jurídica interna a Directiva nº 2006/12/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Abril, e a Directiva n° 91/698/CEE, do Conselho, de 12 de Dezembro.

Tendo mais tarde sido alterada e actualizada a versão jurídica deste diploma devido à transposição da Directiva nº 2008/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Novembro.(Alterações introduzidas recentemente pelo Decreto-Lei nº 73/2011, de 17 de Junho. Sendo ainda de considerar, dado o seu especial relevo, a Lei nº 50/2006, de 29 de Agosto: a Lei-Quadro das Contra-Ordenações Ambientais. Sobre esta matéria, relativa à ratio subjacente ao diploma legal citado, já nos pronunciámos no Acórdão por nós relatado no âmbito do Conflito nº 17/2017, deste Tribunal dos Conflitos.)

Com a sua publicação pretendeu-se reformar o mecanismo jurídico de utilização de tais recursos, com a diminuição dos impactos negativos daí decorrentes para o ambiente, e aproximá-lo dos modelos em vigor nos ordenamentos jurídicos dos demais parceiros Comunitários.

Sujeitando, consequentemente, as operações de gestão de resíduos a procedimentos administrativos que assegurem uma efectiva monitorização da actividade desenvolvida nessa área.

Aí se definiu "resíduos" como "quaisquer substâncias ou objectos de que o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer".

Devendo considerar-se como tal os enunciados na Portaria nº 209/2004, de 3 de Março.

Mais se estabeleceu que a responsabilidade pela gestão dos resíduos, incluindo os respectivos custos, cabe ao produtor inicial dos resíduos, sem prejuízo de poder ser imputada, na totalidade ou em parte, ao produtor do produto que deu origem aos resíduos e partilhada pelos distribuidores desse produto se tal decorrer de legislação específica aplicável - cf. arts 5°, nºs 1 e 3°, alínea ee).

Para culminar com a prática de uma contra-ordenação ambiental grave a violação das disposições legais citadas, pelo incumprimento do dever de assegurar a gestão desses resíduos, a quem, nos termos do art. 5° do referido diploma legal, caiba essa responsabilidade.

Sendo este, em síntese, o quadro legal sancionatório vigente à data da factualidade ocorrida e em análise, ou seja, em 05 de Maio de 2015.

3.3. Foi pelo facto de se estar perante a prática de uma eventual contra-ordenação ambiental grave, prevista e punida nos termos supra assinalados, que o Tribunal da Comarca de Lisboa – Instância Local, Secção Criminal – J3, considerou que a competência material para conhecer e decidir sobre o recurso de impugnação de uma decisão administrativa, que punia com coima tal infracção, cabia ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Decisão que, contudo, não podemos sufragar.

Vejamos porquê.

4. Desde logo porque os arts. 1°, nº 1, e 4º do ETAF, na redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n° 214-G/2015, de 2 de Outubro, estabelece que os Tribunais da Jurisdição Administrativa e Fiscal são competentes para Administrar a Justiça em nome do Povo "nos litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no art. 4° deste Estatuto".

Norma esta que, por sua vez, atribui a competência aos Tribunais da Jurisdição Administrativa e Fiscal para a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a:

"a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais";

(...)

"l) Impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo".

Daqui resulta que aos Tribunais Administrativos e Fiscais cabe a competência para a realização do julgamento das acções que tenham por objecto dirimir litígios emergentes das relações administrativas e fiscais e que, tal competência, em matéria de impugnações judiciais de decisões administrativas que apliquem coimas, está limitada ao estatuído na antecedente alínea l): "às decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo".

5. Analisando a referida norma que, conforme já se assinalou, foi introduzida pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de Outubro, pode ler-se, a este propósito, no Acórdão datado de 30/03/2017, proferido por este Tribunal dos Conflitos, no âmbito do processo nº 31/16, o seguinte:

(...)

"Esta disposição ... teve por objectivo, como se assinala no respectivo preâmbulo, «fazer corresponder o âmbito da jurisdição administrativa aos litígios de natureza administrativa». Neste sentido, ainda segundo o mesmo preâmbulo, «estende-se o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal às acções (...) de impugnação de decisões que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo».

Decorre do exposto que, actualmente, após as alterações introduzidas ao ETAF pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, a jurisdição administrativa é a competente para conhecer da impugnação de decisões que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.

Ou seja, a competência dos tribunais administrativos e fiscais no âmbito que se vem de referir restringe-se, limita-se, aos ilícitos de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.

Relativamente à impugnação de decisões das autoridades administrativas que apliquem coimas por contra-ordenações decorrentes da violação de ilícitos que se prendem com outras matérias, que não o urbanismo, a competência material para o seu conhecimento não pertence à jurisdição administrativa mas, nos termos do regime geral, à jurisdição comum".(Cf. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 30/º03/2017, proferido no âmbito do Conflito nº 31/16, Relatado pelo Conselheiro Manuel Augusto Pereira de Matos, e no qual também tive intervenção como Adjunta; Acórdão disponível em www.dgsi.pt.)

6. Assim sendo, e reportando-nos ao caso sub judice, é manifesto que não se está perante uma decisão administrativa por contra-ordenação do ordenamento do território, prevista na Lei nº 50/2006 e/ou por contra-ordenação por violação de normas constantes do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação.

Trata-se, isso sim, de uma contra-ordenação em matéria ambiental, prevista e punida expressamente pela alínea a), do n° 2, do art. 67°, do Decreto-Lei n° 178/2006, de 5 de Setembro.

E apesar de o presente conflito envolver uma relação jurídico-administrativa, está excluída do âmbito da competência dos Tribunais Administrativos por força do citado art. 4°, alínea l), do ETAF.

Por conseguinte, os Tribunais Administrativos e Fiscais não possuem competência material para o conhecimento das impugnações de decisões proferidas pela Administração na aplicação de coimas por ilícitos de mera ordenação social que incidam, tão só, sobre a matéria reportada nos autos.

Essa competência pertence, consequentemente, à Jurisdição Comum, porquanto cabe aos Tribunais Judiciais a competência para julgar as causas que não sejam atribuídas a outra Ordem Jurisdicional, por força do preceituado no art. 40°, nº 1, da Lei da Organização do Sistema Judiciário: Lei nº 62/2013, de 26 de Agosto.

Norma que transpõe o princípio constitucional plasmado no art. 211°, n° 1, da Constituição da República Portuguesa, em matéria de competência e especialização dos Tribunais Judiciais.

7. Em Conclusão:

- A competência para conhecer e decidir o recurso interposto da decisão administrativa que aplicou a coima à arguida, no processo de contra-ordenação a que se reportam os autos, pertence à Jurisdição Comum.

III- DECISÃO:

- Termos em que acordam os Juízes, que constituem o Tribunal dos Conflitos, em declarar competente em razão da matéria, para conhecer e decidir a questão suscitada nos presentes autos, os Tribunais da Jurisdição Comum.

- Sem Custas.

- Anexa-se o sumário do presente Acórdão.

Lisboa, 26 de Outubro de 2017. – Ana Luísa Passos Martins da Silva Geraldes (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – José Inácio Manso Rainho – António Bento São Pedro – Manuel Pereira Augusto de Matos - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.