Quem foi o relator do acórdão 047942?

O relator foi Adérito Santos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 047942?

O acórdão foi proferido em 22 de outubro de 2003.

047942 - STA

Sumário

I - Não constitui revogação de acto que determinou a classificação de determinado imóvel como de interesse cultural o acto que, posteriormente, determinou a ampliação da área correspondente aquele imóvel. II - Sendo contenciosamente anulado este acto de ampliação, aquele persiste na ordem jurídica. III - Nos termos das disposições combinadas dos artigos 18º, nº 2, da Lei nº 13/85, de 6 de Julho, e 2º, número 2, alínea f) do DL 120/97, de 16 de Maio, não pode ser levada a efeito construção em imóvel classificado ou em vias de classificação, sem autorização expressa do Instituto Português do Património Arquitectónico (IPPAR). IV - O licenciamento de construção em imóvel nessas circunstâncias e em desconformidade com parecer do IPPAR é nulo, por força do artigo 52, número 2, alínea a) do DL 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção do DL 250/94, de 15 de Outubro. V - Não enferma de erro nos pressupostos de facto o despacho do Secretário de Estado da Cultura que autoriza o embargo de obra com fundamento em que está a ser levada a efeito sem autorização do IPPAR, sendo, para o efeito, irrelevante que a inexistência dessa autorização decorra de falta de consulta a esta entidade ou resulte de parecer desfavorável emitido pelo mesmo IPPAR.

Texto

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: (Relatório) 1. A... , melhor identificado nos autos, veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho, de 11.5.01, do Secretário de Estado da Cultura, que autorizou o embargo de obra que estava a ser levada a efeito no prédio de que é proprietário, sito no lugar de ..., Freguesia de Colares, concelho de Sintra, com base na existência de vícios de violação de lei e de forma. Apresentou alegação, com as seguintes conclusões: 1ª. O despacho recorrido padece de erro de facto e de direito ao pressupor que o prédio do recorrente se encontra incluído nos limites de uma área em vias de classificação estabelecida por despacho ministerial em 1981 – e por isso sujeito ao regime jurídico previsto na Lei 13/85, de 6 de Julho – sendo certo que a delimitação da área em vias de classificação efectuada em 1981 foi revogada em 1984 por despacho que estabeleceu uma nova delimitação, acto este que veio a ser contenciosamente anulado, não resultando de tal anulação a repristinação do acto revogado (cf. Ac. da 2ª Subsec. do STA, de 02.06.98, Processo nº 30778 e Ac. da 2ª Secção do STA, de 06.10.99, Processo nº 23379, in www.dgsi.pt); 2ª. O acto recorrido enferma de erro de facto e de direito ao autorizar o embargo com o fundamento de que “a obra não foi submetida a prévio parecer do IPAAR”, quando está provado nos autos que o IPAAR foi consultado pela CMS antes de a autarquia licenciar a obra em causa e emitir para a mesma o respectivo alvará de licença de construção, erro que por si só deverá conduzir à anulação do despacho sub judice. 3ª. Ao autorizar o embargo das obras em causa mediante a justificação avançada de que “a obra não foi submetida a prévio parecer do IPAAR”, o despacho recorrido enferma de erro de direito e viola o princípio da legalidade disposto nos arts. 4º, 25º, nº 3, al. g) e 11º, al. c) do Decreto nº 120/97, de 16 de Maio, dado que não se encontram reunidos os pressupostos para o decretamento do embargo das obras em apreço, sendo alias certo que: 4ª. Tendo a CMS consultado o IPAAR acerca do projecto de obras objecto do embargo sub judice e não tendo recepcionado qualquer parecer daquele Instituto dentro do prazo legal previsto para o efeito (v. Docs adiante juntos), formou-se parecer tácito favorável por parte do IPAAR, sendo juridicamente irrelevante qualquer parecer contrário recebido pela autarquia para além do prazo legal (cf. arts. 17º, 20º, nº 2 e 35º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Nov. e acs. Do STA de 13.1.2000. Proc. Nº 45516, de 01.06.94, Proc. Nº 33357 e de 03.12.92, Proc. nº 28475, in www.dgsi.pt). 5ª. Não tendo sido impugnados os actos que conduziram ao licenciamento camarário das obras sub judice, gozam os mesmos de presunção de legalidade, estendida aos pressupostos que conduziram à sua prática, de entre os quais a existência de parecer favorável tácito por parte do IPPAR (v. Docs. Adiante juntos) e a conformidade das obras licenciadas com a lei. 6ª. A ter existido falta de consulta prévia ao IPPAR (como invoca o acto recorrido para justificar o embargo, não havendo que atender a fundamentos posteriores à prática do acto), o licenciamento camarário das obras seria anulável e não nulo (cf. art. 52º, nº 1 do decreto-lei nº 445/91, de 20 de Nov.), pelo que a ilegalidade daí decorrente já estaria sanada à data da prática do acto recorrido, considerando a data do licenciamento camarário das obras (7 de Janeiro de 2000) e o prazo legal para do mesmo interpor recurso contencioso (v. art. 28º da LPTA). 7ª. O acto recorrido viola o princípio da tutela da confiança (cf. art. 266º, nº 2 da CRP e arts. 5º, 6º, e 6ºA do CPA) e o regime legal de revogação de actos administrativos constante dos arts. 140º, nº 1 e 141º do CPA, já que produz efeitos de todo incompatíveis com os decorrentes do licenciamento camarário das obras embargadas, acto esse legal e constitutivo de direitos. 8ª. O acto impugnado é nulo e de nenhum efeito, nos termos do art. 133º, nº2, al. b) do CPA, dado que a autoridade recorrida não dispõe de atribuições para operar a revogação de actos de órgãos de um Município, como no caso sucede com a assinalada revogação do licenciamento camarário. NESTES TERMOS, deve o recurso ser julgado provado e procedente, declarando-se a nulidade ou anulando-se o acto recorrido, com as legais consequências. O Ministro da Cultura apresentou contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões: A) A “... , propriedade do ora recorrente, é parte integrante do conjunto em vias de classificação – primitiva “...” ou “...”, – sita em Colares, Sintra, constituindo o núcleo central de maior relevância deste universo patrimonial, e desde o despacho inicial que determinou a sua classificação encontra-se incluída dentro dos limites definidos em planta com o objecto que se pretende classificar, mesmo que com o passar dos anos tenha tomado outra designação; B)O despacho de 15 de Maio de 1981 do então Secretário de Estado da Cultura que determinou a classificação da Quinta mantém-se em vigor uma vez que não foi anulado ou posto em causa, tendo sido, pelo contrário, anulado o despacho de 20 de Maio de 1984 do Ministro da Cultura que determinou a ampliação da classificação, pelo que o terreno propriedade do recorrente sempre continuou sujeito às disposições normativas relativas ao património cultural; C)As obras que decorrem ainda na Quinta em vias de classificação não foram autorizadas expressamente pelo Ministério da Cultura ou pelo IPAPAR, encontrando-se, assim, em desconformidade com o disposto no nº 2 do artigo 18º da Lei nº 13/85, de 6 de Julho, e na alínea f) do nº 2 do artigo 2º do decreto-lei nº 120/97, de 16 de Maio, comportamento já verificado anteriormente com a realização de inúmeras intervenções igualmente não autorizadas. D)Os actos que conduziram ao deferimento pela autarquia do pedido de licenciamento da obra em presença são nulos, uma vez que este foi decidido em desconformidade com parecer vinculativo/autorização do IPPAR, datado de 15/9/98, conforme o disposto no nº 2 do art. 52º do decreto-lei nº 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei nº 250/94, de 15 de Outubro; E) O despacho de autorização do embargo, de 11 de Maio de 2001, do então Secretário de Estado da Cultura, que autorizou a que se procedesse ao embargo das obras levadas a efeito na Quinta ..., foi proferido ao abrigo do Despacho de delegação de competências nº 17600/2000 (2ª série), não estando viciado por incompetência ou por qualquer outro vício, v. g. os de erro sobre os pressupostos de facto e de direito, nem viola o princípio da legalidade, como decorre do que fica exposto, sendo, pelo contrário, legal e justo. F) O despacho recorrido não violou qualquer direito do recorrente merecedor de tutela jurídica e não tem conteúdo revogatório do acto de licenciamento municipal, porquanto este é em si mesmo, nulo. G) Com efeito, tal acto e licenciamento foi praticado em desconformidade com o parecer vinculativo de não autorização tempestivamente praticado pelo IPPAR, pois o foi no 15º dia subsequente à recepção dos elementos remetidos pela autarquia, em conformidade com o disposto no art.º 35º, nº 5, do DL 445/91, de 20/11, na redacção do DL nº 250/94, de 15/10, não se tendo, pois, formado parecer favorável tácito. H)Sendo nulo o acto de licenciamento municipal, o recorrente não tinha direito de edificar, o qual, de resto, não integra o núcleo essencial do direito de propriedade, este, também, sujeito ao dever de conformação com outros direitos e interesses constitucionalmente tutelados, entre eles, o direito à fruição cultural, cujo exercício é garantido, v. g., pela atribuição do Estado do dever de preservar o património cultural. I) O despacho recorrido integra-se no parecer sobre que recaiu, apropriando-se da respectiva fundamentação de facto e de direito, assim tornando apreensível o itinerário cogniscitivo-valorativo da tomada de tal decisão, pelo que não está eivado de vício de forma por falta de fundamentação. J) O embargado e ora recorrente, para além do historial de obras que tem vindo a efectuar em desconformidade com o disposto na lei (sem licença e sem prévia autorização do IPPAR), desobedeceu ainda ao embargo administrativo validamente proferido, bem como desobedeceu à decisão do STA em não conferir provimento à, por si requerida, suspensão de eficácia do acto que autorizou o embargo, incorrendo em responsabilidade criminal. A Exma. Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer: O presente recurso contencioso de anulação vem interposto do despacho de 11.05.2001 do Sr. Secretário de Estado da Cultura, que autorizou o embargo dos trabalhos de construção que vinham sendo efectuados no imóvel denominado Quinta ... de que o recorrente é proprietário, por considerar que, por não terem sido sujeitos a prévio parecer do IPPAR, os mesmos violavam o disposto no artigo 18° da Lei 13/85 de 06.07, conjugado com a alínea f) do nº 2 do artigo 2° e alínea e) do nº 3 do artigo 25° do DL 120/97 de 16.05. Considerando os elementos juntos aos autos e ao processo instrutor, vejamos se o acto impugnado se mostra afectado de qualquer dos vícios que pelo recorrente lhe vêm imputados nas suas alegações, e apenas esses, certo que, como é jurisprudência pacífica deste STA, não relevam outros vícios noutra sede invocados e entretanto abandonados pelo recorrente. * Na conclusão 8ª das suas alegações vem o recorrente alegar que o acto recorrido enferma de nulidade porquanto teria sido praticado sem que a entidade recorrida dispusesse de atribuições necessárias à sua prática, assim violando o disposto no artigo 133° nº2 alínea b) do CPA. Sendo prioritário o conhecimento do invocado vício atenta a sanção em que incorre, desde já nos manifestamos em desacordo com o recorrente uma vez que a prática do acto se mostra conforme ao disposto no artigo 4° do DL 120/97 de 16.05, nenhum reparo nos merecendo, portanto. Improcede assim, em nosso entender, o vício arguido na conclusão 18 das alegações. * Nas suas alegações começa o recorrente por invocar que o acto em causa se mostra afectado de erro de facto e de direito ao pressupor, erradamente, que o prédio de sua propriedade se encontra sujeito ao regime jurídico previsto na Lei 13/85 de 06.07. Pensamos que neste ponto nenhuma razão assiste ao recorrente. Ao contrário do que o recorrente pretende fazer crer ao longo das peças processuais por si produzidas, parece-nos inequívoco, em face dos elementos juntos aos autos, que o prédio onde estava a ser levada a efeito a construção embargada se situa no perímetro do imóvel objecto do despacho de 15.05.1981 do Sr. Ministro da Cultura. Inequívoco se nos afigura, pois, que o mesmo imóvel ficou, a partir de então, sujeito ao estatuto de imóvel em vias de classificação como de interesse público e como tal abrangido pelo regime instituído pela Lei 13/85 de 06.07. Tal estatuto não se alterou com a prolação do despacho de 20.05.1984 que, ao determinar a ampliação da área a classificar, não operou a revogação por substituição do despacho de 15.05.1981 supra referido na medida em que, regulando uma situação inteiramente distinta da situação naquele prevista, deixou intocados os seus efeitos. É por isso de todo irrelevante para a análise da questão objecto do presente recurso que aquele despacho de 20.05.1984 tenha sido anulado pelo acórdão deste STA de 11.03.1999, como pretende o recorrente, pelo que a matéria levada à 18 conclusão das alegações não pode proceder. * Sem prejuízo, para o recorrente o acto impugnado sempre se mostraria afectado de erro de facto, porquanto pressupõe, incorrectamente, que a Câmara Municipal de Sintra deferiu o licenciamento e emitiu o alvará sem prévia consulta do IPPAR. Ao invés, defende o recorrente que tal pedido de consulta teve lugar, sem que, contudo, o IPPAR tivesse respondido dentro do prazo de que dispunha para o efeito, pelo que, neste contexto, o acto impugnado enferma ainda, em seu entender, dos seguintes vícios: - violação do disposto nos arts 17°, 20° nº 2 e 35° do DL 445/91 de 20.11 – na medida em que a intervenção do IPPAR teria de ocorrer nos prazos estabelecidos na lei, sendo irrelevante a emissão de parecer desfavorável para além do prazo; - violação do princípio da confiança consagrado no artigo 266° nº 2 da CRP e do regime de revogação dos actos administrativos previsto nos arts 140° e 141 ° do CPA – na medida em que, presumindo-se a legalidade dos actos que conduziram ao licenciamento de obras, coloca em crise direitos adquiridos do recorrente; - violação do disposto nos arts 4º, 25° nº 3 alínea g), 11º alínea c) do DL 120/97 de 16.05, porquanto se não mostram verificados os pressupostos legais para a autorização do embargo. Também no que respeita às questões acabadas de enunciar se nos afigura que não assiste razão ao recorrente. Dando nós como assente que o despacho de 15.05.1981 se mantém válido na ordem jurídica e que o imóvel do recorrente se situa na área naquele objecto de demarcação, vedada estava, por força do disposto no artigo 14° da Lei 13/85 de 06.07, que sobre o mesmo imóvel ocorresse qualquer intervenção sem prévio parecer (favorável) do IPPAR. E a sujeição a parecer obrigatório sempre conduziria à aplicação ao caso dos autos do regime estatuído no artigo 52° do DL 445/91 de 20.11, na redacção introduzida pelo DL 250/94 de 15.10, nos termos do qual são nulos os actos administrativos que decidam de pedidos de licenciamento que não estejam em conformidade com os pareceres vinculativos, autorizações ou aprovações legalmente exigíveis. Isto significa que a argumentação do recorrente, assente no pressuposto de que o parecer desfavorável do IPPAR perdera, com o decurso do tempo, qualquer carácter vinculativo, se mostra totalmente carecida do necessário apoio legal. Improcedem assim, em nosso entender, as conclusões 4ª, 5ª, 6ª e 7ª das alegações, assim como também as conclusões 2ª e 3ª, estas na medida em que apenas baseadas no texto do auto de embargo e sem cuidar de interpretar os demais elementos em que o acto recorrido se fundamenta. * Nestes termos, afigurando-se-nos que o acto impugnado se não mostra afectado de qualquer dos vícios que lhe vêm imputados pelo recorrente nas suas alegações, somos de parecer que o recurso não merece provimento. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. (Fundamentação) OS FACTOS 2. Em face dos elementos constantes dos autos e do processo instrutor (PI) aos mesmos apenso, considera-se provada e com relevância para a decisão a proferir a seguinte matéria de facto: a) A COMISSÃO “AD HOC” do Instituto do Património Cultural (IPPC), em sessão de 21 de Abril de 1981, aprovou o seguinte parecer: Procº nº 80/3 (42) ASSUNTO: Classificação do conjunto formado pela casa, quinta e construções anexas vulgarmente designado por “...” ou “...”, situado na freguesia de Colares, concelho de Sintra. REQUERENTE: ... PARECER O conjunto formado pela casa, com capela, quinta e construções anexas, vulgarmente designado por “...” ou “...”, situada na freguesia de Colares, concelho de Sintra é um testemunho de arquitectura rural do século XVIII, das imediações de Lisboa, de enorme interesse, no qual se destacam “as concepções barrocas então ainda em voga” e “alguma ligação à austeridade pombalina e aos novos gostos neo-clássicos então em aparição”. A capela com a sua talha “rocaille”, a azulejaria que decora os salões, os jardins o pavilhão, a cascata e as estátuas reforçam o interesse do conjunto. Por tudo isto a Comissão ad hoc é de parecer que o conjunto em questão, assinalado em planta de pormenor no processo, merece a classificação de imóvel de interesse público. b) Sobre esse parecer, o secretário de Estado da Cultura emitiu o seguinte despacho: Concordo. (ass.) 15.5.81 c) Na sequência de pedido de informação da Câmara Municipal de Sintra (CMS) quanto as limites precisos da área do imóvel classificado, foi elaborada nos serviços do IPPC, em 14.10.84, informação na qual se concluiu ser de enviar o processo à Assessoria Técnica do mesmo IPPC, «a fim da mesma se poder pronunciar sobre A DELIMITAÇÃO» proposta em tal informação. d) Após o que, em 4.5.84, a Assessoria Técnica do IPPC aprovou o seguinte PARECER A Assessoria Técnica é de parecer que as anteriores propostas para a delimitação do Imóvel de Interesse Público e Zona Especial de Protecção do conjunto formado pelas, casa, capela, Quinta e construções anexas designadas por “...” deverão ser ALTERADAS pela proposta apresentada na planta anexa, devendo ser informada desse facto tanto a Câmara Municipal de Sintra como a Direcção-geral do Património do Estado e os proprietários. e) Sobre este parecer o Ministro da Cultura exarou, em 20.5.84, despacho de «HOMOLOGO» – vd. vol. II do PI e fls. 117, dos autos. f) Este despacho (de 20.5.84) foi anulado, por acórdão, de 11.3.99, da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo nº 32 998 – vd. vol. II do PI.. g) Em 16 de Novembro de 1988, o ora recorrente adquiriu uma parcela da referida Quinta ..., denominada Quinta ... – vd. vol. II do PI. h) Em 21.12.92, o ora recorrente apresentou na CMS pedido de informação prévia sobre a viabilidade da construção de uma moradia na Quinta ..., que deu origem ao Processo nº 17441/92 da CMS – vd. vol. IV do PI.. i) Na sequência desse pedido de informação prévia, o recorrente apresentou na CMS, em 7.4.94, pedido de aprovação de projecto de construção de uma habitação na mesma Quinta ... – vd. vol. IV do PI. j) Sobre este projecto de construção, através do ofício nº 17313, de 18.5.94 a CMS solicitou parecer ao Presidente do Instituto Português do Património Arquitectónico e Arqueológico (IPPAR), – vd. vol. IV do PI. l) Após o que o Chefe de Divisão da Direcção Regional de Lisboa (DRL) do IPPAR elaborou a informação constante de fls. 48 e 49, dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzida e na qual se afirma, além do mais, o seguinte: 1. Trata-se de um projecto de construção de uma habitação unifamiliar para a ..., a qual é uma parcela destacada da ... ou do ..., em vias de classificação como imóvel de interesse público, por despacho de 81.05.15, do Titular da Pasta da Cultura. 2. A ... ou do ... tem sido objecto de sucessivos destaques, os quais por sua vez têm dado origem a outras tantas parcelas, retalhando uma propriedade cujo valor cultural foi reconhecido pelo despacho de classificação acima citado, exarado no parecer aprovado em sessão de 81.04.21, da Comissão “Ad Hoc” do ex-IPPC, que a seguir se transcreve: (…) 3. A presente construção embora endossada ao jardim do século XVIII, ignora-o, pretendendo estabelecer uma relação com um pavilhão em ponte existente sobre a estrada, muito para além desse jardim. (…) 5. Da análise do projecto apresentado constata-se que quer a área de construção quer a cércea em relação ao pedido de informação prévia sofreram um acréscimo o que vem agravar o impacto desta construção no local, o que é exacerbado pela solução adoptada para a cobertura do corpo mais elevado. (…) 9. Do precedente, podemos desde já concluir que a presente proposta não respeita o anterior pedido de informação prévia, e a solução arquitectónica não tem em atenção os valores patrimoniais em presença, já para não referir os elementos dissonantes que lhe foram introduzidos, de entre os quais se destacam a cobertura, o alpendre colocado no vão do Piso 2 que dá acesso ao terraço da cobertura do corpo menos elevado, e os vidros fumados à cor bronze. 10. Face ao exposto e em resultado da legislação em vigor (…) proponho a NÃO APROVAÇÃO deste projecto. m) Na sequência deste parecer, o Presidente do IPPAR proferiu, em 2.7.94, o seguinte despacho: «Não aprovo» – vd. fls. 47 dos autos. n) Pelo ofício nº 17744, de 5.5.98, subscrito pela Chefe da Divisão Poente do Departamento de Urbanismo da CMS e dirigido ao Presidente do IPPAR, foi solicitada a esta entidade a emissão de parecer sobre um novo projecto de construção da moradia referida em i), apresentado pelo recorrente em 21.10.97. – vd. vol. II, do PI. o) Sobre esse pedido de parecer foi elaborada na Direcção Regional de Lisboa (DRL) do IPPAR a Informação Nº DRL-612/98, constante de fl. 51 e 52 dos autos e que se dá aqui por integralmente reproduzida, na qual se conclui: “5. Parece de informar a C. M. de Sintra em conformidade, referindo que aguardamos os elementos em falta para a emissão do parecer final, pelo que ao presente momento propomos a NÃO APROVAÇÃO deste processo». p) Sobre esta informação, o Chefe de Divisão da mesma DRL lavrou o seguinte despacho: Concordo. Submeto à consideração de V. Exa a APROVAÇÃO CONDICIONAL deste projecto, à apresentação dos elementos já omissos anteriormente solicitados. Aquelas peças devem ser presentes a parecer deste Instituto. A presente aprovação só produz efeitos após aprovação do projecto pelo IPAAR face aqueles elementos. 98.06.04 q) Esta proposta mereceu a concordância do Director Regional de Lisboa do IPAAR, em 5.6.98, e do Vice-Presidente do IPPAR, em 15.6.98 – vd. fls. 50, dos autos. r) Os elementos referenciados nas informações/propostas indicadas em o) e p) como necessários à emissão do parecer solicitado pela CMS foram remetidos ao Presidente do IPPAR, a coberto do ofício nº 36968, de 24.8.98, subscrito pela Chefe de Divisão Poente do Departamento de Urbanismo da mesma CMS e recebido em 25.8.98 – vol. II do PI. s) Após o que foi elaborada nos serviços da DRL do IPPAR a Informação Nº DRL – 1684/98, com o seguinte teor (fls. 54 e 55 dos autos): 1. O processo em análise refere-se a uma proposta de construção de uma moradia numa parcela destacada da Quinta ... ou ..., conjunto em vias de classificação. 2. Dos antecedentes deste processo destacamos que: - a presença de diversas intervenções recentes, evidenciam já um sendo de desconformidade face ao carácter patrimonial da Quinta, nomeadamente a transformação do tanque em piscina; - a localização pretendida para a construção da nova moradia é parte integrante do objecto em vias de classificação; - a unidade patrimonial do conjunto é o fundamento do modelo de referência cultural que se pretende salvaguardar; - o projecto para uma moradia de 4 pisos, apresentado em Maio de 94, mereceu a NÃO APROVAÇÃO (inf. Nº 963/94), - o pedido de mais elementos (fax/DRL de 30.12.96) relativamente à nova proposta, apresentada em Dez. 96, não foi cumprido. - a recepção de novos elementos mereceu igualmente a NÃO APROVAÇÃO (inf. Nº 684/97), considerando que no essencial a proposta coincidia com a antecedente; verificou-se igualmente a não apresentação de alguns dos elementos solicitados. - a nova proposta, apresentada em Maio de 98, mereceu (despacho de 15.06.98) a APROVAÇÃO CONDICIONADA à apreciação pelo IPAAR “dos elementos já omissos anteriormente solicitados. Da sua apreciação (inf. Nº DRL/612/98) destacamos ainda: (…) . 3. Os elementos agora em análise visam assim dar cumprimento ao solicitado aquando da apreciação (atrás parcialmente transcrita) da última proposta apresentada em Maio último. Não se verificam alterações em relação aquela proposta apenas se acrescenta informação e esclarecimento. Devemos concluir agora que a manutenção das cotas altimétricas da volumetria geral – factor essencial da NÃO APROVAÇÃO de uma anterior proposta – não nos permite propor agora a sua aceitação. O perfil do terreno o seu sentido rural, natural e orgânico assim como a sua intrínseca relação com a unidade “paisagem cultural” (inscrita na lista do Património Mundial da UNESCO) em “vias de classificação” implica uma subordinação de princípio de qualquer alteração a estes factores de identidade. Assim consideramos não justificado o embasamento proposto que varia entre 4 e 6 metros aproximadamente – factor que contraria claramente o princípio da conformidade da proposta ao terreno. Igualmente é apresentada uma contiguidade/fusão de elementos pré-existentes e propostos sem no entanto se entender a sua fundamentação e sentido de interpretação das permanências, não relevando a nova arquitectura o “saber” de se tornar independente, ou em ligação, ou analogia, interpretar a mais valia da pré-existência. Propomos assim a aceitação dos valores para a área total da construção e o número de pios propostas (dois), e a não aceitação do embasamento proposto – devendo assim ser eliminada a elevação artificial proposta, nos termos em que se apresenta. Deverá igualmente merecer maior reflexão o sentido de aproximação em relação com as pré-existências, com o objectivo de não adulterar a leitura e assim o entendimento dos valores individuais e do conjunto, o natural e o artificial, aqui intrinsecamente relacionados de forma impar. Face ao exposto propomos que se informe e a C. M. de Sintra em conformidade. À consideração superior. t) Sobre esta informação, o Chefe de Divisão da DRL do IPPAR lançou, em 9.9.98, o seguinte despacho: Concordo. Submeto à consideração do Exmo. Senhor Vice-Presidente, a NÃO APROVAÇÃO deste projecto, nos termos da presente informação, o qual deverá ser reformulado dando satisfação às questões expressas. 98.09.09 u) Sobre esta proposta, o Vice-Presidente do IPAAR proferiu o seguinte despacho (vd. fl. 53, dos autos): Concordo 98.09.15 v) Em 23.9.98, este despacho bem como o parecer em que se baseou foram comunicados, por telefax, à CMS a coberto do ofício nº 3271 da DRL do IPPAR – vd. vol. II do PI. x) O recorrente pronunciou-se sobre o parecer referido em u), em exposição que dirigiu à CMS, ao abrigo dos arts 100 e 101 do CPA – vd. vol. II, do PI. z) Sobre esta exposição, a CMS solicitou parecer ao Presidente do IPPAR através do ofício nº 58165, de 9.12.98, recebido na DRL do IPPAR em 16.12.98 – vd. Vol. II, do PI. aa) Essa mesma exposição do ora recorrente mereceu da DRL do IPPAR a informação nº 2336/98, de 18.12.98, constante de fls. 57, ss., dos autos, que aqui se dá por reproduzida e na qual se conclui com a proposta de que «seja confirmado o despacho de 98.09.15, pelo qual NÃO FOI APROVADO o projecto em apreço…». bb) Sobre esta informação, o Vice-presidente do IPPAR lançou, em 28.12.98, o seguinte despacho (vd. fls. 567, dos autos): Confirmo a não aprovação. ac) Este despacho foi comunicado ao Presidente da CMS, através do ofício nº 4271, de 30.12.98, da DRL do IPPAR – vd. vol. II do PI. ad) Por deliberação da CMS de 7.1.2000, foi aprovada o projecto de construção referido em n), sendo emitido, em 24.2.2000, em favor do ora recorrente o correspondente alvará de licença de construção (nº 235/2000) de uma moradia na referenciada Quinta ... . ae) Por despacho de 5.3.01 foi concedida a renovação dessa licença e construção, sendo o correspondente alvará (nº 320/2001) emitido em favor do ora recorrente em 20.3.01 – vd. vol. I do PI. af) Em 23.4.01 foi elaborada pelo Director Regional de Lisboa do IPPAR a seguinte INFORMAÇÃO Nº 631/2001 Nº Proc. DRL – 89/23-11 (17) ASSUNTO: Obras na ..., também designada ... ou ..., em Colares, concelho de Sintra. 1 – A ... encontra-se em vias de classificação por despacho de 15/5/81 do então da Pasta da Cultura. 2 – Em 1998 verificou este Instituto “in loco” a construção indevida de uma capela promovida pelo A..., cujo projecto não foi submetido a parecer prévio do IPPAR. 3 – Foi solicitada informação sobre esta obra à C.M. de Sintra por diversas vezes (Fax nº 218 de 26/11/98, Ofício nº 519 de 19/2/99, Oficio nº 622 de 17/2/2000, Oficio nº 1138 de 28/3/2000 e Oficio nº 1732 de 19/5/2000) sem que tivesse ocorrido um concreto esclarecimento relativamente à obra identificada. 4 – Em 27/6/2000 a Autarquia confirmou a obra e o seu titular acima identificado, e informou ainda o IPPAR de que teria sido instruído em 23/8/99 um processo visando a legalização da capela construída sem licença municipal. 5 – Nesse sentido e uma vez que a autarquia não havia enviado qualquer projecto para parecer deste Instituto, por ofício nº 2219, de 30/6/2000, foi relembrado que a obra no imóvel em vias de classificação carecia de prévio parecer vinculativo do IPPAR. 6 – O projecto foi entretanto enviado a este Instituto, no entanto não se encontrava instruído com todos os elementos necessários, pelo que foram solicitados esses elementos à C. M.Sintra em 25/8/2000. 7 – Todavia, a Autarquia não até à data cumprimento ao solicitado. 8 – Entretanto existem indícios de que uma nova obra decorre na ..., e uma vez mais sem autorização deste Instituto, pelo que, por ofício de nº 341, de 16/2/2001, foi solicitada informação à C. M. Sintra, sem que até à data se tivesse verificado qualquer reposta. 9 – Nesse sentido, e verificados os antecedentes deste processo, nomeadamente: - a confirmação de obras realizadas e em curso num imóvel em vias de classificação sem parecer prévio do IPPAR, assim como, - as comunicações enviadas à C. M. Sintra alertando para os factos, que se revelaram infrutíferas, ao abrigo dos artigos 25º/3 g) e 11º c) do Decreto-Lei 120/97, de 16 de Maio, propomos que seja solicitada, nos termos do artigo 4º do citado diploma, autorização a Sua Excelência o Ministro da Cultura para o embargo das obras ou trabalhos, caso seja constatado “in loco” a sua desconformidade com a legislação relativa ao património cultural. O Director Regional de LISBOA, (ass.) ... Arquitecto ag) Sobre esta informação, o Secretário de Estado da Cultura lançou o despacho (acto recorrido) seguinte (vd. fl. 8): Concordo. Autorizo nos termos propostos. 11/5/01 (ass.) ai) Na sequência do que o Presidente do IPPAR proferiu o seguinte despacho (vd. fl. 8): Proceda-se ao embargo 28.05.01 ag) Em cumprimento deste despacho foi levantado, em 23.5.0, por funcionária do IPPAR o auto de embargo de obras constante de fl. 10, cujo teor se dá aqui por reproduzido. O DIREITO 3. Na alegação de recurso, e designadamente nas respectivas conclusões, o recorrente não faz referência aos vícios de violação de lei, por desrespeito do direito de propriedade consagrado no art. 62, nº 1 da CRP, e de forma por falta de fundamentação, que imputou ao acto recorrido na petição de recurso contencioso. O âmbito do recurso é definido pelas conclusões da alegação do recorrente, como decorre do nº 3 do art. 684 e nº 1 do art. 690 do CPCivil, aplicáveis por força do art. 1 da LPTA (vd., entre outros, o ac. de 7.11.02-Rº 42073). Não se conhecerá, pois, da eventual existência dos vícios de violação de lei, por ofensa do direito de propriedade consagrado no art. 62, nº 1 da Constituição, e do vício de forma, por falta de fundamentação, cuja existência o recorrente invocou na petição de recurso, mas que não refere nas conclusões nem na própria alegação de recurso. Assim, tendo-se presente o preceituado no art. 57, nº 1 da LPTA, começaremos, por apreciar do fundamento da alegação do recorrente, quanto à invocada nulidade do acto impugnado, por violação do art. 133, nº 2, al. b) do Código do Procedimento Administrativo (CPA). Nos termos desse preceito legal, são nulos «b) Os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2º em que o seu autor se integre». Assim, no caso, existirá o alegado vício se for de concluir que o recorrido Secretário de Estado da Cultura actuou fora do elenco dos interesses públicos cuja prossecução a lei entregou ao ministério de que faz parte (ESTEVES de Oliveira e Outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª ed., 644) . E, nesse sentido, alega o recorrente, que a autoridade recorrida não dispõe de atribuições para operar a revogação de actos de órgãos de um Município, como no caso sucede com a assinalada revogação do licenciamento camarário. Mas, sem qualquer razão. O acto impugnado limitou-se a autorizar o embargo das obras de construção da moradia em causa, no pressuposto de que estavam a ser realizadas num imóvel em vias de classificação e sem autorização expressa do IPPAR, contra o que exige a lei, designadamente os arts 18 Artigo 18º: 1 - … . 2 - Na fase de instrução do processo de classificação, os bens imóveis a ela sujeitos e os localizados na respectiva zona de protecção não poderão ser demolidos, alienados ou expropriados ou restaurados ou transformados sem autorização expressa da entidade competente para o efeito. e art. 2 Artigo 2º (Atribuições e competências): 1 - São atribuições do IPPAR a salvaguarda e a valorização de bens que, pelo seu interesse histórico, artístico, paisagístico, científico, social e técnico, integrem o património cultural arquitectónico do País. 2 – No desenvolvimento das suas atribuições, compete, em especial, aos órgãos e serviços do IPPAR: a) … …. f) Pronunciar-se, nos termos da lei, em articulação com os serviços e organismos competentes e autarquias locais, sobre planos, projectos, trabalhos e acções de iniciativa de entidades públicas ou privadas, no âmbito do ordenamento do território, do ambiente, do planeamento urbanístico e do fomento turístico, das obras públicas e de equipamento social, levadas a efeito em imóveis classificados ou em vias de classificação e respectivas zonas de protecção, sem prejuízo do disposto no Decreto-lei nº 284/93, de 18 de Agosto; g) … ) do DL 120/97, de 16.5. Assim, e desde logo, tem de concluir-se que esse acto não configura revogação do acto de licenciamento municipal das indicadas obras. Como é sabido, a revogação é o acto administrativo que tem por pressuposto um anterior acto administrativo e por conteúdo a destruição dos efeitos jurídicos deste ou a cessação dos mesmos para o futuro vd., a propósito, Sérvulo Correia, Noções de Dto. Administrativo, 471, ss.. e Freitas do Amaral, Curso de Dto. Administrativo, vol. II, 2ª reimp. 426, ss. . . A revogação pertence, pois, à categoria dos actos secundários ou «actos sobre actos», supondo uma relação linear entre o acto revogado e o revogatório (ac. de 30.6.92 – Rº 29583). Ora, como se viu, o acto impugnado, embora de sentido diferente e oposto ao do acto de licenciamento, não teve como pressuposto esse acto nem visou a destruição ou cessação dos respectivos efeitos, tendo resultado do exercício de uma competência diferente e dirigida à prossecução do interesse público correspondente à preservação do património arquitectónico. A entidade recorrida, ao praticar o acto impugnado, limitou-se a exercer a competência que por lei vd. Artigo 4º (Embargo), do DL 120/97, de 15 de Julho: 1 - Ao IPPAR compete determinar, precedendo autorização do Ministro da Cultura, o embargo administrativo de quaisquer obras ou trabalhos licenciados ou efectuados em desconformidade com legislação relativa ao património cultural, em imóveis classificados e nas zonas de protecção, bem como noutras áreas expressamente designadas na lei. 2 - … . está atribuída ao Ministro da Cultura e que por este lhe havia sido delegada pelo despacho nº 17600/2000 (DR-2ª S, nº 199, de 29.8.2000), com vista à prossecução do interesse público correspondente à preservação do património arquitectónico. Em suma: o acto impugnado não tem a natureza de acto revogatório, designadamente de anterior acto de licenciamento de construção, e foi praticado no âmbito das atribuições do Ministério da Cultura, não incorrendo, assim, na alegada violação do art. 133 do CPA. Pelo que improcede a conclusão 8ª da alegação do recorrente. Vejamos agora da consistência dessa alegação do recorrente, ao sustentar que o despacho recorrido padece de erro de facto e de direito, por pressupor que o prédio de que é proprietário e em que se situa a construção embargada se encontra integrado nos limites de uma área em vias de classificação estabelecida por despacho do Ministro da Cultura de 15.5.81. A propósito, começa por defender que este despacho apenas sujeitou ao estatuto de imóvel em vias de classificação a própria Quinta ... e não prédio de que é proprietário, a Quinta ... . Este, segundo pretende, só teria sido abrangido pelo despacho do Ministro da Cultura de 20.5.84, que determinou a ampliação do objecto a classificar. E acrescenta que, mesmo que se entenda que o prédio de que é proprietário foi inicialmente incluído na área em vias de classificação, teria o mesmo e toda a ... deixado de estar sujeitos às condicionantes previstas na Lei nº 13/85, de 6 de Julho, por via da anulação contenciosa do referido despacho ministerial de 20.5.84. Pois que, segundo defende, este despacho teria operado a revogação do anterior despacho ministerial de 1981. De novo, porém, o recorrente carece de razão. Desde logo, e como consta da matéria de facto apurada, os elementos constantes dos autos mostram que o prédio adquirido pelo recorrente e conhecido pela Quinta do ... faz parte do conjunto considerado em vias de classificação como património arquitectónico pelo despacho ministerial de 15.5.81. O próprio recorrente, aliás, o afirma expressamente, na exposição que dirigiu à CMS e em que se pronuncia sobre o parecer de 15.9.98 do Vice-Presidente do IPPAR (vd. alínea x) da matéria de facto e vol. II do PI). Por outro lado, não colhe também a alegação do recorrente, ao pretender que o referenciado despacho de 20.5.84 do Ministro da Cultura tem natureza revogatória, relativamente ao despacho anterior da mesma entidade proferido em 15.5.81. Como atrás se viu, a revogação é o acto administrativo que se destina a extinguir os efeitos de um acto administrativo anterior (F. do Amaral, ob. cit., 426). E não foi esse o alcance do segundo dos referidos despachos, que visou tão só a ampliação dos limites da área correspondente ao objecto em vias de classificação, sem por em causa a anterior definição de imóvel de interesse público que, para o conjunto patrimonial da Quinta ... , decorre do anterior despacho ministerial de 1981. É, pois, infundado o entendimento do recorrente, ao pretender que este despacho foi objecto de revogação por aquele despacho de 20.5.84. Improcede, assim, a conclusão 1ª da alegação do recorrente. Nesta alegação, o recorrente defende, ainda, a existência de erro nos pressupostos de facto do acto impugnado, por ter sido praticado, segundo afirma, com base no pressuposto de que a obra não fora submetida a prévio parecer do IPPAR, sendo certo que esta entidade foi consultada pela CMS antes de esta tomar a deliberação de licenciamento dessa mesma obra e de emitir o correspondente alvará de licença de construção. Como é sabido, o erro nos pressupostos de facto traduz-se essencialmente na desconformidade entre os factos considerados para efeitos da decisão contida no acto administrativo e a realidade (vd., p. ex., ac. de 25.10.01 – Rº 47 426). Ora, como se vê pela informação em que se baseou o despacho de autorização impugnado, este foi proferido com base no pressuposto de que, tal como antes sucedera com a anterior construção de uma capela no imóvel em vias de classificação, a obra nova correspondente à moradia referida nos autos decorria «sem autorização» do IPPAR – vd. alínea af) da matéria de facto. O que corresponde à realidade, tanto mais que o IPAAR havia sido solicitado a emitir parecer sobre o projecto de construção dessa obra e expressamente negara a aprovação desse projecto – vd. alínea u) da matéria de facto. Assim, é irrelevante que a falta da necessária autorização por parte do IPPAR decorresse de falta de consulta prévia desta entidade ou correspondesse, como foi o caso, a expressa recusa dessa mesma autorização. O certo é que tal autorização não existia. Pelo que, ao invés do que alega o recorrente, estavam reunidos os pressupostos para a autorização do embargo concedida pelo despacho impugnado (arts 18, nº 1 e 2 da Lei 13/85, de 6.7, e 4, nº 1 do DL 120/97, de 16.5). Improcedem, pois, as conclusões 2ª e 3ª da alegação do recorrente. Por outro lado, sustenta este recorrente que, tendo a CMS consultado o IPAAR sobre aquele projecto de obras e não tendo recepcionado qualquer parecer daquele Instituto dentro do prazo legal previsto para o efeito se formou parecer tácito favorável, sendo juridicamente irrelevante o parecer contrário, recebido pela autarquia para além daquele prazo. Mas também não colhe esta alegação do recorrente. Está em causa um pedido de licenciamento que se reporta a área abrangida por plano director municipal. Pelo que o regime aplicável é o previsto no art. 39, nº 2 do DL 445/91, nos termos do qual, em matéria de consultas é aplicável o disposto no art. 35, com excepção do prazo previsto no nº 5, que é alargado para 23 dias. Esse art. 35 estabelece, no que agora releva, o seguinte: Artigo 35º – (Consultas) 1 – Compete à câmara municipal promover, (…) a consulta às entidades que, nos termos da legislação em vigor, devam emitir parecer, autorização ou aprovação relativamente aquele projecto (…) . 2- No prazo máximo de 8 dias a contar da recepção do processo, as entidades consultadas podem solicitar (…) a apresentação de outros elementos que considerem indispensáveis à apreciação do pedido. 3 – (…) . 4 – Logo que recebidos os elementos adicionais, a câmara municipal envia-os, no prazo de 5 dias, às entidades que os tinham solicitado. 5 – As entidades consultadas nos termos do nº 1 devem pronunciar-se exclusivamente no âmbito das suas competências e no prazo de 15 dias a contar da recepção dos elementos solicitados nos termos do nº 2. 6 – (…) . 7 – A não recepção do parecer das entidades consultadas dentro do prazo fixado no nº 5 entende-se como parecer favorável. 8 – (…) . Ora, no caso em apreço, o IPAAR, após a recepção do pedido de parecer pela CMS solicitou da CMS a remessa de elementos adicionais de apreciação, que veio a receber em 25.8.98 – vd. alínea r) da matéria de facto. Após o que, conforme o disposto nos nº 5 e 7 do citado art. 35, dispunha do prazo de 23 dias para se pronunciar, sendo que, por ser prazo procedimental, lhe é aplicável o regime de contagem estabelecido no art. 72 do CPA, ou seja, não se inclui na contagem o dia em que ocorreu o evento a partir do qual o prazo começa a correr (al. a.) e começa a correr independentemente de quaisquer formalidades e suspende-se nos sábados, domingos e feriados (al. b.). Por outro lado, conforme o nº 7 do mesmo art. 35, só a não recepção do parecer em causa pela CMS dentro daquele prazo de 23 dias permitiria a presunção de existência de parecer favorável. Ora, o parecer do IPPAR, de sentido desfavorável ao projecto em causa, foi recebido em 23.9.98 na CMS – vd. alínea v) da matéria de facto. É, pois, manifesto que não foi excedido o prazo de 23 dias de que dispunha o IPPAR para a emissão do parecer solicitado, que não poderia, assim, ser considerado como parecer favorável. Assim, e face à existência de parecer desfavorável e juridicamente relevante da entidade competente, o IPARR, não poderia validamente ser aprovado o projecto de construção a que respeita o mesmo parecer. Pelo que, a deliberação camarária que veio a aprovar esse projecto, em 7.1.2000, padece de nulidade, face ao disposto no art. 52, nº 2, al. a) Artigo 52º – (Invalidade do licenciamento) 1 - … . 2 – São nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento, no âmbito do presente diploma, e que: a) Não estejam em conformidade com os pareceres vinculativos, autorizações ou aprovações legalmente exigíveis; b) … . do citado DL 445/91, de 20 de Novembro. Esse licenciamento camarário não produziu, assim, quaisquer efeitos jurídicos (art. 134, nº1 CPA), que pudessem ser contrariados pelo impugnado acto de autorização do embargo referido nos autos e por cuja manutenção o interessado recorrente pudesse legitimamente esperar. A alegação do recorrente de que foi violado o principio da confiança consagrado nos arts 266, nº 2 da CRP e 5º, e 6º A do CPA é, por isso, de todo infundada. São, pois, também improcedentes as conclusões 4ª a 7ª da alegação do recorrente. 4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em condenar o recorrente nas custas, fixando a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em Euros 400,00 (quatrocentos euros) e Euros 200,00 (duzentos euros). Lisboa, 22 de Outubro de 2003 Adérito Santos – Relator – Cândido Pinho – Vitor Gomes.

Sumário

II- Sendo contenciosamente anulado este acto de ampliação, aquele persiste na ordem jurídica.

III- Nos termos das disposições combinadas dos artigos 18º, nº 2, da Lei nº 13/85, de 6 de Julho, e 2º, número 2, alínea f) do DL 120/97, de 16 de Maio, não pode ser levada a efeito construção em imóvel classificado ou em vias de classificação, sem autorização expressa do Instituto Português do Património Arquitectónico (IPPAR).

IV- O licenciamento de construção em imóvel nessas circunstâncias e em desconformidade com parecer do IPPAR é nulo, por força do artigo 52, número 2, alínea a) do DL 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção do DL 250/94, de 15 de Outubro.

V- Não enferma de erro nos pressupostos de facto o despacho do Secretário de Estado da Cultura que autoriza o embargo de obra com fundamento em que está a ser levada a efeito sem autorização do IPPAR, sendo, para o efeito, irrelevante que a inexistência dessa autorização decorra de falta de consulta a esta entidade ou resulte de parecer desfavorável emitido pelo mesmo IPPAR.

Texto Integral

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

1. A... , melhor identificado nos autos, veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho, de 11.5.01, do Secretário de Estado da Cultura, que autorizou o embargo de obra que estava a ser levada a efeito no prédio de que é proprietário, sito no lugar de ..., Freguesia de Colares, concelho de Sintra, com base na existência de vícios de violação de lei e de forma.

Apresentou alegação, com as seguintes conclusões:

1ª O despacho recorrido padece de erro de facto e de direito ao pressupor que o prédio do recorrente se encontra incluído nos limites de uma área em vias de classificação estabelecida por despacho ministerial em 1981 – e por isso sujeito ao regime jurídico previsto na Lei 13/85, de 6 de Julho – sendo certo que a delimitação da área em vias de classificação efectuada em 1981 foi revogada em 1984 por despacho que estabeleceu uma nova delimitação, acto este que veio a ser contenciosamente anulado, não resultando de tal anulação a repristinação do acto revogado (cf. Ac. da 2ª Subsec. do STA, de 02.06.98, Processo nº 30778 e Ac. da 2ª Secção do STA, de 06.10.99, Processo nº 23379, in www.dgsi.pt);

2ª O acto recorrido enferma de erro de facto e de direito ao autorizar o embargo com o fundamento de que “a obra não foi submetida a prévio parecer do IPAAR”, quando está provado nos autos que o IPAAR foi consultado pela CMS antes de a autarquia licenciar a obra em causa e emitir para a mesma o respectivo alvará de licença de construção, erro que por si só deverá conduzir à anulação do despacho sub judice.

3ª Ao autorizar o embargo das obras em causa mediante a justificação avançada de que “a obra não foi submetida a prévio parecer do IPAAR”, o despacho recorrido enferma de erro de direito e viola o princípio da legalidade disposto nos arts. 4º, 25º, nº 3, al. g) e 11º, al. c) do Decreto nº 120/97, de 16 de Maio, dado que não se encontram reunidos os pressupostos para o decretamento do embargo das obras em apreço, sendo alias certo que:

4ª Tendo a CMS consultado o IPAAR acerca do projecto de obras objecto do embargo sub judice e não tendo recepcionado qualquer parecer daquele Instituto dentro do prazo legal previsto para o efeito (v. Docs adiante juntos), formou-se parecer tácito favorável por parte do IPAAR, sendo juridicamente irrelevante qualquer parecer contrário recebido pela autarquia para além do prazo legal (cf. arts. 17º, 20º, nº 2 e 35º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Nov. e acs. Do STA de 13.1.2000. Proc. Nº 45516, de 01.06.94, Proc. Nº 33357 e de 03.12.92, Proc. nº 28475, in www.dgsi.pt).

5ª Não tendo sido impugnados os actos que conduziram ao licenciamento camarário das obras sub judice, gozam os mesmos de presunção de legalidade, estendida aos pressupostos que conduziram à sua prática, de entre os quais a existência de parecer favorável tácito por parte do IPPAR (v. Docs. Adiante juntos) e a conformidade das obras licenciadas com a lei.

6ª A ter existido falta de consulta prévia ao IPPAR (como invoca o acto recorrido para justificar o embargo, não havendo que atender a fundamentos posteriores à prática do acto), o licenciamento camarário das obras seria anulável e não nulo (cf. art. 52º, nº 1 do decreto-lei nº 445/91, de 20 de Nov.), pelo que a ilegalidade daí decorrente já estaria sanada à data da prática do acto recorrido, considerando a data do licenciamento camarário das obras (7 de Janeiro de 2000) e o prazo legal para do mesmo interpor recurso contencioso (v. art. 28º da LPTA).

7ª O acto recorrido viola o princípio da tutela da confiança (cf. art. 266º, nº 2 da CRP e arts. 5º, 6º, e 6ºA do CPA) e o regime legal de revogação de actos administrativos constante dos arts. 140º, nº 1 e 141º do CPA, já que produz efeitos de todo incompatíveis com os decorrentes do licenciamento camarário das obras embargadas, acto esse legal e constitutivo de direitos.

8ª O acto impugnado é nulo e de nenhum efeito, nos termos do art. 133º, nº2, al. b) do CPA, dado que a autoridade recorrida não dispõe de atribuições para operar a revogação de actos de órgãos de um Município, como no caso sucede com a assinalada revogação do licenciamento camarário.

NESTES TERMOS, deve o recurso ser julgado provado e procedente, declarando-se a nulidade ou anulando-se o acto recorrido, com as legais consequências.

O Ministro da Cultura apresentou contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:

A) A “... , propriedade do ora recorrente, é parte integrante do conjunto em vias de classificação – primitiva “...” ou “...”, – sita em Colares, Sintra, constituindo o núcleo central de maior relevância deste universo patrimonial, e desde o despacho inicial que determinou a sua classificação encontra-se incluída dentro dos limites definidos em planta com o objecto que se pretende classificar, mesmo que com o passar dos anos tenha tomado outra designação;

B) O despacho de 15 de Maio de 1981 do então Secretário de Estado da Cultura que determinou a classificação da Quinta mantém-se em vigor uma vez que não foi anulado ou posto em causa, tendo sido, pelo contrário, anulado o despacho de 20 de Maio de 1984 do Ministro da Cultura que determinou a ampliação da classificação, pelo que o terreno propriedade do recorrente sempre continuou sujeito às disposições normativas relativas ao património cultural;

C) As obras que decorrem ainda na Quinta em vias de classificação não foram autorizadas expressamente pelo Ministério da Cultura ou pelo IPAPAR, encontrando-se, assim, em desconformidade com o disposto no nº 2 do artigo 18º da Lei nº 13/85, de 6 de Julho, e na alínea f) do nº 2 do artigo 2º do decreto-lei nº 120/97, de 16 de Maio, comportamento já verificado anteriormente com a realização de inúmeras intervenções igualmente não autorizadas.

D) Os actos que conduziram ao deferimento pela autarquia do pedido de licenciamento da obra em presença são nulos, uma vez que este foi decidido em desconformidade com parecer vinculativo/autorização do IPPAR, datado de 15/9/98, conforme o disposto no nº 2 do art. 52º do decreto-lei nº 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei nº 250/94, de 15 de Outubro;

E) O despacho de autorização do embargo, de 11 de Maio de 2001, do então Secretário de Estado da Cultura, que autorizou a que se procedesse ao embargo das obras levadas a efeito na Quinta ..., foi proferido ao abrigo do Despacho de delegação de competências nº 17600/2000 (2ª série), não estando viciado por incompetência ou por qualquer outro vício, v. g. os de erro sobre os pressupostos de facto e de direito, nem viola o princípio da legalidade, como decorre do que fica exposto, sendo, pelo contrário, legal e justo.

F) O despacho recorrido não violou qualquer direito do recorrente merecedor de tutela jurídica e não tem conteúdo revogatório do acto de licenciamento municipal, porquanto este é em si mesmo, nulo.

G) Com efeito, tal acto e licenciamento foi praticado em desconformidade com o parecer vinculativo de não autorização tempestivamente praticado pelo IPPAR, pois o foi no 15º dia subsequente à recepção dos elementos remetidos pela autarquia, em conformidade com o disposto no art.º 35º, nº 5, do DL 445/91, de 20/11, na redacção do DL nº 250/94, de 15/10, não se tendo, pois, formado parecer favorável tácito.

H) Sendo nulo o acto de licenciamento municipal, o recorrente não tinha direito de edificar, o qual, de resto, não integra o núcleo essencial do direito de propriedade, este, também, sujeito ao dever de conformação com outros direitos e interesses constitucionalmente tutelados, entre eles, o direito à fruição cultural, cujo exercício é garantido, v. g., pela atribuição do Estado do dever de preservar o património cultural.

I) O despacho recorrido integra-se no parecer sobre que recaiu, apropriando-se da respectiva fundamentação de facto e de direito, assim tornando apreensível o itinerário cogniscitivo-valorativo da tomada de tal decisão, pelo que não está eivado de vício de forma por falta de fundamentação.

J) O embargado e ora recorrente, para além do historial de obras que tem vindo a efectuar em desconformidade com o disposto na lei (sem licença e sem prévia autorização do IPPAR), desobedeceu ainda ao embargo administrativo validamente proferido, bem como desobedeceu à decisão do STA em não conferir provimento à, por si requerida, suspensão de eficácia do acto que autorizou o embargo, incorrendo em responsabilidade criminal.

A Exma. Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

O presente recurso contencioso de anulação vem interposto do despacho de 11.05.2001 do Sr. Secretário de Estado da Cultura, que autorizou o embargo dos trabalhos de construção que vinham sendo efectuados no imóvel denominado Quinta ... de que o recorrente é proprietário, por considerar que, por não terem sido sujeitos a prévio parecer do IPPAR, os mesmos violavam o disposto no artigo 18° da Lei 13/85 de 06.07, conjugado com a alínea f) do nº 2 do artigo 2° e alínea e) do nº 3 do artigo 25° do DL 120/97 de 16.05.

Considerando os elementos juntos aos autos e ao processo instrutor, vejamos se o acto impugnado se mostra afectado de qualquer dos vícios que pelo recorrente lhe vêm imputados nas suas alegações, e apenas esses, certo que, como é jurisprudência pacífica deste STA, não relevam outros vícios noutra sede invocados e entretanto abandonados pelo recorrente.

Na conclusão 8ª das suas alegações vem o recorrente alegar que o acto recorrido enferma de nulidade porquanto teria sido praticado sem que a entidade recorrida dispusesse de atribuições necessárias à sua prática, assim violando o disposto no artigo 133° nº2 alínea b) do CPA.

Sendo prioritário o conhecimento do invocado vício atenta a sanção em que incorre, desde já nos manifestamos em desacordo com o recorrente uma vez que a prática do acto se mostra conforme ao disposto no artigo 4° do DL 120/97 de 16.05, nenhum reparo nos merecendo, portanto.

Improcede assim, em nosso entender, o vício arguido na conclusão 18 das alegações.

Nas suas alegações começa o recorrente por invocar que o acto em causa se mostra afectado de erro de facto e de direito ao pressupor, erradamente, que o prédio de sua propriedade se encontra sujeito ao regime jurídico previsto na Lei 13/85 de 06.07.

Pensamos que neste ponto nenhuma razão assiste ao recorrente.

Ao contrário do que o recorrente pretende fazer crer ao longo das peças processuais por si produzidas, parece-nos inequívoco, em face dos elementos juntos aos autos, que o prédio onde estava a ser levada a efeito a construção embargada se situa no perímetro do imóvel objecto do despacho de 15.05.1981 do Sr. Ministro da Cultura.

Inequívoco se nos afigura, pois, que o mesmo imóvel ficou, a partir de então, sujeito ao estatuto de imóvel em vias de classificação como de interesse público e como tal abrangido pelo regime instituído pela Lei 13/85 de 06.07.

Tal estatuto não se alterou com a prolação do despacho de 20.05.1984 que, ao determinar a ampliação da área a classificar, não operou a revogação por substituição do despacho de 15.05.1981 supra referido na medida em que, regulando uma situação inteiramente distinta da situação naquele prevista, deixou intocados os seus efeitos.

É por isso de todo irrelevante para a análise da questão objecto do presente recurso que aquele despacho de 20.05.1984 tenha sido anulado pelo acórdão deste STA de 11.03.1999, como pretende o recorrente, pelo que a matéria levada à 18 conclusão das alegações não pode proceder.

Sem prejuízo, para o recorrente o acto impugnado sempre se mostraria afectado de erro de facto, porquanto pressupõe, incorrectamente, que a Câmara Municipal de Sintra deferiu o licenciamento e emitiu o alvará sem prévia consulta do IPPAR.

Ao invés, defende o recorrente que tal pedido de consulta teve lugar, sem que, contudo, o IPPAR tivesse respondido dentro do prazo de que dispunha para o efeito, pelo que, neste contexto, o acto impugnado enferma ainda, em seu entender, dos seguintes vícios:

- violação do disposto nos arts 17°, 20° nº 2 e 35° do DL 445/91 de 20.11 – na medida em que a intervenção do IPPAR teria de ocorrer nos prazos estabelecidos na lei, sendo irrelevante a emissão de parecer desfavorável para além do prazo;

- violação do princípio da confiança consagrado no artigo 266° nº 2 da CRP e do regime de revogação dos actos administrativos previsto nos arts 140° e 141 ° do CPA – na medida em que, presumindo-se a legalidade dos actos que conduziram ao licenciamento de obras, coloca em crise direitos adquiridos do recorrente;

- violação do disposto nos arts 4º, 25° nº 3 alínea g), 11º alínea c) do DL 120/97 de 16.05, porquanto se não mostram verificados os pressupostos legais para a autorização do embargo.

Também no que respeita às questões acabadas de enunciar se nos afigura que não assiste razão ao recorrente.

Dando nós como assente que o despacho de 15.05.1981 se mantém válido na ordem jurídica e que o imóvel do recorrente se situa na área naquele objecto de demarcação, vedada estava, por força do disposto no artigo 14° da Lei 13/85 de 06.07, que sobre o mesmo imóvel ocorresse qualquer intervenção sem prévio parecer (favorável) do IPPAR.

E a sujeição a parecer obrigatório sempre conduziria à aplicação ao caso dos autos do regime estatuído no artigo 52° do DL 445/91 de 20.11, na redacção introduzida pelo DL 250/94 de 15.10, nos termos do qual são nulos os actos administrativos que decidam de pedidos de licenciamento que não estejam em conformidade com os pareceres vinculativos, autorizações ou aprovações legalmente exigíveis.

Isto significa que a argumentação do recorrente, assente no pressuposto de que o parecer desfavorável do IPPAR perdera, com o decurso do tempo, qualquer carácter vinculativo, se mostra totalmente carecida do necessário apoio legal.

Improcedem assim, em nosso entender, as conclusões 4ª, 5ª, 6ª e 7ª das alegações, assim como também as conclusões 2ª e 3ª, estas na medida em que apenas baseadas no texto do auto de embargo e sem cuidar de interpretar os demais elementos em que o acto recorrido se fundamenta.

Nestes termos, afigurando-se-nos que o acto impugnado se não mostra afectado de qualquer dos vícios que lhe vêm imputados pelo recorrente nas suas alegações, somos de parecer que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

2. Em face dos elementos constantes dos autos e do processo instrutor (PI) aos mesmos apenso, considera-se provada e com relevância para a decisão a proferir a seguinte matéria de facto:

a) A COMISSÃO “AD HOC” do Instituto do Património Cultural (IPPC), em sessão de 21 de Abril de 1981, aprovou o seguinte parecer:

Procº nº 80/3 (42)

ASSUNTO: Classificação do conjunto formado pela casa, quinta e construções anexas vulgarmente designado por “...” ou “...”, situado na freguesia de Colares, concelho de Sintra.

REQUERENTE:

PARECER

O conjunto formado pela casa, com capela, quinta e construções anexas, vulgarmente designado por “...” ou “...”, situada na freguesia de Colares, concelho de Sintra é um testemunho de arquitectura rural do século XVIII, das imediações de Lisboa, de enorme interesse, no qual se destacam “as concepções barrocas então ainda em voga” e “alguma ligação à austeridade pombalina e aos novos gostos neo-clássicos então em aparição”. A capela com a sua talha “rocaille”, a azulejaria que decora os salões, os jardins o pavilhão, a cascata e as estátuas reforçam o interesse do conjunto. Por tudo isto a Comissão ad hoc é de parecer que o conjunto em questão, assinalado em planta de pormenor no processo, merece a classificação de imóvel de interesse público.

b) Sobre esse parecer, o secretário de Estado da Cultura emitiu o seguinte despacho:

Concordo.

(ass.)

15.5. 81

c) Na sequência de pedido de informação da Câmara Municipal de Sintra (CMS) quanto as limites precisos da área do imóvel classificado, foi elaborada nos serviços do IPPC, em 14.10.84, informação na qual se concluiu ser de enviar o processo à Assessoria Técnica do mesmo IPPC, «a fim da mesma se poder pronunciar sobre A DELIMITAÇÃO» proposta em tal informação.

d) Após o que, em 4.5.84, a Assessoria Técnica do IPPC aprovou o seguinte PARECER

A Assessoria Técnica é de parecer que as anteriores propostas para a delimitação do Imóvel de Interesse Público e Zona Especial de Protecção do conjunto formado pelas, casa, capela, Quinta e construções anexas designadas por “...” deverão ser ALTERADAS pela proposta apresentada na planta anexa, devendo ser informada desse facto tanto a Câmara Municipal de Sintra como a Direcção-geral do Património do Estado e os proprietários.

e) Sobre este parecer o Ministro da Cultura exarou, em 20.5.84, despacho de «HOMOLOGO» – vd. vol. II do PI e fls. 117, dos autos.

f) Este despacho (de 20.5.84) foi anulado, por acórdão, de 11.3.99, da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo nº 32 998 – vd. vol. II do PI

g) Em 16 de Novembro de 1988, o ora recorrente adquiriu uma parcela da referida Quinta ..., denominada Quinta ... – vd. vol. II do PI.

h) Em 21.12.92, o ora recorrente apresentou na CMS pedido de informação prévia sobre a viabilidade da construção de uma moradia na Quinta ..., que deu origem ao Processo nº 17441/92 da CMS – vd. vol. IV do PI

i) Na sequência desse pedido de informação prévia, o recorrente apresentou na CMS, em 7.4.94, pedido de aprovação de projecto de construção de uma habitação na mesma Quinta ... – vd. vol. IV do PI.

j) Sobre este projecto de construção, através do ofício nº 17313, de 18.5.94 a CMS solicitou parecer ao Presidente do Instituto Português do Património Arquitectónico e Arqueológico (IPPAR), – vd. vol. IV do PI.

l) Após o que o Chefe de Divisão da Direcção Regional de Lisboa (DRL) do IPPAR elaborou a informação constante de fls. 48 e 49, dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzida e na qual se afirma, além do mais, o seguinte:

1. Trata-se de um projecto de construção de uma habitação unifamiliar para a ..., a qual é uma parcela destacada da ... ou do ..., em vias de classificação como imóvel de interesse público, por despacho de 81.05.15, do Titular da Pasta da Cultura.

2. A ... ou do ... tem sido objecto de sucessivos destaques, os quais por sua vez têm dado origem a outras tantas parcelas, retalhando uma propriedade cujo valor cultural foi reconhecido pelo despacho de classificação acima citado, exarado no parecer aprovado em sessão de 81.04.21, da Comissão “Ad Hoc” do ex-IPPC, que a seguir se transcreve:

(…)

3. A presente construção embora endossada ao jardim do século XVIII, ignora-o, pretendendo estabelecer uma relação com um pavilhão em ponte existente sobre a estrada, muito para além desse jardim.

(…)

5. Da análise do projecto apresentado constata-se que quer a área de construção quer a cércea em relação ao pedido de informação prévia sofreram um acréscimo o que vem agravar o impacto desta construção no local, o que é exacerbado pela solução adoptada para a cobertura do corpo mais elevado.

(…)

9. Do precedente, podemos desde já concluir que a presente proposta não respeita o anterior pedido de informação prévia, e a solução arquitectónica não tem em atenção os valores patrimoniais em presença, já para não referir os elementos dissonantes que lhe foram introduzidos, de entre os quais se destacam a cobertura, o alpendre colocado no vão do Piso 2 que dá acesso ao terraço da cobertura do corpo menos elevado, e os vidros fumados à cor bronze.

10. Face ao exposto e em resultado da legislação em vigor (…) proponho a NÃO APROVAÇÃO deste projecto.

m) Na sequência deste parecer, o Presidente do IPPAR proferiu, em 2.7.94, o seguinte despacho: «Não aprovo» – vd. fls. 47 dos autos.

n) Pelo ofício nº 17744, de 5.5.98, subscrito pela Chefe da Divisão Poente do Departamento de Urbanismo da CMS e dirigido ao Presidente do IPPAR, foi solicitada a esta entidade a emissão de parecer sobre um novo projecto de construção da moradia referida em i), apresentado pelo recorrente em 21.10.97. – vd. vol. II, do PI.

o) Sobre esse pedido de parecer foi elaborada na Direcção Regional de Lisboa (DRL) do IPPAR a Informação Nº DRL-612/98, constante de fl. 51 e 52 dos autos e que se dá aqui por integralmente reproduzida, na qual se conclui: “5. Parece de informar a C. M. de Sintra em conformidade, referindo que aguardamos os elementos em falta para a emissão do parecer final, pelo que ao presente momento propomos a NÃO APROVAÇÃO deste processo».

p) Sobre esta informação, o Chefe de Divisão da mesma DRL lavrou o seguinte despacho:

Concordo.

Submeto à consideração de V. Exa a APROVAÇÃO CONDICIONAL deste projecto, à apresentação dos elementos já omissos anteriormente solicitados.

Aquelas peças devem ser presentes a parecer deste Instituto.

A presente aprovação só produz efeitos após aprovação do projecto pelo IPAAR face aqueles elementos.

98.06. 04

q) Esta proposta mereceu a concordância do Director Regional de Lisboa do IPAAR, em 5.6.98, e do Vice-Presidente do IPPAR, em 15.6.98 – vd. fls. 50, dos autos.

r) Os elementos referenciados nas informações/propostas indicadas em o) e p) como necessários à emissão do parecer solicitado pela CMS foram remetidos ao Presidente do IPPAR, a coberto do ofício nº 36968, de 24.8.98, subscrito pela Chefe de Divisão Poente do Departamento de Urbanismo da mesma CMS e recebido em 25.8.98 – vol. II do PI.

s) Após o que foi elaborada nos serviços da DRL do IPPAR a Informação Nº DRL – 1684/98, com o seguinte teor (fls. 54 e 55 dos autos):

1. O processo em análise refere-se a uma proposta de construção de uma moradia numa parcela destacada da Quinta ... ou ..., conjunto em vias de classificação.

2. Dos antecedentes deste processo destacamos que:

- a presença de diversas intervenções recentes, evidenciam já um sendo de desconformidade face ao carácter patrimonial da Quinta, nomeadamente a transformação do tanque em piscina;

- a localização pretendida para a construção da nova moradia é parte integrante do objecto em vias de classificação;

- a unidade patrimonial do conjunto é o fundamento do modelo de referência cultural que se pretende salvaguardar;

- o projecto para uma moradia de 4 pisos, apresentado em Maio de 94, mereceu a NÃO APROVAÇÃO (inf. Nº 963/94),

- o pedido de mais elementos (fax/DRL de 30.12.96) relativamente à nova proposta, apresentada em Dez. 96, não foi cumprido.

- a recepção de novos elementos mereceu igualmente a NÃO APROVAÇÃO (inf. Nº 684/97), considerando que no essencial a proposta coincidia com a antecedente; verificou-se igualmente a não apresentação de alguns dos elementos solicitados.

- a nova proposta, apresentada em Maio de 98, mereceu (despacho de 15.06.98) a APROVAÇÃO CONDICIONADA à apreciação pelo IPAAR “dos elementos já omissos anteriormente solicitados. Da sua apreciação (inf. Nº DRL/612/98) destacamos ainda:

(…) .

3. Os elementos agora em análise visam assim dar cumprimento ao solicitado aquando da apreciação (atrás parcialmente transcrita) da última proposta apresentada em Maio último.

Não se verificam alterações em relação aquela proposta apenas se acrescenta informação e esclarecimento.

Devemos concluir agora que a manutenção das cotas altimétricas da volumetria geral – factor essencial da NÃO APROVAÇÃO de uma anterior proposta – não nos permite propor agora a sua aceitação.

O perfil do terreno o seu sentido rural, natural e orgânico assim como a sua intrínseca relação com a unidade “paisagem cultural” (inscrita na lista do Património Mundial da UNESCO) em “vias de classificação” implica uma subordinação de princípio de qualquer alteração a estes factores de identidade.

Assim consideramos não justificado o embasamento proposto que varia entre 4 e 6 metros aproximadamente – factor que contraria claramente o princípio da conformidade da proposta ao terreno.

Igualmente é apresentada uma contiguidade/fusão de elementos pré-existentes e propostos sem no entanto se entender a sua fundamentação e sentido de interpretação das permanências, não relevando a nova arquitectura o “saber” de se tornar independente, ou em ligação, ou analogia, interpretar a mais valia da pré-existência.

Propomos assim a aceitação dos valores para a área total da construção e o número de pios propostas (dois), e a não aceitação do embasamento proposto – devendo assim ser eliminada a elevação artificial proposta, nos termos em que se apresenta.

Deverá igualmente merecer maior reflexão o sentido de aproximação em relação com as pré-existências, com o objectivo de não adulterar a leitura e assim o entendimento dos valores individuais e do conjunto, o natural e o artificial, aqui intrinsecamente relacionados de forma impar.

Face ao exposto propomos que se informe e a C. M. de Sintra em conformidade.

À consideração superior.

t) Sobre esta informação, o Chefe de Divisão da DRL do IPPAR lançou, em 9.9.98, o seguinte despacho:

Concordo.

Submeto à consideração do Exmo. Senhor Vice-Presidente, a NÃO APROVAÇÃO deste projecto, nos termos da presente informação, o qual deverá ser reformulado dando satisfação às questões expressas.

98.09. 09

u) Sobre esta proposta, o Vice-Presidente do IPAAR proferiu o seguinte despacho (vd. fl. 53, dos autos):

Concordo

98.09. 15

v) Em 23.9.98, este despacho bem como o parecer em que se baseou foram comunicados, por telefax, à CMS a coberto do ofício nº 3271 da DRL do IPPAR – vd. vol. II do PI.

x) O recorrente pronunciou-se sobre o parecer referido em u), em exposição que dirigiu à CMS, ao abrigo dos arts 100 e 101 do CPA – vd. vol. II, do PI.

z) Sobre esta exposição, a CMS solicitou parecer ao Presidente do IPPAR através do ofício nº 58165, de 9.12.98, recebido na DRL do IPPAR em 16.12.98 – vd. Vol. II, do PI.

aa) Essa mesma exposição do ora recorrente mereceu da DRL do IPPAR a informação nº 2336/98, de 18.12.98, constante de fls. 57, ss., dos autos, que aqui se dá por reproduzida e na qual se conclui com a proposta de que «seja confirmado o despacho de 98.09.15, pelo qual NÃO FOI APROVADO o projecto em apreço…».

bb) Sobre esta informação, o Vice-presidente do IPPAR lançou, em 28.12.98, o seguinte despacho (vd. fls. 567, dos autos):

Confirmo a não aprovação.

ac) Este despacho foi comunicado ao Presidente da CMS, através do ofício nº 4271, de 30.12.98, da DRL do IPPAR – vd. vol. II do PI.

ad) Por deliberação da CMS de 7.1.2000, foi aprovada o projecto de construção referido em n), sendo emitido, em 24.2.2000, em favor do ora recorrente o correspondente alvará de licença de construção (nº 235/2000) de uma moradia na referenciada Quinta ... .

ae) Por despacho de 5.3.01 foi concedida a renovação dessa licença e construção, sendo o correspondente alvará (nº 320/2001) emitido em favor do ora recorrente em 20.3.01 – vd. vol. I do PI.

af) Em 23.4.01 foi elaborada pelo Director Regional de Lisboa do IPPAR a seguinte

INFORMAÇÃO Nº 631/2001 Nº Proc. DRL – 89/23-11 (17)

ASSUNTO: Obras na ..., também designada ... ou ..., em Colares, concelho de Sintra.

1- A ... encontra-se em vias de classificação por despacho de 15/5/81 do então da Pasta da Cultura.

2- Em 1998 verificou este Instituto “in loco” a construção indevida de uma capela promovida pelo A..., cujo projecto não foi submetido a parecer prévio do IPPAR.

3- Foi solicitada informação sobre esta obra à C.M. de Sintra por diversas vezes (Fax nº 218 de 26/11/98, Ofício nº 519 de 19/2/99, Oficio nº 622 de 17/2/2000, Oficio nº 1138 de 28/3/2000 e Oficio nº 1732 de 19/5/2000) sem que tivesse ocorrido um concreto esclarecimento relativamente à obra identificada.

4- Em 27/6/2000 a Autarquia confirmou a obra e o seu titular acima identificado, e informou ainda o IPPAR de que teria sido instruído em 23/8/99 um processo visando a legalização da capela construída sem licença municipal.

5- Nesse sentido e uma vez que a autarquia não havia enviado qualquer projecto para parecer deste Instituto, por ofício nº 2219, de 30/6/2000, foi relembrado que a obra no imóvel em vias de classificação carecia de prévio parecer vinculativo do IPPAR.

6- O projecto foi entretanto enviado a este Instituto, no entanto não se encontrava instruído com todos os elementos necessários, pelo que foram solicitados esses elementos à C. M.Sintra em 25/8/2000.

7- Todavia, a Autarquia não até à data cumprimento ao solicitado.

8- Entretanto existem indícios de que uma nova obra decorre na ..., e uma vez mais sem autorização deste Instituto, pelo que, por ofício de nº 341, de 16/2/2001, foi solicitada informação à C. M. Sintra, sem que até à data se tivesse verificado qualquer reposta.

9- Nesse sentido, e verificados os antecedentes deste processo, nomeadamente:

- a confirmação de obras realizadas e em curso num imóvel em vias de classificação sem parecer prévio do IPPAR, assim como,

- as comunicações enviadas à C. M. Sintra alertando para os factos, que se revelaram infrutíferas,

ao abrigo dos artigos 25º/3 g) e 11º c) do Decreto-Lei 120/97, de 16 de Maio, propomos que seja solicitada, nos termos do artigo 4º do citado diploma, autorização a Sua Excelência o Ministro da Cultura para o embargo das obras ou trabalhos, caso seja constatado “in loco” a sua desconformidade com a legislação relativa ao património cultural.

O Director Regional de LISBOA,

(ass.)

Arquitecto

ag) Sobre esta informação, o Secretário de Estado da Cultura lançou o despacho (acto recorrido) seguinte (vd. fl. 8):

Concordo. Autorizo nos termos propostos.

11/5/01

(ass.)

ai) Na sequência do que o Presidente do IPPAR proferiu o seguinte despacho (vd. fl. 8):

Proceda-se ao embargo

28.05. 01

ag) Em cumprimento deste despacho foi levantado, em 23.5.0, por funcionária do IPPAR o auto de embargo de obras constante de fl. 10, cujo teor se dá aqui por reproduzido.

O DIREITO

3. Na alegação de recurso, e designadamente nas respectivas conclusões, o recorrente não faz referência aos vícios de violação de lei, por desrespeito do direito de propriedade consagrado no art. 62, nº 1 da CRP, e de forma por falta de fundamentação, que imputou ao acto recorrido na petição de recurso contencioso.

O âmbito do recurso é definido pelas conclusões da alegação do recorrente, como decorre do nº 3 do art. 684 e nº 1 do art. 690 do CPCivil, aplicáveis por força do art. 1 da LPTA (vd., entre outros, o ac. de 7.11.02-Rº 42073).

Não se conhecerá, pois, da eventual existência dos vícios de violação de lei, por ofensa do direito de propriedade consagrado no art. 62, nº 1 da Constituição, e do vício de forma, por falta de fundamentação, cuja existência o recorrente invocou na petição de recurso, mas que não refere nas conclusões nem na própria alegação de recurso.

Assim, tendo-se presente o preceituado no art. 57, nº 1 da LPTA, começaremos, por apreciar do fundamento da alegação do recorrente, quanto à invocada nulidade do acto impugnado, por violação do art. 133, nº 2, al. b) do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

Nos termos desse preceito legal, são nulos «b) Os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2º em que o seu autor se integre».

Assim, no caso, existirá o alegado vício se for de concluir que o recorrido Secretário de Estado da Cultura actuou fora do elenco dos interesses públicos cuja prossecução a lei entregou ao ministério de que faz parte (ESTEVES de Oliveira e Outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª ed., 644) .

E, nesse sentido, alega o recorrente, que a autoridade recorrida não dispõe de atribuições para operar a revogação de actos de órgãos de um Município, como no caso sucede com a assinalada revogação do licenciamento camarário.

Mas, sem qualquer razão.

O acto impugnado limitou-se a autorizar o embargo das obras de construção da moradia em causa, no pressuposto de que estavam a ser realizadas num imóvel em vias de classificação e sem autorização expressa do IPPAR, contra o que exige a lei, designadamente os arts 18

Artigo 18º:

1- … .

2- Na fase de instrução do processo de classificação, os bens imóveis a ela sujeitos e os localizados na respectiva zona de protecção não poderão ser demolidos, alienados ou expropriados ou restaurados ou transformados sem autorização expressa da entidade competente para o efeito. e art. 2

Artigo 2º (Atribuições e competências):

1- São atribuições do IPPAR a salvaguarda e a valorização de bens que, pelo seu interesse histórico, artístico, paisagístico, científico, social e técnico, integrem o património cultural arquitectónico do País.

2- No desenvolvimento das suas atribuições, compete, em especial, aos órgãos e serviços do IPPAR:

a) …

….

f) Pronunciar-se, nos termos da lei, em articulação com os serviços e organismos competentes e autarquias locais, sobre planos, projectos, trabalhos e acções de iniciativa de entidades públicas ou privadas, no âmbito do ordenamento do território, do ambiente, do planeamento urbanístico e do fomento turístico, das obras públicas e de equipamento social, levadas a efeito em imóveis classificados ou em vias de classificação e respectivas zonas de protecção, sem prejuízo do disposto no Decreto-lei nº 284/93, de 18 de Agosto;

g) … ) do DL 120/97, de 16.5.

Assim, e desde logo, tem de concluir-se que esse acto não configura revogação do acto de licenciamento municipal das indicadas obras.

Como é sabido, a revogação é o acto administrativo que tem por pressuposto um anterior acto administrativo e por conteúdo a destruição dos efeitos jurídicos deste ou a cessação dos mesmos para o futuro vd., a propósito, Sérvulo Correia, Noções de Dto. Administrativo, 471, ss.. e Freitas do Amaral, Curso de Dto. Administrativo, vol. II, 2ª reimp. 426, ss. . . A revogação pertence, pois, à categoria dos actos secundários ou «actos sobre actos», supondo uma relação linear entre o acto revogado e o revogatório (ac. de 30.6.92 – Rº 29583).

Ora, como se viu, o acto impugnado, embora de sentido diferente e oposto ao do acto de licenciamento, não teve como pressuposto esse acto nem visou a destruição ou cessação dos respectivos efeitos, tendo resultado do exercício de uma competência diferente e dirigida à prossecução do interesse público correspondente à preservação do património arquitectónico.

A entidade recorrida, ao praticar o acto impugnado, limitou-se a exercer a competência que por lei vd. Artigo 4º (Embargo), do DL 120/97, de 15 de Julho:

1- Ao IPPAR compete determinar, precedendo autorização do Ministro da Cultura, o embargo administrativo de quaisquer obras ou trabalhos licenciados ou efectuados em desconformidade com legislação relativa ao património cultural, em imóveis classificados e nas zonas de protecção, bem como noutras áreas expressamente designadas na lei.

2- … .

está atribuída ao Ministro da Cultura e que por este lhe havia sido delegada pelo despacho nº 17600/2000 (DR-2ª S, nº 199, de 29.8.2000), com vista à prossecução do interesse público correspondente à preservação do património arquitectónico.

Em suma: o acto impugnado não tem a natureza de acto revogatório, designadamente de anterior acto de licenciamento de construção, e foi praticado no âmbito das atribuições do Ministério da Cultura, não incorrendo, assim, na alegada violação do art. 133 do CPA.

Pelo que improcede a conclusão 8ª da alegação do recorrente.

Vejamos agora da consistência dessa alegação do recorrente, ao sustentar que o despacho recorrido padece de erro de facto e de direito, por pressupor que o prédio de que é proprietário e em que se situa a construção embargada se encontra integrado nos limites de uma área em vias de classificação estabelecida por despacho do Ministro da Cultura de 15.5.81.

A propósito, começa por defender que este despacho apenas sujeitou ao estatuto de imóvel em vias de classificação a própria Quinta ... e não prédio de que é proprietário, a Quinta ... . Este, segundo pretende, só teria sido abrangido pelo despacho do Ministro da Cultura de 20.5.84, que determinou a ampliação do objecto a classificar.

E acrescenta que, mesmo que se entenda que o prédio de que é proprietário foi inicialmente incluído na área em vias de classificação, teria o mesmo e toda a ... deixado de estar sujeitos às condicionantes previstas na Lei nº 13/85, de 6 de Julho, por via da anulação contenciosa do referido despacho ministerial de 20.5.84.

Pois que, segundo defende, este despacho teria operado a revogação do anterior despacho ministerial de 1981.

De novo, porém, o recorrente carece de razão.

Desde logo, e como consta da matéria de facto apurada, os elementos constantes dos autos mostram que o prédio adquirido pelo recorrente e conhecido pela Quinta do ... faz parte do conjunto considerado em vias de classificação como património arquitectónico pelo despacho ministerial de 15.5.81. O próprio recorrente, aliás, o afirma expressamente, na exposição que dirigiu à CMS e em que se pronuncia sobre o parecer de 15.9.98 do Vice-Presidente do IPPAR (vd. alínea x) da matéria de facto e vol. II do PI).

Por outro lado, não colhe também a alegação do recorrente, ao pretender que o referenciado despacho de 20.5.84 do Ministro da Cultura tem natureza revogatória, relativamente ao despacho anterior da mesma entidade proferido em 15.5.81.

Como atrás se viu, a revogação é o acto administrativo que se destina a extinguir os efeitos de um acto administrativo anterior (F. do Amaral, ob. cit., 426). E não foi esse o alcance do segundo dos referidos despachos, que visou tão só a ampliação dos limites da área correspondente ao objecto em vias de classificação, sem por em causa a anterior definição de imóvel de interesse público que, para o conjunto patrimonial da Quinta ... , decorre do anterior despacho ministerial de 1981.

É, pois, infundado o entendimento do recorrente, ao pretender que este despacho foi objecto de revogação por aquele despacho de 20.5.84.

Improcede, assim, a conclusão 1ª da alegação do recorrente.

Nesta alegação, o recorrente defende, ainda, a existência de erro nos pressupostos de facto do acto impugnado, por ter sido praticado, segundo afirma, com base no pressuposto de que a obra não fora submetida a prévio parecer do IPPAR, sendo certo que esta entidade foi consultada pela CMS antes de esta tomar a deliberação de licenciamento dessa mesma obra e de emitir o correspondente alvará de licença de construção.

Como é sabido, o erro nos pressupostos de facto traduz-se essencialmente na desconformidade entre os factos considerados para efeitos da decisão contida no acto administrativo e a realidade (vd., p. ex., ac. de 25.10.01 – Rº 47 426).

Ora, como se vê pela informação em que se baseou o despacho de autorização impugnado, este foi proferido com base no pressuposto de que, tal como antes sucedera com a anterior construção de uma capela no imóvel em vias de classificação, a obra nova correspondente à moradia referida nos autos decorria «sem autorização» do IPPAR – vd. alínea af) da matéria de facto.

O que corresponde à realidade, tanto mais que o IPAAR havia sido solicitado a emitir parecer sobre o projecto de construção dessa obra e expressamente negara a aprovação desse projecto – vd. alínea u) da matéria de facto.

Assim, é irrelevante que a falta da necessária autorização por parte do IPPAR decorresse de falta de consulta prévia desta entidade ou correspondesse, como foi o caso, a expressa recusa dessa mesma autorização. O certo é que tal autorização não existia.

Pelo que, ao invés do que alega o recorrente, estavam reunidos os pressupostos para a autorização do embargo concedida pelo despacho impugnado (arts 18, nº 1 e 2 da Lei 13/85, de 6.7, e 4, nº 1 do DL 120/97, de 16.5).

Improcedem, pois, as conclusões 2ª e 3ª da alegação do recorrente.

Por outro lado, sustenta este recorrente que, tendo a CMS consultado o IPAAR sobre aquele projecto de obras e não tendo recepcionado qualquer parecer daquele Instituto dentro do prazo legal previsto para o efeito se formou parecer tácito favorável, sendo juridicamente irrelevante o parecer contrário, recebido pela autarquia para além daquele prazo.

Mas também não colhe esta alegação do recorrente.

Está em causa um pedido de licenciamento que se reporta a área abrangida por plano director municipal. Pelo que o regime aplicável é o previsto no art. 39, nº 2 do DL 445/91, nos termos do qual, em matéria de consultas é aplicável o disposto no art. 35, com excepção do prazo previsto no nº 5, que é alargado para 23 dias.

Esse art. 35 estabelece, no que agora releva, o seguinte:

Artigo 35º – (Consultas)

1- Compete à câmara municipal promover, (…) a consulta às entidades que, nos termos da legislação em vigor, devam emitir parecer, autorização ou aprovação relativamente aquele projecto (…) .

2- No prazo máximo de 8 dias a contar da recepção do processo, as entidades consultadas podem solicitar (…) a apresentação de outros elementos que considerem indispensáveis à apreciação do pedido.

3- (…) .

4- Logo que recebidos os elementos adicionais, a câmara municipal envia-os, no prazo de 5 dias, às entidades que os tinham solicitado.

5- As entidades consultadas nos termos do nº 1 devem pronunciar-se exclusivamente no âmbito das suas competências e no prazo de 15 dias a contar da recepção dos elementos solicitados nos termos do nº 2.

6- (…) .

7- A não recepção do parecer das entidades consultadas dentro do prazo fixado no nº 5 entende-se como parecer favorável.

8- (…) .

Ora, no caso em apreço, o IPAAR, após a recepção do pedido de parecer pela CMS solicitou da CMS a remessa de elementos adicionais de apreciação, que veio a receber em 25.8.98 – vd. alínea r) da matéria de facto.

Após o que, conforme o disposto nos nº 5 e 7 do citado art. 35, dispunha do prazo de 23 dias para se pronunciar, sendo que, por ser prazo procedimental, lhe é aplicável o regime de contagem estabelecido no art. 72 do CPA, ou seja, não se inclui na contagem o dia em que ocorreu o evento a partir do qual o prazo começa a correr (al. a.) e começa a correr independentemente de quaisquer formalidades e suspende-se nos sábados, domingos e feriados (al. b.).

Por outro lado, conforme o nº 7 do mesmo art. 35, só a não recepção do parecer em causa pela CMS dentro daquele prazo de 23 dias permitiria a presunção de existência de parecer favorável.

Ora, o parecer do IPPAR, de sentido desfavorável ao projecto em causa, foi recebido em 23.9.98 na CMS – vd. alínea v) da matéria de facto.

É, pois, manifesto que não foi excedido o prazo de 23 dias de que dispunha o IPPAR para a emissão do parecer solicitado, que não poderia, assim, ser considerado como parecer favorável.

Assim, e face à existência de parecer desfavorável e juridicamente relevante da entidade competente, o IPARR, não poderia validamente ser aprovado o projecto de construção a que respeita o mesmo parecer.

Pelo que, a deliberação camarária que veio a aprovar esse projecto, em 7.1.2000, padece de nulidade, face ao disposto no art. 52, nº 2, al. a) Artigo 52º – (Invalidade do licenciamento)

1- … .

2- São nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento, no âmbito do presente diploma, e que:

a) Não estejam em conformidade com os pareceres vinculativos, autorizações ou aprovações legalmente exigíveis;

b) … . do citado DL 445/91, de 20 de Novembro.

Esse licenciamento camarário não produziu, assim, quaisquer efeitos jurídicos (art. 134, nº1 CPA), que pudessem ser contrariados pelo impugnado acto de autorização do embargo referido nos autos e por cuja manutenção o interessado recorrente pudesse legitimamente esperar.

A alegação do recorrente de que foi violado o principio da confiança consagrado nos arts 266, nº 2 da CRP e 5º, e 6º A do CPA é, por isso, de todo infundada.

São, pois, também improcedentes as conclusões 4ª a 7ª da alegação do recorrente.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em condenar o recorrente nas custas, fixando a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em Euros 400,00 (quatrocentos euros) e Euros 200,00 (duzentos euros).

Lisboa, 22 de Outubro de 2003

Adérito Santos – Relator – Cândido Pinho – Vitor Gomes.

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 13/85 DE 1985/07/06 ART18 N2.
DL 120/97 DE 1997/05/16 ART2 N2 F.
DL 445/91 DE 1991/11/20 ART52 N2 A.

Doutrina

ESTEVES DE OLIVEIRA E OUTROS CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COMENTADO 2ED PAG644.
FREITAS DO AMARAL CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO VOLII PAG426.
SÉRVULO CORREIA NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO PAG471.

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