0915/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Estabelecendo o artigo 57° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos uma ordem preferencial de conhecimento dos vícios imputados ao acto impugnado, no domínio desta Lei o juiz não está obrigado a, julgando existir o primeiro que aprecia, continuar a verificar se ocorrem os demais.

II- O vício formal atinente à fundamentação não é, em regra, o primeiro a ser conhecido; mas tem de o ser quando a motivação do acto falte ou seja insuficiente e o conhecimento das razões em que se fundou o autor do acto seja imprescindível para apreciar os vícios de fundo.

1.1. A…, com sede em Castanheira de Pêra, recorre da sentença do Mmº. Juiz do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Leiria que, no recurso contencioso de anulação de despacho do SUBDIRECTOR-GERAL DOS IMPOSTOS, determinou a sua anulação, por vício de forma atinente à fundamentação, porém, sem se pronunciar sobre os demais vícios que a recorrente lhe imputava.

Formula as seguintes conclusões:

«A

O presente recurso tem como objecto apenas a parte da douta sentença recorrida em que se decide não conhecer os demais vícios alegados pela Recorrente (além do da falta ou insuficiência de fundamentação) imputados ao acto do Exm°. Sub-Director Geral dos Impostos, por se considerar que o reconhecimento da ocorrência de falta ou insuficiência de fundamentação, no acto recorrido, “... prejudica a apreciação das restantes. (Art°. 660/2 do CPC).”

B

Seja em função da natureza do acto recorrido e da consequente definição da regulação processual idónea para a respectiva impugnação (que só em última linha recorre à lei processual civil), seja por força do comando contido no citado n°. 2 do art°. 97° do CPPT, antes de ser possível o recurso, subsidiário, ao enquadramento normativo constante do Código de Processo Civil, há que verificar a inexistência de disposição normativa aplicável ao caso em apreço, no CPPT e na LPTA.

C

O art°. 57° da LPTA deveria, pois, ter sido a norma aplicada pelo Mm°. Tribunal a quo, em detrimento da contida no art°. 660º, nº. 2 do CPC.

D

Nos presentes autos, a Recorrente alegava a verificação, no acto recorrido, de três vícios de ilegalidade, a saber: (i) revogação de acto constitutivo de direitos, fora dos condicionalismos legalmente estabelecidos para o efeito, em violação dos art°s. 140º, n°. 2 e 141° do CPA; (ii) violação do princípio da boa fé, previsto no art°. 6°-A do CPA; e (iii) violação do dever de fundamentação, estatuído nos art°s. 124° e 125° do CPA.

E

Analisando a supra indicada enumeração dos vícios alegados pela Recorrente, à luz da jurisprudência e doutrina respeitantes à questão aqui em apreço, verifica-se que o único vício gerador de anulação não impeditiva da prática de acto novo, com o mesmo sentido decisório, só que agora expurgado do vício que conduziu à decisão anulatória, é exactamente o de violação do dever de fundamentação do acto recorrido. Ambos os demais vícios, a serem consideradas procedentes as respectivas alegações, impediriam a Administração de praticar novo acto, com idêntico sentido decisório.

F

E não se diga que, da apreciação da questão respeitante ao vício de falta de fundamentação, dependia a possibilidade de conhecimento acerca dos demais vícios. A matéria de facto dada como provada, na douta sentença sob recurso (cfr. págs. 2 e 3), demonstra que a revogação do anterior acto constitutivo de direitos para a Recorrente, operada pelo acto recorrido, não se limitou a alguma parte que àquela fosse desfavorável, nem foi decidida mediante a sua concordância, como o exigiria o disposto no art°. 140º, n°. 2 do CPA. De igual modo, também constitui ponto assente que a mesma revogação não foi decidida com fundamento na invalidade do acto revogado, para os efeitos do 141° do CPA, mais sendo certo que essa invalidade nunca foi posta em causa, seja no procedimento ou nas Contestação ou Alegações oferecidas pela Autoridade Recorrida. Por último, a violação do princípio da boa fé, consagrado no art°. 6°-A do CPA, é matéria de apreciação da conduta procedimental da Autoridade Recorrida, como inteiramente reflectida nos autos, que o Mm°. Tribunal a quo se encontrava, portanto, em plenas condições de fazer.

G

Assim, salvo o muito devido respeito, a Recorrente considera que o Mm°. Tribunal a quo, pela douta sentença ora sob recurso, violou o disposto no art°. 57° da LPTA, omitindo a sua pronúncia sobre questões que aquela disposição normativa lhe impunha que conhecesse.

Nestes termos, e nos mais de Direito (...), deverá o presente recurso ser julgado procedente e provado e, em consequência, ser revogada a douta Sentença recorrida, porque violadora do disposto no art°. 57° da LPTA, sendo proferida decisão sobre os demais vícios alegados pela Recorrente, acerca da ilícita revogação de acto constitutivo de direitos e da violação do princípio da boa fé».

1.2. Contra-alega a entidade recorrida, defendendo a manutenção do julgado e concluindo deste modo:

«1.

Como são jurisprudência e doutrina dominantes, os vícios de forma do acto são de conhecimento prévio a todos os outros vícios. E,

2.

isto porque, está em causa a maneira (forma) com a Administração dá a conhecer o seu iter volitivo.

3.

Ora, se dá a conhecer o seu iter volitivo de foram incompleta ou insuficiente é lógico que quem é seu destinatário – em princípio, mas não parece ser aqui o caso — não entendeu as razões ou todas as razões que sustentam a decisão da Administração.

4.

Por esse motivo, este é um vício que deve preceder, como precedeu, a análise de outros, eventuais, vícios.

5.

Pelo que, o Mm° Juiz não tinha que conhecer, como não conheceu, de outros vícios, como bem sabe a recorrente.

6.

Donde, não violou o Mm° Juiz quaisquer disposições legais designadamente, as apontadas pelo recorrente.

Nestes termos e nos mais de direito, devem V.Ex.ªs manter a douta sentença recorrida, uma vez que fez uma correcta interpretação e aplicação da lei».

1.3. O Exmº. Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal é de parecer que o recurso não merece provimento: mesmo que se entenda que o Tribunal recorrido devia ter apreciado o vício de que não conheceu, ele não ocorre, pois «o despacho recorrido apenas se limitou a verificar que não se encontrava verificada uma condição imposta noutro despacho. Assim, não revogou qualquer despacho anterior».

1.4. O processo tem os vistos dos Exmºs. Adjuntos.

2. A matéria de facto está assim estabelecida:

«1.

Em 28/1/1997, a recorrente apresentou requerimento para a regularização das suas dívidas fiscais e para com a Segurança Social ao abrigo do Decreto-Lei n.° 124/96, de 10 de Agosto, como consta de fls. 19 e segs. cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido;

2.

Por despacho do Ex.mo Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais datado de 28/10/1998, foi autorizado o pagamento da dívida em 150 prestações mensais e iguais, ou em alternativa, por meio de dação em pagamento ‘.. das instalações avaliadas no relatório identificado nos considerandos, a efectuar no prazo de três meses após a data de comunicação do presente despacho, livres de ónus ou encargos...’ tudo como consta de fls. 36 cujo conteúdo aqui se dá por integralmente reproduzido;

3.

Este despacho foi notificado à recorrente no dia 12 de Janeiro de 1999;

4.

Em 18 de Janeiro de 1999, a recorrente enviou uma comunicação à Repartição de Finanças de Castanheira de Pêra, confirmando a vontade de proceder ao pagamento por meio de dação, com a entrega das suas instalações, tendo em simultâneo requerido informações quanto ao montante da exacto das dívidas relacionadas pela Repartição de Finanças de Castanheira de Pêra, tudo como consta de fls. 38 cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido;

5.

Com data de 25/2/1999, a recorrente foi notificada para no... prazo de 10 dias, contados da assinatura do aviso de recepção, deve apresentar nesta Repartição de Finanças requerimento dirigido ao Senhor Ministro das Finanças, requerendo a extinção da dívida exequenda e acrescido, com dação em pagamento de bens móveis ou imóveis, nas seguintes condições...", como consta de fls. 39 cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido;

6.

Com data de 12/3/1999, a recorrente dirigiu ao Ex.mo chefe da Repartição de Finanças de Castanheira de Pêra, o ofício que consta de fls. 41 cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido;

7.

Com data de 8 de Abril de 1999, a recorrente dirigiu ao Ex.mo Sr. Ministro das Finanças o requerimento cuja cópia consta de fls. 42, cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido;

8.

Com data de 28 de Maio de 1999, a recorrente foi notificada do Despacho do Ex.mo. Subdirector Geral dos Impostos, no uso de subdelegação de competências, indeferindo o pedido de dação de bens para pagamento de dívidas no âmbito do Decreto-Lei 124/98 (..) Os fundamentos constam de cópia do oficio n.° 5889, de 18/5/1999, da Direcção de Serviços de Justiça Tributária da DGCI, que faz parte integrante desta notificação (fls. 43 cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido);

9.

O ofício n.° 5889 reza assim: "Para conhecimento de V. Ex e notificação ao interessado comunica-se que por despacho de 6/5/99 do Ex.mo. Sr. Subdirector-Geral dos Impostos no uso de sub delegação, foi indeferido o pedido de dação em pagamento constante do requerimento anexo, na medida em que não se encontravam reunidos os pressupostos que condicionavam a viabilização da dação, enunciados no despacho de S. Exa o SEAF de 18.10.98, nomeadamente a desoneração do imóvel que seria objecto da mesma (fls. 44 cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido)».

3.1. Impugnando o acto que indeferiu o seu pedido de dação em pagamento de dívidas fiscais de um bem imóvel, a ora recorrente acusou-o de ter revogado, sem que ocorressem os pressupostos previstos no artigo 140º nº 2 do Código de Procedimento Administrativo (CPA), um anterior acto que, tendo autorizado a mesma dação em pagamento, era constitutivo de direitos (artigos 29º a 31º da petição inicial); de, «com esta "instabilidade" de decisões», ofender o princípio da boa fé contido no artigo 6º-A do mesmo diploma (artigo 32º da mesma peça); e de violar «também o dever de fundamentação previsto nos artºs 124º e 125º do CPA» (artigos 36º e 37º do articulado inicial).

A sentença recorrida, começando por conhecer deste último vício, e achando-o verificado, não entrou na apreciação dos demais.

A questão que vem colocada no presente recurso jurisdicional é a de saber se o Tribunal a quo, tendo julgado que o acto contenciosamente recorrido não está suficientemente fundamentado, por isso o anulando, devia, ainda assim, por força do disposto no artigo 57º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), apreciar os demais vícios suscitados na petição de recurso.

Cabe notar que, na sentença, não se faz referência ao referido artigo da LPTA, antes se apelando, para omitir a apreciação dos vícios de fundo, ao artigo 660º nº 2 do Código de Processo Civil (CPC).

3.2. Estamos perante um processo de recurso contencioso de anulação iniciado em 1 de Setembro de 1999, como resulta da observação do carimbo aposto na primeira página da petição inicial.

A sentença impugnada tem data de 1 de Outubro de 2002.

Aquando da prolação da sentença estava já publicada a lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro, cujo artigo 1º aprovou o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) para entrar em vigor um ano após a publicação (artigo 7º), não se aplicando o CPTA aos processos pendentes à data da sua entrada em vigor (artigo 5º nº 1).

Como assim, o CPTA não é lei que agora nos importe.

O que assume relevância, porque não se encontra, na lei anterior, disposição semelhante à do nº 2 do artigo 95º do CPTA, que impõe ao juiz a apreciação de todas as causas de invalidade do ato impugnado, mesmo assim, com uma ressalva: a de não dispor dos elementos indispensáveis.

Ora, por força do disposto no artigo 97º nº 2 do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), como já acontecia com o artigo 118º nº 3 do Código de Processo Tributário (CPT), os recursos contenciosos de actos administrativos em matéria tributária que não comportem a apreciação da legalidade do acto de liquidação são regulados pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos.

Em consequência, interessa-nos a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), antecessora do CPTA, aonde deparamos com o artigo 57º que manda, dentro dos vícios do acto sancionados com a sua anulabilidade, salvo diferente indicação do recorrente, começar pela apreciação daqueles «cuja procedência determine, segundo o prudente critério do julgador, mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos».

Mas não se pode dizer, como a recorrente faz nas conclusões B e C, que a aplicação da norma deste artigo 57º da LPTA se faz «em detrimento da contida no artº. 660º, nº. 2 do CPC».

Na verdade, o artigo 57º dá ao juiz indicações sobre a ordem por que deve apreciar os vícios do acto, mas não lhe exige que, encontrado um desses vícios, prossiga na análise dos demais. Pelo contrário, o facto de a lei estabelecer uma ordem de prioridade no conhecimento dos vários vícios aponta claramente no sentido de que, encontrado um, o juiz não está obrigado a abordar os demais; de outro modo, ou seja, se o legislador quisesse obrigar, sempre, à análise de todos os vícios, seria desprovido de sentido apontar uma ordenação.

Assim, encontrando o juiz um vício de que resulta a anulação do acto, a norma que indica o caminho a seguir – já anunciado pelo artigo 57º da LPTA – é a do artigo 660º nº 2 do Código de Processo Civil: o conhecimento dos vícios sobrantes fica prejudicado, alcançada como já está a pretensão do recorrente.

3.3. Resta saber se o Mmº. Juiz a quo, ainda que não tenha incorrido na omissão de pronúncia de que a recorrente o acusa (cfr. a conclusão G), escolheu bem ao começar pela apreciação do vício formal atinente à fundamentação.

É que, ao contrário do que afirma o recorrido nas suas contra-alegações, a jurisprudência e a doutrina não têm entendido que «os vícios de forma do acto são de conhecimento prévio a todos os outros vícios».

No sumário do acórdão de 7 de Março de 2001 da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, proferido no processo nº 44548 pode ler-se que «Não obstante, no âmbito dos vícios que conduzem à anulação do acto contenciosamente impugnado, se deva dar prioridade aos vícios atinentes à sua legalidade interna em detrimento dos vícios relativos à sua legalidade externa ou meramente formal, de acordo com as regras constantes do artº 57º da LPTA, casos há em que, por razões de natureza lógica, é forçoso dar primazia ao conhecimento do vício de forma. É o que sucede quando para conhecer dos vícios de violação de lei assacados ao acto se torna absolutamente necessário apurar da motivação de facto que fundamentou o acto recorrido».

A mesma Secção voltou a seguir igual entendimento em 19 de Maio de 2004, ao julgar o processo nº 228/03. Consta do sumário do respectivo aresto: «Segundo o critério da mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos, plasmado no art. 57º da LPTA, o conhecimento dos vícios de fundo, como a violação de lei, tem prioridade sobre o vício de forma por falta de fundamentação. Todavia, pode justificar-se a precedência do vício de forma quando a indagação acerca da concreta motivação do acto se mostrar indispensável ao controlo dos vícios de substância, o que supõe que o acto materializa predominantemente poderes discricionários».

Ainda da Secção de Contencioso Administrativo se pode ver, no mesmo sentido, o sumário do mais recente acórdão – 12 de Julho de 2005 – tirado no processo nº 1586/03: «Não obstante no âmbito dos vícios que conduzem à anulação do acto contenciosamente impugnado, se deva dar prioridade aos vícios atinentes à sua legalidade interna em detrimento dos vícios relativos à sua legalidade externa ou meramente formal, de acordo com as regras do artº 57º da LPTA, casos há em que a ordem de conhecimento deve ser inversa. É o que sucede quando para conhecer do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, se torna absolutamente necessário apurar da motivação de facto que fundamentou o acto recorrido».

Acrescente-se, ainda, que se não conhece doutrina significativa que tenha criticado esta antiga e reiterada orientação jurisprudencial.

Ora, na presença de vícios de que resulte a anulação do acto – e de outros não cuidamos aqui –, uns, formais, outros, de fundo, é perceptível que tutela mais eficazmente os interesses ofendidos pelo acto a sentença que o anula em resultado da verificação de um vício impeditivo da prática de um novo acto com o mesmo conteúdo jurídico. Por isso, e em regra, se deve começar pelo conhecimento dos vícios de violação de lei, em detrimento do vício de forma por falta de fundamentação.

Não assim quando o acto, em resultado do vício formal, assuma uma tal configuração que constitua obstáculo à apreciação dos vícios de fundo. Por outras palavras, quando, para ver se o acto enferma de vício de violação de lei, seja necessário conhecer as razões por que foi praticado, e ele as não expresse.

Como é, aqui, o caso.

Sem se conhecerem os concretos e integrais fundamentos por que a autoridade recorrida recusou, pelo acto de 6 de Maio de 1999, a dação em cumprimento, não se pode avaliar se «revogou», como quer a recorrente, o anterior acto de 28 de Outubro de 1998 do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais que autorizara essa mesma dação em cumprimento, ou se se limitou a constatar a impossibilidade da dação em resultado da não verificação dos vários pressupostos mencionados no nº 2 do despacho de 28 de Outubro de 1998 – caso este, último, em que o acto recorrido estaria, afinal, a dar cumprimento ao do membro do Governo…

E o mesmo se diz do vício resultante da violação do princípio da boa fé. Vício que, aliás, do modo como o configura a recorrente, se confunde com o de violação das normas dos artigos 140º e 141º do CPA: quando a recorrente acusa a Administração de, «com esta "instabilidade" de decisões», ofender o princípio da boa fé contido no artigo 6º-A do mesmo diploma, o que está a significar é que a Administração, primeiro, autorizou e, depois, não autorizou, assim revogando, ilegalmente, um acto que diz ser constitutivo de direitos.

De todo o modo, para avaliar se a entidade recorrida, ao praticar o acto impugnado, se conduziu de acordo com os ditames da boa fé, é, também, necessário conhecer por inteiro as razões que a levaram a decidir como decidiu.

Em súmula, no caso, para conhecer dos vícios de fundo que a recorrente imputa ao acto, há que saber, primeiro, qual a motivação dele.

E, tendo-se na sentença julgado, sem oposição expressa no presente recurso jurisdicional, que o acto não está devidamente fundamentado, bem se andou em, começando pelo conhecimento deste vício, não entrar na apreciação dos de violação de lei. Essa apreciação não só não era necessária, dada a relação de prejudicialidade invocada, como nem sequer era possível, face ao que aqui se viu.

Improcedem, pelo exposto, as conclusões das alegações de recurso.

4. Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo em, negando provimento ao recurso jurisdicional, confirmar a sentença impugnada.

Custas a cargo da recorrente, fixando-se a procuradoria em 50% (cinquenta por cento).

Lisboa, 25 de Janeiro de 2006. – Baeta de Queiroz (relator) – Pimenta do Vale – Lúcio Barbosa.