Quem foi o relator do acórdão 01476/06.8BEBRG?

O relator foi José Augusto Araújo Veloso, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 01476/06.8BEBRG?

O acórdão foi proferido em 08 de outubro de 2010.

01476/06.8BEBRG

Sumário

I. A fundamentação do acto não consubstancia apenas um dever da administração, é também um direito subjectivo do administrado a conhecer os fundamentos factuais e as razões legais que permitem à autoridade administrativa conformar-lhe negativamente a sua esfera jurídica; II. Este dever/direito de fundamentação visa, além do mais, impor à administração que pondere muito bem antes de decidir, e permitir ao administrado seguir o processo mental que conduziu à decisão, a fim de a ela poder esclarecidamente aderir, ou a ela poder reagir pelos meios legais. A obrigação de fundamentação constitui, deste modo, um importante sustentáculo da legalidade administrativa, enquanto o direito à fundamentação constitui um instrumento fundamental da garantia contenciosa, na medida em que é elemento indispensável na interpretação do acto administrativo; III. A fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo concreto de cada acto e das circunstâncias em que o mesmo é praticado, cabendo ao tribunal, perante cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a utilização do seguinte critério prático: indagar se um destinatário normal, perante o teor do acto e das suas circunstâncias, fica em condições de perceber o motivo pelo qual se decidiu num sentido e não noutro, de forma a conformar-se com o decidido ou a reagir-lhe pelos meios legais; IV. A actuação administrativa está limitada pelas exigências decorrentes do princípio constitucional e legal da proporcionalidade, que lhe impõe que os meios empregues sejam proporcionais ao fim que visa atingir. Esta proporcionalidade terá de se verificar entre o fim da lei e o fim do acto, e entre as circunstâncias que dão causa ao acto e as medidas tomadas para atingir o fim por ele visado.* * Sumário elaborado pelo Relator

Texto

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: Relatório A…– residente no lugar …, Guimarães – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Braga – em 30.03.2009 – que absolveu o Ministério da Administração Interna [MAI] dos pedidos que contra ele formulou – a sentença recorrida culmina acção administrativa especial em que o autor, ora recorrente, pede a anulação do acto de 27.07.06 do Director de Departamento de Operações e Segurança da Polícia de Segurança Pública [PSP], nos termos do qual foi decidido continuar “…a não ser autorizada qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações…” da sua oficina pirotécnica, até que seja proferido despacho final no procedimento respeitante aos artigos 1º e seguintes do DL nº87/2005, de 23.05, e a condenação do réu MAI a emitir/revalidar as credenciais para lançadores de foguetes ou queima de quaisquer outros fogos de artifício, por ele requeridas em 27.06.2006 e 11.07.2006, bem como a conversão do seu alvará nº676 em autorização provisória para o exercício daquela actividade. Conclui assim as suas alegações: 1- A sentença recorrida julgou improcedente a acção, absolvendo o réu dos pedidos contra ele formulados, por nela se ter entendido, por um lado, que “improcede o vício de falta de fundamentação do acto impugnado”, invocado pelo recorrente, e, por outro lado, que “não se verifica a violação da lei invocada”; 2- Não se conforma, porém, o recorrente com essas decisões, aliás na senda daquilo por que doutamente pugnou, quanto a tais matérias, o Ministério Público, em sede de parecer [folhas 172 e seguintes do processo, sobretudo folhas 177/178], nessa medida devendo ser concedido provido este recurso, revogando-se a sentença recorrida e ordenando-se, em consequência, a anulação do acto impugnado, por violação dos artigos 124º e 125º do CPA e nos nºs 1 a 5 do artigo 1º do DL nº87/2005, de 23.05; 3- Com efeito, quanto à primeira das razões, o tribunal recorrido entendeu que “o autor, atenta a posição manifestada na petição inicial, mostrou-se ciente do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração para indeferir a sua pretensão”, apenas não concordando com a mesma, que ficou ciente do modo e das razões por que se decidiu num ou noutro sentido; 4- Quanto à segunda das razões, o tribunal recorrido entendeu que o acto impugnado [o despacho de 27.07.2006, proferido pelo Director do Departamento de Operações de Segurança da PSP, ou seja a não autorização de qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos] se fundamenta no nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005, “ao transcrever aquele artigo na íntegra, com referência às condições concretas do estabelecimento do A/Recorrente e às que deveriam existir”, uma vez que é discricionário o poder dito naquela norma, por consistir na “determinação das medidas concretas que devem ser adoptadas para serem atingidos os fins indicados, devendo ela concretizar, em face das circunstâncias concretas de cada caso que lhe é posto à consideração”; 5- Não assiste, porém, razão ao tribunal recorrido ao ter entendido improceder a falta de fundamentação do acto impugnado, invocada pelo recorrente, na medida em que o despacho impugnado, embora nele se possa ter procurado remeter, de alguma forma, para o nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005, não se encontra fundamentado, porquanto não descreve nem refere os concretos motivos por que o fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações do aqui recorrente é incompatível com as condições concretas do seu estabelecimento de oficina pirotécnica, nem porque é proporcional aos riscos que se pretendem eliminar com a respectiva proibição de fabrico. Dito de outra forma, o despacho impugnado não descreve nem refere, como devia, quais as condições concretas existentes no estabelecimento do recorrido que impedissem aquele fabrico/montagem e quais os riscos, em concreto, que o seu fabrico pudesse implicar, nomeadamente para a vida e integridade física das pessoas ou para os bens, como é imposto pelo nº5 daquela norma legal; 6- E não se encontrando fundamentado, padece de vício gerador de anulabilidade, tanto mais que, como decorre dos artigos 124º e 125º do CPA, “só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, o particular pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, ele pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma”, não bastando, pois, invocar normas legais [como por exemplo a do nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005]. E como defende Freitas do Amaral [Código do Procedimento Administrativo, Anotado, com Legislação Complementar, Almedina, 5ª Edição, 2005, página 230, «do nº2 do presente artigo (125º) resulta com nitidez que o objectivo essencial da fundamentação é esclarecer concretamente a motivação do acto. Por isso se exige que ela seja clara, coerente e completa, fazendo-se equivaler à falta de fundamentação a adopção de fundamentos obscuros, contraditórios ou insuficientes»]; 7- Com efeito, pese embora a conversão automática dos alvarás em autorizações provisórias para o exercício da actividade pirotécnica [de fabrico], operada pelo nº2 do artigo 1º do DL nº87/2005 e reconhecida pela sentença recorrida, não coloque os beneficiários fora de controlo tutelar da PSP, por força do disposto no nº5 da mesma norma, o que é certo é que, de acordo com aquela mesma norma, qualquer medida cautelar de limitação, bem como de proibição, só pode ser aplicada se as condições concretas existentes em certo estabelecimento pirotécnico o justificarem, na medida em que possam pôr em risco a vida e integridade física das pessoas ou causar danos materiais em bens, o que, de todo, não foi observado nem expressamente referido no despacho impugnado; 8- Há, consequentemente, violação do disposto nos artigos 124º e 125º do CPA, o despacho impugnado, que se limita a invocar uma norma legal [nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005], deve ser anulado; 9- Não assiste, por outro lado, razão ao tribunal recorrido quando entende não se verificar a violação da lei invocada, na medida em que a decisão contida no despacho/ofício de 27.07.06 [acto administrativo que constitui o objecto da presente acção, e que impede o recorrente de exercer, na sua oficina pirotécnica, qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos, bem como de comprar e vender produtos pirotécnicos nas suas instalações e de armazenar nas suas instalações, sem carácter provisório, produtos pirotécnicos] é, efectivamente, ao contrário do entendido pelo tribunal a quo, ilegal; 10- Desde logo porque ao decidir que continuava a “não ser autorizada qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos” [alínea G da matéria assente na decisão recorrida], subentende-se que tal proibição assentava nas circunstâncias que tinham justificado, em Janeiro/Março do ano de 2005, a suspensão da sua laboração, sendo certo que as mesmas deixaram de subsistir pelo menos desde Outubro/Novembro de 2005, conforme resulta dos factos assentes nas alíneas “R” e “S”. Tanto assim, que o recorrido procedeu à emissão, a favor do aqui recorrente, em 11 de Julho de 2006, da certidão referida no artigo 13º do Regulamento sobre o Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos [que foi aprovado pelo DL nº376/84, de 30.11] – ver folhas 126 a 130 do PA e alíneas V) a C’), D’) e E’) dos factos assentes; 11- Por outro lado, porque claramente violadora do disposto nos nºs 1 e 2, bem como nos nºs 3 e 4, do artigo 1º do DL nº87/2005, de 23.05; 12- Violadora porque apesar de reconhecer que se operou a caducidade do Alvará nº676 do recorrente, não reconhece a conversão automática daquele em autorização provisória para exercício da actividade, como devia, uma vez que o recorrente não renunciou àquela conversão e tem em curso o procedimento a que aludem os nºs 2, 3 e 4 da dita disposição legal, cabendo apenas agora ao aqui recorrente concluir o processo de licenciamento nos termos do artigo 14º do RLEFAPE [DL nº376/84], neste caso junto da Câmara Municipal da Póvoa de Lanhoso. E tal procedimento só terminará quando for proferido despacho final [nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005], o que ainda não sucedeu; 13- Por último, porque se entendeu, mal, que o acto impugnado se fundamenta no nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005, “ao transcrever aquele artigo na íntegra, com referência às condições concretas do estabelecimento do A/Recorrente e às que deveriam existir”, pois, mesmo que se entendesse que o despacho impugnado remete, de alguma forma, para o nº5 do artigo 1º DL 87/2005, aquele não se encontra fundamentado, na medida em que não descreve quaisquer condições ou circunstâncias concretas do estabelecimento do recorrente que possam estar em desacordo com aquelas que, de acordo com a lei, deveriam existir, porquanto aquelas que haviam justificado e sustentado a suspensão da sua laboração, em Janeiro/Março de 2005, deixaram de subsistir desde Outubro/Novembro de 2005, e que, por isso, pudessem determinar a adopção de medidas cautelares de limitação da capacidade de fabrico ou de armazenagem, ou a proibição de montagem/fabrico decretada, nos termos previstos no nº5 do artigo 1º do DL nº87/5005; 14- Além disso, o acto impugnado também não descreve quaisquer riscos a eliminar ou reduzir com a proibição decretada, nem refere as circunstâncias que pudessem colocar em perigo a vida e integridade física das pessoas ou causar danos materiais em bens, como também impõe aquela disposição legal; 15- Sendo tal acto ilegal, deverá ser anulado, porque praticado com ofensa e com violação da norma jurídica aplicável e para cuja violação se não prevê outra sanção [artigo 1º do DL nº87/2005, nomeadamente os seus nºs 1 e 2, e ainda 3 e 4, bem como o 5]; 16- A sentença recorrida viola, sem dúvida, a lei e o espírito desta, que foi, como se reconhece no seu preâmbulo, o de criar “um mecanismo que não leve ao colapso das empresas e pessoas titulares, permitindo-se a manutenção provisória da laboração até à renovação do licenciamento, em condições que reforçam os poderes da autoridade fiscalizadora e as colocam perante a opção inadiável de inovar em matéria de segurança”; 17- Termos em que se discorda da sentença recorrida, devendo o presente recurso obter provimento e revogar-se aquela, e ordenando-se, em consequência, a anulação do acto impugnado, e reconhecendo-se ao recorrente a conversão automática do seu Alvará nº676 em autorização provisória para o exercício da sua actividade de pirotecnia, de produção, armazenagem e comércio de produtos pirotécnicos na sua oficina pirotécnica licenciada por aquele alvará, até que seja proferido despacho final no procedimento a que se refere o artigo 1º e seguintes do DL nº87/2005; e condenando-se ainda o recorrido a pagar ao recorrente indemnização compensatória condigna, a liquidar, contudo, em fase complementar, nos termos do nº6 do artigo 95º do CPTA, tantos e incontáveis têm sido os prejuízos sofridos com a ilegal conduta da administração, acrescidos pelo enorme esforço financeiro, e não só, que o recorrente tem desenvolvido para adaptar a sua oficina pirotécnica às novas exigências legais, e de segurança, cumprindo todas as exigências e procedimentos exigidos no âmbito do processo exigido pelo DL nº87/2005, com vista à concessão e emissão do seu novo Alvará. Termina pedindo o provimento do recurso jurisdicional. O MAI contra-alegou, concluindo deste jeito: 1- O presente recurso jurisdicional deve ser rejeitado por falta de objecto; 2- O recorrente não assaca qualquer vício à sentença recorrida; 3- O recorrente limita-se a esgrimir os seus argumentos da mesma forma que o fez na 1ª instância; 4- O recorrente, neste recurso, apenas veio defender a anulação do acto impugnado; 5- A sentença recorrida fez adequado enquadramento e julgamento da questão; 6- Bem andou a sentença recorrida ao considerar não verificado o vício de forma por falta de fundamentação; 7- Resulta da matéria provada, e dos elementos dos autos, que o acto impugnado não padece de falta de fundamentação; 8- A CRP [artigo 268º, nº3], e a lei ordinária [artigos 124º e 125º CPA] impõem o dever de fundamentação dos actos administrativos; 9- Fundamentar é enunciar as razões ou motivos que conduzem à prática de determinado acto; 10- A fundamentação é conceito relativo que varia em função do tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto; 11- O relevante para se avaliar se a fundamentação é adequada é o da compreensibilidade de um destinatário normal colocado na situação concreta e encontra-se cumprida se o destinatário entendeu as razões que conduziram àquela decisão; 12- O despacho impugnado está fundamentado uma vez que dele constam, com clareza, os motivos de facto e de direito que conduziram àquela decisão; 13- Do acto impugnado colhe-se, sem dificuldade, quais os motivos que determinaram a entidade demandada a decidir daquela forma; 14- Tanto assim que o recorrente demonstrou ter apreendido essas razões em termos tais que lhe permitiram pô-las em crise em sede de impugnação contenciosa; 15- Bem andou o tribunal a quo ao considerar não verificado o vício de violação de lei; 16- O DL nº139/2002, de 17.05, aprovou o Regulamento de Segurança nos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos; 17- Os alvarás dos estabelecimentos de fabrico e de armazenagem de produtos explosivos caducaram em 17.05.2005 por força do disposto no artigo 3º nº1 do Regulamento aprovado pelo DL nº139/2002, de 17.05 e artigo 2º do DL nº139/2003, de 02.07; 18- O DL 87/2005, de 23.05, estabelece o regime aplicável por força da caducidade de alvarás e licenças dos estabelecimentos de fabrico e de armazenagem de produtos explosivos; 19- O artigo 1º do mencionado DL nº87/2005, de 23.05, dispõe que os alvarás e as licenças de fabrico ou de armazenagem de produtos explosivos que não tivessem sido renovados ou concedidos de acordo com os requisitos constantes do Regulamento aprovado pelo DL nº139/2002, de 17.05, caducavam no prazo de 3 anos, embora automaticamente convertidos em autorização provisória; 20- O artigo 1º, nº5 do DL 87/2005, permite que a Direcção Nacional da PSP, até ser proferido despacho final sobre os alvarás, possa determinar a adopção das medidas cautelares de limitação de capacidade de fabrico ou de armazenagem, bem como a proibição de quaisquer operações incompatíveis com as condições concretas existentes nos estabelecimentos fabris; 21- A adopção destas medidas cautelares visa a eliminar ou reduzir riscos com vista à defesa da vida e integridade física das pessoas e da prevenção de quaisquer danos materiais em bens; 22- A medida constante do despacho impugnado consubstancia-se numa medida cautelar, de carácter temporário, de proibição de fabrico e montagem de produtos pirotécnicos, tendo atendido às condições existentes na oficina do recorrente, que eram inadequadas e não se coadunavam com as normas em vigor; 23- A adopção desta medida teve em vista a segurança da integridade física das pessoas que trabalham naquela oficina e das que vivem nas suas imediações bem como a salvaguarda e protecção dos seus bens; 24- Com tal medida cautelar não se impôs qualquer encerramento das instalações da oficina do recorrente; 25- O recorrente foi autorizado a comercializar fogo de artifício e manteve a sua carta de estanqueiro; 26- A referida medida encontra-se legitimada no nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005, de 23.05, no artigo 2º nº3, da então em vigor Lei nº5/99, de 27.01, bem como pelo artigo 16º nº3 alínea a), da à data em vigor Lei nº20/87, de 12.06, e o acto não padece de vício de violação de lei por ofensa ao disposto no referido artigo 1º daquele diploma legal; 27- A sentença recorrida não violou qualquer disposição legal, e fez correcta interpretação dos factos à lei em vigor. Termina pedindo o não provimento do recurso jurisdicional. O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] no sentido do não provimento do recurso jurisdicional. O recorrente reagiu a esta pronúncia, reiterando as suas teses. De Facto São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida: A) Por despacho datado de 22 de Abril de 1988 foi averbado em nome do autor o alvará nº676 de licença para uma oficina pirotécnica no Lugar da Quinta, Lanhoso, concelho de Póvoa de Lanhoso [documento de folhas 1, 2 e 3 do PA que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais]; B) Por despacho datado de 13 de Julho de 1988 foi averbado em nome do autor a carta de estanqueiro nº2453, autorizando-o a vender na referida oficina fogos de artifício de seu fabrico [documento de folha 5 do PA - frente e verso que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais]; C) O autor, através de requerimento datado de 18 de Junho de 1999, requereu ao Director Nacional da PSP autorização para ampliação da oficina referida em A) com construção de um depósito para armazenamento de tiros, um depósito de fogo feito e dois telheiros para calcamento de canudos [folha 6 do PA]; D) No dia 24 de Fevereiro de 2000 foi elaborado “relatório de vistoria”, elaborado após vistoria à oficina do requerente, no qual se concluiu da seguinte forma: “Nestes termos, considera-se que não estão reunidas as condições mínimas exigidas regularmente, para que a proposta apresentada possa ser viabilizada” [folha 7 do PA que se dá por reproduzida para todos os efeitos legais]; E) O requerimento referido em C) foi objecto de despacho de indeferimento proferido em 22 de Março de 2000 pelo Director Nacional Adjunto da Polícia de Segurança Pública, com base em informação datada de 14 de Março de 2000 [folhas 10 e 11 do PA que se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais]; F) Por despacho datado de 25 de Agosto de 2000 foi averbada autorização para “comercializar artifícios pirotécnicos: brinquedos pirotécnicos e fogos de artifício, de pirotécnicos e/ou estanqueiros devidamente legalizados” [documento de folha 5 do PA - frente e verso que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais]; G) O autor, no dia 28 de Março de 2001, requereu ao Director Nacional da Policia de Segurança Pública “a legalização das seguintes dependências: Contentor nº6 Armazém para 30.000 estalinhos Depósito de fogo feito, nº7 para 300 dúzias de fogo Telheiros nº8 e 9 área para calcamento de canudos Telheiro nº11 Armazéns de material inerte Contentor nº12 ligações de matéria-prima” [folha 12 do PA]; G) No dia 18 de Junho de 2001 foi elaborado “relatório de vistoria” elaborado após vistoria à oficina do requerente, no qual se concluía que “… julga-se estarem reunidas as condições necessárias para que possa ser autorizada a ampliação proposta e emitida a respectiva certidão”; H) No dia 8 de Julho de 2002 foi emitida a certidão na qual se refere que “o terreno escolhido por A…, permite a ampliação da Oficina Pirotécnica, sita em Lugar da Quinta, freguesia de Lanhoso, concelho de Póvoa de Lanhoso, distrito de Braga, em condições de satisfazer as disposições sobre segurança estabelecidas na regulamentação em vigor” [folha 32 do PA que se dá por reproduzida para todos os efeitos legais]; I) No dia 16 de Dezembro de 2004 foi realizada inspecção à oficina do requerente, tendo sido elaborado “boletim de inspecção” no qual se conluia que o autor tinha construído, em “violação da zona de segurança, uma oficina, três telheiros e um contentor térmico” [folha 36 do PA - frente e verso]; J) No dia 20 de Janeiro de 2005 foi elaborada informação pelo Chefe de Repartição de Armas e Explosivos, da qual se extrai o seguinte: […] “Foi passada a referida certidão e enviada ao proprietário através do n/ofício 11415 de 9.7.02 e que teria de organizar o processo nos termos do artigo 11º e entregar o mesmo na Câmara Municipal de Póvoa de Lanhoso para seguir os seus trâmites nos termos do artigo 14º do mesmo Regulamento. Até ao momento não foi recebido o processo vindo da Câmara Municipal. O proprietário não deveria proceder a qualquer obra sem que o processo fosse autorizado. Face ao exposto e por se encontrarem reunidas as condições constantes da alínea b) do artigo 29º do Regulamento sobre a Fiscalização dos Produtos Explosivos aprovado pelo DL nº376/84, de 30.11, propõe a V. Ex.ª o seguinte: 1. Suspender a laboração da oficina; 2. Apreender cautelarmente o material em existência fazendo o seu depósito em local devidamente autorizado; 3. Notificar o proprietário da oficina dos factos informando-se ainda que só poderá voltar a laborar depois de estar concluído o processo referente à ampliação/aumento da Zona de Segurança…” [folhas 34 e 35 do PA que se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais]; L) Sobre a referida informação foi exarado, em 21 de Janeiro de 2005, pelo Director do Departamento de Armas e Explosivos o seguinte despacho: “Concordo” [folha 34 do PA]; M) O autor foi notificado do despacho supra referido no dia 10 de Março de 2005 [folha 40 do PA]; N) O autor, através de requerimento datado de 20 de Abril de 2005 dirigido ao Director de Departamento de Armas e Explosivos, requer a renovação do alvará de que é titular, “… nos termos e para os efeitos do disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 3º do DL nº139/2002, de 17 de Maio de 2002, e dos artigos 1º e 2º do DL nº139/2003, de 2 de Julho” [folha 50 do PA] [Nota do Relator: por se tratar de erro material ostensivo, procedemos à correcção do termo titular, que constava deste ponto da sentença, pelo termo alvará, como resulta da consulta do documento de folha 50 do PA (artigo 249º do CC)]; O) Através de ofício datado de 24 de Maio de 2005 a Área de Operações e Segurança da PSP solicitou ao autor o envio de diversa documentação, advertindo-o de que a suspensão da laboração se mantém [folhas 52 e 53 do PA, que se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais]; P) O autor, no dia 8 de Junho de 2005, remeteu ao Departamento de Armas e Explosivos da PSP documentos comprovativos da titularidade dos terrenos sitos a norte da oficina e declaração na qual manifesta a não oposição relativamente à constituição da zona de segurança relativa à zona sul, tendo ainda requerido o arquivamento do pedido de ampliação, bem como a suspensão da laboração referida em L) [folhas 56 a 62 do PA que se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais]; Q) Através de ofício datado de 10 de Outubro de 2005, o Director de Departamento de Operações e Segurança da PSP insiste no cumprimento do exigido no ofício referido em O), salientando “… que não se poderá levantar a suspensão da laboração da oficina, enquanto não for dado cumprimento ao ofício acima indicado” [folha 63 do PA]; R) O autor, através de requerimento datado de 18 de Outubro de 2005, comunica ao Departamento de Armas e Explosivos da PSP que tinha demolido as construções referidas no boletim de inspecção mencionado em I), tendo requerido o levantamento da suspensão [folha 65 do PA]; S) Através de vistoria realizada em 17 de Novembro de 2005 foi confirmado o relatado pelo autor no requerimento referido em R); T) O autor, através de requerimento datado de 7 de Dezembro de 2005, refere que “… com o pedido de levantamento da suspensão apenas pretende manter a actividade comercial, ou seja, utilizar as instalações para comprar e vender artifícios pirotécnicos…” [folha 67 do PA]; U) No dia 14 de Dezembro de 2005, pelo Director de Departamento de Armas e Explosivos foi autorizada a pretensão do autor, referida em T), o que foi notificado a este através de ofício datado de 19 de Dezembro de 2005 [folhas 68 a 70 do PA que se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais]; V) O autor, no dia 30 de Dezembro de 2005 apresentou “… projecto global para a reformulação/ampliação que se propõe realizar no estabelecimento” [folhas 72 a 90 do PA]; X) No dia 17 de Fevereiro de 2006 foi elaborada informação/proposta na qual foi proposta a aprovação condicionada do projecto referido em V) [folhas 100 a 112 do PA que se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais]; Z) Através de despacho datado de 3 de Março de 2006, foi ordenada a notificação do autor para dar cumprimento ao disposto no ponto 4 alínea a) da informação referida em X), tendo o requerente sido notificado no dia 31 de Março de 2006 [folhas 100 e 113 do PA]; A’) O autor, através de requerimento datado de 5 de Maio de 2006, solicitou a prorrogação do prazo concedido para compra e venda de artifícios pirotécnicos e montagem de espectáculos, pretensão indeferida, através de despacho proferido em 24 de Maio, com fundamento na circunstância de “não estarem reunidas as condições de segurança que se buscavam com a notificação que foi feita em 31 de Março de 2006” [folhas 114 e 115 do PA]; B’) Através de requerimento datado de 5 de Maio de 2006, o autor procedeu à entrega de novos elementos, tendo em vista o cumprimento do despacho referido em Z); C’) No dia 4 de Julho de 2006 foi elaborada a informação/proposta nº176/GT/06 na qual se concluía da seguinte forma: “Face ao exposto, proponho a V. Ex.ª que, caso concorde, seja emitida a certidão a que se refere o artigo 13º do Regulamento sobre o Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, aprovado pelo DL nº376/84, de 30 de Novembro…” [folhas 126 a 130 do PA]; D’) Sobre a informação supra mencionada foi exarado, em 6 de Junho de 2006, o seguinte despacho: “1- Concordo. 2- À RAE [explosivos] para emissão de certidão” [folha 126 do PA]; E’) A certidão referida em D’) foi emitida em 11 de Julho de 2006 [folhas 132 e 133 do PA]; F’) Através de requerimentos datados de 28 de Junho e 12 de Julho de 2006 o requerente solicitou “o reconhecimento da conversão automática do alvará em […] autorização provisória de exercício da respectiva actividade […] até que seja proferido despacho final no processo em curso” [folhas 122 a 124, 134 e 135, do PA, que se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais]; G’) No dia 27 de Julho de 2006 foi proferido, pelo Director de Departamento de Operações e Segurança da PSP o seguinte despacho: […] “Atendendo aos factos descritos e ao disposto na legislação em vigor, determino: 1. É autorizado o A… a comprar e vender fogos de artifício provenientes de qualquer pirotécnico e/ou estanqueiro devidamente legalizado, tendo por base a autorização provisória do exercício da actividade de estanqueiro. 2. É autorizado, com carácter provisório, a utilizar a dependência nº1 - Oficina de Trabalho constante do alvará nº676, como paiol para armazenagem de fogos de artifício considerados prontos, com a lotação de 200kg de substância explosiva, para artigos pirotécnicos da divisão de risco 1.3, por se verificar que no respectivo processo de licenciamento em curso neste Departamento, a zona de segurança [40 metros] encontra-se na posse do requerente. 3. Continua a não ser autorizada qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações desta oficina pirotécnica. 4. Os condicionalismos legalmente exigíveis como a vedação, vigilância permanente, a sinalização, protecção electromagnética e os meios de combate a incêndio são obrigatórios” [acto impugnado] [folha 136 do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais]. Estes, e apenas estes, os factos provados. De Direito I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690 nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1. II. O autor da acção especial formula ao tribunal administrativo dois pedidos: a anulação do despacho de 27.07.06 do Director de Departamento de Operações e Segurança da PSP [ponto G’ do provado], na parte em que continua a não autorizar qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações da sua oficina pirotécnica [ponto 3 do despacho]; e a condenação do MAI a emitir/revalidar as credenciais para lançadores de foguetes ou queima de quaisquer outros fogos de artifício, tal como por ele foi requerido em 27.06.2006 e 11.07.2006, bem como a conversão do seu alvará nº676 em autorização provisória para o exercício daquela actividade. Para tanto, imputou ao despacho impugnado vício de forma, por falta da devida fundamentação [artigos 268º nº3 da CRP, 124º e 125º CPA], e vício de violação de lei, por desrespeito ao artigo 1º do DL 87/2005, de 23.05, e ao princípio da proporcionalidade [artigo 266º nº2 da CRP]. O TAF de Braga julgou improcedentes tais vícios, e absolveu o réu MAI dos pedidos [de anulação e de condenação à prática de acto devido]. Desta decisão discorda o autor, o qual, enquanto recorrente, lhe aponta erro de julgamento de direito na decisão das ditas ilegalidades. Uma vez que o recorrente não põe em causa a matéria de facto dada como provada, nem na sua fidelidade nem na sua suficiência, e tão pouco imputa qualquer nulidade à sentença recorrida, temos que o objecto deste recurso jurisdicional se reduz à apreciação do alegado erro de julgamento de direito. III. Relativamente à improcedência do vício de falta da devida fundamentação, o tribunal a quo diz muito pouco, na sua sentença. Após ilustrar a questão com as pertinentes normas legais, e com uma súmula doutrinal, a sentença recorrida apenas justifica a decisão de improcedência dessa ilegalidade, da forma seguinte: O autor, atenta a posição manifestada na petição inicial, mostrou-se ciente do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração para indeferir a sua pretensão. Não concorda é com a mesma. O autor entende este julgamento errado, porque, explica, o acto impugnado não descreve nem refere quais são as condições concretas existentes no seu estabelecimento que impedem o fabrico/montagem de produtos pirotécnicos, e quais são os riscos, em concreto, que tal fabrico pode implicar, nomeadamente para a vida e integridade física das pessoas ou para os bens materiais. Comecemos por enquadrar esta questão colocada pelo recorrente dentro da respectiva economia processual, tendo em conta o provado, e tendo em conta a legislação pertinente. Desde 1969 que a oficina pirotécnica em causa possui alvará que lhe permite a produção de foguetes diversos, e desde 1988 que esse alvará se encontra averbado em nome do ora recorrente, que, nesse mesmo ano, obteve carta de estanqueiro, que o autorizava a vender, na sua oficina, artifícios pirotécnicos. Tudo isto ao abrigo de legislação que vinha dos anos 50 [DL nº37925, de 01.08.1950, que aprovou o Regulamento sobre Substâncias Explosivas], finais dos anos 70 [DL nº142/79, de 23.05, que aprovou o Regulamento sobre a Segurança nas Instalações de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, sendo que este diploma permitia a manutenção das situações então existentes, salvo situações de perigo] e primeira parte dos anos 80 [DL 376/84, de 30.11, aprova o Regulamento sobre o Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, o Regulamento sobre o Fabrico, Armazenagem, Comércio e Emprego de Produtos Explosivos e o Regulamento sobre a Fiscalização de Produtos Explosivos]. Cerca de dez anos depois, em 1999, o recorrente requereu ao Director Nacional da PSP autorização para ampliar a sua oficina, que lhe foi indeferida. Em 2001, requereu à mesma entidade a legalização de várias dependências entretanto construídas, que não chegou a ser deferida, antes pelo contrário, as modificações introduzidas nas instalações, sem a devida autorização, levaram, por despacho de 21.01.2005, à suspensão total da laboração da oficina até estar concluído o processo referente à ampliação/aumento da zona de segurança, por terem sido construídas cinco dependências sem a devida licença e com violação da zona de segurança. Após a entrada em vigor do DL nº139/2002 de 17.05 [que aprovou novo Regulamento de Segurança dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, e teve a sua vigência prorrogada, por mais dois anos, pelo DL nº139/2003 de 02.06] o recorrente requereu a renovação do seu alvará, tendo-lhe sido exigido o envio de diversa documentação, toda ela atinente à segurança da laboração, e tendo sido advertido de que a suspensão da laboração se mantinha. O recorrente requereu, então, o arquivamento do pedido de ampliação, e o levantamento da suspensão quanto à sua actividade comercial, isto é, pretendia usar as instalações para comprar e vender artifícios pirotécnicos. O que lhe foi deferido, em Dezembro de 2005, e até 30 de Janeiro de 2006. Nesse mesmo mês de Dezembro, o recorrente apresentou projecto global para reformulação/ampliação das suas instalações, tendo-lhe sido impostas várias condições para a aprovação do mesmo. Em Maio de 2006, o recorrente requereu a prorrogação do prazo de permissão da actividade comercial, de compra e venda de artifícios pirotécnicos, o que lhe foi indeferido nesse mesmo mês, por não estarem reunidas as condições de segurança impostas ao projecto de reformulação/ampliação das suas instalações. Face à entrega de novos elementos pelo ora recorrente, visando cumprir as referidas imposições, foi emitida certidão pelo Departamento de Armas e Explosivos da PSP, em 11.07.2006 [de acordo com o artigo 13º nº1 do Regulamento sobre o Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos aprovado pelo DL nº376/84, de 30.11], declarando que o terreno escolhido pelo recorrente permite a remodelação/ampliação e aumento da zona de segurança da sua oficina pirotécnica, por satisfazer as disposições sobre segurança estabelecidas na regulamentação em vigor, desde que a disposição das diversas dependências que a constituem não sejam alteradas em relação às condições aprovadas e constantes da planta de localização junta. Em Junho e Julho de 2006, o ora recorrente solicitou ao Director Nacional da PSP, ao abrigo do artigo 1º nº2 do DL nº87/2005 de 23.05, o reconhecimento da conversão automática do seu alvará em autorização provisória de exercício da respectiva actividade, até que seja proferido despacho final no processo em curso. É, assim, tendo como causa próxima este requerimento, que é proferido o despacho impugnado, em 27.07.2006, no qual, depois de se ter historiado os títulos e as pretensões do recorrente, e citado o artigo 1º do DL nº87/2005, se decidiu autorizar provisoriamente a actividade de estanqueiro do recorrente [comprar e vender fogos de artifício provenientes de qualquer pirotécnico legalizado], mas continuar a não autorizar qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas respectivas instalações, e diz, como ponto final, que os condicionalismos legalmente exigíveis como a vedação, vigilância permanente, a sinalização, protecção electromagnética e os meios de combate a incêndio são obrigatórios. O DL nº87/2005, de 23.05, surge como um diploma precursor de regime legal global, que anuncia, e procura, desde já, salvaguardar a necessidade de segurança incrementada pelos novos tempos, a que não é alheio o drama global do terrorismo. Porém, enquanto procura o grau máximo de segurança para as pessoas que trabalham nas instalações pirotécnicas, e populações vizinhas, o legislador intenta, também, na medida do possível, não pôr em causa uma indústria tradicional no nosso país, procurando mantê-la viva, e abrir as portas à sua modernização e desenvolvimento, se bem que sempre numa cultura de exigência e de rigor em matéria de segurança [preâmbulo do diploma em referência]. Nesse sentido, prescreve o artigo 1º do DL 87/2005, de 23.05, sob a epígrafe alvarás e licenças de fabrico ou de armazenagem, o seguinte: 1- Os alvarás e as licenças de fabrico ou de armazenagem de produtos explosivos em vigor e que não tenham sido renovados ou concedidos de acordo com os requisitos constantes do Regulamento de Segurança dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, aprovado pelo DL nº139/2002, de 17 de Maio, bem como os que à data de entrada em vigor do presente diploma se mostrem suspensos, caducam no prazo previsto pelo artigo 1º do DL nº139/2003, de 2 de Julho [este prazo, devidamente conjugado com o previsto no artigo 3º do DL nº139/2002, de 17 de Maio, terminou em 17 de Maio de 2005]. 2- Os alvarás e as licenças que hajam caducado no prazo referido no número anterior são automaticamente convertidos em autorizações provisórias de exercício da respectiva actividade, cabendo à Direcção Nacional da Polícia de Segurança Pública iniciar o procedimento administrativo referente a títulos caducados, salvo se, no prazo de 30 dias contados da entrada em vigor do presente diploma, for comunicada a renúncia pelo respectivo titular. 3- Iniciado o procedimento, a Direcção Nacional da Polícia de Segurança Pública aproveita todos os documentos que se encontrem arquivados no processo individual do interessado, devendo este, no prazo que lhe for determinado, fazer juntar a esse mesmo processo unicamente os documentos que se mostrem necessários para o efeito. 4- Os interessados devem ainda: a) Fazer prova do cumprimento dos requisitos de segurança; b) Pagar as taxas e emolumentos devidos; c) Cumprir as demais condições legalmente previstas para a renovação dos títulos. 5- Até ser proferido despacho final, cabe à Direcção Nacional da Polícia de Segurança Pública determinar a adopção das medidas cautelares de limitação da capacidade de fabrico ou de armazenagem, bem como de proibição de quaisquer operações incompatíveis com as condições concretas existentes nos estabelecimentos, de forma proporcional aos riscos que se pretendam eliminar ou reduzir, com vista à defesa da vida e integridade física das pessoas e prevenção de quaisquer danos materiais em bens. Parece não haver dúvidas [face aos nºs 1 e 2 do artigo 1º do DL nº87/2005] de que o alvará nº676, do recorrente, foi automaticamente convertido em autorização provisória de exercício da respectiva actividade a partir de 17.05.2005, cabendo à Direcção Nacional da PSP, como tudo indica que fez [ver provado, ponto “O” e seguintes], iniciar o procedimento administrativo conducente à concessão ou denegação da autorização definitiva. Todavia, apesar desta conversão automática, a Direcção Nacional da PSP podia continuar a não autorizar qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações da oficina do recorrente ao abrigo do nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005 de 23.05, mantendo, neste caso, a proibição de operações de fabrico/montagem mas agora a título de medida cautelar proibitiva. Mas apenas o poderia fazer caso estivessem preenchidos os pressupostos necessários ao exercício desse poder discricionário. Foi, ao que tudo indica, com base nesta norma, que o Director de Departamento de Operações e Segurança da PSP decidiu continuar a não autorizar qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações do recorrente, adoptando-a, assim, a título de medida cautelar proibitiva. Ora, atento o conteúdo do despacho impugnado, bem como todo o historial que o antecede, estará ele devidamente fundamentado? A obrigação de fundamentar a decisão administrativa em causa, que se impunha ao seu autor, surge como concretização do dever geral de fundamentação dos actos administrativos, que de forma expressa e acessível devem dar a conhecer aos seus destinatários as razões por que se decide de determinado modo e não de outro [artigos 268º nº3 da CRP e 124º e 125º do CPA]. A fundamentação do acto não consubstancia apenas um dever da administração, é também um direito subjectivo do administrado a conhecer os fundamentos factuais e as razões legais que permitem à autoridade administrativa conformar-lhe negativamente a sua esfera jurídica. Fundamentar é, portanto, enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram a autoridade administrativa à prática do acto, é enunciar as premissas de facto e de direito em que a decisão administrativa assenta. O dever/direito de fundamentação visa, além do mais, impor à administração que pondere muito bem antes de decidir, e permitir ao administrado seguir o processo mental que conduziu à decisão, a fim de a ela poder esclarecidamente aderir, ou a ela poder reagir pelos meios legais. A obrigação de fundamentação constitui, deste modo, importante sustentáculo da legalidade administrativa, enquanto o direito à fundamentação constitui instrumento fundamental da garantia contenciosa, pois que é elemento indispensável na interpretação do acto administrativo. A fundamentação de facto não tem de ser prolixa, bastando ser clara e sucinta, e a fundamentação de direito não poderá ser de tal forma genérica que não permita entender as concretas razões de direito que motivaram o acto. A fundamentação do acto administrativo deve ser suficiente, clara, congruente e contextual. É suficiente se, no contexto em que o acto foi praticado, permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo, e valorativo, da decisão. É clara se permite compreender, sem incertezas e perplexidades, o sentido e motivação da decisão, e é congruente se a decisão surge como conclusão lógica das razões apresentadas. É contextual quando se integra no texto do próprio acto, que a inclui ou para ela remete, ou dele é, pelo menos, contemporânea. No dizer de jurisprudência constante e uniforme dos nossos tribunais, a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo concreto de cada acto e das circunstâncias em que o mesmo é praticado, cabendo ao tribunal, perante cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a utilização do seguinte critério prático: indagar se um destinatário normal, colocado no lugar do real destinatário, e perante o teor do acto e das suas circunstâncias, fica em condições de perceber o motivo pelo qual se decidiu num sentido e não noutro, de forma a conformar-se com o decidido ou a reagir-lhe pelos meios legais. Esta doutrina não é posta em causa pelo recorrente que, aliás, e conforme decorre das suas conclusões, a ela adere. A questão proposta não emerge, pois, de um litígio de natureza teórica, de um confronto de teses, constituindo antes um problema eminentemente prático. Aceitando que a continuação da proibição de qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações da sua oficina surja, no contexto do acto impugnado, como uma medida cautelar de natureza proibitiva, tomada ao abrigo do artigo 1º nº5 do DL 87/2005, de 23.05, entende o recorrente que ela não está fundamentada, porque não descreve a base factual concreta que a legitima. Ou seja, não diz quais são as condições concretas existentes nas suas instalações que impedem a operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos, nem quais são os riscos concretos que esse fabrico pode implicar, de modo a fundamentar e a legitimar a decidida proibição. Temos para nós que lhe assiste razão. Efectivamente, e reportando-nos à súmula que acima deixamos feita, constata-se que a suspensão de laboração da oficina de pirotecnia [até ser concluído o procedimento de ampliação/aumento da zona de segurança] foi ordenada pelo despacho de 21.01.2005 por causa do aí requerente ter construído cinco dependências sem a devida licença e com violação da zona de segurança. Constata-se, também, que depois do recorrente ter procedido à demolição de algumas dessas construções ilegais, e ter apresentado e corrigido projecto de remodelação/ampliação da oficina, foi emitida certidão, em 11.07.2006, em que se declara que o terreno escolhido pelo recorrente permite a remodelação/ampliação e aumento da zona de segurança da sua oficina pirotécnica, por satisfazer as disposições sobre segurança estabelecidas na regulamentação em vigor, desde que a disposição das diversas dependências que a constituem não sejam alteradas em relação às condições aprovadas e constantes da planta de localização junta. E constata-se, por fim, que pelo acto impugnado é adoptada, além do mais, a dita medida cautelar proibitiva, na sequência de pedido de reconhecimento da conversão automática do alvará nº676 [entretanto caducado por decorrência do disposto no artigo 3º nº1 e nº2 do DL nº139/2002, de 17.05, e do artigo 1º do DL nº139/2003, de 02.07] em autorização provisória de exercício da respectiva actividade [por decorrência do artigo 1º nº2 do DL nº87/2005 de 23.05]. Face ao texto do nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005, impunha-se ao autor dessa medida cautelar que fundamentasse a não autorização da actividade de fabrico na oficina do recorrente, nos termos que lhe são exigidos por lei. É que aquela norma, embora conceda um poder de avaliação discricionária à Direcção Nacional da PSP, para adoptar as medidas cautelares indispensáveis à salvaguarda da segurança durante a pendência do procedimento de revalidação de títulos caducados, certo é que lhe impõe limites etiológicos, a saber, que as operações proibidas sejam incompatíveis com as condições concretas existentes no estabelecimento, e que essa proibição seja proporcional aos riscos que se pretendem eliminar ou reduzir, com vista à defesa da vida e integridade física das pessoas e da prevenção de quaisquer danos materiais em bens. Ora, uma vez que o texto do acto impugnado não nos permite, nem directa nem indirectamente [per relationem], saber quais os factos que preenchem esses limites, e assim justificam a medida proibitiva, em termos de concretas incompatibilidades e de concretos riscos, e tão pouco são claras e congruentes, a esse respeito, as circunstâncias que precedem o acto, não poderá deixar de concluir-se, com o recorrente, que o mesmo não está devidamente fundamentado. E não é verdade dizer-se, como diz a sentença recorrida, que o autor, e ora recorrente, prova na sua petição inicial que entendeu o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração. Pelo contrário, cremos que esta acção especial, nos termos em que foi proposta, se deve essencialmente a essa falta de entendimento. Com base neste vício de forma, por falta da devida fundamentação, deve, pois, ser anulado o despacho impugnado [artigo 135º CPA], e nessa medida proceder o presente recurso jurisdicional. IV. Abordemos agora o invocado erro de julgamento de direito no tocante ao vício de violação de lei. A este respeito, a sentença recorrida, depois de citar o artigo 1º do DL nº87/2005, de 23.05, limita-se a dizer, de útil, que o despacho impugnado foi proferido, e bem, ao abrigo do nº5 desse artigo, que tal norma atribui à Direcção Nacional da PSP um poder discricionário, e que esse poder, no caso, foi exercido sem desrespeito pelos princípios que limitam a actividade administrativa, como o princípio da proporcionalidade [artigo 266º nº2 da CRP]. O recorrente reitera que o acto é ilegal por violar o artigo 1º do DL nº87/2005, pois que ao decidir que continua a não ser autorizada qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos parece remeter para razões que haviam justificado a suspensão de laboração em 2005, razões que já não subsistem, como decorre da certidão emitida em 11.07.06, e porque, além disso, apesar de admitir que se operou a caducidade do alvará nº676, não reconhece a sua conversão automática em autorização provisória de operações de fabrico/montagem de explosivos. Mas, agora, não lhe assiste razão. De facto, e começando pelo fim, não é verdade que o despacho impugnado não reconheça a conversão automática do alvará nº676, do recorrente, em autorização provisória. Di-lo expressamente, quando nele se escreve que em face do disposto no DL nº87/2005, de 23.05, todos os alvarás e licenças de fabrico e de armazenagem de produtos explosivos caducaram tendo automaticamente sido convertidos em autorizações provisórias do exercício da actividade. É claro que um destinatário exigente, como parece ser o recorrente, nota a falta da premissa menor e da conclusão do silogismo, ou seja, o alvará nº676 caducou, logo, foi automaticamente convertido em autorização provisória… Mas, sejamos razoáveis, entende-se perfeitamente, nesse aspecto, o quadro decisório do autor do acto. Além disso, e tendo caducado o alvará nº676, como caducou, só fará sentido dizer-se que continua a não ser autorizada qualquer operação de fabrico/montagem… precisamente porque se considera o mesmo vivo, como autorização provisória… Quanto à primeira imputação de ilegalidade, e consequente erro de julgamento, ela imbrica naquilo que deixamos dito [ponto III deste acórdão] sobre o vício de falta de fundamentação. Cremos que reluz do texto do despacho impugnado que a suspensão das operações de fabrico de explosivos continua, agora, como medida cautelar proibitiva. E sendo assim, as suas razões terão de estar cerceadas pelos limites etiológicos a que já nos referimos, e pelo cumprimento dos princípios limitativos da actividade administrativa, como o da proporcionalidade, e não, pelo menos necessariamente, nas razões que justificaram a suspensão no ano de 2005. Apesar de continuar a não autorizar o fabrico, como vinha fazendo, a entidade administrativa tem de o fazer por razões novas, exercendo o seu poder discricionário de acordo com os limites legais, sendo certo que essas razões novas poderão ser as antigas, mas agora assumidas sob um novo enfoque legal. Nada disto, repetimos, resulta claro e congruente do texto e contexto do despacho impugnado, o que não permite aquilatar, com a necessária segurança, do mérito do erro de julgamento assim apontado à sentença recorrida. E o mesmo se diga a respeito do princípio da proporcionalidade. Este princípio, enquanto imposição feita à actuação dos órgãos e agentes administrativos, está consagrado nos artigos 266º nº2 da CRP e 5º nº2 do CPA. De acordo com o primeiro, a administração deve actuar com respeito pelo princípio da proporcionalidade, e reza o segundo que as decisões da administração que colidam com direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar. Tal princípio, como bem se refere na sentença recorrida, releva particularmente no âmbito do exercício de poderes discricionários, onde funciona como verdadeiro limite interno da discricionariedade. A actuação administrativa está limitada, pois, por esta exigência constitucional e legal, que lhe impõe que os meios empregues sejam proporcionais ao fim que visa atingir. Esta proporcionalidade terá, assim, de se verificar entre o fim da lei e o fim do acto, e entre as circunstâncias que dão causa ao acto e as medidas tomadas para atingir o fim por ele visado. No presente caso, a insuficiência na fundamentação do despacho impugnado, na vertente posta em causa [obviamente], impede o tribunal de aferir, com a necessária segurança, a ocorrência da dita violação. A condenação do MAI no pagamento ao autor de indemnização compensatória condigna, a liquidar futuramente, por causa de danos alegadamente sofridos com a sua conduta, não faz parte do pedido que foi formulado na acção especial, não foi conhecida na sentença, e muito menos se encontra enraizada na factualidade provada, que o recorrente pacificamente aceitou [este parágrafo respeita à 2ª parte da conclusão 17 do recorrente]. Também o pedido de condenação do MAI a emitir/revalidar as credenciais para lançadores de foguetes e queima de quaisquer outros fogos de artifício, feito pelo autor, ora recorrente, acabou indeferido, dele tendo sido absolvido o réu. E este julgamento não foi posto em causa no presente recurso. Tudo visto, deve ser concedido provimento ao recurso, revogada a sentença recorrida, julgada parcialmente procedente a acção especial, e anulado o acto impugnado por falta da devida fundamentação. Decisão Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, o seguinte: - Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e revogar a sentença recorrida; - Julgar parcialmente procedente a acção especial, e anular o despacho impugnado por falta da devida fundamentação. Custas nesta instância pelo recorrido, com taxa de justiça reduzida a metade [artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ]. Custas na primeira instância por ambas as partes, na proporção de metade para cada, com taxa de justiça reduzida a metade [artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea b) do CCJ]. D.N. Porto, 8 de Outubro de 2010 Ass. José Augusto Araújo Veloso Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Sumário

II. Este dever/direito de fundamentação visa, além do mais, impor à administração que pondere muito bem antes de decidir, e permitir ao administrado seguir o processo mental que conduziu à decisão, a fim de a ela poder esclarecidamente aderir, ou a ela poder reagir pelos meios legais. A obrigação de fundamentação constitui, deste modo, um importante sustentáculo da legalidade administrativa, enquanto o direito à fundamentação constitui um instrumento fundamental da garantia contenciosa, na medida em que é elemento indispensável na interpretação do acto administrativo;

III. A fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo concreto de cada acto e das circunstâncias em que o mesmo é praticado, cabendo ao tribunal, perante cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a utilização do seguinte critério prático: indagar se um destinatário normal, perante o teor do acto e das suas circunstâncias, fica em condições de perceber o motivo pelo qual se decidiu num sentido e não noutro, de forma a conformar-se com o decidido ou a reagir-lhe pelos meios legais;

IV. A actuação administrativa está limitada pelas exigências decorrentes do princípio constitucional e legal da proporcionalidade, que lhe impõe que os meios empregues sejam proporcionais ao fim que visa atingir. Esta proporcionalidade terá de se verificar entre o fim da lei e o fim do acto, e entre as circunstâncias que dão causa ao acto e as medidas tomadas para atingir o fim por ele visado.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Texto Integral

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

A…– residente no lugar …, Guimarães – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Braga – em 30.03.2009 – que absolveu o Ministério da Administração Interna [MAI] dos pedidos que contra ele formulou – a sentença recorrida culmina acção administrativa especial em que o autor, ora recorrente, pede a anulação do acto de 27.07.06 do Director de Departamento de Operações e Segurança da Polícia de Segurança Pública [PSP], nos termos do qual foi decidido continuar “…a não ser autorizada qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações…” da sua oficina pirotécnica, até que seja proferido despacho final no procedimento respeitante aos artigos 1º e seguintes do DL nº87/2005, de 23.05, e a condenação do réu MAI a emitir/revalidar as credenciais para lançadores de foguetes ou queima de quaisquer outros fogos de artifício, por ele requeridas em 27.06.2006 e 11.07.2006, bem como a conversão do seu alvará nº676 em autorização provisória para o exercício daquela actividade.

Conclui assim as suas alegações:

1- A sentença recorrida julgou improcedente a acção, absolvendo o réu dos pedidos contra ele formulados, por nela se ter entendido, por um lado, que “improcede o vício de falta de fundamentação do acto impugnado”, invocado pelo recorrente, e, por outro lado, que “não se verifica a violação da lei invocada”;

2- Não se conforma, porém, o recorrente com essas decisões, aliás na senda daquilo por que doutamente pugnou, quanto a tais matérias, o Ministério Público, em sede de parecer [folhas 172 e seguintes do processo, sobretudo folhas 177/178], nessa medida devendo ser concedido provido este recurso, revogando-se a sentença recorrida e ordenando-se, em consequência, a anulação do acto impugnado, por violação dos artigos 124º e 125º do CPA e nos nºs 1 a 5 do artigo 1º do DL nº87/2005, de 23.05;

3- Com efeito, quanto à primeira das razões, o tribunal recorrido entendeu que “o autor, atenta a posição manifestada na petição inicial, mostrou-se ciente do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração para indeferir a sua pretensão”, apenas não concordando com a mesma, que ficou ciente do modo e das razões por que se decidiu num ou noutro sentido;

4- Quanto à segunda das razões, o tribunal recorrido entendeu que o acto impugnado [o despacho de 27.07.2006, proferido pelo Director do Departamento de Operações de Segurança da PSP, ou seja a não autorização de qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos] se fundamenta no nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005, “ao transcrever aquele artigo na íntegra, com referência às condições concretas do estabelecimento do A/Recorrente e às que deveriam existir”, uma vez que é discricionário o poder dito naquela norma, por consistir na “determinação das medidas concretas que devem ser adoptadas para serem atingidos os fins indicados, devendo ela concretizar, em face das circunstâncias concretas de cada caso que lhe é posto à consideração”;

5- Não assiste, porém, razão ao tribunal recorrido ao ter entendido improceder a falta de fundamentação do acto impugnado, invocada pelo recorrente, na medida em que o despacho impugnado, embora nele se possa ter procurado remeter, de alguma forma, para o nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005, não se encontra fundamentado, porquanto não descreve nem refere os concretos motivos por que o fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações do aqui recorrente é incompatível com as condições concretas do seu estabelecimento de oficina pirotécnica, nem porque é proporcional aos riscos que se pretendem eliminar com a respectiva proibição de fabrico. Dito de outra forma, o despacho impugnado não descreve nem refere, como devia, quais as condições concretas existentes no estabelecimento do recorrido que impedissem aquele fabrico/montagem e quais os riscos, em concreto, que o seu fabrico pudesse implicar, nomeadamente para a vida e integridade física das pessoas ou para os bens, como é imposto pelo nº5 daquela norma legal;

6- E não se encontrando fundamentado, padece de vício gerador de anulabilidade, tanto mais que, como decorre dos artigos 124º e 125º do CPA, “só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, o particular pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, ele pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma”, não bastando, pois, invocar normas legais [como por exemplo a do nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005]. E como defende Freitas do Amaral [Código do Procedimento Administrativo, Anotado, com Legislação Complementar, Almedina, 5ª Edição, 2005, página 230, «do nº2 do presente artigo (125º) resulta com nitidez que o objectivo essencial da fundamentação é esclarecer concretamente a motivação do acto. Por isso se exige que ela seja clara, coerente e completa, fazendo-se equivaler à falta de fundamentação a adopção de fundamentos obscuros, contraditórios ou insuficientes»];

7- Com efeito, pese embora a conversão automática dos alvarás em autorizações provisórias para o exercício da actividade pirotécnica [de fabrico], operada pelo nº2 do artigo 1º do DL nº87/2005 e reconhecida pela sentença recorrida, não coloque os beneficiários fora de controlo tutelar da PSP, por força do disposto no nº5 da mesma norma, o que é certo é que, de acordo com aquela mesma norma, qualquer medida cautelar de limitação, bem como de proibição, só pode ser aplicada se as condições concretas existentes em certo estabelecimento pirotécnico o justificarem, na medida em que possam pôr em risco a vida e integridade física das pessoas ou causar danos materiais em bens, o que, de todo, não foi observado nem expressamente referido no despacho impugnado;

8- Há, consequentemente, violação do disposto nos artigos 124º e 125º do CPA, o despacho impugnado, que se limita a invocar uma norma legal [nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005], deve ser anulado;

9- Não assiste, por outro lado, razão ao tribunal recorrido quando entende não se verificar a violação da lei invocada, na medida em que a decisão contida no despacho/ofício de 27.07.06 [acto administrativo que constitui o objecto da presente acção, e que impede o recorrente de exercer, na sua oficina pirotécnica, qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos, bem como de comprar e vender produtos pirotécnicos nas suas instalações e de armazenar nas suas instalações, sem carácter provisório, produtos pirotécnicos] é, efectivamente, ao contrário do entendido pelo tribunal a quo, ilegal;

10- Desde logo porque ao decidir que continuava a “não ser autorizada qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos” [alínea G da matéria assente na decisão recorrida], subentende-se que tal proibição assentava nas circunstâncias que tinham justificado, em Janeiro/Março do ano de 2005, a suspensão da sua laboração, sendo certo que as mesmas deixaram de subsistir pelo menos desde Outubro/Novembro de 2005, conforme resulta dos factos assentes nas alíneas “R” e “S”. Tanto assim, que o recorrido procedeu à emissão, a favor do aqui recorrente, em 11 de Julho de 2006, da certidão referida no artigo 13º do Regulamento sobre o Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos [que foi aprovado pelo DL nº376/84, de 30.11] – ver folhas 126 a 130 do PA e alíneas V) a C’), D’) e E’) dos factos assentes;

11- Por outro lado, porque claramente violadora do disposto nos nºs 1 e 2, bem como nos nºs 3 e 4, do artigo 1º do DL nº87/2005, de 23.05;

12- Violadora porque apesar de reconhecer que se operou a caducidade do Alvará nº676 do recorrente, não reconhece a conversão automática daquele em autorização provisória para exercício da actividade, como devia, uma vez que o recorrente não renunciou àquela conversão e tem em curso o procedimento a que aludem os nºs 2, 3 e 4 da dita disposição legal, cabendo apenas agora ao aqui recorrente concluir o processo de licenciamento nos termos do artigo 14º do RLEFAPE [DL nº376/84], neste caso junto da Câmara Municipal da Póvoa de Lanhoso. E tal procedimento só terminará quando for proferido despacho final [nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005], o que ainda não sucedeu;

13- Por último, porque se entendeu, mal, que o acto impugnado se fundamenta no nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005, “ao transcrever aquele artigo na íntegra, com referência às condições concretas do estabelecimento do A/Recorrente e às que deveriam existir”, pois, mesmo que se entendesse que o despacho impugnado remete, de alguma forma, para o nº5 do artigo 1º DL 87/2005, aquele não se encontra fundamentado, na medida em que não descreve quaisquer condições ou circunstâncias concretas do estabelecimento do recorrente que possam estar em desacordo com aquelas que, de acordo com a lei, deveriam existir, porquanto aquelas que haviam justificado e sustentado a suspensão da sua laboração, em Janeiro/Março de 2005, deixaram de subsistir desde Outubro/Novembro de 2005, e que, por isso, pudessem determinar a adopção de medidas cautelares de limitação da capacidade de fabrico ou de armazenagem, ou a proibição de montagem/fabrico decretada, nos termos previstos no nº5 do artigo 1º do DL nº87/5005;

14- Além disso, o acto impugnado também não descreve quaisquer riscos a eliminar ou reduzir com a proibição decretada, nem refere as circunstâncias que pudessem colocar em perigo a vida e integridade física das pessoas ou causar danos materiais em bens, como também impõe aquela disposição legal;

15- Sendo tal acto ilegal, deverá ser anulado, porque praticado com ofensa e com violação da norma jurídica aplicável e para cuja violação se não prevê outra sanção [artigo 1º do DL nº87/2005, nomeadamente os seus nºs 1 e 2, e ainda 3 e 4, bem como o 5];

16- A sentença recorrida viola, sem dúvida, a lei e o espírito desta, que foi, como se reconhece no seu preâmbulo, o de criar “um mecanismo que não leve ao colapso das empresas e pessoas titulares, permitindo-se a manutenção provisória da laboração até à renovação do licenciamento, em condições que reforçam os poderes da autoridade fiscalizadora e as colocam perante a opção inadiável de inovar em matéria de segurança”;

17- Termos em que se discorda da sentença recorrida, devendo o presente recurso obter provimento e revogar-se aquela, e ordenando-se, em consequência, a anulação do acto impugnado, e reconhecendo-se ao recorrente a conversão automática do seu Alvará nº676 em autorização provisória para o exercício da sua actividade de pirotecnia, de produção, armazenagem e comércio de produtos pirotécnicos na sua oficina pirotécnica licenciada por aquele alvará, até que seja proferido despacho final no procedimento a que se refere o artigo 1º e seguintes do DL nº87/2005; e condenando-se ainda o recorrido a pagar ao recorrente indemnização compensatória condigna, a liquidar, contudo, em fase complementar, nos termos do nº6 do artigo 95º do CPTA, tantos e incontáveis têm sido os prejuízos sofridos com a ilegal conduta da administração, acrescidos pelo enorme esforço financeiro, e não só, que o recorrente tem desenvolvido para adaptar a sua oficina pirotécnica às novas exigências legais, e de segurança, cumprindo todas as exigências e procedimentos exigidos no âmbito do processo exigido pelo DL nº87/2005, com vista à concessão e emissão do seu novo Alvará.

Termina pedindo o provimento do recurso jurisdicional.

O MAI contra-alegou, concluindo deste jeito:

1- O presente recurso jurisdicional deve ser rejeitado por falta de objecto;

2- O recorrente não assaca qualquer vício à sentença recorrida;

3- O recorrente limita-se a esgrimir os seus argumentos da mesma forma que o fez na 1ª instância;

4- O recorrente, neste recurso, apenas veio defender a anulação do acto impugnado;

5- A sentença recorrida fez adequado enquadramento e julgamento da questão;

6- Bem andou a sentença recorrida ao considerar não verificado o vício de forma por falta de fundamentação;

7- Resulta da matéria provada, e dos elementos dos autos, que o acto impugnado não padece de falta de fundamentação;

8- A CRP [artigo 268º, nº3], e a lei ordinária [artigos 124º e 125º CPA] impõem o dever de fundamentação dos actos administrativos;

9- Fundamentar é enunciar as razões ou motivos que conduzem à prática de determinado acto;

10- A fundamentação é conceito relativo que varia em função do tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto;

11- O relevante para se avaliar se a fundamentação é adequada é o da compreensibilidade de um destinatário normal colocado na situação concreta e encontra-se cumprida se o destinatário entendeu as razões que conduziram àquela decisão;

12- O despacho impugnado está fundamentado uma vez que dele constam, com clareza, os motivos de facto e de direito que conduziram àquela decisão;

13- Do acto impugnado colhe-se, sem dificuldade, quais os motivos que determinaram a entidade demandada a decidir daquela forma;

14- Tanto assim que o recorrente demonstrou ter apreendido essas razões em termos tais que lhe permitiram pô-las em crise em sede de impugnação contenciosa;

15- Bem andou o tribunal a quo ao considerar não verificado o vício de violação de lei;

16- O DL nº139/2002, de 17.05, aprovou o Regulamento de Segurança nos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos;

17- Os alvarás dos estabelecimentos de fabrico e de armazenagem de produtos explosivos caducaram em 17.05.2005 por força do disposto no artigo 3º nº1 do Regulamento aprovado pelo DL nº139/2002, de 17.05 e artigo 2º do DL nº139/2003, de 02.07;

18- O DL 87/2005, de 23.05, estabelece o regime aplicável por força da caducidade de alvarás e licenças dos estabelecimentos de fabrico e de armazenagem de produtos explosivos;

19- O artigo 1º do mencionado DL nº87/2005, de 23.05, dispõe que os alvarás e as licenças de fabrico ou de armazenagem de produtos explosivos que não tivessem sido renovados ou concedidos de acordo com os requisitos constantes do Regulamento aprovado pelo DL nº139/2002, de 17.05, caducavam no prazo de 3 anos, embora automaticamente convertidos em autorização provisória;

20- O artigo 1º, nº5 do DL 87/2005, permite que a Direcção Nacional da PSP, até ser proferido despacho final sobre os alvarás, possa determinar a adopção das medidas cautelares de limitação de capacidade de fabrico ou de armazenagem, bem como a proibição de quaisquer operações incompatíveis com as condições concretas existentes nos estabelecimentos fabris;

21- A adopção destas medidas cautelares visa a eliminar ou reduzir riscos com vista à defesa da vida e integridade física das pessoas e da prevenção de quaisquer danos materiais em bens;

22- A medida constante do despacho impugnado consubstancia-se numa medida cautelar, de carácter temporário, de proibição de fabrico e montagem de produtos pirotécnicos, tendo atendido às condições existentes na oficina do recorrente, que eram inadequadas e não se coadunavam com as normas em vigor;

23- A adopção desta medida teve em vista a segurança da integridade física das pessoas que trabalham naquela oficina e das que vivem nas suas imediações bem como a salvaguarda e protecção dos seus bens;

24- Com tal medida cautelar não se impôs qualquer encerramento das instalações da oficina do recorrente;

25- O recorrente foi autorizado a comercializar fogo de artifício e manteve a sua carta de estanqueiro;

26- A referida medida encontra-se legitimada no nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005, de 23.05, no artigo 2º nº3, da então em vigor Lei nº5/99, de 27.01, bem como pelo artigo 16º nº3 alínea a), da à data em vigor Lei nº20/87, de 12.06, e o acto não padece de vício de violação de lei por ofensa ao disposto no referido artigo 1º daquele diploma legal;

27- A sentença recorrida não violou qualquer disposição legal, e fez correcta interpretação dos factos à lei em vigor.

Termina pedindo o não provimento do recurso jurisdicional.

O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] no sentido do não provimento do recurso jurisdicional.

O recorrente reagiu a esta pronúncia, reiterando as suas teses.

De Facto

São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida:

A) Por despacho datado de 22 de Abril de 1988 foi averbado em nome do autor o alvará nº676 de licença para uma oficina pirotécnica no Lugar da Quinta, Lanhoso, concelho de Póvoa de Lanhoso [documento de folhas 1, 2 e 3 do PA que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais];

B) Por despacho datado de 13 de Julho de 1988 foi averbado em nome do autor a carta de estanqueiro nº2453, autorizando-o a vender na referida oficina fogos de artifício de seu fabrico [documento de folha 5 do PA - frente e verso que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais];

C) O autor, através de requerimento datado de 18 de Junho de 1999, requereu ao Director Nacional da PSP autorização para ampliação da oficina referida em A) com construção de um depósito para armazenamento de tiros, um depósito de fogo feito e dois telheiros para calcamento de canudos [folha 6 do PA];

D) No dia 24 de Fevereiro de 2000 foi elaborado “relatório de vistoria”, elaborado após vistoria à oficina do requerente, no qual se concluiu da seguinte forma: “Nestes termos, considera-se que não estão reunidas as condições mínimas exigidas regularmente, para que a proposta apresentada possa ser viabilizada” [folha 7 do PA que se dá por reproduzida para todos os efeitos legais];

E) O requerimento referido em C) foi objecto de despacho de indeferimento proferido em 22 de Março de 2000 pelo Director Nacional Adjunto da Polícia de Segurança Pública, com base em informação datada de 14 de Março de 2000 [folhas 10 e 11 do PA que se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais];

F) Por despacho datado de 25 de Agosto de 2000 foi averbada autorização para “comercializar artifícios pirotécnicos: brinquedos pirotécnicos e fogos de artifício, de pirotécnicos e/ou estanqueiros devidamente legalizados” [documento de folha 5 do PA - frente e verso que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais];

G) O autor, no dia 28 de Março de 2001, requereu ao Director Nacional da Policia de Segurança Pública “a legalização das seguintes dependências:

Contentor nº6 Armazém para 30.000 estalinhos

Depósito de fogo feito, nº7 para 300 dúzias de fogo

Telheiros nº8 e 9 área para calcamento de canudos

Telheiro nº11 Armazéns de material inerte

Contentor nº12 ligações de matéria-prima” [folha 12 do PA];

G) No dia 18 de Junho de 2001 foi elaborado “relatório de vistoria” elaborado após vistoria à oficina do requerente, no qual se concluía que “… julga-se estarem reunidas as condições necessárias para que possa ser autorizada a ampliação proposta e emitida a respectiva certidão”;

H) No dia 8 de Julho de 2002 foi emitida a certidão na qual se refere que “o terreno escolhido por A…, permite a ampliação da Oficina Pirotécnica, sita em Lugar da Quinta, freguesia de Lanhoso, concelho de Póvoa de Lanhoso, distrito de Braga, em condições de satisfazer as disposições sobre segurança estabelecidas na regulamentação em vigor” [folha 32 do PA que se dá por reproduzida para todos os efeitos legais];

I) No dia 16 de Dezembro de 2004 foi realizada inspecção à oficina do requerente, tendo sido elaborado “boletim de inspecção” no qual se conluia que o autor tinha construído, em “violação da zona de segurança, uma oficina, três telheiros e um contentor térmico” [folha 36 do PA - frente e verso];

J) No dia 20 de Janeiro de 2005 foi elaborada informação pelo Chefe de Repartição de Armas e Explosivos, da qual se extrai o seguinte:

[…]

“Foi passada a referida certidão e enviada ao proprietário através do n/ofício 11415 de 9.7.02 e que teria de organizar o processo nos termos do artigo 11º e entregar o mesmo na Câmara Municipal de Póvoa de Lanhoso para seguir os seus trâmites nos termos do artigo 14º do mesmo Regulamento.

Até ao momento não foi recebido o processo vindo da Câmara Municipal.

O proprietário não deveria proceder a qualquer obra sem que o processo fosse autorizado.

Face ao exposto e por se encontrarem reunidas as condições constantes da alínea b) do artigo 29º do Regulamento sobre a Fiscalização dos Produtos Explosivos aprovado pelo DL nº376/84, de 30.11, propõe a V. Ex.ª o seguinte:

1. Suspender a laboração da oficina;

2. Apreender cautelarmente o material em existência fazendo o seu depósito em local devidamente autorizado;

3. Notificar o proprietário da oficina dos factos informando-se ainda que só poderá voltar a laborar depois de estar concluído o processo referente à ampliação/aumento da Zona de Segurança…” [folhas 34 e 35 do PA que se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais];

L) Sobre a referida informação foi exarado, em 21 de Janeiro de 2005, pelo Director do Departamento de Armas e Explosivos o seguinte despacho: “Concordo” [folha 34 do PA];

M) O autor foi notificado do despacho supra referido no dia 10 de Março de 2005 [folha 40 do PA];

N) O autor, através de requerimento datado de 20 de Abril de 2005 dirigido ao Director de Departamento de Armas e Explosivos, requer a renovação do alvará de que é titular, “… nos termos e para os efeitos do disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 3º do DL nº139/2002, de 17 de Maio de 2002, e dos artigos 1º e 2º do DL nº139/2003, de 2 de Julho” [folha 50 do PA] [Nota do Relator: por se tratar de erro material ostensivo, procedemos à correcção do termo titular, que constava deste ponto da sentença, pelo termo alvará, como resulta da consulta do documento de folha 50 do PA (artigo 249º do CC)];

O) Através de ofício datado de 24 de Maio de 2005 a Área de Operações e Segurança da PSP solicitou ao autor o envio de diversa documentação, advertindo-o de que a suspensão da laboração se mantém [folhas 52 e 53 do PA, que se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais];

P) O autor, no dia 8 de Junho de 2005, remeteu ao Departamento de Armas e Explosivos da PSP documentos comprovativos da titularidade dos terrenos sitos a norte da oficina e declaração na qual manifesta a não oposição relativamente à constituição da zona de segurança relativa à zona sul, tendo ainda requerido o arquivamento do pedido de ampliação, bem como a suspensão da laboração referida em L) [folhas 56 a 62 do PA que se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais];

Q) Através de ofício datado de 10 de Outubro de 2005, o Director de Departamento de Operações e Segurança da PSP insiste no cumprimento do exigido no ofício referido em O), salientando “… que não se poderá levantar a suspensão da laboração da oficina, enquanto não for dado cumprimento ao ofício acima indicado” [folha 63 do PA];

R) O autor, através de requerimento datado de 18 de Outubro de 2005, comunica ao Departamento de Armas e Explosivos da PSP que tinha demolido as construções referidas no boletim de inspecção mencionado em I), tendo requerido o levantamento da suspensão [folha 65 do PA];

S) Através de vistoria realizada em 17 de Novembro de 2005 foi confirmado o relatado pelo autor no requerimento referido em R);

T) O autor, através de requerimento datado de 7 de Dezembro de 2005, refere que “… com o pedido de levantamento da suspensão apenas pretende manter a actividade comercial, ou seja, utilizar as instalações para comprar e vender artifícios pirotécnicos…” [folha 67 do PA];

U) No dia 14 de Dezembro de 2005, pelo Director de Departamento de Armas e Explosivos foi autorizada a pretensão do autor, referida em T), o que foi notificado a este através de ofício datado de 19 de Dezembro de 2005 [folhas 68 a 70 do PA que se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais];

V) O autor, no dia 30 de Dezembro de 2005 apresentou “… projecto global para a reformulação/ampliação que se propõe realizar no estabelecimento” [folhas 72 a 90 do PA];

X) No dia 17 de Fevereiro de 2006 foi elaborada informação/proposta na qual foi proposta a aprovação condicionada do projecto referido em V) [folhas 100 a 112 do PA que se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais];

Z) Através de despacho datado de 3 de Março de 2006, foi ordenada a notificação do autor para dar cumprimento ao disposto no ponto 4 alínea a) da informação referida em X), tendo o requerente sido notificado no dia 31 de Março de 2006 [folhas 100 e 113 do PA];

A’) O autor, através de requerimento datado de 5 de Maio de 2006, solicitou a prorrogação do prazo concedido para compra e venda de artifícios pirotécnicos e montagem de espectáculos, pretensão indeferida, através de despacho proferido em 24 de Maio, com fundamento na circunstância de “não estarem reunidas as condições de segurança que se buscavam com a notificação que foi feita em 31 de Março de 2006” [folhas 114 e 115 do PA];

B’) Através de requerimento datado de 5 de Maio de 2006, o autor procedeu à entrega de novos elementos, tendo em vista o cumprimento do despacho referido em Z);

C’) No dia 4 de Julho de 2006 foi elaborada a informação/proposta nº176/GT/06 na qual se concluía da seguinte forma: “Face ao exposto, proponho a V. Ex.ª que, caso concorde, seja emitida a certidão a que se refere o artigo 13º do Regulamento sobre o Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, aprovado pelo DL nº376/84, de 30 de Novembro…” [folhas 126 a 130 do PA];

D’) Sobre a informação supra mencionada foi exarado, em 6 de Junho de 2006, o seguinte despacho:

“1- Concordo.

2- À RAE [explosivos] para emissão de certidão” [folha 126 do PA];

E’) A certidão referida em D’) foi emitida em 11 de Julho de 2006 [folhas 132 e 133 do PA];

F’) Através de requerimentos datados de 28 de Junho e 12 de Julho de 2006 o requerente solicitou “o reconhecimento da conversão automática do alvará em […] autorização provisória de exercício da respectiva actividade […] até que seja proferido despacho final no processo em curso” [folhas 122 a 124, 134 e 135, do PA, que se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais];

G’) No dia 27 de Julho de 2006 foi proferido, pelo Director de Departamento de Operações e Segurança da PSP o seguinte despacho:

[…]

“Atendendo aos factos descritos e ao disposto na legislação em vigor, determino:

1. É autorizado o A… a comprar e vender fogos de artifício provenientes de qualquer pirotécnico e/ou estanqueiro devidamente legalizado, tendo por base a autorização provisória do exercício da actividade de estanqueiro.

2. É autorizado, com carácter provisório, a utilizar a dependência nº1 - Oficina de Trabalho constante do alvará nº676, como paiol para armazenagem de fogos de artifício considerados prontos, com a lotação de 200kg de substância explosiva, para artigos pirotécnicos da divisão de risco 1.3, por se verificar que no respectivo processo de licenciamento em curso neste Departamento, a zona de segurança [40 metros] encontra-se na posse do requerente.

3. Continua a não ser autorizada qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações desta oficina pirotécnica.

4. Os condicionalismos legalmente exigíveis como a vedação, vigilância permanente, a sinalização, protecção electromagnética e os meios de combate a incêndio são obrigatórios” [acto impugnado] [folha 136 do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais].

Estes, e apenas estes, os factos provados.

De Direito

I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690 nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.

II. O autor da acção especial formula ao tribunal administrativo dois pedidos: a anulação do despacho de 27.07.06 do Director de Departamento de Operações e Segurança da PSP [ponto G’ do provado], na parte em que continua a não autorizar qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações da sua oficina pirotécnica [ponto 3 do despacho]; e a condenação do MAI a emitir/revalidar as credenciais para lançadores de foguetes ou queima de quaisquer outros fogos de artifício, tal como por ele foi requerido em 27.06.2006 e 11.07.2006, bem como a conversão do seu alvará nº676 em autorização provisória para o exercício daquela actividade.

Para tanto, imputou ao despacho impugnado vício de forma, por falta da devida fundamentação [artigos 268º nº3 da CRP, 124º e 125º CPA], e vício de violação de lei, por desrespeito ao artigo 1º do DL 87/2005, de 23.05, e ao princípio da proporcionalidade [artigo 266º nº2 da CRP].

O TAF de Braga julgou improcedentes tais vícios, e absolveu o réu MAI dos pedidos [de anulação e de condenação à prática de acto devido].

Desta decisão discorda o autor, o qual, enquanto recorrente, lhe aponta erro de julgamento de direito na decisão das ditas ilegalidades.

Uma vez que o recorrente não põe em causa a matéria de facto dada como provada, nem na sua fidelidade nem na sua suficiência, e tão pouco imputa qualquer nulidade à sentença recorrida, temos que o objecto deste recurso jurisdicional se reduz à apreciação do alegado erro de julgamento de direito.

III. Relativamente à improcedência do vício de falta da devida fundamentação, o tribunal a quo diz muito pouco, na sua sentença.

Após ilustrar a questão com as pertinentes normas legais, e com uma súmula doutrinal, a sentença recorrida apenas justifica a decisão de improcedência dessa ilegalidade, da forma seguinte: O autor, atenta a posição manifestada na petição inicial, mostrou-se ciente do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração para indeferir a sua pretensão. Não concorda é com a mesma.

O autor entende este julgamento errado, porque, explica, o acto impugnado não descreve nem refere quais são as condições concretas existentes no seu estabelecimento que impedem o fabrico/montagem de produtos pirotécnicos, e quais são os riscos, em concreto, que tal fabrico pode implicar, nomeadamente para a vida e integridade física das pessoas ou para os bens materiais.

Comecemos por enquadrar esta questão colocada pelo recorrente dentro da respectiva economia processual, tendo em conta o provado, e tendo em conta a legislação pertinente.

Desde 1969 que a oficina pirotécnica em causa possui alvará que lhe permite a produção de foguetes diversos, e desde 1988 que esse alvará se encontra averbado em nome do ora recorrente, que, nesse mesmo ano, obteve carta de estanqueiro, que o autorizava a vender, na sua oficina, artifícios pirotécnicos. Tudo isto ao abrigo de legislação que vinha dos anos 50 [DL nº37925, de 01.08.1950, que aprovou o Regulamento sobre Substâncias Explosivas], finais dos anos 70 [DL nº142/79, de 23.05, que aprovou o Regulamento sobre a Segurança nas Instalações de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, sendo que este diploma permitia a manutenção das situações então existentes, salvo situações de perigo] e primeira parte dos anos 80 [DL 376/84, de 30.11, aprova o Regulamento sobre o Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, o Regulamento sobre o Fabrico, Armazenagem, Comércio e Emprego de Produtos Explosivos e o Regulamento sobre a Fiscalização de Produtos Explosivos].

Cerca de dez anos depois, em 1999, o recorrente requereu ao Director Nacional da PSP autorização para ampliar a sua oficina, que lhe foi indeferida. Em 2001, requereu à mesma entidade a legalização de várias dependências entretanto construídas, que não chegou a ser deferida, antes pelo contrário, as modificações introduzidas nas instalações, sem a devida autorização, levaram, por despacho de 21.01.2005, à suspensão total da laboração da oficina até estar concluído o processo referente à ampliação/aumento da zona de segurança, por terem sido construídas cinco dependências sem a devida licença e com violação da zona de segurança.

Após a entrada em vigor do DL nº139/2002 de 17.05 [que aprovou novo Regulamento de Segurança dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, e teve a sua vigência prorrogada, por mais dois anos, pelo DL nº139/2003 de 02.06] o recorrente requereu a renovação do seu alvará, tendo-lhe sido exigido o envio de diversa documentação, toda ela atinente à segurança da laboração, e tendo sido advertido de que a suspensão da laboração se mantinha.

O recorrente requereu, então, o arquivamento do pedido de ampliação, e o levantamento da suspensão quanto à sua actividade comercial, isto é, pretendia usar as instalações para comprar e vender artifícios pirotécnicos. O que lhe foi deferido, em Dezembro de 2005, e até 30 de Janeiro de 2006.

Nesse mesmo mês de Dezembro, o recorrente apresentou projecto global para reformulação/ampliação das suas instalações, tendo-lhe sido impostas várias condições para a aprovação do mesmo.

Em Maio de 2006, o recorrente requereu a prorrogação do prazo de permissão da actividade comercial, de compra e venda de artifícios pirotécnicos, o que lhe foi indeferido nesse mesmo mês, por não estarem reunidas as condições de segurança impostas ao projecto de reformulação/ampliação das suas instalações.

Face à entrega de novos elementos pelo ora recorrente, visando cumprir as referidas imposições, foi emitida certidão pelo Departamento de Armas e Explosivos da PSP, em 11.07.2006 [de acordo com o artigo 13º nº1 do Regulamento sobre o Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos aprovado pelo DL nº376/84, de 30.11], declarando que o terreno escolhido pelo recorrente permite a remodelação/ampliação e aumento da zona de segurança da sua oficina pirotécnica, por satisfazer as disposições sobre segurança estabelecidas na regulamentação em vigor, desde que a disposição das diversas dependências que a constituem não sejam alteradas em relação às condições aprovadas e constantes da planta de localização junta.

Em Junho e Julho de 2006, o ora recorrente solicitou ao Director Nacional da PSP, ao abrigo do artigo 1º nº2 do DL nº87/2005 de 23.05, o reconhecimento da conversão automática do seu alvará em autorização provisória de exercício da respectiva actividade, até que seja proferido despacho final no processo em curso.

É, assim, tendo como causa próxima este requerimento, que é proferido o despacho impugnado, em 27.07.2006, no qual, depois de se ter historiado os títulos e as pretensões do recorrente, e citado o artigo 1º do DL nº87/2005, se decidiu autorizar provisoriamente a actividade de estanqueiro do recorrente [comprar e vender fogos de artifício provenientes de qualquer pirotécnico legalizado], mas continuar a não autorizar qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas respectivas instalações, e diz, como ponto final, que os condicionalismos legalmente exigíveis como a vedação, vigilância permanente, a sinalização, protecção electromagnética e os meios de combate a incêndio são obrigatórios.

O DL nº87/2005, de 23.05, surge como um diploma precursor de regime legal global, que anuncia, e procura, desde já, salvaguardar a necessidade de segurança incrementada pelos novos tempos, a que não é alheio o drama global do terrorismo. Porém, enquanto procura o grau máximo de segurança para as pessoas que trabalham nas instalações pirotécnicas, e populações vizinhas, o legislador intenta, também, na medida do possível, não pôr em causa uma indústria tradicional no nosso país, procurando mantê-la viva, e abrir as portas à sua modernização e desenvolvimento, se bem que sempre numa cultura de exigência e de rigor em matéria de segurança [preâmbulo do diploma em referência].

Nesse sentido, prescreve o artigo 1º do DL 87/2005, de 23.05, sob a epígrafe alvarás e licenças de fabrico ou de armazenagem, o seguinte:

1- Os alvarás e as licenças de fabrico ou de armazenagem de produtos explosivos em vigor e que não tenham sido renovados ou concedidos de acordo com os requisitos constantes do Regulamento de Segurança dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, aprovado pelo DL nº139/2002, de 17 de Maio, bem como os que à data de entrada em vigor do presente diploma se mostrem suspensos, caducam no prazo previsto pelo artigo 1º do DL nº139/2003, de 2 de Julho [este prazo, devidamente conjugado com o previsto no artigo 3º do DL nº139/2002, de 17 de Maio, terminou em 17 de Maio de 2005].

2- Os alvarás e as licenças que hajam caducado no prazo referido no número anterior são automaticamente convertidos em autorizações provisórias de exercício da respectiva actividade, cabendo à Direcção Nacional da Polícia de Segurança Pública iniciar o procedimento administrativo referente a títulos caducados, salvo se, no prazo de 30 dias contados da entrada em vigor do presente diploma, for comunicada a renúncia pelo respectivo titular.

3- Iniciado o procedimento, a Direcção Nacional da Polícia de Segurança Pública aproveita todos os documentos que se encontrem arquivados no processo individual do interessado, devendo este, no prazo que lhe for determinado, fazer juntar a esse mesmo processo unicamente os documentos que se mostrem necessários para o efeito.

4- Os interessados devem ainda: a) Fazer prova do cumprimento dos requisitos de segurança; b) Pagar as taxas e emolumentos devidos; c) Cumprir as demais condições legalmente previstas para a renovação dos títulos.

5- Até ser proferido despacho final, cabe à Direcção Nacional da Polícia de Segurança Pública determinar a adopção das medidas cautelares de limitação da capacidade de fabrico ou de armazenagem, bem como de proibição de quaisquer operações incompatíveis com as condições concretas existentes nos estabelecimentos, de forma proporcional aos riscos que se pretendam eliminar ou reduzir, com vista à defesa da vida e integridade física das pessoas e prevenção de quaisquer danos materiais em bens.

Parece não haver dúvidas [face aos nºs 1 e 2 do artigo 1º do DL nº87/2005] de que o alvará nº676, do recorrente, foi automaticamente convertido em autorização provisória de exercício da respectiva actividade a partir de 17.05.2005, cabendo à Direcção Nacional da PSP, como tudo indica que fez [ver provado, ponto “O” e seguintes], iniciar o procedimento administrativo conducente à concessão ou denegação da autorização definitiva. Todavia, apesar desta conversão automática, a Direcção Nacional da PSP podia continuar a não autorizar qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações da oficina do recorrente ao abrigo do nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005 de 23.05, mantendo, neste caso, a proibição de operações de fabrico/montagem mas agora a título de medida cautelar proibitiva. Mas apenas o poderia fazer caso estivessem preenchidos os pressupostos necessários ao exercício desse poder discricionário.

Foi, ao que tudo indica, com base nesta norma, que o Director de Departamento de Operações e Segurança da PSP decidiu continuar a não autorizar qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações do recorrente, adoptando-a, assim, a título de medida cautelar proibitiva.

Ora, atento o conteúdo do despacho impugnado, bem como todo o historial que o antecede, estará ele devidamente fundamentado?

A obrigação de fundamentar a decisão administrativa em causa, que se impunha ao seu autor, surge como concretização do dever geral de fundamentação dos actos administrativos, que de forma expressa e acessível devem dar a conhecer aos seus destinatários as razões por que se decide de determinado modo e não de outro [artigos 268º nº3 da CRP e 124º e 125º do CPA].

A fundamentação do acto não consubstancia apenas um dever da administração, é também um direito subjectivo do administrado a conhecer os fundamentos factuais e as razões legais que permitem à autoridade administrativa conformar-lhe negativamente a sua esfera jurídica.

Fundamentar é, portanto, enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram a autoridade administrativa à prática do acto, é enunciar as premissas de facto e de direito em que a decisão administrativa assenta.

O dever/direito de fundamentação visa, além do mais, impor à administração que pondere muito bem antes de decidir, e permitir ao administrado seguir o processo mental que conduziu à decisão, a fim de a ela poder esclarecidamente aderir, ou a ela poder reagir pelos meios legais. A obrigação de fundamentação constitui, deste modo, importante sustentáculo da legalidade administrativa, enquanto o direito à fundamentação constitui instrumento fundamental da garantia contenciosa, pois que é elemento indispensável na interpretação do acto administrativo. A fundamentação de facto não tem de ser prolixa, bastando ser clara e sucinta, e a fundamentação de direito não poderá ser de tal forma genérica que não permita entender as concretas razões de direito que motivaram o acto.

A fundamentação do acto administrativo deve ser suficiente, clara, congruente e contextual. É suficiente se, no contexto em que o acto foi praticado, permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo, e valorativo, da decisão. É clara se permite compreender, sem incertezas e perplexidades, o sentido e motivação da decisão, e é congruente se a decisão surge como conclusão lógica das razões apresentadas. É contextual quando se integra no texto do próprio acto, que a inclui ou para ela remete, ou dele é, pelo menos, contemporânea.

No dizer de jurisprudência constante e uniforme dos nossos tribunais, a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo concreto de cada acto e das circunstâncias em que o mesmo é praticado, cabendo ao tribunal, perante cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a utilização do seguinte critério prático: indagar se um destinatário normal, colocado no lugar do real destinatário, e perante o teor do acto e das suas circunstâncias, fica em condições de perceber o motivo pelo qual se decidiu num sentido e não noutro, de forma a conformar-se com o decidido ou a reagir-lhe pelos meios legais.

Esta doutrina não é posta em causa pelo recorrente que, aliás, e conforme decorre das suas conclusões, a ela adere.

A questão proposta não emerge, pois, de um litígio de natureza teórica, de um confronto de teses, constituindo antes um problema eminentemente prático.

Aceitando que a continuação da proibição de qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos nas instalações da sua oficina surja, no contexto do acto impugnado, como uma medida cautelar de natureza proibitiva, tomada ao abrigo do artigo 1º nº5 do DL 87/2005, de 23.05, entende o recorrente que ela não está fundamentada, porque não descreve a base factual concreta que a legitima. Ou seja, não diz quais são as condições concretas existentes nas suas instalações que impedem a operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos, nem quais são os riscos concretos que esse fabrico pode implicar, de modo a fundamentar e a legitimar a decidida proibição.

Temos para nós que lhe assiste razão.

Efectivamente, e reportando-nos à súmula que acima deixamos feita, constata-se que a suspensão de laboração da oficina de pirotecnia [até ser concluído o procedimento de ampliação/aumento da zona de segurança] foi ordenada pelo despacho de 21.01.2005 por causa do aí requerente ter construído cinco dependências sem a devida licença e com violação da zona de segurança.

Constata-se, também, que depois do recorrente ter procedido à demolição de algumas dessas construções ilegais, e ter apresentado e corrigido projecto de remodelação/ampliação da oficina, foi emitida certidão, em 11.07.2006, em que se declara que o terreno escolhido pelo recorrente permite a remodelação/ampliação e aumento da zona de segurança da sua oficina pirotécnica, por satisfazer as disposições sobre segurança estabelecidas na regulamentação em vigor, desde que a disposição das diversas dependências que a constituem não sejam alteradas em relação às condições aprovadas e constantes da planta de localização junta.

E constata-se, por fim, que pelo acto impugnado é adoptada, além do mais, a dita medida cautelar proibitiva, na sequência de pedido de reconhecimento da conversão automática do alvará nº676 [entretanto caducado por decorrência do disposto no artigo 3º nº1 e nº2 do DL nº139/2002, de 17.05, e do artigo 1º do DL nº139/2003, de 02.07] em autorização provisória de exercício da respectiva actividade [por decorrência do artigo 1º nº2 do DL nº87/2005 de 23.05].

Face ao texto do nº5 do artigo 1º do DL nº87/2005, impunha-se ao autor dessa medida cautelar que fundamentasse a não autorização da actividade de fabrico na oficina do recorrente, nos termos que lhe são exigidos por lei. É que aquela norma, embora conceda um poder de avaliação discricionária à Direcção Nacional da PSP, para adoptar as medidas cautelares indispensáveis à salvaguarda da segurança durante a pendência do procedimento de revalidação de títulos caducados, certo é que lhe impõe limites etiológicos, a saber, que as operações proibidas sejam incompatíveis com as condições concretas existentes no estabelecimento, e que essa proibição seja proporcional aos riscos que se pretendem eliminar ou reduzir, com vista à defesa da vida e integridade física das pessoas e da prevenção de quaisquer danos materiais em bens.

Ora, uma vez que o texto do acto impugnado não nos permite, nem directa nem indirectamente [per relationem], saber quais os factos que preenchem esses limites, e assim justificam a medida proibitiva, em termos de concretas incompatibilidades e de concretos riscos, e tão pouco são claras e congruentes, a esse respeito, as circunstâncias que precedem o acto, não poderá deixar de concluir-se, com o recorrente, que o mesmo não está devidamente fundamentado.

E não é verdade dizer-se, como diz a sentença recorrida, que o autor, e ora recorrente, prova na sua petição inicial que entendeu o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração. Pelo contrário, cremos que esta acção especial, nos termos em que foi proposta, se deve essencialmente a essa falta de entendimento.

Com base neste vício de forma, por falta da devida fundamentação, deve, pois, ser anulado o despacho impugnado [artigo 135º CPA], e nessa medida proceder o presente recurso jurisdicional.

IV. Abordemos agora o invocado erro de julgamento de direito no tocante ao vício de violação de lei.

A este respeito, a sentença recorrida, depois de citar o artigo 1º do DL nº87/2005, de 23.05, limita-se a dizer, de útil, que o despacho impugnado foi proferido, e bem, ao abrigo do nº5 desse artigo, que tal norma atribui à Direcção Nacional da PSP um poder discricionário, e que esse poder, no caso, foi exercido sem desrespeito pelos princípios que limitam a actividade administrativa, como o princípio da proporcionalidade [artigo 266º nº2 da CRP].

O recorrente reitera que o acto é ilegal por violar o artigo 1º do DL nº87/2005, pois que ao decidir que continua a não ser autorizada qualquer operação de fabrico/montagem de produtos pirotécnicos parece remeter para razões que haviam justificado a suspensão de laboração em 2005, razões que já não subsistem, como decorre da certidão emitida em 11.07.06, e porque, além disso, apesar de admitir que se operou a caducidade do alvará nº676, não reconhece a sua conversão automática em autorização provisória de operações de fabrico/montagem de explosivos.

Mas, agora, não lhe assiste razão.

De facto, e começando pelo fim, não é verdade que o despacho impugnado não reconheça a conversão automática do alvará nº676, do recorrente, em autorização provisória. Di-lo expressamente, quando nele se escreve que em face do disposto no DL nº87/2005, de 23.05, todos os alvarás e licenças de fabrico e de armazenagem de produtos explosivos caducaram tendo automaticamente sido convertidos em autorizações provisórias do exercício da actividade. É claro que um destinatário exigente, como parece ser o recorrente, nota a falta da premissa menor e da conclusão do silogismo, ou seja, o alvará nº676 caducou, logo, foi automaticamente convertido em autorização provisória… Mas, sejamos razoáveis, entende-se perfeitamente, nesse aspecto, o quadro decisório do autor do acto. Além disso, e tendo caducado o alvará nº676, como caducou, só fará sentido dizer-se que continua a não ser autorizada qualquer operação de fabrico/montagem… precisamente porque se considera o mesmo vivo, como autorização provisória…

Quanto à primeira imputação de ilegalidade, e consequente erro de julgamento, ela imbrica naquilo que deixamos dito [ponto III deste acórdão] sobre o vício de falta de fundamentação. Cremos que reluz do texto do despacho impugnado que a suspensão das operações de fabrico de explosivos continua, agora, como medida cautelar proibitiva. E sendo assim, as suas razões terão de estar cerceadas pelos limites etiológicos a que já nos referimos, e pelo cumprimento dos princípios limitativos da actividade administrativa, como o da proporcionalidade, e não, pelo menos necessariamente, nas razões que justificaram a suspensão no ano de 2005. Apesar de continuar a não autorizar o fabrico, como vinha fazendo, a entidade administrativa tem de o fazer por razões novas, exercendo o seu poder discricionário de acordo com os limites legais, sendo certo que essas razões novas poderão ser as antigas, mas agora assumidas sob um novo enfoque legal. Nada disto, repetimos, resulta claro e congruente do texto e contexto do despacho impugnado, o que não permite aquilatar, com a necessária segurança, do mérito do erro de julgamento assim apontado à sentença recorrida.

E o mesmo se diga a respeito do princípio da proporcionalidade.

Este princípio, enquanto imposição feita à actuação dos órgãos e agentes administrativos, está consagrado nos artigos 266º nº2 da CRP e 5º nº2 do CPA. De acordo com o primeiro, a administração deve actuar com respeito pelo princípio da proporcionalidade, e reza o segundo que as decisões da administração que colidam com direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar.

Tal princípio, como bem se refere na sentença recorrida, releva particularmente no âmbito do exercício de poderes discricionários, onde funciona como verdadeiro limite interno da discricionariedade.

A actuação administrativa está limitada, pois, por esta exigência constitucional e legal, que lhe impõe que os meios empregues sejam proporcionais ao fim que visa atingir. Esta proporcionalidade terá, assim, de se verificar entre o fim da lei e o fim do acto, e entre as circunstâncias que dão causa ao acto e as medidas tomadas para atingir o fim por ele visado.

No presente caso, a insuficiência na fundamentação do despacho impugnado, na vertente posta em causa [obviamente], impede o tribunal de aferir, com a necessária segurança, a ocorrência da dita violação.

A condenação do MAI no pagamento ao autor de indemnização compensatória condigna, a liquidar futuramente, por causa de danos alegadamente sofridos com a sua conduta, não faz parte do pedido que foi formulado na acção especial, não foi conhecida na sentença, e muito menos se encontra enraizada na factualidade provada, que o recorrente pacificamente aceitou [este parágrafo respeita à 2ª parte da conclusão 17 do recorrente].

Também o pedido de condenação do MAI a emitir/revalidar as credenciais para lançadores de foguetes e queima de quaisquer outros fogos de artifício, feito pelo autor, ora recorrente, acabou indeferido, dele tendo sido absolvido o réu. E este julgamento não foi posto em causa no presente recurso.

Tudo visto, deve ser concedido provimento ao recurso, revogada a sentença recorrida, julgada parcialmente procedente a acção especial, e anulado o acto impugnado por falta da devida fundamentação.

Decisão

Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, o seguinte:

- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e revogar a sentença recorrida;

- Julgar parcialmente procedente a acção especial, e anular o despacho impugnado por falta da devida fundamentação.

Custas nesta instância pelo recorrido, com taxa de justiça reduzida a metade [artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ].

Custas na primeira instância por ambas as partes, na proporção de metade para cada, com taxa de justiça reduzida a metade [artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea b) do CCJ].

D. N.

Porto, 8 de Outubro de 2010

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro

Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

Relatório