01068/24.0BELRS - Supremo Tribunal Administrativo

É ilegal a penhora efetuada depois de ter sido proferida a sentença que julgou procedente a oposição à execução fiscal e determinou a extinção do processo executivo respetivo e na pendência do recurso dessa decisão a que veio a ser atribuído efeito meramente devolutivo.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A FAZENDA PÚBLICA, tendo sido notificada da douta sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, que julgou procedente a reclamação deduzida por AA, contribuinte n.º ...62, residente na Calçada ..., ... Lisboa, contra o ato de penhora de crédito n.º ...67, no montante de € 88.584,08, no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...40 e apenso do Serviço de Finanças de Lisboa 8, dela interpôs o presente recurso jurisdicional.

Com o requerimento de interposição do recurso apresentou alegações e formulou as seguintes conclusões:

«(…)

A. Visa o presente reagir contra a douta sentença proferida nos autos à margem identificados, que julgou procedente a reclamação de atos do órgão de execução fiscal deduzida contra o ato de penhora de créditos n.º ...67, efetuada no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...40 e apenso, no montante de € 88.584,08.

B. A decisão ora recorrida conclui pela procedência da reclamação por considerar que face à sentença que julgou procedente a oposição à execução fiscal deduzida pela Oponente, ora reclamante, no âmbito dos PEF’s aqui em apreço, determinando a extinção dos mesmos em relação à Oponente, e que tendo ao recurso desta sentença apresentado pela FP sido atribuído efeito meramente devolutivo, então, ao OEF estava vedada a possibilidade de prossecução da execução em nome da ora reclamante, designadamente, em ordem à penhora de créditos, mais referindo que a “decisão judicial dado o efeito meramente devolutivo do recurso, produz efeitos imediatos

C. Ora, tal conclusão assenta, com todo o respeito pela douta sentença proferida, em erro de julgamento de direito, conforme infra nos propomos demonstrar. Vejamos,

D. O thema decidendum da douta decisão centrou-se na produção imediata dos efeitos da decisão judicial proferida no âmbito da Oposição Judicial deduzida no âmbito dos PEF´s aqui em apreço, com a consequente paralisação dos mesmos, apesar de considerar provado que a decisão não era definitiva por ainda não ter transitado em julgado.

E. Ora, dispõe o n.º 2 do artigo 286.º do CPPT que «Os recursos têm efeito meramente devolutivo, salvo se for prestada garantia nos termos do presente Código ou o efeito devolutivo afetar o efeito útil dos recursos».

F. Conforme refere JORGE LOPES DE SOUSA, na sua obra de referência (volume IV, 6.ª edição, 2011), “(…) o que está em causa, na atribuição de efeito devolutivo ou suspensivo e na apreciação do efeito útil do recurso, é a própria suspensão de efeitos da decisão recorrida e não do processo em que ela foi proferida (…)”, mais esclarecendo que “(…) o efeito suspensivo do recurso também não implica suspensão do processo de execução fiscal que esteja pendente para cobrança da dívida cuja legalidade esteja a ser discutida no processo em que o recurso foi interposto (…)”

G. Com efeito, tal suspensão do processo de execução fiscal ocorre nos casos em que estiver prevista na lei, que são os indicados nos artigos 52.º, n.ºs 1 e 2 da LGT e 169.º e 170.º do CPPT.

H. Assim, o efeito do recurso, seja devolutivo ou suspensivo, respeita à decisão jurisdicional recorrida, cujo efeito será ou não suspenso consoante ao recurso tiver sido atribuído efeito suspensivo ou meramente devolutivo.

I. Não obstante o sobredito, e como também clarifica JORGE LOPES DE SOUSA: “(…) há normas especiais que, dispondo sobre as condições em que podem ser executadas as decisões judiciais, acabam por contender com as regras sobre atribuição de efeitos aos recursos jurisdicionais nos processos regulados pelo CPPT. Por outro lado, também não se pode aventar a possibilidade de execução imediata, contra a Fazenda Pública, da decisão favorável ao contribuinte de que foi interposto recurso, pois a execução de julgados desfavoráveis à administração tributária apenas está prevista após o trânsito em julgado da decisão (arts. 100.º da LGT, 146.º, n.º 2, do CPPT, 95.º e 96.º, n.º 1, da LPTA e 5.º, n.º 1, do DL n.º 256-A/77, de 17 de Junho, e 160.º n.º 1, do CPTA). Assim, também nestes casos é indiferente que o recurso da decisão judicial anulatória proferida pelas instâncias seja suspensivo ou devolutivo, ou que tenha ou não sido prestada garantia, pois o efeito da decisão judicial favorável ao contribuinte ficará suspenso até que se verifique o trânsito em julgado.”

J. Deste modo, e acolhendo na integra o entendimento supracitado, conclui-se, salvo o devido respeito, que mal andou o douto tribunal ao anular o ato reclamado, pois não obstante o efeito meramente devolutivo do recurso apresentado pela FP na oposição deduzida no âmbito dos processos de execução fiscal em crise, o certo é que tal não determina, por si só, a suspensão dos PEF´s, a qual só ocorre nos casos previstos na lei, que são os indicados nos artigos 52.º, n.ºs 1 e 2 da LGT e 169.º e 170.º do CPPT, nem a sua extinção, como parece entender o douto tribunal a quo ao referir que a sentença procedente produz efeitos imediatos.

K. Com efeito, é entendimento desta Fazenda Pública que, para efeitos do n.º 2 do artigo 286º do CPPT, o efeito devolutivo dos recursos não se compadece com a atribuição de um efeito vinculativo imediato às decisões anulatórias ainda em reapreciação, por não estar verificado o respetivo trânsito em julgado, pelo que, não estando os autos suspensos, nada obsta a que os processos de execução fiscal prossigam os seus trâmites, designadamente através da prática de atos de penhora.

L. Não efetuar a cobrança ou suspender os autos em virtude de uma decisão que ainda não transitou em julgado traduzir-se-ia numa violação do disposto no artigo 85º do CPPT e colocar-se-ia a reclamante, na posição de se eximir de forma inexplicável ao pagamento de uma dívida.

M. Deste modo, e tendo presente a realidade em análise, considera a Fazenda Pública, contrariamente ao doutamente decidido, que a atuação da Administração Tributária foi no estrito cumprimento da lei, mostrando-se, contrariamente ao decidido, válida e legal a penhora de créditos.

N. Em suma, com o devido e muito respeito, o Tribunal a quo, ao decidir como efetivamente o fez, estribou o seu entendimento num inadequado julgamento da matéria de direito relevante para a boa decisão da causa, tendo violado o disposto nos artigos 85º e 286º, nº 2 do CPPT, impondo-se assim a substituição do sentido decisório da mesma, julgando a Reclamação improcedente por não provada com as legais consequências.».

Rematou as conclusões pedindo fosse concedido provimento ao recurso, fosse revogada a douta sentença recorrida e fosse julgada improcedente a reclamação, com as legais consequências.

A Recorrida apresentou contra-alegações, que condensou, nas seguintes conclusões:

a) A oposição deduzida pela aqui Recorrida ao processo de execução fiscal n.º ...40 e apenso, por sentença, foi julgada procedente e, em consequência, foi determinada a extinção do referido processo de execução fiscal e apenso, em relação à Oponente.

b) A Fazenda Pública recorreu da sentença, tendo sido atribuído ao recurso efeito meramente devolutivo.

c) O efeito devolutivo ou meramente devolutivo do recurso permite executar a decisão recorrida na pendência do recurso, ou seja, não impede a execução imediata da sentença recorrida.

d) No caso em apreço, o efeito devolutivo do recurso impede a Fazenda Pública de praticar quaisquer atos no âmbito do processo executivo, porque o que prevalece é a sentença que julgou procedente a oposição e declarou a extinção da execução em relação à Oponente.

e) Neste sentido, pronunciou-se o douto Ac. do TCAS, de 27/4/2014, Procº 07361/14, citado na douta sentença recorrida, de cujo sumário, com a devida vénia se destaca e transcreve: “III –Não se afigura legalmente possível que a Fazenda Pública, perante um recurso que não obsta à execução imediata da sentença de oposição, venha, posteriormente, e pela via da penhora, obter a suspensão da execução fiscal (e, em bom rigor, da própria sentença de oposição), quando, na sede própria – isto é, no recurso interposto da sentença de oposição – não foram acautelados tais efeitos. IV – O despacho reclamado, que ordenou a penhora no âmbito de um determinado processo de execução fiscal e apensos (e só deste processo) não se pode manter, por a isso obstar a possibilidade de execução imediata da sentença de oposição, decorrente do efeito meramente devolutivo atribuído ao recurso interposto da mesma (cfr. artigo 286º do CPPT)”.

f) E, também, o Ac. do STA, de 18/12/2013, Procº 1766/13, cujo sumário, com a devida vénia, se transcreve:

I- Os recursos jurisdicionais no contencioso tributário têm, em regra, efeito meramente devolutivo da decisão recorrida (artigo 286.º, n.º 2 do CPPT).

II- Em razão do efeito devolutivo do recurso interposto pela Fazenda Pública de decisão anulatória das liquidações que estão na origem da dívida exequenda, não pode a Administração prosseguir com a execução na pendência do recurso - mesmo que a garantia prestada na impugnação tenha “expirado” e não seja oferecida nova garantia idónea – porquanto a única decisão que, na pendência do recurso, existe na ordem jurídica é a de anulação das liquidações que estão na base do título executivo.

g) Também, no mesmo sentido, escreve o Sr Juiz Conselheiro Jorge Lopes de Sousa, na anotação 9 ao artº 286º do CPPT (Volume IV, 6ª edição, 2011, pág. 509): “Na verdade, tomando como exemplo os processos de impugnação judicial e de oposição à execução fiscal, se o tribunal tributário julgou procedente o pedido, anulando o ato de liquidação ou reconhecendo ocorrer um fundamento de não exigibilidade da obrigação tributária, a decisão administrativa que liquidou o tributo serviu de base à emissão de título executivo não poderá ser executada imediata mente, mesmo que não haja garantia ou equivalente, pois a única decisão judicial que subsiste, que prevalece até eventual revogação ou anulação, é a decisão anulatória da liquidação ou que reconheceu a inexigibilidade da dívida liquidada. Isto é, o recurso do Ministério Público ou da Fazenda Pública interposto de decisão favorável ao contribuinte parece ter forçosamente efeito devolutivo (a decisão judicial produz efeitos imediatamente, até ser revogada ou anulada, ficando paralisados os efeitos da decisão administrativa impugnada) independentemente de existir ou não garantia”.

h) Não obstante o efeito meramente devolutivo do recurso, a Fazenda Pública prosseguiu com a execução, ordenando a penhora de créditos da Oponente.

i) O ato que ordenou a penhora é ilegal e, por isso, fazendo uma correta interpretação e aplicação da lei, bem decidiu a sentença recorrida, ao anular o ato, não merecendo, por isso, qualquer reparo ou censura.».

A Mm.ª Juiz do Tribunal Tributário de Lisboa lavrou douto despacho de admissão do recurso, atribuindo-lhe subida imediata nos próprios autos e fixando-lhe efeito meramente devolutivo.

Neste Supremo Tribunal, o Ex.mo Senhor Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Com dispensa dos vistos legais, cumpre decidir, em conferência.

2. Ao abrigo do disposto no artigo 663.º, n.º 6 do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 679.º do mesmo Código, dão-se aqui por reproduzidos os factos dados como provados em primeira instância.

3. A questão fundamental suscitada no recurso é a de saber se a sentença que julga procedente a oposição à execução fiscal e determina a extinção desta em relação à Oponente «produz efeitos imediatos», quando dela tenha sido interposto recurso que se encontra pendente, com efeito devolutivo (ver as conclusões “A” a “D” do recurso).

Vamos analisar esta questão considerando os efeitos das sentenças em geral, os efeitos das sentenças dos tribunais administrativos e fiscais e o caso específico das sentenças proferidas na oposição à execução fiscal e que sejam favoráveis ao oponente.

Entende-se por efeitos das sentenças as consequências que produzem na ordem jurídica.

As sentenças produzem efeitos na relação jurídica processual e as sentenças que conhecem do mérito da causa produzem também efeitos na relação jurídica substantiva.

É incontroverso que as sentenças produzem alguns efeitos imediatos na relação jurídica processual. Bastará considerar, para assim concluir, que a extinção do poder jurisdicional do juiz quanto à matéria da causa opera com a prolação da sentença - n.º 1 do artigo 613.º do Código de Processo Civil.

As sentenças de mérito produzem diversos efeitos na relação jurídica substantiva, sendo o seu efeito primário a definição da situação jurídica material e a aplicação do direito ao caso, «condenando ou absolvendo o réu, constituindo ou recusando o novo efeito pretendido pelo autor, declarando ou negando a existência do direito ou do facto, etc.» (cit. ANTUNES VARELA e outros, in «Manual de Processo Civil», 2.ª edição revista e atualizada, Coimbra Editora 1985, pág. 699).

As sentenças produzem este efeito quando adquirem força obrigatória.

A Constituição da República Portuguesa garante a força obrigatória das sentenças, mas não esclarece se a adquire imediatamente – ver o artigo 205.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa. E o artigo 619.º, n.º 1, do Código de Processo Civil dá a entender que a sentença fica a ter força obrigatória quando transita em julgado.

No entanto, este dispositivo deve ser conjugado com as regras que fixam os efeitos da interposição dos recursos. É que a atribuição de efeito devolutivo à interposição do recurso tem ínsita a possibilidade de executar a sentença imediatamente, o que pressupõe que a sentença tem (ou pode ter) força obrigatória mesmo antes de transitar em julgado.

Por outro lado, a atribuição de efeito suspensivo consubstancia-se na paralisação da execução da sentença recorrida, o que significa que estamos perante uma limitação oposta às sentenças que contém uma ordem de prestação, isto é, que obrigam a um comportamento por parte de outrem e conferem vias de execução, para o que carecem de uma força especial: a força executiva.

Concluímos, por isso, que a força obrigatória é uma propriedade inerente a todas as sentenças e que estas adquirem imediatamente, e que a força executiva é uma propriedade que adquirem as sentenças que comportam vias de execução (sentenças condenatórias), antes ou depois do transito em julgado, consoante o efeito atribuído ao recurso.

E é esta a conclusão a tirar, também, no caso das sentenças dos tribunais administrativos, como resulta dos artigos 158.º e 160.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Assim, as decisões proferidas pelos tribunais administrativos são obrigatórias em si mesmas e prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas, mas as que forem favoráveis aos administrados só podem ser executadas se não tiver havido recurso ou se este tiver efeito meramente devolutivo.

Como se sabe, as sentenças anulatórias dos atos administrativos também produzem (podem produzir) efeitos executivos, quando obrigam a Administração a reconstituir a situação que existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida. É a estes efeitos que se refere especialmente o artigo 160.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

A lei tributária vai um pouco mais longe, porque não distingue os efeitos das sentenças em função da modalidade do recurso.

Embora o artigo 100.º da Lei Geral Tributária reafirme que a Administração Tributária está obrigada, em caso de procedência de processo judicial a favor do sujeito passivo, à plena reconstituição da situação que existiria se não tivesse sido cometida a ilegalidade, foi eliminada, em 2021 a expressão «imediata», que vinha da redação anterior. Por sua vez, o artigo 146.º, n.º 2, do Código de Procedimento e de Processo Tributário esclarece que o prazo para a execução espontânea dessas decisões se conta a partir do seu trânsito em julgado.

É incontroverso, em todo o caso, que se tem ali em vista os efeitos executivos das decisões dos tribunais tributários (no caso das sentenças anulatórias, os efeitos reconstitutivos). Assim, estas normas também não contrapõem à produção de efeitos imediatos das sentenças dos tribunais tributários em geral, mas à possibilidade de compelir a Administração Tributária a executar imediatamente essas decisões, adotando comportamentos que visem a reconstituição da situação que existiria se não tivesse sido cometida a ilegalidade.

Quanto aos efeitos das sentenças de oposição à execução fiscal favoráveis ao oponente, a primeira observação a fazer é que não se encontram regulados no Código de Procedimento e de Processo Tributário.

Todavia, resulta do artigo 732.º, n.ºs 4 e 5 do Código de Processo Civil (subsidiariamente aplicável) que as decisões de oposição à execução produzem efeitos sobre a instância executiva e que as decisões de mérito produzem efeitos quanto à existência, validade e exigibilidade da obrigação exequenda (conforme os casos, isto é, nos exatos termos em que se decide).

Nada obstaria, em princípio, a que a sentença produzisse estes efeitos imediatamente.

Por um lado, não contém nenhuma ordem de prestação nem depende de nenhum ato do órgão de execução fiscal para produzir os seus efeitos.

Por outro lado, a sentença favorável ao oponente contrapõe à força presuntiva que o título confere (de que existe o direito exequendo e de que estão reunidos os pressupostos para o executar, dispensando a sua indagação) uma decisão judicial que infirma o direito arrogado. Faz todo o sentido que sobre o ato que certifica o direito num título administrativo prevaleça a decisão judicial que nega o direito, depois de o indagar concretamente e mesmo que ainda não tenha transitado.

Só que aquele dispositivo deve ser conjugado com o artigo 704.º, n.º 2, do Código de Processo Civil que, respeitando embora às execuções de títulos fundados em sentenças, deve ser considerada uma regra geral neste âmbito, aplicando-se as sentenças fundadas noutros títulos, com as necessárias adaptações.

Dele decorre, em primeiro lugar, que o efeito a que alude o n.º 4 do referido artigo 732.º (a extinção da execução) opera, afinal, quando a decisão se torna definitiva, isto é, quando transita em julgado.

E, em segundo lugar, que as decisões intermédias têm, ou não, como efeito (imediato) a suspensão da execução (ou a sua modificação, em caso de procedência parcial), consoante o efeito atribuído ao recurso que contra elas se interpuser.

Assim, se ao recurso for atribuído efeito suspensivo, que consiste em suspender os efeitos (imediatos) da decisão recorrida, a execução prossegue.

A menos que esteja suspensa por outra razão (por exemplo, por a dívida estar garantida). Na prática, tudo se passa como se a oposição de encontrasse ainda pendente, a aguardar a decisão.

Inversamente, se ao recurso for atribuído efeito devolutivo, sobrelevam os efeitos (imediatos) da decisão recorrida, que consistem em suspender a execução (impedir o seu prosseguimento até à decisão do recurso).

A menos que o recurso não abranja a totalidade da decisão, caso em que a execução se extingue na parte não recorrida (essencialmente neste sentido, pode ver-se JOSÉ LEBRE DE FREITAS in «A Ação Executiva à Luz do Código de Processo Civil de 2013», Gestlegal, 7.ª edição 2017, páginas 53 e 230, nota 77-c).

No caso dos autos, a sentença que julgou procedente a oposição à execução fiscal e determinou a extinção da execução foi proferida em 29 de janeiro de 2024 [ponto “6)” dos factos dados como provados], mas a Fazenda Pública interpôs recurso em 6 de março [ponto “7)” dos factos dados como provados] e, antes mesmo de o recurso ser admitido e de lhe ter sido fixado o efeito [o que só aconteceu em 6 de maio, cfr. ponto “12)” dos factos dados como provados], efetuou a penhora em causa para garantia do pagamento da totalidade do seu valor e do acrescido.

Isto significa, na prática, que a penhora foi efetuada já depois da prolação da sentença e da Fazenda Pública dela ter sido notificada.

E que, por conseguinte, o órgão de execução fiscal deu andamento à execução precisamente na altura em que já não podia fazer, por existir na ordem jurídica uma sentença que se tinha pronunciado pela invalidade da pretensão executiva e determinado a extinção da execução fiscal.

É certo que, estando a sentença pendente de recurso, o órgão de execução fiscal poderia dar seguimento à execução se ao recurso fosse atribuído efeito suspensivo da (dos efeitos da) sentença recorrida. Porque, pelos vistos, a dívida não estava garantida.

Mas só o poderia fazer depois de lhe ser fixado o efeito e se o efeito fixado fosse o suspensivo.

Não foi isso que aconteceu. A penhora foi efetuada anteriormente e, para mais, o efeito que acabou por lhe ser atribuído foi o devolutivo.

Pelo que a Mm.ª Juiz teve toda a razão ao considerar que a penhora era ilegal.

A Recorrente contrapõe, citando a doutrina, que há normas especiais que se sobrepõem às que atribuem os efeitos ao recurso e que delas deriva que o efeito da decisão judicial favorável ao contribuinte ficará suspenso até ao seu trânsito em julgado.

O segmento do texto que a Recorrente transcreve e sublinha trata apenas da possibilidade de acionar contra a Fazenda Pública o processo de execução de julgados. Pelo que o autor se refere, ali, ao que acima designamos de «efeito executivo» das sentenças. Ora, os efeitos que a sentença de oposição produz não carecem de força executiva. Não dependem de nenhuma ação administrativa e, de qualquer modo, não operam através do processo de execução de julgados, pelo que essas considerações não têm relação com o caso dos autos.

A Recorrente também contrapõe que a suspensão dos processos de execução fiscal só ocorre nos casos previstos na lei, que são os indicados nos artigos 52.º da Lei Geral Tributária 169.º e 170.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

Não podemos deixar de sublinhar que todos os efeitos que acima assinalamos e que interferem com o andamento da execução foram colhidos da lei. Parece que o que a Recorrente pretende afirmar é que só podem ser reconhecidos os efeitos suspensivos diretamente previstos na lei fiscal. A verdade, porém, é que as disposições que a Recorrente cita (e que são aplicáveis à oposição por força do artigo 212.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário) dizem respeito aos efeitos da pendência da oposição e não aos efeitos da decisão da oposição. Pelo que não têm o alcance que lhe pretende aqui atribuir.

A Recorrente também refere que, para efeitos do artigo 286.º, n.º 2, do Código de Procedimento e de Processo Tributário, o efeito devolutivo dos recursos não se compadece com a atribuição de um efeito vinculativo imediato às decisões anulatórias em reapreciação.

Julgamos que se deve concluir precisamente o contrário: o efeito devolutivo dos recursos das sentenças que julgam procedente a oposição à execução fiscal e determinam a sua extinção não se compadece com o prosseguimento dessa execução, por existir na ordem jurídica uma sentença que põe em causa a força executiva do título e infirma a subsistência da pretensão jurídica que nele se apoia e porque o recurso que dela foi interposto não suspende os seus efeitos.

Por último, a Recorrente também refere que «[n]ão efetuar a cobrança ou suspender os autos em virtude de uma decisão que ainda não transitou em julgado traduzir-se-ia numa violação do disposto no artigo 85º do CPPT e colocar-se-ia a reclamante, na posição de se eximir de forma inexplicável ao pagamento de uma dívida» [ver a conclusão “L” do recurso].

Como é evidente, face ao sobredito, não se trata de conceder moratórias (ilegais) no pagamento de obrigações tributárias, mas de reconhecer o efeito legal de decisões que põem em causa existência, a legalidade ou a exequibilidade dessas obrigações. Precisamente por essa razão, não se pode afirmar que a Reclamante, apoiada numa sentença que lhe dá razão e numa norma que salvaguarda os seus efeitos, se está a eximir ao que quer que seja. E qualificar de «inexplicável» este regime só faria sentido num sistema que cobrisse a atuação da Administração da presunção de legalidade até ao trânsito da decisão. Como vimos, não é esse o sistema jurídico vigente.

Pelo que o recurso não merece provimento.

4. Conclusão

É ilegal a penhora efetuada depois de ter sido proferida a sentença que julgou procedente a oposição à execução fiscal e determinou a extinção do processo executivo respetivo e na pendência do recurso dessa decisão a que veio a ser atribuído efeito meramente devolutivo.

5. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao presente recurso.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 12 de março de 2025. – Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) – Joaquim Manuel Charneca Condesso – Catarina Almeida e Sousa.