0638/09 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A… , casado, empresário, melhor identificado nos autos, veio interpor recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Lisboa, de 18.4.07, que rejeitou, por irrecorribilidade do acto impugnado, o recurso contencioso de anulação do despacho, de 22.8.01, do Vereador do Pelouro de Urbanismo, Equipamento e Habitação do Município de Alcácer do Sal, que ordenou a posse administrativa de prédio sito na freguesia de Santa Maria, concelho de Alcácer do Sal, com vista à execução coerciva dos trabalhos de demolição de obras ilegais, nele realizadas pelo recorrente, com fundamento na natureza de mera execução e irrecorribilidade do acto impugnado e consequente manifesta ilegalidade do recurso contencioso dele interposto. O recorrente apresentou alegação, com as seguintes conclusões : O acto administrativo recorrido não constitui acto de mera execução do acto administrativo que ordenou a demolição das obras levadas a efeito pelo recorrente no prédio referido nos autos respeitantes às alterações ao projecto aprovado. O acto administrativo recorrido produz inovação na esfera jurídica do recorrente no que respeita à lesão de direitos e interesses legalmente e constitucionalmente protegidos. Verifica-se a ineficácia do acto administrativo recorrido relativamente à mulher do recorrente, comproprietária do referido prédio rústico, atenta a falta de notificação do acto administrativo recorrido à mulher do recorrente. O eventual embargo da referida obra não foi notificado ao técnico responsável pela direcção técnica da obra, ao titular do alvará de licença de construção ou ainda à entidade que executa a obra, nem a qualquer uma das pessoas que executam os trabalhos. O que implica a ineficácia do acto administrativo de embargo da obra. A ineficácia do acto administrativo de embargo da obra implica ainda a nulidade do acto administrativo recorrido ou a sua anulabilidade. O recorrente não teve conhecimento oficial do eventual acto administrativo de embargo da referida obra. Não se verificam os fundamentos para a presunção do conhecimento oficial pelo recorrente do eventual acto administrativo de embargo da referida obra. A falta de notificação ao recorrente do eventual acto administrativo de embargo da referida obra implica violação da garantia da tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo a impugnação desse mesmo acto administrativo. A falta de notificação de acto administrativo impede o particular lesado pelo mesmo nos seus direitos e interesses legalmente protegidos ter acesso ao direito e aos Tribunais para defesa desses mesmos direitos e interesses legalmente protegidos. No procedimento administrativo omitiu-se a audiência prévia do recorrente anteriormente a prática do acto administrativo recorrido. Não se verificou no mencionado procedimento administrativo nenhum dos casos de inexistência e de dispensa de audiência dos interessados, respectivamente, previstos nas alíneas a) a c), do n° 1, e nas alíneas a) e b), do n° 2, do artigo 103° do Código do Procedimento Administrativo . Impõe-se a integral procedência de todas e cada uma das conclusões do presente recurso. Na sentença recorrida ao decidir-se pela rejeição do presente recurso contencioso de anulação violou-se o disposto nos artigos 3° , n° 1, 6° , n° 2, e 7° , nos 1 e 2, do Decreto-Lei n° 92/95 , de 9 de Maio, 57°, n° 2, do Decreto-Lei nº 445/91 , de 20 de Novembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n° 250/94 , de 15 de Outubro, 66°, alínea b), 100°, n° 1, 103°, 132°, n° 1, 133°, n° 2, alínea d), 134°, n° 1, e 135° todos do Código do Procedimento Administrativo, 25°, n° 1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, e 20°, n° 1, 267°, n° 5, e 268°, nºs 3 e 4, da Constituição da República Portuguesa. Termos em que, deve conceder-se inteiro provimento ao presente recurso, e em consequência, revogar-se a sentença recorrida, substituindo-se a mesma por acórdão em que se decida admitir o presente recurso contencioso de anulação, declarar-se a nulidade do acto administrativo recorrido ou a anulabilidade do mesmo, como é de inteira JUSTIÇA. O Vereador recorrido apresentou contra-alegação, manifestando concordância com o entendimento seguido na sentença e concluindo no sentido de que esta deve ser integralmente mantida. A Exma. Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer: Parece-nos, salvo melhor opinião, que a sentença recorrida não se poderá manter. Embora o acto impugnado consubstancie um acto de execução, haverá que reconhecer terem sido invocadas vícios do próprio procedimento executivo, não decorrentes de eventual ilegalidade do acto exequendo, como a falta de notificação, ao cônjuge do recorrente, do acto recorrido (considerado o disposto no ano 152°, n° 1, do CPA) e a falta de audiência de interessados, previamente a este acto. Nessa medida, tal acto será susceptível de impugnação. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 2. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos : 1º) 2º) 3º) 4º) 5º) 6º) O recorrente é proprietário do prédio sito em …, concelho de Alcácer do Sal, descrito na Conservatória do Registo Predial de Alcácer do Sal com o n2 1295, da freguesia de Santa Maria, e inscrito na matriz predial sob o artigo 1732, secção G, da mesma freguesia - cfr. doc. de fls. 10 a 19; O recorrente apresentou na Câmara Municipal de Alcácer do Sal projecto para a construção de uma moradia nesse prédio - acordo das partes e teor do p.i.; Esse projecto foi aprovado, tendo a licença de construção emitida validade até Junho de 2002 - acordo das partes e p.i.; O recorrente construiu uma moradia - acordo das partes; O recorrente executou obras de alteração a esse projecto sem que as mesmas estivessem licenciadas - acordo das partes; Em 18 de Janeiro de 2001 os serviços da Câmara Municipal de Alcácer do Sal deram a seguinte informação referente a esta obra: " A obra deve ser embargada por não estar a ser respeitado o projecto aprovado (...). Está ainda o interessado sujeito à instauração de processo de contra-ordenação. À consideração superior." - cfr. fls. não numeradas do processo instrutor; 7º) Em 22 de Janeiro foi proferido o seguinte despacho: "Proceder em conformidade (…) ao embargo" - cfr. fls. não numeradas do processo instrutor; 8º) Em 24 de Janeiro de 2001 foi elaborado auto de embargo de obra de ampliação no qual o fiscal da Câmara Municipal de Alcácer do Sal fez constar: " (…) as mesmas obras estavam a decorrer sem a necessária licença camarária (…). A suspensão dos trabalhos e o embargo foram notificados na pessoa de B… (…) na qualidade de dono da obra." - cfr. fls. não numeradas do processo instrutor; 9º) 10º) O auto mostra-se assinado por B… - cfr. mesmo p.i.; Em 28 de Março de 2001 foi elaborado parecer jurídico no qual se conclui: "As alterações executadas não cumprem o projecto aprovado, pelo que deve ser instaurado processo de contra-ordenação (…) ; As mesmas alterações violam o Regulamento do Plano Director Municipal de Alcácer do Sal, pelo que não sendo susceptíveis de legalização, sob pena de nulidade, devem ser mandadas demolir (…) ." - cfr. fls. não numeradas do processo instrutor; 11º) Em 2 de Abril de 2001 foi proferido o seguinte despacho: "Proceder em conformidade com o parecer jurídico, devendo o processo ser acompanhado directamente pelo Senhor Chefe de Divisão." - fls. não numeradas do processo instrutor; 12º) Foi remetida carta registada com A/R dirigida ao ora recorrente, e para a sua morada, encontrando-se o A/R assinado em 23 de Abril de 2001 por C… na qual se dava conta: "(…) foi detectada a realização dos seguintes trabalhos em violação do projecto aprovado: construção de mais dois quartos, instalações sanitárias e alpendre a tardoz da edificação; construção de terraço e duas escadas exteriores de acesso; Tais trabalhos são insusceptíveis de legalização (…) na medida em que violam o (…) Regulamento do Plano Director Municipal de Alcácer do Sal. (…) Face ao exposto, é intenção desta autarquia ordenar a demolição dos supre identificados trabalhos, dispondo V. Exa de 8 dias para se pronunciar." - cfr. fls. não numeradas do processo instrutor; 13º) 14º) O ora recorrente nada disse - cfr. processo instrutor; Em 16 de Maio de 2001 os serviços da Câmara Municipal de Alcácer do Sal lavraram a seguinte informação: "Visitada a obra (…) verificou-se que o notificado não tinha dado início à demolição dos trabalhos realizados sem licença." - cfr. fls. não numeradas do processo instrutor; 15º) Em 28 de mesmo mês foi proferido o seguinte despacho: "Oficie-se em conformidade com o legalmente estabelecido, com vista à reposição da situação licenciada." - cfr. fls. não numeradas do processo instrutor; 16º) Em 6 de Junho de 2001 foi o recorrente notificado, através de carta registada com A/R, a qual foi assinada por C…, de que: "(…) ordenei, por despacho de 28 de Maio de 2000, a demolição, no prazo de 30 dias, das obras por si realizadas em violação do projecto aprovado (…) designadamente: construção de mais dois quartos, instalações sanitárias e alpendre a tardoz da edificação; construção de terraço e duas escadas exteriores de acesso; (…) Findo o prazo de 30 dias sem que V. Exa tenha procedido voluntariamente à demolição de tais obras, serão as mesmas coercivamente demolidas pelo Município. Os custos da demolição ser-lhe-ão cobrados (…). 0 Vereador do Pelouro …, Arqtº" - cfr. fls. não numeradas do processo instrutor; 17º) Por ofício datado de 22 de Agosto de 2001 o recorrente foi notificado nos seguintes termos: "Tendo-se verificado o incumprimento da ordem de demolição no prazo estipulado no nosso oficio nº 1636, de 5-6-2001, somos a informar que este Município irá proceder à Posse Administrativa do respectivo prédio, com vista à execução coerciva dos trabalhos de demolição, respeitante às obras por si realizadas em violação do projecto aprovado no seio do processo de licenciamento supra identificado. (…) 0 Vereador do Pelouro Arqtº …" - cfr. doc. de fls. 16; 18º) O recorrente foi notificado em 22 de Agosto de 2001. 3. Alega o recorrente que a sentença decidiu erradamente, ao rejeitar o recurso contencioso, que interpôs do despacho, de 10.1.02, do Vereador da Câmara Municipal de Alcácer do Sal Barreiro, pelo qual se decidiu tomar posse administrativa do prédio em que foi foram realizadas obras ilegais, com vista à demolição de tais obras, conforme o que fora determinado em acto administrativo anterior. Para assim decidir, a sentença baseou-se em que o acto impugnado corresponde a mero acto de execução, que se limita « a desenvolver e a concretizar a determinação contida em acto administrativo anterior, nada mais representando do que o efeito lógico daquele primeiro acto, não assumindo assim, autonomamente, a lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos ». Pelo que, segundo a mesma sentença, esse acto de execução não era susceptível de impugnação contenciosa, por não definir a situação jurídica do recorrente, ao contrário do acto anterior, no qual se determinou a demolição das referidas obras e do qual, por isso, o mesmo recorrente poderia ter interposto recurso. E – acrescenta a sentença – « o certo é que não o fez, não cabendo aqui apreciar de eventuais vícios do acto que determinou a demolição – e são esses os vícios invocados – mesmo que estivessem feridos de nulidade ». Todavia, não pode acompanhar-se este entendimento da sentença, ainda que seja de aceitar a respectiva qualificação do acto impugnado como acto de execução. É que, sendo « princípio geral o da inimpugnabilidade contenciosa ou administrativa dos actos de execução de anteriores actos administrativos, por não terem outros efeitos jurídicos que não sejam a mera concretização ou desenvolvimento da estatuição jurídica contida no acto executado » (M. Esteves de Oliveira e Outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado , 2ª ed., Liv. Almedina, Coimbra 1997, 723/4) ), importa também ter-se presente o princípio da legalidade na execução, consagrado no art. 151 (Artigo 151º (Legalidade da execução) 1. Salvo em estado de necessidade, os órgãos da Administração Pública não podem praticar nenhum acto ou operação material de que resulte limitação de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, sem terem praticado previamente acto administrativo que legitime tala ctaução. 2. … 3. … 4. São também susceptíveis de impugnação contenciosa os actos e operações de execução arguidos de ilegalidade, desde que esta não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo.) /1, do Código do Procedimento Administrativo (CPA), que postula que «as medidas executivas só podem ter lugar havendo acto administrativo exequendo que legitime a execução » (AA. e loc. cit., 720.) . O que não sucederá se o acto exequendo for nulo, pois que, então, tudo se passará como se não existisse título (Neste sentido, J. M. Santos Botelho/A. Pires Esteves/j. Cândido de Pinho, Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado , 5ª ed., Liv. Almedina, Coimbra 2002, 948.) Assim, e ao contrário do que entendeu a sentença, impunha-se que apreciasse da invocada existência de nulidade do acto administrativo, que determinou a demolição das obras. Pois que, a verificar-se tal nulidade, faltaria título que legitimasse a recorrida decisão de execução, que estaria, então, viciada de ilegalidade própria, tornando-se susceptível de impugnação contenciosa, ao contrário do que decidiu a sentença (Vd. M. Esteves de Oliveira e Outros, loc. cit., 726. ). Para além disso, e como bem assinala a Exma. Magistrada do Ministério Público, importa notar, ainda, que o recorrente, tal como fez na petição de recurso contencioso, alega também que não foi cumprido o estabelecido no nº 2 do art. 7 (Artigo 7º ( Incumprimento da ordem de demolição ) 1 - … 2 – O acto administrativo que tiver determinado a posse administrativa será notificado ao dono da obra e aos titulares de direitos reais sobre o terreno por meio de carta registada com aviso de recepção. 3 - … ,) do DL 92/95 , de 9, de Maio, que impunha a notificação do acto impugnado ao cônjuge do recorrente, o qual, igualmente titular de direito de propriedade sobre o prédio a que respeita esse acto. O que também corresponderá a ilegalidade própria específica deste acto de execução, que igualmente torna possível a sua impugnação contenciosa, nos termos do citado nº 4 do art. 151 , do CPA , no qual, à semelhança do que sucede com o nº 3 do mesmo preceito legal, se consagra excepção à regra da inimpugnabilidade contenciosa dos actos do procedimento de execução. Em suma: o acto indicado como objecto do recurso contencioso, apesar de visar a execução da anterior decisão de demolição das obras ilegalmente levadas a efeito pelo recorrente, é passível de impugnação contenciosa, com os fundamentos invocados pelo interessado recorrente, ao contrário do quer entendeu a sentença recorrida. A qual, por isso, não poderá manter-se. 4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida e ordenando a baixa dos autos ao TAF de Lisboa, para que aí prossigam seus termos, se a tanto outra razão não obstar. Sem custas. Lisboa, 15 de Outubro de 2009. – Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos – José Manuel da Silva Santos Botelho.