01274/16 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A indemnização por actos lícitos, dependendo de uma iniciativa unilateral da Administração, não é normalmente compatível com o facto da conduta pública causadora dos danos ser reactiva a uma actividade ilícita do lesado;

II- Se na origem da sequencial conduta pública danosa, está uma actividade ilícita do lesado, esta surge - no processo causal gerador dos danos - como a única e autêntica causa deles;

III- A não ser nos casos em que tal reacção seja excessiva, visto que a reacção excessiva é, nesse preciso excesso, imotivada e, por isso mesmo, assimilável a uma acção pura;

IV- A autora, fosse por culpa própria ou não, objectivamente prevaricou, e, a partir daí, não pode dizer-se que os danos advindos de uma reacção equilibrada a essa prevaricação são especiais e anormais.

I. Relatório

1. O ESTADO PORTUGUÊS [EP] - representado pelo Ministério Público - interpõe este «recurso de revista» do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul [TCAS], proferido a 19.05.2016, que negou provimento ao «recurso de apelação» interposto pela A……………, SA [A…………..], da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria [TAF], de 26.05.2015, que o condenou a pagar à autora a quantia de 268.312,32€ acrescida de juros, à taxa legal, desde a citação e até efectivo e integral pagamento.

Conclui assim as suas alegações:

1- Na sequência do controlo efectuado por uma Brigada da Direcção-Geral de Veterinária, em 04.07.2002, no Matadouro de B……………., em ……, foram detectados resíduos de Clembuterol, substância Beta-Agonista, em dois suínos ali abatidos, provenientes da exploração da autora de «…………» - marca nºPTSJ42B;

2- Após, a Direcção-Geral de Veterinária [DGV] oficiou à Divisão de Intervenção Veterinária do Ribatejo, e à Divisão de Intervenção Veterinária do Oeste, com vista à efectivação do sequestro e colheita de amostras para exames analíticos, respeitantes às explorações da A………..;

3- À A……….. foi comunicado que todos os suínos existentes nas suas explorações estavam sob controlo oficial, não podendo deixar as respectivas explorações, nem ser cedidos a qualquer outra pessoa, de acordo com o previsto no artigo 23º do DL nº148/99;

4- O sequestro das cinco explorações ocorreu entre 13.01.2003 e 21.01.2003, e terminou entre 29.01.2003 e 04.04.2003;

5- Por via do sequestro, a autora esteve impedida de fazer a rotação e circulação dos animais, acabaram por atingir um grau de gordura excessivo, ultrapassando os valores recomendados de peso e idade para venda e abate, com redução do volume de vendas decorrente do período de inactividade e da desvalorização dos animais;

6- A autora suportou custos acrescidos com a alimentação de porcos de engorda, com a alimentação de porcas reformadas, e com a alimentação de leitões nas maternidades e na recria;

7- Em 13.03.2003 a Divisão de Intervenção Veterinária do Ribatejo deu conhecimento aos corpos de inspecção de diversos matadouros de que tinham sido colocadas em sequestro sanitário, por detecção de resíduos de Beta-Agonistas, diversas explorações de suínos onde se contavam a exploração da «……….»;

8- Esta comunicação abalou a imagem de seriedade e confiança na qualidade dos produtos e da totalidade das explorações da autora;

9- A autora pediu indemnização por danos causados pelas condutas lícitas que determinaram o sequestro das suas explorações, acrescida dos correspondentes juros legais desde a data da citação;

10- O TCAS confirmou a sentença proferida em primeira instância e condenou o réu a pagar à autora a quantia de 268.312,32€, acrescida de juros, à taxa legal, desde a citação até efectivo pagamento, incluindo-se naquela a quantia de 25.000,00€ respeitante aos invocados danos de imagem sofridos pela autora, os quais não são devidos;

11- Os prejuízos sofridos não têm as características de especialidade e anormalidade exigidas pelo artigo 9º do DL nº48.051 pois os mesmos são e serão impostos a todos os que, exercendo actividade similar à da autora se coloquem eles próprios, como a aqui autora se colocou, em situação de incumprimento das normas que regulam esse exercício, e não são anormais porque são inerentes aos riscos normais de quem exerce uma actividade nos termos em que a autora a exerce;

12- Estando na base da intervenção lícita das autoridades públicas, exercendo os seus poderes de controlo, uma actividade irregular e ilegal do lesado, não é admissível uma indemnização de eventuais danos provocados por essa intervenção lícita, com fundamento em responsabilidade civil pela prática de actos lícitos, como previsto no artigo 9º do DL nº48.051, ao tempo vigente;

13- Ainda que o réu venha a ser condenado, o que não se concebe, não são devidos juros de mora desde a citação, uma vez que o crédito era ilíquido e a falta de liquidez não é imputável ao credor;

14- Os danos de imagem não justificam a condenação com fundamento em responsabilidade civil por actos lícitos pois tais danos não têm as características de especialidade e anormalidade que justifiquem a indemnização com tal fundamento, sendo certo que a autora é sociedade anónima, insusceptível de sofrimento, sem conceder, tais danos hão-de traduzir-se em perda de clientela e de mercado, causadores de diminuição de lucro, o que é dano patrimonial;

15- Foram ofendidos os preceitos legais já mencionados, como sejam os artigos 64º e 9º da CRP, 805º nº3, e 11º nº2 do CC, 9º do DL nº48.051, 9º nº3, 10º, e 22º, do DL nº148/99, e 6º do DL nº150/99.

Termina pedindo a admissão da «revista» e o seu provimento no sentido que é defendido nas alegações.

2. A recorrida A………… contra-alegou, e conclui deste modo:

1- Vem o réu interpor recurso de revista do acórdão do TCAS que negou provimento ao recurso pelo mesmo interposto da sentença proferida pelo TAF, que condenou o ora recorrente a pagar à recorrida a quantia de 268.312,32€ acrescida dos juros à taxa legal, vencidos e vincendos a contar da data da citação, até efectivo e integral pagamento, a título de ressarcimento pelos danos que lhe foram causados em consequência do sequestro das suas explorações ordenado pela Direcção-Geral de Veterinária;

2- Com tal condenação não se conforma o recorrente que, por isso, vem agora, em desespero de causa, recorrer da decisão proferida pelo TCAS para este Supremo Tribunal Administrativo, recurso de revista interposto ao abrigo do disposto no artigo 150º do CPTA;

3- Fundamenta a interposição e a admissibilidade do presente recurso excepcional de revista, na alegação de que estão em causa a apreciação de questões que, pela sua relevância jurídica ou social se revestem de importância fundamental - primeira parte do nº1 do artigo 150º do CPTA - verificando-se ainda a necessidade de melhor aplicação do Direito - última parte do normativo legal citado;

4- Tais pressupostos não se mostram verificados in casu, ao contrário do que se alega, razão pela qual não poderá admitir-se a revista interposta;

5- Com efeito, nos termos do disposto no artigo 150º do CPTA: «1- Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito»;

6- A revista para o STA mostra-se configurada no nº2 do artigo 140º e no artigo 150º do CPTA como um recurso excepcional sendo regra que as decisões do TCA proferidas em 2ª instância sejam insusceptíveis de recurso;

7- Só sendo admissível numa das seguintes situações: a) Sempre que esteja em causa a apreciação de questão que, pela sua relevância jurídica ou social, atinja importância fundamental; ou, b) Quando a admissão do recurso se apresente claramente necessária para uma melhor aplicação do direito;

8- A jurisprudência unânime deste STA tem vindo a acentuar, repetidamente, que «quer pela sua estrutura, quer pelos requisitos que condicionam a sua admissibilidade quer, ainda e principalmente, pela nota de excepcionalidade expressamente estabelecida na lei, não deve ser entendido como um recurso generalizado de revista mas como um recurso que apenas poderá ser admitido num número limitado de casos previstos naquele preceito interpretado a uma luz fortemente restritiva» [vide AC STA de 24.05.05, Rº579/05];

9- Na mesma orientação, refere MÁRIO AROSO que «não se pretende generalizar o recurso de revista, com o óbvio inconveniente de dar causa a uma acrescida morosidade na resolução final dos litígios», cabendo ao STA «dosear a sua intervenção, por forma a permitir que esta via funcione como uma válvula de segurança do sistema»;

10- Assim, nesta sequência, e sempre que se entenda dever interpor recurso de revista da Decisão proferida em sede de 2ª instância terá o recorrente que alegar factos, com vista a demonstrar a existência dos pressupostos da revista excepcional, supra enunciados, o que o recorrente não fez;

11- Limitando-se a enunciar de forma abstracta e genérica os pressupostos legais da admissão da revista;

12- E impugnando a decisão do TCAS como se estivesse em causa um normal terceiro grau de jurisdição;

13- É, aliás, demonstrativo que o recorrente, na parte em que fundamenta o seu pedido de admissibilidade da revista para o STA, se limite, no essencial, a referir, de forma expressa, «ser essencial que este Venerando Tribunal reaprecie quatro questões», as quais enuncia, e que são precisamente as mesmas questões que o TCAS apreciou e decidiu no acórdão ora recorrido, na sequência do recurso interposto pelo recorrente, o qual julgou improcedente;

14- Quanto aos pressupostos da admissibilidade da revista, limita-se o recorrente, de forma genérica e abstracta, a referir a complexidade das questões em apreço, a afirmar que «as questões jurídicas suscitadas se podem equacionar em muitos outros processos» e a concluir que a «intervenção do STA é de considerar justificada in casu, sendo as questões em apreço de assinalável relevância e de enorme utilidade prática», ou seja, sem alegar quaisquer factos e sem nada concretizar;

15- Ora, a apreciação sumária da verificação dos pressupostos da admissibilidade do recurso de revista interposto pelo recorrente, a fazer pelo STA nos termos previstos no nº6 do artigo 150º do CPTA, terá de centrar-se em saber se no caso estamos face a questões de relevância jurídica ou social fundamental ou se existe a referida necessidade da revista para melhor aplicação do Direito;

16- Apreciação que não pode ser feita por este Venerando Tribunal, mostrando-se inviabilizada, dado que o recorrente EP não alegou quaisquer factos, com vista a demonstrar a existência dos ditos pressupostos;

17- Em consequência, não poderá a revista interposta ser admitida, como aliás já se decidiu: «O recorrente nada alega com vista a demonstrar a existência, no caso, dos pressupostos de admissibilidade do recurso de revista excepcional, pois, como as alegações do recurso evidenciam, impugna a decisão como se estivesse em causa um normal terceiro grau de jurisdição, o que, como se deixou dito, não é o caso. De notar, aliás, que, a enunciação abstracta dos pressupostos legais da admissão do recurso de revista efectuada na peça processual de folha 325, transcrita em 2 do presente aresto, e inidónea para a demonstração, na situação dos autos, dos aludidos pressupostos legais» [AC STA de 17.06.2010, Rº0479/10];

18- Caso assim se não entenda, o que apenas por cautela de patrocínio se equaciona, sempre se dirá, que não poderá ainda assim admitir-se a revista interposta, a qual deverá ser rejeitada;

19- Porquanto, no caso vertente, não estamos em presença de questões de relevância jurídica ou social fundamental, nem se verifica a necessidade da revista para uma melhor aplicação do Direito;

20- Com efeito, e contrariamente ao que afirma o recorrente Estado Português inexiste no caso dos autos qualquer questão de relevância jurídica ou social de importância fundamental;

21- Que justifique e torne necessária a reapreciação dos autos por esse Venerando Tribunal, expediente de que apenas se serve o recorrente para conseguir a reapreciação das questões já apreciadas pelo TCAS, e com cuja decisão não se conforma, nem aceita;

22- Afirma o recorrente que está em causa na presente acção um contencioso que «envolve interesses públicos muito relevantes do Estado Português, relacionados com a saúde pública», importando, por isso, delimitar a interpretação a dar aos preceitos em apreço;

23- Quando não é disso que trata a presente acção, mas antes de apreciar a responsabilidade do Estado Português por factos lícitos, tal como vem a mesma configurada no nº1 do artigo 9º do DL nº48.051, de 21.11.67;

24- Ora, na concretização dos conceitos indeterminados que a lei estabelece como orientação para filtragem dos recursos de revista a admitir excepcionalmente, o STA tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental exigida pelo artigo 150º nº1 do CPTA, e invocada pelo recorrente no recurso ora interposto, se verifica, designadamente, quando a questão a apreciar seja de complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, enquadramento normativo especialmente complexo, ou necessidade de compatibilizar regimes potencialmente aplicáveis;

25- Quanto à apreciação da relevância social que preenche esse requisito designadamente, nas situações em que esteja em causa questão que revele especial complexidade de repercussão no tecido social, ou da expansão do interesse orientador da intervenção do STA quanto a futuros casos análogos ou apenas do mesmo tipo, mas em que a utilidade da decisão extravasa limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio;

26- Aliás, como se afirma no AC STA de 15.06.2016, supra citado, afirma-se a este propósito o seguinte:

«Deste modo, e tal como tem sido explicado em inúmeros acórdãos proferidos por esta formação, a relevância jurídica fundamental deve ser detectada perante a relevância prática da questão e verificar-se-á quando apresentem especial complexidade ou quando a sua análise tenha suscitado dúvidas sérias ao nível da jurisprudência e/ou da doutrina.

Já a relevância social fundamental verificar-se-á quando estiver em causa um caso que apresente contornos indiciadores de que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto e das partes envolvidas no litígio, representando uma orientação para a resolução desses prováveis futuros casos, e se detecte um interesse comunitário significativo na resolução da questão»;

27- Ora, estamos em presença de uma situação que se verificou neste caso em particular, e não qualquer outro, encontrando-se temporalmente limitada, não tendo sequer sido decretada a destruição dos animais colocados sob sequestro, e retomando a ora autora, e ora recorrida, a actividade das explorações logo após o levantamento dos sequestros, embora com os prejuízos decorrentes para a mesma e para a sua actividade, de tal acto administrativo;

28- A resolução das questões levantadas pelo ora recorrente e explicitadas nas suas alegações não requer, portanto, um esforço interpretativo particularmente acentuado antes assumindo um grau de dificuldade que não ultrapassa o que é normal nas controvérsias judiciárias;

29- Não se verifica, por outro lado, estarmos perante uma situação que tenha vindo a suscitar elevada controvérsia na doutrina ou na jurisprudência;

30- Também não é o acórdão recorrido surpreendente na fundamentação, que tenha adoptado «tese jurídica insólita» ou adoptando na sua decisão «critérios ostensivamente desconformes a princípios processuais estruturantes ou à prática jurisdicional corrente»;

31- Nem estamos em presença de solução possa constituir «paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos»;

32- Não está assim em causa nos autos, ao contrário do que pretende o recorrente convencer, a apreciação de questão jurídica ou social fundamental, pelo que nos termos e para os efeitos do disposto no nº5 do artigo 150º do CPTA, não deverá a revista interposta ser admitida;

33- Não se verifica igualmente o segundo dos invocados pressupostos, a necessidade de uma melhor aplicação do Direito;

34- Quanto a este fundamento, o ora recorrente EP pouco mais faz do que afirmar, à laia de conclusão, que a manter-se a decisão recorrida, tal constituiria «clamoroso erro na aplicação do direito e pode acarretar empobrecimentos da jurisprudência dos tribunais administrativos, se o recurso não for apreciado, devendo o douto acórdão ser sindicado por esse Supremo Tribunal»;

35- Fica-se no desconhecimento quais as razões pelas quais no entendimento do recorrente se torna necessário a reapreciação por esse STA para que tenha lugar uma melhor aplicação do Direito;

36- Ressaltando à evidência que a alegada necessidade de melhor aplicação do Direito radica, exclusivamente, no facto do TCAS não ter decidido a favor do ora recorrente, qualquer uma das questões pelo mesmo suscitadas no recurso de apelação, em consequência do que julgou esse recurso integralmente improcedente, mantendo a condenação decretada pelo TAF;

37- Ou seja, sob a capa de que se revela necessária reapreciação das questões suscitadas nos autos pelo STA para melhor aplicação do Direito, mais não faz o recorrente do que socorrer-se da revista, como se fosse legalmente admissível terceiro grau de jurisdição, na expectativa de conseguir reverter a seu favor uma decisão que lhe foi desfavorável nas duas instâncias;

38- O que é legalmente inadmissível, não podendo, por isso, admitir-se;

39- Conforme é entendimento unânime do Venerando STA «A admissão de revista para melhor aplicação do direito terá lugar, designadamente quando, em face das características do caso concreto, ele revele seguramente a possibilidade de ser visto como um tipo, contendo uma questão bem caracterizada, passível de se repetir em casos futuros, e cuja decisão nas instâncias suscita fundadas dúvidas, nomeadamente por se verificar divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais, gerando incerteza e instabilidade na resolução dos litígios fazendo antever como objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema, ou seja, tendo como finalidade conseguir o bom funcionamento do contencioso administrativo»;

40- Debruçando-se sobre tal conceito, sustenta ainda o STA em AC de 30.01.2013, o seguinte: «A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários»;

41- Ora, inexiste divisão na jurisprudência quanto às questões colocadas neste caso dos autos, dado que todas as decisões que têm vindo a ser proferidas em casos similares foram no sentido de confirmar a condenação do Estado Português nos exactos moldes da decisão ora recorrida;

42- Acresce não padecer a decisão recorrida de qualquer erro grosseiro ou manifesto quanto às questões em apreço, pelo que a sua reapreciação se encontra fora do campo de apreciação do STA;

43- Pelas razões ora expostas, e também quanto a este fundamento, e nos termos e para os efeitos do disposto no nº5 do artigo 150º do CPTA deve o recurso de revista apresentado pelo recorrente Estado Português ser rejeitado, por não se verificarem os pressupostos previstos no normativo legal citado;

44- Caso assim não se entenda, e quanto ao objecto da revista dir-se-á o seguinte;

45- Conforme decorre, sumariamente, do conteúdo das alegacões de recurso produzidas pelo recorrente Estado Português, pretende o mesmo que este Tribunal Superior reaprecie e decida as seguintes questões: i) se os danos sofridos pela ora recorrida, nas circunstâncias descritas foram especiais e anormais; ii) se deve, ou não, considerar-se relevante a culpa do lesado, e se a existência de tal culpa preclude, ou não, o direito à indemnização reclamada e atribuída; iii) se, atenta a iliquidez da obrigação, são ou não devidos juros de mora desde a citação, nos termos do disposto no nº3 do artigo 805º do CC; e iv) se é devida indemnização à agora recorrida por danos sofridos à sua imagem, devido à comunicação enviada aos matadouros;

46- Na alegação do recorrente os prejuízos sofridos pela recorrida em consequência do controle oficial decretado sobre 5 das suas explorações, com a consequente impossibilidade dos animais poderem sair do seu interior, bem como de serem cedidos pela legítima proprietária a terceiros, não têm natureza de danos especiais ou anormais, porque o que está em causa não são riscos normais próprios da vida em sociedade, mas riscos inerentes a uma certa actividade, a qual obedece a regras próprias, correndo o respectivo risco pelos seus agentes, no caso a recorrida, que ao «não as cumprir» escrupulosamente, ficou sujeita às medidas de controle necessárias e a suportar os prejuízos que das mesmas poderiam advir;

47- Baseia-se, para tanto, o recorrente, na circunstância de ter sido detectado num matadouro, em …… a presença da substância Clembuferol em dois suínos que aí tinham sido abatidos, e que se apurou serem provenientes de uma das explorações da ora recorrida;

48- Ou seja, como salienta o acórdão recorrido, no entendimento sustentado pelo recorrente, existe uma especialidade - a culpa do lesado – que retiraria aos danos produzidas na sua esfera jurídica o carácter especial dos mesmos, pelo que, daí decorreria não existir qualquer obrigação de indemnização por parte do Estado relativamente a esses mesmos danos;

49- Ora, nas circunstâncias descritas não só os danos sofridos pela recorrida, inclusivamente, o dano à sua imagem, foram especiais e anormais, como ficou por provar a sua culpa;

50- Sendo que, de qualquer modo, e ainda que assim não fosse, ou seja, mesmo que tivesse ficado provada a culpa - o que não se aceita - não estava afastada a obrigação de indemnização por parte do Estado por se dirimir na presente acção a responsabilidade extra-contratual do réu Estado por actos lícitos;

51- Com efeito, a jurisprudência quer deste STA, quer mais recentemente do próprio STJ, têm-se manifestado em perfeita sintonia com a doutrina que se pronunciou sobre esta matéria, ao fixarem que: i) prejuízo especial é aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a uma pessoa [ou conjunto de pessoas] certa[s] e determinada[s] em função de uma relativa posição específica, sendo que quer no caso do indivíduo, quer do conjunto de pessoas, é essencial que se fixe um conjunto de características que permitam determinar o padrão de distinção em relação à comunidade latu sensu; ii) prejuízo anormal é aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, impostos a todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever social de suportar determinadas compressões de direitos em função da actividade lícita da administração;

52- Em resumo, tem-se pois concluído - em pertinente e segura harmonia de posições - que não existirá prejuízo especial quando a acção do Estado, finalisticamente destinada a prosseguir um interesse geral, imponha sacrifícios a todos os cidadãos ou a um número indeterminado de cidadãos independentemente da sua ligação a uma situação especial;

53- E não existirá prejuízo anormal quando o dano sofrido não tenha a saliência qualitativa, a gravidade ou a dimensão que o tornem susceptível de indemnização [isto é, se o nível de compressão do direito for mínimo ou irrelevante à luz daquilo que é socialmente aceitável face às contrapartidas decorrentes da acção do Estado];

54- Ora, uma vez delimitados tais conceitos, só poderá concluir-se, como fez o douto acórdão recorrido, que os prejuízos advenientes para a recorrida do sequestro das suas explorações, considerando o tempo e o modo como se processou, foram especiais e anormais;

55- Foram especiais porque está em causa um interesse público, dado que do que se trata é de acautelar e prevenir os danos à saúde pública;

56- E tais prejuízos não se repercutiram sobre todos os cidadãos, ou sobre categorias amplas e abstractas de pessoas, nomeadamente, sobre outras empresas do mesmo sector da recorrida, mas exclusivamente na sua esfera jurídica;

57- Porquanto, em consequência do sequestro decretado sobre as suas explorações, viu-se a recorrida impedida de fazer a rotação e circulação de todos os animais que aí se encontravam, e ficaram assim paralisados em áreas do ciclo desconformes com as suas necessidades reais;

58- Mas cujo ciclo de reprodução continuou a processar-se, normalmente, não se encontrando, na disponibilidade da recorrida atrasar ou alterar o mesmo;

59- Em consequência do que viu aumentar os custos com a alimentação dos animais, e diminuir drasticamente os lucros com a venda, impossibilitada como se encontrava de as efectuar;

60- A que acresceram ainda os prejuízos decorrentes do aumento das taxas de mortalidade dos mesmos, devido à sobrelotação do espaço onde tais animais se encontravam, nomeadamente, no que respeita às crias em desmame e na recria;

61- Prejuízos que não afectaram qualquer outra empresa do sector, mas exclusivamente a ora recorrida, que detinha na ocasião do sequestro às suas explorações, um reconhecido prestigio no ramo da suinicultura, sendo das poucas com núcleo de animais da raça autóctone [Malhado de Alcobaça];

62- Do que resultou, inclusivamente, o aproveitamento por parte de outras empresas do sector, que em consequência de todo este processo, acabaram por conquistar em termos do mercado o lugar que à recorrida pertencia e que não mais voltou a recuperar;

63- Pelo que foi a recorrida efectiva e concretamente visada pela actuação do Estado Português - cujas suspeitas nem sequer se confirmaram, porque as análises foram negativas - e o sacrifício por si sofrido, em prol do interesse geral, não foi repartido ou assumido pelos demais cidadãos, mas exclusivamente suportado pela própria;

64- Pelos mesmos argumentos, improcede a alegação do recorrente relativamente ao dano da imagem sofrido pela recorrida em consequência do sequestro ordenado às suas explorações;

65- Os prejuízos sofridos pela recorrida foram ainda, nas circunstâncias descritas, anormais;

66- Com o sequestro, e dada a impossibilidade dos animais poderem sair das explorações em que se encontravam, produziu-se a sobrelotação das mesmas, em todos os ciclos, porquanto: i) o processo reprodutivo do efectivo pecuário não se interrompeu e os animais continuaram a nascer, mas como os animais em final de ciclo, como as porcas reprodutoras reformadas e aqueles que, pelo seu peso, deveriam ter saído para abate, não podiam abandonar a exploração, os animais foram permanecendo nos parques que já não eram os adequados às suas necessidades reais, parques que foram ficando mais e mais sobrelotados; ii) com a sobrelotação [havia animais que nem se podiam deitar, tendo que permanecer em pé; outros nem conseguiam chegar ao comedor] deixou de haver espaço para se fazerem vazios sanitários, o que fez disparar o número de doenças e de mortes, até por atropelamento uns aos outros, dentro dos parques sub-dimensionados para as necessidades das explorações;

67- Em consequência do sequestro, e particularmente, considerando o tempo durante o qual se arrastou a situação, sem um desfecho - o levantamento do sequestro ou o abate dos animais, caso os resultados analíticos tivessem sido positivos o que não aconteceu - e por força da ordem que obrigava a recorrida a manter os animais nas explorações, sofreu assim a mesma, e só no que respeita aos animais que se encontravam na última fase do ciclo, um duplo prejuízo: i) os custos em rações dispararam drasticamente porque eram cada vez em maior número os animais a alimentar; ii) os animais que se encontravam na fase da engorda atingiram um peso excessivo, atentos os valores do mercado o que implicou uma desvalorização de cerca de 25% do valor da carne;

68- Tais danos foram mais elevados porque todo o processo se arrastou durante um período de tempo excessivo, o que se revela de todo incompreensível, considerando que não poderá o Estado desconhecer os prejuízos que se causa a um suinicultor quando se decreta o sequestro das suas explorações;

69- Com efeito, o primeiro sequestro foi executado a 13.01.2003, e o levantamento do último sequestro ocorreu em 04.04.2003, sem que se apurasse um único resultado positivo;

70- Acresce que, como foi provado, em 13.03.2013, a Divisão de Intervenção Veterinária do Ribatejo enviou comunicado aos corpos de Inspecção dos Matadouros C……………; D………..; E………….; F………….; G…………; H………. e I……….., dando conhecimento de que haviam sido colocadas em sequestro sanitário por detecção de resíduos de beta-agonistas diversas explorações de suínos, onde se contava a recorrida, mais concretamente a exploração da «………., em …….»;

71- O que se tornou do conhecimento público, associando-se, atentos os termos em que o fax foi redigido - aí se referindo o nome de A………… - à totalidade das explorações da recorrida, o que, como também se provou, abalou a imagem de seriedade e de confiança na qualidade dos seus produtos de um modo geral;

72- Causando-lhe graves e elevados prejuízos, os quais não cessaram, na data em que o último sequestro sobre as suas explorações, o da «……….» foi levantado, porquanto o matadouro do grupo, a empresa F………… não tinha capacidade de abater todos os animais, e os outros matadouros, atenta a propagação da noticia do sequestro haviam fechado as portas à autora, que se viu assim obrigada a continuar a alimentar tais animais, que só gradualmente foram sendo enviados para abate;

73- E, de qualquer modo, o clima de desconfiança já se havia instalado junto dos clientes, não se recuperando de um dia para o outro;

74- Abalando seriamente a imagem de seriedade e confiança na qualidade dos produtos da ora recorrida, e de um modo abrangente sobre a totalidade das suas explorações;

75- Tendo mesmo perdido clientes que não mais voltou a recuperar, bem como a posição que ocupava no mercado antes do decretamento do sequestro;

76- Tais danos, pela sua dimensão e valor, não podem, assim, reputar-se de danos normais, no sentido de ser habitual, e aceitável, como risco próprio e normal do exercício da actividade da recorrida - criação, abate e compra e venda de porcos - danos de tal proporção e consequências;

77- O mesmo se diga relativamente aos danos sofridos na sua imagem, em consequência do fax referido supra, pelas razões já aludidas;

78- A isto acrescente-se, por último, que o carácter anormal do dano determina-se, igualmente, pela dimensão do prejuízo sofrido pela recorrida, que no caso foi de 243.312,32€, valor ao qual acresce o dos danos à imagem, que foi fixado no valor peticionado, em 25.000,00€, montantes estes que já terão que reputar-se como significativos e muito elevados;

79- Por outro lado, improcede a alegação do recorrente quanto à culpa da recorrida, porquanto tal como a matéria fixada pelas instâncias demonstra, nenhuma responsabilidade lhe pode ser assacada nas razões que determinaram a colocação sob sequestro de 5 das suas explorações, dado que os resultados de todas as análises e contra-análises efectuadas pela DGV - a saber às amostras de água dos bebedouros, às rações dos comedouros e da boca do silo em cada uma das explorações, às colheitas de fígado dos animais sem vida que se encontravam no Matadouro F………… animais provenientes das explorações «……….», «………./……», «……….» e «………», bem como às amostras individuais de fígado colhidas para pesquisa de beta-agonistas aos animais abatidos no «Matadouro F…………», a pedido da autora, ora recorrida - foram negativos;

80- Quanto aos suínos que foram abatidos no «Matadouro de ……», que se comprovou serem provenientes da exploração de «………», propriedade da ora recorrida, desconhece a mesma em que condições foram colhidas as amostras, e qual o método, ou quais os métodos utilizados, não tendo tais resultados sido contraditados, e consequentemente confirmados;

81- Donde se conclui, igualmente, pela inexistência de culpa da lesada;

82- Neste particular, e ao sustentar que a existência da culpa da lesada faz precludir o seu direito à indemnização, mais uma vez, o recorrente Estado Português confunde e faz confundir, dado que o que se vem de dirimir na presente acção é a responsabilidade do Estado por factos lícitos e não factos ilícitos, tal como configurada no nº1 do artigo 9º do DL 48051, de 21.11.67;

83- A qual prescinde dos «requisitos da ilicitude e culpa», bastando-se com a prova de que os prejuízos causados, em consequência da actuação licita do Estado, para serem indemnizáveis, sejam especiais e anormais;

84- E que exista nexo de causalidade entre a actuação licita do Estado e os danos e prejuízos causados na esfera do particular;

85- O que, no caso, se provou;

86- Com efeito, ficou claramente demonstrado que em consequência do sequestro decretado pelo Estado Português produziram-se na esfera jurídica da recorrida elevados danos, e que tais danos nunca se teriam produzido não fora o mesmo e o modo como este se processou;

87- Donde se conclui, que entre a produção dos danos alegados e que o tribunal recorrido deu como provados e a conduta do ora recorrente [o sequestro às explorações da recorrida] se verifica o necessário nexo de causalidade;

88- Acrescente-se que, ainda que se admita ter existido culpa da lesada - o que não se condescende, e apenas se admite, por mera hipótese académica - tal não afasta, ao contrário do que pretende o ora recorrente, a obrigação de indemnizar por parte do Estado Português;

89- Tal questão foi aliás, ao contrário do que se alega, apreciada no acórdão recorrido do TCAS, no qual nesta parte, se afirma o seguinte:

«No entanto, ante o artigo 9º e toda a jurisprudência a respeito, temos de discordar do MP: os danos apurados aqui são especiais, no sentido acima exposto: para defesa da saúde de todos, o Estado, licitamente, lesou apenas o património da aqui autora, irrelevando [aparentemente] que só assim poderia ser, isto é, que só o património da autora seria naturalmente, logicamente, o afectado, dadas as concretas circunstâncias do caso. Isto não muda, portanto, sob a égide do DL nº48.051, pelo facto de ter sido uma conduta da lesada a estar na base da conduta administrativa lícita, pública e lesiva;

E são anormais os danos [patrimoniais ou morais - DL nº48.051], no sentido acima exposto: não são inerentes aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração. Isto não muda, portanto, sob a égide do DL nº48.051, pelo facto de ter sido uma conduta da lesada a estar na base da conduta administrativa lícita, pública e lesiva»;

90- Ou seja, ao contrário do que afirma o recorrente - e diferentemente do que defende a recorrida - considerou o TCAS que no início de tudo - ou seja, o sequestro dos animais e o acréscimo de custos para a recorrida - esteve um facto objectivamente imputável à mesma, a saber, o facto de alguns dos seus animais [2 suínos] terem no seu organismo uma droga proibida por lei;

91- Apesar disso e de assim o entender, concluiu o acórdão recorrido nos exactos termos supra citados que tal não obsta, nem faz precludir a obrigação de indemnização por parte do Estado, por estar em causa a responsabilidade civil por factos lícitos, nos termos do disposto no artigo 9º do citado diploma;

92- Assim, atento tais fundamentos, que têm assento quer na lei, quer na doutrina, como na melhor jurisprudência, e reapreciando tais questões, não poderá esse Venerando STA proferir outra decisão, que não seja a proferida pelo tribunal recorrido, que deverá manter;

93- Pretende ainda o recorrente Estado Português que o STA se pronuncie quanto à questão de serem ou não devidos, in casu, juros a contar da data da citação;

94- No entendimento do recorrente o termo inicial da contagem dos juros de mora deve situar-se na data o trânsito em julgado da decisão condenatória, e não como decidiu o acórdão ora recorrido, na data da citação;

95- Reconhecendo embora já se ter o STA pronunciado sobre esta matéria, omite o recorrente que tal pronúncia foi no sentido do entendimento adoptado pelo TCAS na decisão recorrida, decisão que o recorrente entende ter feito uma errada aplicação do artigo 805º do Código Civil;

96- Estribando-se, para tal, o recorrente no facto de se estar, no caso, em presença, de crédito ilíquido, cuja liquidação só ocorre após a decisão judicial que fixe o quantum indemnizatório, e nos termos previstos na 1ª parte, do nº3, do artigo 805º do Código Civil;

97- Não lhe assiste também aqui razão, porque, embora literalmente, tal norma apenas abranja a responsabilidade por facto ilícito, ou pelo risco, a jurisprudência tem vindo a defender uma interpretação extensiva do preceito, no sentido de abranger também as situações em que a obrigação de indemnizar resulte de facto lícito;

98- Como se verifica no caso dos autos;

99- Pelo que a sentença recorrida ao condenar o ora recorrente a pagar à ora recorrida os juros de mora vencidos sobre a quantia fixada a título de indemnização, a contar da data da citação do réu - decisão que o TCAS manteve - realizou uma interpretação extensiva da norma contida no nº3 do artigo 805º do Código Civil, em conformidade com as orientações jurisprudenciais mais recentes e de acordo com a melhor doutrina;

100- Assim, reapreciando a questão não poderá este Venerando STA proferir outra decisão que não seja a de manter a decisão recorrida, também neste segmento, a qual não merece, pelas razões que se vêm de expor, qualquer reparo ou censura;

101- Pretende, por último, o ora recorrente, que o STA reaprecie a questão de saber se assiste à recorrida o direito a ser indemnizada devido à sua imagem de seriedade e confiança ter sido abalada pelo comunicado enviado aos matadouros dando conhecimento do sequestro de várias explorações de suínos, entre as quais as da ora recorrida, mais precisamente, a da ……….., por detecção de resíduos de beta-agonistas, que terá abalado a imagem de seriedade e confiança nos seus produtos e de um modo geral sobre a totalidade das suas explorações;

102- No entendimento do recorrente, não assiste tal direito à recorrida, porque estão em causa danos morais, e aos danos morais não é reconhecido o carácter de especialidade e normalidade que justifica a indemnização com base em responsabilidade do Estado por actos lícitos;

103- Argumenta que, além do mais, as sociedades comerciais, como é o caso da recorrida não são passiveis de sofrimento e de dano imaterial, pelo que tendo-se provado que a imagem de seriedade e confiança nos produtos provenientes das suas explorações foi abalada, tal traduz-se num dano patrimonial, e tais danos não se discutiam na presente acção;

104- Antes de mais, cumpre começar por dizer, que as questões suscitadas, nesta sede, pelo recorrente Estado Português, são falsas questões, mais não se pretendendo do que confundir, porque ao contrário do que se alega, nem a recorrida peticionou a fixação de tal indemnização a títulos de danos morais, nem o tribunal fixou a indemnização nesses termos;

105- Mas sim a titulo de danos patrimoniais;

106- Acresce que como o ora recorrente sabe, não podendo de todo desconhecer, tais questões nunca foram pelo mesmo suscitadas nos autos, nem mesmo em sede de recurso, tendo-se o ora recorrente nesta parte limitado a impugnar a atribuição da indemnização pelos prejuízos causados à imagem da recorrida, sob a alegação de não se ter provado que tivesse a mesma boa imagem antes da ocorrência dos factos que se discutem nos autos;

107- Do que decorre não poder pretender o recorrente, que em sede de «recurso de revista» venha este STA reapreciar uma questão [ou questões], que o TCAS, ou seja, o tribunal recorrido, não conheceu, por não se conter a mesma dentro do objecto do recurso interposto;

108- Ora, não tendo o tribunal recorrido sido chamado a apreciar tais questões, não poderá afirmar-se que incorreu o mesmo em violação de lei substantiva ou processual, ao decidir como decidiu, estando, assim, e em consequência, vedado ao STA apreciar e conhecer as mesmas;

109- Para o caso de assim não se entender, e sem prejuízo do que se alegou quanto à natureza dos danos peticionados nesta sede, dir-se-á o seguinte;

110- A principal questão suscitada nesta parte pelo recorrente, prende-se com o facto de saber se uma pessoa colectiva ou uma sociedade comercial podem ou não ser sujeitos de danos não patrimoniais;

111- Segundo Rabindranath Capelo de Sousa [ver O Direito Geral de Personalidade, Coimbra Editora, 1995, páginas 596 e seguintes] «...por força do artigo 160º, nº1, do Código Civil, ou por efeito de disposição legal específica, há seguramente que reconhecer as pessoas colectivas, porquanto, v.g., titulares de valores e motivações pessoais, alguns dos direitos especiais de personalidade que se ajustam à particular natureza e às especificas características de cada uma dessas pessoas jurídicas, ao seu círculo de actividades, às suas relações e aos seus interesses dignos de tutela jurídica, nestes se incluindo o direito ao bom nome e o crédito das pessoas colectivas, que são objecto de direitos juscivilísticos»;

112- «É-lhes, sem dúvida, conferido pelo artigo 484º do CC o direito a indemnização pelos danos sofridos com a afirmação ou difusão de facto que seja susceptível de prejudicar o seu crédito ou bom nome, bens de natureza imaterial. Pressupõe-se, deste modo, a existência de um direito subjectivo correspondente e confere-se o direito a indemnização pelos danos sofridos como a ofensa perpetrada ao crédito e bom nome de pessoa colectiva». [ver AC da RL de 18.02.2014];

113- E segundo Pires de Lima e Antunes Varela [ver Código Civil Anotado, 4ª edição, Coimbra Editora, volume I, página 486], «Exista ou não, por parte das pessoas singulares ou colectivas, um direito subjectivo ao crédito e ao bom nome considera-se expressamente como antijurídica a conduta que ameace lesá-los nos termos prescritos»;

114- Para estes autores o «prejuízo do crédito» pressuporá uma diminuição de confiança «na capacidade e na vontade da pessoa para cumprir as suas obrigações» e o «prejuízo do bom nome» consubstanciar-se-á num abalo do «prestígio de que a pessoa goze» ou do «bom conceito em que seja tida [...] no meio social em que vive ou exerce a sua actividade» [AC RL de 18.02.2014];

115- Não sendo a jurisprudência consensual nesta matéria, tem o Supremo Tribunal de Justiça vindo a entender que a ofensa ao bom nome e crédito de uma sociedade comercial, ainda que não se projecte num dano patrimonial, gera obrigação de indemnizar o respectivo dano de natureza não patrimonial;

116- Neste sentido os Ac’s STJ de 12.02.2008 [Rº 07A4618], de 12.09.2013 [Rº372/08.9TBBCL.G1.S1], e mais recentemente o Acórdão do STJ de 09.07.2014 [Rº366/12.OTVLSB.L1.S1];

117- Por outro lado, como ficou igualmente demonstrado e pelos fundamentos supra expostos o dano à imagem da recorrida foi, nas circunstâncias descritas nos autos, do mesmo modo, como sucedeu com os danos especial e anormal assistindo à recorrida o direito à indemnização por esse mesmo dano;

118- Improcede assim a argumentação apresentada pelo recorrente Estado Português no que concerne à alegada inexistência de obrigação de indemnização quanto ao «dano de imagem» sofrido pela recorrida A……….. em consequência da comunicação enviada aos matadouros em 13.03.2003;

119- Do que se conclui, em resumo, não ter o acórdão recorrido incorrido em qualquer violação da lei substantiva ou processual, antes realizando uma correcta interpretação da lei e aplicação da mesma às questões relativamente às quais foi chamado a pronunciar-se.

Termina pedindo que a «revista» não seja admitida, e de todo o modo, que não lhe seja concedido provimento.

3. Mas foi admitida, pela formação a que se refere o artigo 150º, nº5, do CPTA aqui aplicável [anterior às alterações trazidas pelo DL nº214-G/2015, de 02.10].

4. Colhidos que foram os «vistos» legais, cumpre apreciar e decidir o recurso de revista.

II. De Facto

São os seguintes os factos provados que nos vêm das instâncias:

A) A autora A……………., SA, dedica-se à actividade de criação, abate e compra e venda de porcos - documento nº1, junto com a petição inicial;

B) Nessa actividade vem explorando as pecuárias de suinicultura de «………/………» - em ……., ………; «………/……..» - em ……….., ………..; «……../…….» - em …….; «……….» - em ………; e «……….» - em ………; às quais correspondem, respectivamente, as marcas oficiais de exploração PTSJ83C, PTSJ42B, PTSR96A, PTSG34P e PTSRO1C - acordo;

C) A autora integra uma relação de grupo empresarial com o matadouro «F…………, Lda.» e a «J…………, Lda.», fábrica de produtos transformados e comercialização, coexistindo assim em ciclo fechado de produção, sendo completamente autónoma e independente de intermediários desde a produção até à colocação no mercado da carne de suínos e derivados transformados - acordo;

D) Na sequência do controle efectuado por uma Brigada da Direcção Geral de Veterinária, no dia 04.07.2002, no Matadouro de B…………., Lda., em ……, cliente da autora, foram detectados resíduos de Clembuterol em dois suínos ali abatidos, provenientes da exploração da autora de «…………», com a marca oficial PTSJ42B - documento nº7, junto com a petição inicial e documento nº1, junto com a contestação;

E) A Direcção Geral de Veterinária, na sequência do referido em D), dirigiu, via fax, ofícios à Divisão de Intervenção do Ribatejo e à Divisão de Intervenção Veterinária do Oeste, em 24.10.2002 e 27.10.2002, com vista à efectivação do sequestro respeitante às explorações da autora e posterior colheita de amostras para os competentes exames analíticos - documento nº1 junto com a contestação e documentos 2 a 6 juntos com a petição inicial;

F) Sequestros executados, nos termos seguintes:

Através do Aviso de Sequestro nº03/2003 de 13.01.2003 foi colocada sob sequestro a exploração «……../………..» - PTSJS3C, com 2.185 animais;

Através do Aviso de Sequestro nº04/2003 de 13.01.2003 foi colocada sob sequestro a exploração «…………» - PTSJ42B, com 7.610 animais;

Através do Aviso de Sequestro nº05/2003 de 15.01.2003 foi colocada sob sequestro a exploração «……….» - PTSRO1C, com 6.948 animais;

Através do Aviso de Sequestro nº06/2003 de 15.01.2003 foi colocada sob sequestro a exploração «………..» - PTSR96A, com 7.183 animais;

Através do Aviso de Sequestro nº01/2003 de 21.01.2003 foi colocada sob sequestro a exploração «……….» - PTSG34P, com 1.309 animais - documento nºs 2 a 6 juntos com a petição inicial;

G) A autora foi notificada de que todos os suínos existentes nas explorações estavam sob controlo oficial, não podendo os animais deixar as explorações em causa nem serem cedidos a qualquer outra pessoa, conforme o prescrito no artigo 23º do DL nº148/99, de 04.05, até determinação da Direcção Geral de Veterinária, com a suspensão imediata dos protocolos de Emissão de Guia para Abate - documentos nºs 7 e 8, juntos com a petição inicial;

H) Nas datas em que foram colocadas sob sequestro as explorações, funcionários da Direcção Geral de Veterinária recolheram amostras da água dos bebedouros e rações dos comedouros e da boca do silo em cada uma das explorações - acordo;

I) E por dificuldades de recolha de urina nos animais em vida, foram efectuadas colheitas de fígado para análise, em animais de recria e acabamento destas explorações [excepção feita à do ………., com a marca oficial PTSG24PJ], no matadouro «F…………», tendo sido colhidas 55 amostras de fígado de animais da exploração PTSJ42B e 54 de animais da exploração PTSJ83C, no dia 21.01.2003, a 45 de animais da exploração PTSRO1C e 55 animais da exploração PTSR96A, em 28.01.2003, tendo os animais ficado entregues a um fiel depositário até que fosse conhecido o resultado das análises - documentos nºs 11 e 12 juntos com a petição inicial;

J) Conhecidos os resultados das análises em 24.01.2003, relativamente à exploração PTSJ42B e PTSJ83C, e em 31.01.2003, relativamente às explorações PTSRO1C e PTSR96A, as carcaças foram libertadas, o fiel depositário foi destituído, procedendo-se à desselagem e entrega das mercadorias - documentos 15 e 16 juntos com a petição inicial;

K) As explorações referidas em I) e J) mantiveram-se sob controlo oficial por serem ainda desconhecidos os resultados das análises das amostras dos bebedouros de água e das rações - acordo;

L) Tal controlo terminou em 29.01.2003 relativamente às explorações PTSJ42B e PTSJ83C; em 07.02.2003, no que respeita à exploração PTSR96A, e a 18.03.2003 quanto à PTSG34P, por nestas datas terem sido conhecidos pelos serviços que haviam efectuado os sequestros [DIV do Ribatejo e do Oeste] os resultados negativos às análises das amostras aludidas recolhidas naquelas explorações - documentos 18 a 20, juntos com a petição inicial;

M) Em 25.02.2003, a Direcção Geral de Veterinária teve conhecimento do resultado positivo à presença de Beta-Antagonista na amostra de ração recolhida na exploração ……….., com marca oficial PTSR01C - documentos 24 e 25, juntos com a petição inicial, e documento nº2 junto com a contestação;

N) A autora, apesar de as ter requerido, não fez comparecer o seu perito no Laboratório Nacional de Investigação Veterinária, na data designada, apesar de notificada para tal - documentos 27 e 28, juntos com a petição inicial;

O) O Clembuterol é uma substância Beta-Agonista que fomenta a produção de proteína, mas reduz a gordura, promovendo um maior rendimento da carcaça - acordo;

P) A ingestão de carnes contaminadas com aquela substância pode provocar sobredosagem, com intoxicação aguda, sofrendo as pessoas intoxicadas de tonturas, tremuras, nervosismo, dores de cabeça e musculares e taquicardia, constituindo um perigo para a saúde humana - acordo;

Q) Fora dos casos de aplicação veterinária, é proibida a sua administração a animais, como ocorre com os porcos a que se reportam os presentes autos - acordo;

R) Na sequência do pedido formulado pela autora, nos termos do artigo 23º do DL nº148/99, de 04.05, de autorização para abate de 60 suínos da exploração «…………», foi essa pretensão deferida, sendo aqueles abatidos em 25.03.2003, no Matadouro F…………., Lda., aos quais foram colhidas amostras individuais de fígado, para pesquisa de beta-agonistas - ver documentos 29 e 30 a 36, juntos com a petição inicial;

S) Cujos resultados analíticos foram negativos - documentos 37 e 38, juntos com a petição inicial;

T) Em 13.03.2003 a Divisão de Intervenção Veterinária do Ribatejo enviou um comunicado aos corpos de Inspecção dos Matadouros C………..; D……….; E…………; F……….; G…………; H………. e I……….., dando conhecimento de que foram colocadas em sequestro sanitário por detecção de resíduos de beta-agonistas diversas explorações de suínos, onde se contava a autora, mais concretamente a exploração da …………. em …….. - documento nº43, junto com a petição inicial;

U) Em 04.04.2003 foi determinada a retirada do sequestro imposto à Exploração da ……… pela Direcção Geral de Veterinária - documento nº39, junto com a petição inicial;

V) O conjunto das explorações permite à autora capacidade para dispor de um ciclo de produção completo, que é composto por: - maternidade, onde os leitões permanecem cerca de 25 dias; -desmame, onde permanecem cerca de 30 dias; - pré-engorda [ou recria], onde permanecem cerca de 30 dias; - e engorda - depoimento das testemunhas …….. e ……….;

W) Com o sequestro, a autora viu-se impedida de fazer a necessária rotação e circulação de animais, ficando estes paralisados em áreas do ciclo já desconformes às suas necessidades reais, de acordo com as regras do ciclo de reprodução referidas em V), não se encontrando na disponibilidade da autora o atraso ou alteração do processo reprodutivo do efectivo pecuário - depoimento das testemunhas ……., ……… e ………;

X) Os animais acabaram por atingir um grau de gordura excessivo, ultrapassando os valores recomendados de peso e idade para vendas/abate, com redução do volume de vendas, decorrente do período de inactividade e da desvalorização dos animais, ocasionada pelo sequestro - depoimento das testemunhas ………, ………., ………. e ……….;

Y) Os porcos atingem o ponto ideal de venda entre os 6-7 meses, altura em que atingem entre 78Kg e 87 Kg - depoimento das testemunhas ………., ………., ………. e ……………;

Z) A partir daquela idade os porcos desvalorizam e já não é possível seguirem o seu curso normal de venda, como carne fresca para talhos, desvalorizando cerca de 25% do seu valor em fresco - depoimento das testemunhas ……………, …………, ………. e ………….;

AA) No período de sequestro às explorações referidas em F), a autora suportou custos acrescidos com a alimentação de porcos de engorda no valor total de 221.200,32€ - documentos nºs 4 a 13, 14 a 18, 19, 20 a 24, 26, 31 a 46, juntos com o requerimento da autora de 24.02.2015 e facturas de compra de ração juntas com o requerimento da autora de 09.03.2015 e depoimento das testemunhas ……….., ………., ………., ………. e ……….;

BB) No período de sequestro às explorações referidas em F), a autora suportou custos acrescidos com a alimentação de porcas reformadas no valor total de 6.272,00€ - documentos nºs 4 a 13, 26, 30, 31 a 46, juntos com o requerimento da autora de 24.02.2015 e facturas de compra de ração juntas com o requerimento da autora de 09.03.2015 e depoimento das testemunhas …………, ………, ………… e ………..;

CC) No período de sequestro da exploração da ……….., a autora suportou custos acrescidos com a alimentação de leitões nas maternidades e na recria no valor de 15.840,00€ - documentos nºs 4 a 13, 14 a 18, 19, 20 a 24, 25, 27, 31 a 46, juntos como requerimento da autora de 24.02.2015 e facturas de compra de ração juntas com o requerimento da autora de 09.03.2015 e depoimento das testemunhas ………….., …………, ……….. e ………….;

DD) O comunicado referido em T) abalou a imagem de seriedade e confiança na qualidade dos produtos da autora e de um modo abrangente sobre a totalidade das suas explorações - ……….., …………, ………… e ………….

E é tudo quanto a factualidade provada.

III. De Direito

1. A A………… pediu ao TAF de Leiria que condenasse o ESTADO PORTUGUÊS a pagar-lhe a quantia global de 602.502,06€ a título de indemnização por danos patrimoniais, especiais e anormais, que lhe foram causados por condutas lícitas que determinaram o sequestro das suas explorações de suinicultura, devendo essa quantia ser acrescida de juros de mora contados desde a citação até total pagamento.

Por sentença de 26.05.2015, o TAF de Leiria julgou «parcialmente procedente a acção administrativa comum» [AAC], e condenou o réu a pagar à autora, a título de indemnização de prejuízos provocados por conduta lícita, a quantia global de 268.312,32€ acrescida de juros, à taxa legal, contados desde a citação até total pagamento.

Por acórdão de 19.05.2016, o TCAS negou provimento ao recurso de apelação que lhe foi dirigido pelo ESTADO PORTUGUÊS.

Nesse acórdão, conheceu e julgou improcedentes alegados erros de julgamento de direito imputados à sentença da 1ª instância, acerca da «existência de dano especial e anormal», da «falta de prova da boa imagem da autora», e ainda da pertinência da condenação em juros de mora «desde a citação».

Deste acórdão discorda novamente o réu ESTADO PORTUGUÊS, o qual, agora em sede de «revista», lhe aponta aqueles mesmos erros de julgamento de direito, que se arvoram, de novo, como objecto de apreciação e decisão.

2. Para optimizar esta «apreciação e decisão», recapitulemos, antes de mais, o acervo factual apurado nos autos, sintetizando-o, conexionando-o e ordenando-o temporalmente o mais possível.

A sociedade autora dedica-se à actividade de criação, abate e compra de suínos, explorando cinco pecuárias [cujas marcas são: PTSJ83C; PTSJ42B; PTSR96A; PTSG34P; e PTSRO1C], e estando integrada num grupo empresarial composto, também, pelo matadouro F………… e pela transformadora e comercializadora J…………. Formam, assim, um ciclo fechado e autónomo de produção, sem quaisquer intermediários.

O conjunto das explorações pecuárias da autora permite-lhe dispor de um ciclo de produção completo: - maternidade [onde os leitões permanecem 25 dias]; - desmame [onde permanecem mais cerca de 30 dias]; - recria [onde permanecem ainda 30 dias]; - e engorda, sendo que os porcos atingem o ponto ideal de venda entre os 6 e 7 meses, altura em que atingem entre 78 e 87 quilogramas. A partir desta idade desvalorizam, e já não é possível seguirem o seu curso normal de venda para os talhos.

Importa ter presente também, e desde início, o tipo de substância detectada: - o CLEMBUTEROL é uma substância «beta-agonista», que fomenta a produção de proteína e reduz a gordura, promovendo um maior rendimento da carcaça. A ingestão de carnes contaminadas com tal substância pode provocar intoxicação aguda, sofrendo as pessoas afectadas de tonturas, tremuras, nervosismo, dor de cabeça, dor muscular e taquicardia. Constituem, pois, «perigo para a saúde pública», e, fora dos casos de «aplicação veterinária», a sua administração em animais é proibida.

Acontece que a 04.07.2002, uma brigada da DGV detectou em dois suínos, que tinham sido abatidos num matadouro em ….., «resíduos de CLEMBUTEROL». E esse matadouro, que era cliente da autora, tinha recebido os animais de uma das suas explorações pecuárias: a PTSJ42B […………].

Por causa disso, foi ordenado e executado o «sequestro» das cinco explorações pecuárias da autora, envolvendo um total de 25.235 animais. O sequestro foi realizado nos dias 13, 15 e 21 de Janeiro de 2003, tendo a autora sido avisada de que todos os suínos das suas explorações ficavam sob controlo oficial, e não podiam sair das mesmas ou ser cedidos a outrem. Ficavam «suspensos», ainda, os protocolos de emissão de guia de abate. Foram, na mesma altura, recolhidas amostras da água dos bebedouros e rações dos comedouros e da boca do silo, em cada uma das referidas explorações.

Em 21 e 28 de Janeiro de 2003, foram colhidas amostras de fígado, para análise, em 209 animais «provenientes» de explorações pecuárias da autora e que se encontravam no matadouro F…………. Os respectivos resultados, que foram negativos, foram conhecidos a 24 e 31 do mesmo mês, respectivamente. Mas as explorações continuaram «sob controlo oficial» à espera dos resultados das amostras recolhidas nos bebedouros, comedouros e silo.

Estes resultados foram conhecidos em 29.01.2003 - relativamente às explorações PTSJ42B e PTSJ83C - em 07.02.2003 - relativamente à exploração PTSR96A - em 18.03.2003 - relativamente à exploração PTSG34P - e em 25.02.2003 - relativamente à exploração PTSRO1C. Os resultados das primeiras quatro explorações foram negativos, mas o da quinta [PTSRO1C - «………….»] acusou a presença de substância beta-agonista na amostra de ração aí recolhida.

Em 13.03.2003, a «Divisão de Intervenção Veterinária do Ribatejo» comunicou aos corpos de inspecção de um conjunto de sete matadouros, entre os quais o F………., que foram colocadas sob sequestro sanitário, devido à detecção de resíduos de «beta-agonistas», diversas explorações pecuárias, entre as quais a da «…………» [PTSRO1C] pertencente à autora.

Em 25.03.2003 foram abatidos no matadouro F……….. 60 suínos da ……….., a pedido da autora e com autorização da DGV, e cujos resultados de análises para pesquisa de «beta-agonistas» foram negativos.

Em 04.04.2003 foi determinada a retirada do sequestro imposto à «……….» pela DGV.

Ficou provado, quanto a danos, que devido ao sequestro das cinco explorações pecuárias - 4 delas entre 13, 15 e 21 de Janeiro, e 29 de Janeiro, 7 de Fevereiro e 18 de Março de 2003, e a da «……….» até 4 de Abril do mesmo ano - a autora, e ora recorrida, se viu impedida de fazer a necessária rotação e circulação de animais, ficando estes paralisados em «áreas do ciclo» já desconformes às suas necessidades reais, acabando os animais por atingir gordura excessiva, ultrapassando «os valores recomendados de peso e idade para venda e abate». E daí a diminuição do volume de vendas.

Além disso, a autora suportou custos acrescidos com a alimentação de «porcos de engorda» - no valor de 221.200,32€ - de «porcas reformadas» - no valor de 6.272,00€ - e de leitões nas «maternidades» e na «recria» - no valor de 15.840,00€.

Por fim, provou-se que a «comunicação» de 13.03.2003, feita pela «Divisão de Intervenção Veterinária do Ribatejo» aos corpos de inspecção dos matadouros, abalou a imagem de seriedade e confiança na qualidade dos produtos da autora e de um modo abrangente sobre a totalidade das suas explorações.

3. As instâncias, como sabemos, condenaram o réu a pagar à autora, com base em responsabilidade civil extracontratual por conduta lícita, os custos acrescidos referidos no penúltimo parágrafo [total de 243.312,32€], e, ainda, 25.000,00€ a título de danos na imagem da autora no mercado [que a 1ª instância qualificou de «danos morais» com «gravidade considerável»], num total de 268.312,32€.

4. O recorrente ESTADO PORTUGUÊS suscita, nas suas conclusões, uma questão que se perfila como absolutamente fundamental: a de saber se, neste caso, os danos provados, quer patrimoniais quer não patrimoniais, são «indemnizáveis» através do instituto da responsabilidade extracontratual por conduta lícita que é previsto no artigo 9º do DL nº48.051, de 21.11.67 [diploma aplicável face à data dos factos - TEMPUS REGIT ACTUM – pois foi entretanto revogado pelo artigo 5º da Lei nº67/2007, de 31.12, que consagra o novo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas].

É sabido que esse DL nº48.051 compreende a responsabilidade extracontratual por factos ilícitos e culposos [artigos 2º, 4º e 6º], por factos causais ou pelo risco [artigo 8º], e por actos lícitos [artigo 9º].

Relativamente a este último tipo de responsabilidade extracontratual, estipula o artigo 9º que «o Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais».

Este «dever de indemnizar», por parte, concretamente, do Estado Português, prescinde dos requisitos da «ilicitude e da culpa» na actuação do lesante, mas, exige, como elemento «travão», que os prejuízos causados sejam «especiais e anormais» para poderem e deverem ser ressarcidos.

É um dever que nasce, assim, à margem de qualquer ilicitude e censura jurídica dirigida ao lesante Estado Português, entrosando-se, antes, na circunstância de ter sido imposto por ele ao administrado um «sacrifício», em nome do interesse público, gerador de danos especiais e anormais.

Assim, na própria lógica deste instituto da responsabilidade extracontratual por acto lícito dos entes públicos, está a ideia de «sacrifício» imposto ao lesado, em benefício do interesse público, ideia que se compatibiliza, perfeitamente, com a de lesão provocada por actuação lícita da iniciativa unilateral da Administração, mas reage mal ao facto desta última ter sido despoletada por actuação ilícita - objectivamente ilícita - do próprio lesado.

Na verdade, esta indemnização por actos lícitos não é normalmente compatível com o facto da conduta pública, causadora dos danos, ser «reactiva» a uma actividade ilícita do lesado. A não ser, por certo, nos casos em que essa reacção é excessiva, visto que a reacção excessiva é, nesse preciso excesso, imotivada, e, por isso mesmo, assimilável a uma acção pura.

Com efeito, se, «na origem» da sequencial conduta pública danosa, está uma actividade «objectivamente ilícita» do lesado - independentemente de «culpa» - esta surge, no processo causal gerador dos danos, como a única e autêntica «causa deles».

E a problematização deste nexo de causalidade é assunto que subjaz, também, e mesmo sem aí ter sido usada essa expressão jurídica, à conclusão 12ª do ora recorrente ESTADO PORTUGUÊS.

É que, e como tem sido entendido, o «nexo de causalidade» entre facto e dano pode ser «indirecto», isto é, subsiste o nexo de causalidade quando o facto não produz ele próprio o dano, mas é causa adequada de outro facto que o produz, na medida em que este facto posterior tiver sido especialmente favorecido por aquele primeiro, ou seja provável segundo o curso normal dos acontecimentos - entre outros, AC STA de 27.06.2001, Rº37410; AC STA de 27.10.2004, Rº1214/02; AC STA de 16.05.2006, Rº874/04.

Ora, no presente caso, a autora responsabiliza o ESTADO PORTUGUÊS por facto lícito. Em momento algum o responsabiliza, pois, por qualquer ilicitude, quer na conduta em si mesma considerada quer na sua dimensão e tempo de execução.

Já no universo da autora constatamos a ocorrência de ilicitudes objectivas, isto é, fosse por culpa própria, fosse por culpa do fornecedor das rações, o certo é que em 04.07.2002 foram detectados resíduos de CLEMBUTEROL em dois suínos provenientes de uma das suas explorações pecuárias [ponto D) do provado], e em 25.02.2003 foi conhecido o resultado positivo à presença de beta-agonista na amostra de ração colhida, em 15.01.2003, numa outra exploração pecuária sua [pontos F), H) e M) do provado] - ver, a respeito, artigos 2º, 9º nº3, 15º e 23º, todos do DL nº148/99, de 04.05, que transpõe para a ordem jurídica interna a Directiva nº96/23/CE, do Conselho, de 29.04, a Decisão da Comissão nº97/747/CE, de 27.10, e, ainda, a Decisão da Comissão nº98/179/CE, de 23.02.

Temos, portanto, que o sequestro das cinco explorações pecuárias da autora, envolvendo um universo superior a vinte e cinco mil suínos, não obstante ter sido decretado por razões de saúde pública, que respeita a todos, foi despoletado por terem sido detectadas substâncias proibidas em animais, e em rações, vindos de explorações suas [ver, a respeito, artigos 2º, 9º nº3, 15º e 23º, todos do DL nº148/99, de 04.05].

Foi a detecção destas substâncias proibidas, e não outra causa, que justificou a intervenção das autoridades sanitárias visando a preservação da saúde pública, sendo certo que foi sobre a autora, como «proprietária das suiniculturas», que recaíram os prejuízos decorrentes dessa preservação.

Deste modo, os prejuízos, isto é, o sacrifício sofrido no âmbito da esfera jurídica da recorrida, não foi despoletado por causa natural, como uma doença, nem foi provocado por acto da iniciativa unilateral da Administração, mas antes se ficou a dever, na linha do enquadramento que fizemos, a uma «conduta reactiva da Administração» à constatação da actuação objectivamente ilícita da lesada.

5. Mas o facto da conduta da Administração surgir, no caso, como «reacção» à actuação ilícita da ora recorrida, não se repercute, apenas, na falta do elemento sacrificial essencial à responsabilização por facto lícito, pois repercute-se, ainda, na própria qualificação dos danos ocorridos. É que não poderá dizer-se que os danos advindos de uma reacção equilibrada a essa prevaricação - pois a causa de pedir não se baseia no «excesso» - são danos «especiais e anormais» para efeito da responsabilidade extracontratual prevista no artigo 9º do DL nº48.051.

Vejamos.

É a sua transcendência perante os encargos correntes, impostos a todos os que vivem em sociedade, que qualifica os «prejuízos indemnizáveis» causados por acto lícito das pessoas colectivas públicas.

No fundo, entende-se que os entes públicos, seja o Estado ou não, não podem exigir de alguém, em nome do interesse público, um sacrifício superior e mais intenso do que o normalmente imposto aos outros membros da colectividade. A indemnização, nestes casos, visará repor essa «igualdade entre os membros da comunidade», de modo a evitar desequilíbrios gravosos na contribuição de cada um para o funcionamento dos serviços públicos, equiparando a contribuição de todos os cidadãos.

É, pois, a ideia da necessária igualdade de todos face aos encargos públicos que justifica o dever, público, de compensar os prejuízos especiais e anormais a que alude o artigo 9º do DL nº48.051, de 21.11.67. Em bom rigor, pois, esse dever público resulta da vinculação da administração ao princípio da igualdade previsto no artigo 13º, nº1, da CRP.

A doutrina e a jurisprudência vêm construindo, há muito, a noção de prejuízo especial e anormal, tendo-se destacado, a respeito da noção de especialidade, a teoria da intervenção individual, e quanto à noção de anormalidade, a teoria do gozo standard - Marcello Caetano, «Manual de Direito Administrativo», páginas 1241 e seguintes; Diogo Freitas do Amaral, «Direito Administrativo», volume III, páginas 510 e seguintes; Joaquim Gomes Canotilho, «O Problema da Responsabilidade Civil do Estado por Actos Lícitos», Coimbra 1974, páginas 279 a 281; José Carlos Vieira de Andrade, «A responsabilidade indemnizatória dos poderes públicos em 3D: Estado de direito, Estado fiscal, Estado social», in RLJ, Ano 140º, nº3969, páginas 352 e seguintes; Parecer da PGR, proferido no processo nº137/83, publicado na II série do DR de 06.04.84; AC STA de 21.05.1991, Rº29227; AC STA de 12.01.1999, Rº42175; AC STA de 19.12.2000, Rº31791; AC STA de 25.05.2000, Rº41420; AC STA de 02.02.2002, Rº44443; AC STA de 16.05.2002, Rº0509/02; AC do STA de 10.10.2002, Rº048404; AC do STA de 21.01.2003, Rº0990/02; AC do STA de 03.10.2003, Rº0936/03; AC do STA de 29.05.2003, Rº0688/03; AC do STA de 30.10.2003, Rº0936/03; AC do STA de 05.11.2003, Rº01100/02; AC STA de 18.12.2003, Rº0910/03; AC STA de 13.01.04, Rº40681; AC STA de 22.06.2004, 01810/03; AC STA de 02.12.2004, Rº0670/04; AC STA de 09.02.2005, Rº01348/03; AC STA de 14.12.2005, Rº0351/05; AC STA de 02.03.2006, Rº01610/03; AC STA de 21.06.2007, Rº0110/06; AC STA de 30.04.2008, 0913/07; AC STA de 17.12.2008, Rº0348/08; AC STA de 11.03.2009, Rº0896/08; AC STA de 18.06.2009, Rº0469/09; AC STA de 02.12.09, Rº01088/08; AC do STA 11.03.2010, Rº083/10; AC STA de 28.09.2010, Rº0412/10; AC STA de 11.11.2010, Rº0441/09; AC STA de 28.02.2012, Rº01077/11; AC STA de 25.03.2015, Rº01389/14; AC STA de 18.06.2015, Rº01314/13.

A primeira, põe o seu enfoque na especialidade do resultado da intervenção, ou seja, na incidência do acto lícito sobre uma só pessoa ou grupo de pessoas, de modo que será especial aquele prejuízo que não é imposto à generalidade das pessoas, mas «a pessoa ou a um grupo de pessoas determinado em função de uma específica posição relativa dessa pessoa ou desse grupo».

A segunda, parte da garantia do gozo standard dos bens que pertencem aos particulares, de tal forma que será anormal o prejuízo que se traduz na ablação total ou parcial desse gozo standard.

O prejuízo indemnizável deve, pois, pela sua gravidade, pela sua importância, pelo seu peso, «ultrapassar o carácter de um ónus natural» decorrente da vida em sociedade. Deve ultrapassar o mero transtorno da actividade administrativa, que se configura como um custo a suportar pela própria integração social, isto é, tem de onerar, pesada e especialmente, apenas algum ou alguns cidadãos em benefício de todos, sobrecarregando-os, assim, de forma desigual.

Resulta, assim, que a especialidade e a anormalidade são traços distintivos do prejuízo indemnizável e provocado por facto lícito da administração, em relação ao ónus natural do risco da vida em sociedade. Sendo que a exigência dessas características actua como travão ao princípio de que o Estado, e demais entes públicos, deverão reparar os danos causados pela sua crescente actividade. E surgem, na lei, como verdadeiros conceitos indeterminados, carecidos de serem preenchidos face ao caso concreto.

Ora, no presente caso, para além daquela exigência de igualdade se encontrar, desde logo, arredada pela actuação «objectivamente ilícita» da ora recorrida, certo é que os prejuízos patrimoniais e não patrimoniais provados, não obstante a sua sonância, não surgem como especiais e anormais relativamente ao tipo de actividade que a autora da acção exercia e aos riscos que lhe são inerentes.

A especialidade e anormalidade dos seus prejuízos não deverão ser aferidas por referência ao universo global dos cidadãos, mas por referência ao universo mais restrito dos suinicultores. Efectivamente, a especialidade mercantil da recorrida elimina qualquer possibilidade do seu cotejo com a generalidade dos cidadãos, sendo que a qualificação dos danos, como especiais e anormais, sempre deverá fazer-se por referência ao grupo a que ela pertence e aos «riscos inerentes» à actividade que desenvolve.

E, dentro desse grupo, os danos resultantes do «sequestro» das suiniculturas, devido ao risco para a saúde pública da presença de substâncias proibidas nas respectivas rações, surgem, eles próprios, como um risco normal que correm os que lidam com esse tipo de actividade, e se expõem, assim, às «manipulações ilícitas» das rações, depois manifestadas nas carnes para consumo humano e no perigo que isso representa.

Ressuma do exposto, portanto, que os «prejuízos» efectivamente ocorridos na esfera jurídica da autora da acção, ora recorrida, não podem ser indemnizados ao abrigo do instituto da responsabilidade extracontratual do réu «por conduta lícita», pois que esta surge como reacção legal à sua actuação «objectivamente ilícita», e porque os prejuízos apurados, atentas as circunstâncias, mormente o universo em que se produzem, não são «especiais e anormais».

6. Face ao que já ficou exposto, impõe-se-nos conceder provimento ao recurso de revista, e julgar totalmente improcedente a acção administrativa comum que foi intentada pela A……….. contra o ESTADO PORTUGUÊS, que será absolvido do pedido.

As demais questões colocadas nas conclusões do recurso de revista, relativas à indemnizibilidade de danos não patrimoniais de pessoas colectivas e ao termo a quo da contagem de juros de mora sobre indemnização ilíquida decorrente de acto lícito, restam, obviamente, prejudicadas pelo referido desfecho da revista.

IV. Decisão

Nestes termos, decidimos conceder provimento ao recurso de revista, e, em conformidade revogar o acórdão recorrido e julgar totalmente improcedente a acção administrativa comum, sendo o réu absolvido do pedido.

Custas pela ora recorrida, quer neste Supremo Tribunal quer nas instâncias.

Lisboa 1 de Junho de 2017. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Jorge Artur Madeira dos Santos.