Quem foi o relator do acórdão 1100/25.0BESNT.CS1?

O relator foi Alda Nunes, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 1100/25.0BESNT.CS1?

O acórdão foi proferido em 25 de fevereiro de 2026.

1100/25.0BESNT.CS1

Texto

Relatório M… e A… interpõem recurso jurisdicional da decisão proferida a 21.10.2025, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que rejeitou liminarmente o requerimento inicial de providência cautelar que propuseram contra o Município de Cascais, por manifesta falta de fundamento da pretensão formulada. Os recorrentes nas alegações formularam as conclusões seguintes: 1. Em 09.04.2022 a Recorrente apresentou junto da edilidade camarária um pedido de Licenciamento referente à construção de duas moradias unifamiliares geminadas, na sua parcela de terreno e que mereceu o nº de Processo: SPO 865/2022. 2. Em 14.02.2023 a Recorrida proferiu Despacho de aprovação do projeto de Arquitetura. 3. Em 30.08.2023 Despacho de licenciamento de obras de construção, Licenciamento que não foi objeto de declaração de nulidade ou revogada a decisão. 4. Em 08.03.2024 emitiu o competente Alvará de obras de construção nº 122/2024. 5. E em 06.08.2025, determinou a demolição/legalização da operação urbanística ilegal, por ter sido realizada sem Comunicação prévia (Art. 102° nº 1. al d) do RJUE). 6. E sustentou a ilegalidade dos muros (muro de contenção + muro de vedação), e dos decks, (e que rotula de terraços), quando esta parte do projeto que aprovou, consequentemente, situação juridicamente consolidada, definitivamente decidida, e constitutiva de direitos (cfr. art 20º, nº 4, arts 26º e 74º do D.L. nº. 555/99), cfr. Acórdão TCAS proc. nº 08426/12). 7. Os Recorrentes não vão re-licenciar uma obra licenciada, nem tal seria juridicamente possível. 8. Tampouco vão proceder à demolição da obra que não enferma de qualquer desconformidade com o projeto aprovado ou ilegalidade lhe pode ser assacada. 9. E em resposta à Audiência prévia, defenderam a nulidade do ato administrativo, nos termos do nº 2, alínea c) do art 161º do CPA, por conteúdo impossível, ininteligibilidade e obscuridade por ser, jurídica e fisicamente impossível voltar a legalizar uma obra legalizada, cfr. Acórdão STA proc. nº 045029- 10. E porque só cabe lugar a uma única Audiência Prévia, vedada fica uma nova pronúncia em momento subsequente do mesmo procedimento. 11. A Recorrida não vai proceder à reversão do caminho projetado, quando durante um ano, não obstante as reuniões camarárias, os e-mails trocados, o novo levantamento topográfico, sempre insistiu na reformulação do projeto de arquitetura no que tange aos muros, em frontal violação dos direitos construídos pelo licenciamento e bem assim dos art. 20º, nº 4, arts 26º e 74º do D.L. nº 555/99. 12. Os Recorrentes têm 72 anos de idade, a saúde fragilizada e carecem do prédio para habitação de seus filhos, pelo que, receosos de uma conduta mais temerária da Recorrida que pusesse em risco a segurança da edificação que depende dos muros para a sua estabilidade, em 15.10.2025 apresentaram um Procedimento Cautelar de Suspensão da Eficácia do ato. 13. O tribunal estava perante um verdadeiro ato administrativo, emanado por uma entidade pública, in casu, o Município de Cascais, no âmbito de um procedimento administrativo, notificado nos termos do art 110º do CPA, e que comportava uma decisão que determinava o licenciamento ou demolição da obra. 14. Por licenciada a obra, o ato administrativo que determinava o re -licenciamento/demolição apresentava-se lesivo de direitos e interesses legalmente protegidos e constituídos e enfermava de insofismável invalidade, por ilegalidade. 15. Em "Questão Prévia", os Recorrentes deixaram claro ao Tribunal qual o ato cuja suspensão da eficácia pretendiam: o Ato Administrativo praticado pelo Município de Cascais que determinou o licenciamento/legalização (art 12º do RI e pedido formulado). 16. Esclareceram as razões da impugnabilidade do ato, a sua eficácia externa e a invalidade, por nulidade, porque um ato que determina a legalização de uma obra que licenciada, não pode deixar de ser considerado inválido e como tal impugnável, por ilegal, arbitrário e contrário a direitos e interesses legalmente protegidos (conforme artigos 8º a 20º ,45º, 46 e 176º do RI). 17. Por Sentença de 21.10.2025 o Tribunal decidiu pela Rejeição liminar do Requerimento Inicial, por manifesta falta de fundamento da pretensão formulada. 18. E decidiu pela inimpugnabilidade de um ato administrativo nulo e ilegal. 19. O Tribunal não atentou às provas nos autos que atestavam a aprovação do projeto de Arquitetura, nele representados os muros e os terraços nas peças desenhadas. 20. Inexistia obra ilegal realizada sem comunicação prévia. 21. Da decisão recorrida ressalta o erro grosseiro crasso e palmar de julgamento, erro de facto (error facti), pela distorção da realidade factual que demonstravam à saciedade o licenciamento. 22. Ressalta o erro de julgamento na errada aplicação do direito (error juris), de forma a que o decidido não corresponde à realidade ontológica e em especial à normativa 512 do CPA , que não exige a definitividade ou lesividade, consignada pelo Tribunal, o que se traduziu numa apreciação da questão em desconformidade com a lei (Cf. acórdãos STJ, de 17.10.2017, Proc. nº 1204/12.9TVLSB.L1.S1. e 10.9.2019, Proc. nº 800/10.3TBOLH-8.E1.S2.) 23. E ressalta a nulidade da decisão por ambiguidade, obscuridade e ininteligibilidade plasmada na verificação, e ancorado no Ofício camarário, de que a Entidade Requerida determinou a promoção da legalização de operação urbanística, enquanto se alicerça no projeto decisão, para decidir pela rejeição liminar da medida cautelar, por ser mera declaração de intenções da administração,(...) um mero ato intermédio do procedimento administrativo que concede a possibilidade de repor voluntariamente a legalidade urbanística." 24. Devem ser impugnados os factos em 1. e 2. por incorretamente apreciados, devendo passar a ser dado como provado o Ofício S-CMC/2025/23218 de 23 de junho de 2025. 25. O Tribunal determinou a rejeição liminar do requerimento inicial, por manifesta falta de fundamento da pretensão formulada, quando era irrefutável a impugnabilidade do ato administrativo, por inválido e legítima a pretensão dos Recorrentes quando à suspensão da sua eficácia. 26. Verifica-se o erro de julgamento de facto (error in judicando) que resulta de uma notória distorção da realidade factual (error facti). 27. Verifica-se o erro de julgamento de direito na errada aplicação do direito (error juris), de forma que o decidido não correspondeu à realidade ontológica ou ao disposto no art. 51º do CPTA, traduzindo-se numa apreciação da questão em desconformidade com a lei (Cf. acórdãos STJ, de 17.10.2017, Proc. n2 1204/12.9TVLSB.L1.S1. e 10.9.2019, Proc. n2 800/10.3TBOLH-8.E1.S2.) 28. Verifica-se a nulidade da decisão por ambiguidade, obscuridade e ininteligibilidade. 29. É inegável a injustiça da decisão manifesta, da leitura do texto da decisão recorrida conjugada com as regras da experiência comum, e uma questão relevante foi tratada pela instância de forma displicente inconsciente e inconsistente, de tal modo grave que se impõe a intervenção do órgão superior da justiça administrativa para revogação da decisão recorrida e determinar, interpretar e aplicar o quadro legal que a Sentença em crise não soube ou quis aplicar. Nestes termos e nos mais de direito … deve conceder-se provimento a este recurso, revogando-se a douta decisão recorrida em conformidade com o alegado/requerido nas conclusões ora formuladas. O recurso foi admitido e refutada a nulidade imputada à decisão recorrida. Nos termos do art 641º, nº 7 do CPC, o requerido e recorrido foi citado para os termos da causa e do recurso, tendo deduzido oposição e contra-alegado o recurso, com as seguintes conclusões: I. A sentença recorrida não padece de qualquer vício de contradição entre os fundamentos e a decisão, nem de obscuridade, porquanto revela uma fundamentação lógica e coerente ao qualificar o ato suspendendo como meramente procedimental e retirando daí as legais consequências. II. O ato administrativo objeto de impugnação não consubstancia uma decisão definitiva, mas sim um ato preparatório ou procedimental, inserido na marcha do procedimento administrativo de tutela da legalidade urbanística. III. Nos termos do artigo 102.º-A, n.º 1, do RJUE, a notificação para a legalização de operações urbanísticas ilegais constitui um dever preliminar da Administração, em observância ao princípio da proporcionalidade, antes de ser equacionada a demolição como última ratio. IV. O ato impugnado limita-se a conceder um prazo para a legalização e a facultar o exercício do direito de audiência prévia, integrando a sucessão ordenada de atos e formalidades prevista no artigo 1.º do CPA, encontrando-se a vontade da Administração ainda em fase de formação. V. Atos de mero expediente ou preparatórios, como o convite à legalização ou a notificação de intenção de demolição, não visam produzir efeitos jurídicos externos imediatos numa situação individual e concreta, carecendo de eficácia lesiva atual nos termos do artigo 51.º, n.º 1, do CPTA. VI. Admitir a impugnação judicial de um projeto de decisão antes de finda a audiência prévia esvaziaria a utilidade do procedimento administrativo e impediria a Administração de exercer o seu poder de autotutela e reconfiguração do sentido do ato. VII. A sindicância jurisdicional de meras intenções decisórias constituiria uma intromissão prematura do poder judicial na esfera de reserva da função administrativa, violando o Princípio da Separação de Poderes. VIII. Sendo o ato suspendendo manifestamente inimpugnável à luz do artigo 51.º do CPTA, inexiste o requisito do fumus boni iuris previsto no artigo 120.º, n.º 1, do mesmo Código, por ser clara e inequívoca a improcedência da pretensão principal. IX. Verificada a manifesta falta de fundamento da pretensão cautelar, impunha-se a sua rejeição liminar por parte do Tribunal a quo, em estrita observância do disposto no artigo 116.º, n.º 2, alínea d), do CPTA. Termos em que, … o presente Recurso deverá improceder, mantendo-se a douta Sentença por não padecer de nenhum vício, nomeadamente daqueles que lhe vêm imputados. O Exmo Procurador Geral Adjunto, notificado nos termos e para efeitos do art 146º, nº 1 do CTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Notificado o parecer às partes, os recorrentes responderam. Sem vistos, em face do disposto no artigo 36º, nº 1, alínea d) e nº 2 do CPTA, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à conferência para julgamento. Objeto do recurso Atentas as conclusões de recurso, que delimitam o seu objeto, as questões a decidir consistem em saber se a decisão recorrida padece de: i) nulidade por ambiguidade, obscuridade e ininteligibilidade; ii) erros de julgamento de facto; iii) erro de julgamento de direito. Fundamentação De facto O tribunal a quo julgou provados os seguintes factos: 1. «Em 20.05.2025, o Diretor do Departamento de Polícia Municipal e Fiscalização proferiu despacho de concordância com a informação do serviço, da qual se extrai o seguinte teor: Assunto: Notificação para legalização e projeto de decisão com proposta de notificação para audiência prévia de interessados. Sumário executivo Na sequência da Participação elaborada, relativa à operação urbanística ali suficientemente caraterizada, foi instaurado o presente processo de tutela e restauração da legalidade urbanística. Propõe-se, assim, que sejam notificados os interessados para, em prazo determinado, promoverem a legalização da operação urbanística; caso não revelem interesse na legalização ou esta seja negada, importa dar a conhecer a intenção de aplicar as correspondentes medidas de tutela e restauração da legalidade urbanística, dando aos interessados a possibilidade de se pronunciarem em sede de audiência prévia quanto ao projeto de decisão. Para o efeito foi elaborado o projeto de decisão, que constitui parte da presente informação, o qual se submete à superior consideração e para o qual se solicita a necessária aprovação, propondo-se a notificação do seu teor aos interessados nos termos e para os efeitos do Artigo 121° e ss. do СРА. Enquadramento No dia 07-10-2024, no decurso de uma inspeção levada a cabo nos termos do Artigo 95° do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), aprovado pelo DL nº 555/99, de 16 de dezembro, na redação que lhe foi dada, por último, pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, a fiscalização municipal constatou que no prédio sito na Rua do Porto, n.º 11, 2765-272 Estoril, descrito na Conservatória do Registo Predial de Cascais sob o nº 1… e na Matriz com o nº 8…, propriedade de M…, …, fora realizada a seguinte operação urbanística: Classificação: Obras de construção Descrição: Conforme descrito no ponto 2 da informação de serviço de 08/11/2024: Muro executado junto à parcela do reclamante apresenta uma altura de 3.30m acima do muro do reclamante, que com a execução do guarda-corpos (mais 0.90 de altura), passará a 4.20m de altura acima do topo do muro do reclamante (ver F4). O levantamento topográfico informa que o topo do muro do reclamante está à cota 36.43m + 3.30 (muro executado) + 0.90 (do futuro guarda-corpos) passa para a cota = 40.63m. Se tivermos em consideração que a cota mais elevada do terreno natural do reclamado (junto à parcela do reclamante), é de cerca de 35.92m (ver F5), isto significa que, conforme disposto no RUEM, a cota do topo do muro do reclamado, nessa zona mais elevada, não deveria ultrapassar os 37.92m (já contando com a altura do guarda-corpos). Conforme disposto no regulamento municipal, no número 5 do art.° 12° "(...) os muros de vedação não confinantes com a via pública não podem exceder os 2 m de altura, relativamente ao perfil natural do terreno." Neste sentido, julga-se que o muro executado em obra apresenta 2.71m de altura a mais do que o permitido pelo RUEM de Cascais (40.63-37.92=2.71m, já contando com a futura execução do guarda-corpos). Face ao disposto no RUEM de Cascais, este muro deveria ter sido executado com um máximo de 2.00m de altura acima do perfil natural do terreno do reclamado, em que, o seu ponto mais elevado não devia exceder a cota 37.92m. Data e estado das construções: Concluídas Durante a referida fiscalização, apurou-se, conforme Participação constante dos autos, que a operação urbanística em causa violava o disposto no Artigo 4°, nº 1 e nº 2, alínea c) do RJUE, por estar a ser realizada em desconformidade com as condições da comunicação prévia - Art. 102°, n° 1, al. d) do RJUE. Outras normas violadas: Para além do proprietário acima indicado, foram identificados os seguintes ocupantes/titulares de direitos subjetivos sobre o imóvel em causa: Considerando que impende sobre os órgãos administrativos competentes da Câmara Municipal de Cascais a obrigação de adotar as medidas adequadas de tutela e restauração da legalidade urbanística, foi instaurado o respetivo procedimento de tutela e restauração da legalidade urbanística, no âmbito do qual importa proceder à notificação dos interessados para efeitos de conhecimento, legalização e audiência prévia, acompanhado de projeto de decisão na qual seja ordenado aos visados para, em prazo determinado, executarem a demolição das edificações ilegalmente construídas conforme o preceituado no artigo 106° do mesmo diploma. Propostas Que, nos termos e para os efeitos do Artigo 110° do CPA, seja comunicado a todos os interessados que corre termos na Divisão de Processos de Tutela Urbanística, …, o procedimento de tutela urbanística com o número acima e à margem indicado, notificando-os, no mesmo ato, de que: 1. Dispõem do prazo de 60 dias úteis, contados da data da notificação, para promoverem reposição da legalidade urbanística, por uma das seguintes vias: 1.1. Demolição da obra ou reposição da situação existente antes da realização da operação urbanística participada; 1.2. Pedido de legalização da operação urbanística ao abrigo do Artigo 102°-A do RJUE, o qual deverá seguir os termos do processo de licenciamento, tal como definido no RJUE e no Capítulo VI, Secção II, do Regulamento da Urbanização e Edificação do Município de Cascais (RUEM), publicado no DR 2ª série - N.° 47-7 de março de 2018; 2. A apresentação do pedido de legalização tem como consequência a imediata suspensão dos ulteriores termos deste procedimento, a qual se manterá até à prolação de despacho de decisão, com caráter definitivo, sobre o referido pedido de legalização; 3. Caso os interessados não pretendam promover a legalização da referida operação urbanística, o pedido de legalização apresentado venha a ser indeferido com caráter definitivo, desde já se manifesta a intenção de vir a adotar decisão com o seguinte teor: 1. Que se notifique na qualidade de proprietária M…, …, para, no prazo de sessenta (60) dias a contar da data da notificação deste despacho, executarem a demolição das edificações ilegalmente construídas conforme o preceituado no artigo 106° do mesmo diploma; 2. Caso as medidas que por esta ordem são determinadas não sejam concluídas dentro do prazo para o efeito fixado, será determinada a sua execução coerciva pela câmara municipal por conta do infrator; 3. Para o efeito, poderá ser determinada a posse administrativa do imóvel onde foi ou está a ser realizada a operação urbanística, que se manterá pelo tempo necessário à execução coerciva de tais medidas, nos termos do Artigo 107°, n° 1 e 7, do RJUE; 4. Caso a Câmara Municipal venha a substituir-se ao responsável na execução das medidas necessárias para repor a legalidade, as quantias relativas às despesas realizadas com a execução coerciva dessas medidas, incluindo quaisquer indemnizações ou sanções pecuniárias que a Câmara Municipal tenha de suportar para o efeito, são de conta do infrator, nos termos do Artigo 108°, n° 1, do RJUE, as quais, se não forem pagas voluntariamente no prazo de 20 dias a contar da notificação para oo efeito, serão cobradas judicialmente em processo de execução fiscal; 5. Notifique-se o teor deste meu despacho a todos os interessados, nomeadamente, a outros titulares de direitos subjetivos sobre o imóvel e aos respetivos ocupantes, entregando no ato cópia deste e da Informação de Serviço que dele faz parte integrante, ficando os visados advertidos de que, sem prejuízo da possibilidade de realização coerciva das obras pela Câmara Municipal, o desrespeito desta ordem é suscetível de os fazer incorrer na prática do crime de desobediência p. e p. pelo Artigo 348°, nº 1, al. a), do Código Penal, ex vi do Artigo 100°, n° 1, do RJUE, punível com pena de prisão até 1 ano ou com pena de multa até 120 dias, pelo que o caso só será comunicado ao Ministério Público da Comarca Lisboa Oeste - Secção Criminal de Cascais - para instauração de inquérito. 4. Caso venha a verificar-se a situação descrita no número anterior, ficam os interessados igualmente notificados, nos termos e para os efeitos dos Artigos 121º e seguintes do CPA e do Artigo 106º, n° 3, do RJUE, de que: 4.1. Dispõem do prazo de 15 dias úteis, a contar do final do prazo de 60 dias concedidos para promoverem a legalização ou da data do despacho que indeferiu o pedido de legalização, conforme aplicável, para apresentarem as suas alegações escritas sobre o acima transcrito projeto de decisão, podendo pronunciar-se sobre todas as questões com interesse para a decisão, em matéria de facto e de direito, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos; 4.2. Nos termos do nº 5 do Artigo 121° do CPA, a realização da audiência não suspende a contagem de prazos do procedimento administrativo; 4.3. alegações suscetíveis de abalar os fundamentos constantes do projeto de decisão, será tomada decisão definitiva cujo sentido é o que consta do referido projeto; 4.4. O processo pode ser consultado, nos termos do Art. 83.° do CPA, nas instalações da Divisão Processos de Tutela Urbanística, …, mediante requerimento a apresentar na Loja Cascais,…. ou através do endereço de correio eletrónico [email protected], devendo no assunto ser feita expressa referência ao número deste processo. Esta a nossa proposta, que se submete à consideração superior (Despacho e informação, proferidas no processo n.º PD 57/2025, constantes de fls. 16 a 19 do doc. n.º 007102926). 2. Em 06.08.2025, foi comunicado à Requerente, por contacto pessoal, o teor da decisão mencionada no número anterior (certidão e ofício, constantes, respetivamente, de fls. 2 e 3 a 4, do doc. n.º 007102926)». O Direito. Nulidade da sentença. Os recorrentes imputam à decisão recorrida nulidade por ambiguidade, obscuridade e ininteligibilidade. Para tanto explicam: o Tribunal deu por verificada uma determinação/decisão da entidade demandada. Porém, decide pela rejeição liminar da medida cautelar, alicerçado no projeto-decisão: mera declaração de intenções da administração, de um mero ato intermédio do procedimento administrativo que concede a possibilidade de repor voluntariamente a legalidade urbanística. Ora, se existe uma determinação, existe uma decisão, uma ordem, uma fixação definitiva, situação que não se compagina com uma declaração de intenções, que não contém qualquer determinação. Com recurso à fundamentação da decisão recorrida, vejamos se assiste razão aos recorrentes. Decidiu o tribunal a quo que: no caso da presente ação cautelar, resulta indiciariamente provado que a Entidade Requerida determinou à Requerente, sob pena de demolição das edificações ilegalmente construídas, a promoção da legalização de operação urbanística, através da demolição da obra ou reposição da situação existente antes da realização da operação urbanística participada ou da apresentação de um pedido de legalização ao abrigo do art.º 102.º-A, do RJUE, ou, ainda, caso esta seja negada ou não tenha interesse, para apresentar alegações escritas sobre o projeto de decisão. (…) Quer isto dizer, na prática, que a decisão cuja suspensão de eficácia os Requerentes peticionam, por se traduzir numa mera declaração de intenções da administração, não contém nenhuma determinação definitiva e lesiva da sua situação jurídica – ou seja, não produz efeitos jurídicos externos; a mera determinação de promoção da legalização de operação urbanística, traduzida na demolição da obra/reposição da situação anteriormente existente ou na apresentação de um pedido para o efeito, nos termos do art.º 102.º-A, do RJUE, não traduz nenhuma ação lesiva por parte da Entidade Demandada sobre os Requerentes, mas apenas um ato intermédio do procedimento administrativo que concede a possibilidade de repor voluntariamente a legalidade urbanística. Só quando a legalização das operações urbanísticas não seja possível, mesmo mediante a realização de trabalhos de correção ou alteração, ou quando o interessado não tenha promovido a sua legalização, v.g., não tendo dado início ao procedimento para o efeito, é que o presidente da câmara municipal pode ordenar a demolição total ou parcial ou a reposição do terreno na situação imediatamente anterior, sem prejuízo do exercício do direito de audiência prévia – art.º 102.º-A, n.º 1, e 106.º, do RJUE. Aliás, diga-se, também, que resulta indiciariamente provado que o prazo para o exercício do direito de audiência prévia foi concedido, contando-se a partir do termo do prazo concedido para a promoção da legalização das operações urbanísticas, sem que tal tenha acontecido, ou do despacho de indeferimento do pedido de legalização. Por não se tratar de uma decisão produtora de efeitos jurídicos externos, na medida em que não é lesiva da situação jurídica dos Requerentes, é a mesma insuscetível de impugnação jurisdicional – ou seja, é, para efeitos do art.º 51.º, n.º 1, do CPTA, um ato inimpugnável. A inimpugnabilidade do ato impugnado constitui uma exceção dilatória, de conhecimento oficioso e que obsta ao conhecimento do mérito da causa, determinante da absolvição da Entidade Demandada da instância – arts 89.º, nº 2 e 4, al. i), do CPTA, e 279.º, al. e), do Código de Processo Civil (CPC). De acordo com a jurisprudência do Tribunal Central Administrativo Sul, “não existindo ainda decisão de demolição nem ordem de desocupação do imóvel, mas mero projeto de decisão (ainda que nesse sentido) relativamente ao qual foi desencadeada a audiência prévia dos interessados, não se pode concluir estarmos perante um ato com eficácia externa, em termos que os efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurídica sejam suscetíveis de se projetar, designadamente na esfera jurídica dos recorrentes, de modo a que haja utilidade na sua impugnação” – Ac. do TCAS, de 14.05.2015, no processo n.º 12005/15. Sendo manifestamente o ato cuja suspensão de eficácia os Requerentes peticionam um ato inimpugnável, então também não estará verificado o requisito do fumus boni iuris, estando este Tribunal vinculado a determinar a rejeição liminar do requerimento inicial, por manifesta falta de fundamento da pretensão formulada, nos termos do disposto no art.º 116.º, n.º 2, al. d), do CPTA. A decisão recorrida interpreta o ato suspendendo como um ato simples, quando na verdade estamos face a um ato com duplo comando. Por um lado, o ato suspendendo notifica os ora recorrentes para a reposição da legalidade urbanística de construção do muro, alegadamente, com uma altura de 2,71m a mais do que o permitido pelo art 12º, nº 5 do RUEM de Cascais, fixando-lhes um prazo para o efeito. Este ato determina que os recorrentes procedam à reposição da legalidade urbanística através da legalização nos termos do art 102º- A do DL nº 555/99 de 16.12, na redação aplicável. Ou seja, este comando do ato suspendendo não tem como efeito impor a demolição (artigo 106º do RJUE), nem determina a posse administrativa (artigo 107º do RJUE). A demolição apenas ocorrerá, como última solução, em caso de incumprimento voluntário pelos recorrentes da obrigação de legalização da operação urbanística que lhes foi imposta. Assim, para o caso de os recorrentes não promoverem a legalização da obra de construção do muro acima dos 2 metros relativamente ao perfil natural do terreno ou para o caso de o pedido de legalização por eles apresentado vir a ser indeferido com caráter definitivo, o ato suspendendo notifica já os recorrentes do sentido provável da decisão a proferir, ou seja, notifica-os para o exercício do direito de audiência prévia quanto ao sentido provável da decisão a proferir conforme previsto no art 106º, nº 3 do RJUE. Nesta parte, mas só nesta, o ato suspendendo traduz uma mera declaração de intenções da Administração, sem conter a decisão final que fixa o prazo para que a demolição seja levada a efeito. A interpretação do ato suspendendo sem a destrinça destes dois comandos, que estão presentes no respetivo conteúdo, origina um erro de julgamento da decisão recorrida, como de seguida analisaremos, não, como defendem os recorrentes, uma nulidade da sentença por ambiguidade, obscuridade e ininteligibilidade. Com efeito, o artigo 615º, nº 1 do CPC ex vi artigos 1º e 140º, nº 3 ambos do CPTA identifica e define as causas de nulidade da sentença, prevendo na al c) que a sentença é nula quando: c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível. Ocorre oposição entre os fundamentos e a decisão, quando a decisão seja em sentido contrário aos argumentos expendidos em que se fundamentou. Está verificada tal nulidade sempre que ao fundamentar a decisão o julgador segue determinada linha de raciocínio, direcionada para uma determinada decisão, e vem depois a decidir contrariamente àquela linha de raciocínio. Tal configura um erro lógico-discursivo, na medida em que o juiz seguiu determinada linha de raciocínio que expôs e vem a decidir em sentido oposto. A sentença é obscura quando contém algum passo cujo sentido é ininteligível e é ambígua quando alguma passagem se preste a interpretações diferentes. Num caso não se sabe o que o juiz quis dizer. No outro hesita-se entre dois sentidos diferentes e porventura opostos. É evidente que, em última análise, a ambiguidade é uma forma especial de obscuridade. Se determinado passo da sentença é suscetível de duas interpretações diversas, não se sabe, ao certo, qual o pensamento do juiz. No caso em apreço, não se verifica a nulidade invocada, em qualquer das suas vertentes. A sentença recorrida fundamentou lógica e coerentemente, com factos e com o direito, porque rejeitou liminarmente o requerimento inicial da providência cautelar. O que se nota, na decisão sob recurso, é uma interpretação incorreta do ato suspendendo, que toma um comando do ato pelo todo e conclui que o referido ato não produz efeitos externos, por se tratar de um ato intermédio do procedimento administrativo que concede a possibilidade de repor voluntariamente a legalidade urbanística. Só quando a legalização das operações não seja possível … pode o presidente da câmara municipal ordenar a demolição, sem prejuízo do exercício do direito de audiência prévia. A obrigação de legalização imposta pelo ato suspendendo produz efeitos externos na esfera jurídica dos recorrentes. Só assim não sucede quanto à notificação dos recorrentes para se pronunciarem sobre o projeto de decisão de demolição. O erro de julgamento gera não a invalidade, mas a injustiça da decisão. Verificado este tipo de vício, a proceder, importa a revogação parcial ou total da sentença. O erro de julgamento pode ser um erro de direito ou um erro de facto. O erro de facto ocorre nos casos em que o juiz valore erradamente os factos. A pretensão dos recorrentes consiste na arguição de um erro de julgamento, de que adiante conheceremos, e não de uma nulidade, pelo que improcede esta arguição (conclusões 23ª e 28ª). Erros de julgamento de facto. Os recorrentes impugnam os factos provados nº 1 e 2, por incorretamente apreciados, devendo passar a ser dado como provado o Ofício S-CMC/2025/23218 de 23 de junho de 2025. Esta pretensão não tem fundamento. O objeto do pedido cautelar de suspensão de eficácia é o despacho proferido a 20.5.2025 pelo Diretor do Departamento de Polícia Municipal e Fiscalização da Divisão de Processos de Tutela Urbanística da Câmara Municipal de Cascais. Este despacho constitui o facto provado nº 1. O segundo facto provado no processo consiste na data em que o despacho de 20.5.2025 foi levado ao conhecimento da 1ª requerente/ recorrente, por contacto pessoal, em 6.8.2025. O Ofício S-CMC/2025/23218 de 23 de junho de 2025 e os anexos nele indicados foram enviados, por via postal, à 1ª requerente/ recorrente, para notificação do despacho de 20.5.2025. Como o correio não foi recebido pelo destinatário, veio devolvido ao remetente, por essa razão foi emitido mandado de notificação pessoal do despacho de 20.5.2025 à 1ª requerente/ recorrente, notificação que se concretizou no dia 6.8.2025. Portanto, nem o Ofício S-CMC/2025/23218 de 23.6.2025 constitui o ato suspendendo, nem levou ao conhecimento da 1ª requerente/ recorrente o ato suspendendo. Assim sendo, improcede a pretensão dos recorrentes, formulada na conclusão 24ª do recurso, por a decisão recorrida não padecer de erro de julgamento de facto. Erro de julgamento de direito. Os recorrentes não se conformam com a rejeição liminar do requerimento inicial, que alegam enfermar de errada aplicação do art 51º do CPTA e do art 148º do CPA. Isto porque entendem que o ato que lhes foi notificado a 6.8.2025, a saber o despacho de 20.5.2025, constitui um verdadeiro ato administrativo, emanado por uma entidade pública, in casu, o Município de Cascais, no âmbito de um procedimento administrativo, notificado nos termos do art 110º do CPA, e que comportava uma decisão que determinava o licenciamento ou demolição e posse administrativa da obra. Vejamos. O ato suspendendo, datado de 20.5.2025, começa por determinar que os recorrentes procedam à reposição da legalidade urbanística através da legalização, nos termos do art 102º- A do DL nº 555/99 de 16.12, na redação aplicável, da construção do muro, alegadamente, com uma altura de 2,71m a mais do que o permitido pelo art 12º, nº 5 do RUEM de Cascais, fixando-lhes um prazo de 60 dias úteis para o efeito. Ou seja, o ato impõe aos recorrentes que, ao abrigo do art 102º-A do DL nº 555/99, procedam à reposição da legalidade urbanística, a qual poderá passar pela realização de trabalhos de alteração ou correção e, apenas em ultima ratio, quando não seja possível a regularização do edificado, pela demolição voluntária. Esta primeira parte do ato não tem como efeitos impor a demolição coerciva (art 106º do DL nº 555/99) nem determina a posse administrativa (artigo 107º do DL nº 555/99). Acresce que, numa 2ª parte, para o caso de os recorrentes não promoverem a legalização da obra de construção do muro acima dos 2 metros relativamente ao perfil natural do terreno ou para o caso de o pedido de legalização que os mesmos venham a apresentar vir a ser indeferido com caráter definitivo, o ato suspendendo notifica os recorrentes do sentido provável da decisão a proferir, ou seja, notifica-os para o exercício do direito de audiência prévia quanto à intenção de ser ordenada a demolição das edificações ilegalmente construídas no prazo de 15 dias úteis, nos termos do preceituado no art 106º, nº 3 do DL nº 555/99. Esta parte do ato suspendendo corresponde a uma proposta de decisão, traduz uma mera declaração de intenções da Administração, sem conter a decisão final que fixa o prazo para a demolição seja levada a efeito. Dispõe o art 51º, nº 1 do CPTA que ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos. Este conceito de ato contenciosamente impugnável tem por referência a definição legal de ato administrativo do artigo 148º do Código do Procedimento Administrativo, que considera atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. Assim, o ato é impugnável na medida em que produz efeitos externos. Atos com eficácia externa são todos os atos administrativos que determinem a produção de efeitos externos, independentemente da sua eficácia. A manifestação da intenção do Município requerido/ recorrido de vir a adotar a decisão para os recorrentes executarem a demolição das construções ilegais não constitui decisão final que, produzindo efeitos jurídicos externos e dispondo de um conteúdo decisório, imponha aos ora recorrentes a obrigação de proceder à demolição das obras ilegais. Os recorrentes foram notificados do projeto de decisão sobre o qual podem pronunciar-se, no prazo de 15 dias, e só findo esse prazo, será proferida a ordem de decisão definitiva, que fixará o prazo de 60 dias a contar da respetiva notificação, para que a demolição seja executada. Só nesta parte o ato suspendendo é de tramite e não tem aptidão para produzir efeitos de regulação sobre a esfera jurídica dos recorrentes, designadamente para lhes impor a demolição do muro construído acima dos 2,00 metros de altura, relativamente ao perfil natural do terreno, e menos ainda para determinar a tomada da respetiva posse administrativa. Em suma, a decisão de rejeição liminar só pode ser mantida quanto à segunda parte do ato suspendendo, quando nele se determina a notificação para efeitos de audiência prévia quanto ao sentido provável da decisão a proferir conforme previsto no art 106º, nº 3 do RJUE. Nesta parte, mas só nesta, o ato suspendendo traduz uma mera declaração de intenções da Administração, sem conter a decisão final que fixa o prazo para que a demolição seja levada a efeito, se necessário, com tomada de posse administrativa do imóvel, daí que não pode ser qualificado como um ato administrativo para efeitos do art 148º do CPA, nem é contenciosamente impugnável, nos termos estabelecidos no art 51º, nº 1 do CPTA. Constituindo assim, nessa parte, um ato inimpugnável, por falta de eficácia externa. Já quanto à 1ª parte do ato suspendendo, quando nele se determina aos recorrentes que, no prazo de 60 dias úteis, procedam à legalização da operação urbanística nos termos do art 102º-A do DL nº 555/99, o Município impõe aos recorrentes a regularização da obra de construção do muro. Nesta parte, o ato suspendendo pode ser qualificado como um ato administrativo para efeitos do art 148º do CPA e é contenciosamente impugnável, nos termos estabelecidos no art 51º, nº 1 do CPTA. Pelo que, quando o ato suspendendo determina a obrigação dos recorrentes de promoverem a legalização da obra, nesta parte, não se pode manter a decisão recorrida de rejeição liminar do requerimento inicial do processo cautelar, pois não é manifesta a falta de fundamento da pretensão cautelar de suspensão de eficácia do ato. Procede assim parcialmente o erro de julgamento de direito imputado à decisão recorrida. Decisão Nestes termos, acordam em Conferência os juízes da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em: i) conceder parcial provimento ao recurso; ii) revogar a decisão recorrida de rejeição liminar do ato que concede aos recorrentes o prazo de 60 dias para promoveram a legalização da operação urbanística; iii) devendo o TAF de Sintra prosseguir os ulteriores termos do processo, se a tal nada mais obstar. Sem custas. Notifique. * Lisboa, 2026-02-25, (Alda Nunes) (Mara de Magalhães Silveira) (Lina Costa).

Texto Integral

Relatório

M… e A… interpõem recurso jurisdicional da decisão proferida a 21.10.2025, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que rejeitou liminarmente o requerimento inicial de providência cautelar que propuseram contra o Município de Cascais, por manifesta falta de fundamento da pretensão formulada.

Os recorrentes nas alegações formularam as conclusões seguintes:

1. Em 09.04.2022 a Recorrente apresentou junto da edilidade camarária um pedido de Licenciamento referente à construção de duas moradias unifamiliares geminadas, na sua parcela de terreno e que mereceu o nº de Processo: SPO 865/2022.

2. Em 14.02.2023 a Recorrida proferiu Despacho de aprovação do projeto de Arquitetura.

3. Em 30.08.2023 Despacho de licenciamento de obras de construção, Licenciamento que não foi objeto de declaração de nulidade ou revogada a decisão.

4. Em 08.03.2024 emitiu o competente Alvará de obras de construção nº 122/2024.

5. E em 06.08.2025, determinou a demolição/legalização da operação urbanística ilegal, por ter sido realizada sem Comunicação prévia (Art. 102° nº 1. al d) do RJUE).

6. E sustentou a ilegalidade dos muros (muro de contenção + muro de vedação), e dos decks, (e que rotula de terraços), quando esta parte do projeto que aprovou, consequentemente, situação juridicamente consolidada, definitivamente decidida, e constitutiva de direitos (cfr. art 20º, nº 4, arts 26º e 74º do D.L. nº. 555/99), cfr. Acórdão TCAS proc. nº 08426/12).

7. Os Recorrentes não vão re-licenciar uma obra licenciada, nem tal seria juridicamente possível.

8. Tampouco vão proceder à demolição da obra que não enferma de qualquer desconformidade com o projeto aprovado ou ilegalidade lhe pode ser assacada.

9. E em resposta à Audiência prévia, defenderam a nulidade do ato administrativo, nos termos do nº 2, alínea c) do art 161º do CPA, por conteúdo impossível, ininteligibilidade e obscuridade por ser, jurídica e fisicamente impossível voltar a legalizar uma obra legalizada, cfr. Acórdão STA proc. nº 045029-

10. E porque só cabe lugar a uma única Audiência Prévia, vedada fica uma nova pronúncia em momento subsequente do mesmo procedimento.

11. A Recorrida não vai proceder à reversão do caminho projetado, quando durante um ano, não obstante as reuniões camarárias, os e-mails trocados, o novo levantamento topográfico, sempre insistiu na reformulação do projeto de arquitetura no que tange aos muros, em frontal violação dos direitos construídos pelo licenciamento e bem assim dos art. 20º, nº 4, arts 26º e 74º do D.L. nº 555/99.

12. Os Recorrentes têm 72 anos de idade, a saúde fragilizada e carecem do prédio para habitação de seus filhos, pelo que, receosos de uma conduta mais temerária da Recorrida que pusesse em risco a segurança da edificação que depende dos muros para a sua estabilidade, em 15.10.2025 apresentaram um Procedimento Cautelar de Suspensão da Eficácia do ato.

13. O tribunal estava perante um verdadeiro ato administrativo, emanado por uma entidade pública, in casu, o Município de Cascais, no âmbito de um procedimento administrativo, notificado nos termos do art 110º do CPA, e que comportava uma decisão que determinava o licenciamento ou demolição da obra.

14. Por licenciada a obra, o ato administrativo que determinava o re -licenciamento/demolição apresentava-se lesivo de direitos e interesses legalmente protegidos e constituídos e enfermava de insofismável invalidade, por ilegalidade.

15. Em "Questão Prévia", os Recorrentes deixaram claro ao Tribunal qual o ato cuja suspensão da eficácia pretendiam: o Ato Administrativo praticado pelo Município de Cascais que determinou o licenciamento/legalização (art 12º do RI e pedido formulado).

16. Esclareceram as razões da impugnabilidade do ato, a sua eficácia externa e a invalidade, por nulidade, porque um ato que determina a legalização de uma obra que licenciada, não pode deixar de ser considerado inválido e como tal impugnável, por ilegal, arbitrário e contrário a direitos e interesses legalmente protegidos (conforme artigos 8º a 20º ,45º, 46 e 176º do RI).

17. Por Sentença de 21.10.2025 o Tribunal decidiu pela Rejeição liminar do Requerimento Inicial, por manifesta falta de fundamento da pretensão formulada.

18. E decidiu pela inimpugnabilidade de um ato administrativo nulo e ilegal.

19. O Tribunal não atentou às provas nos autos que atestavam a aprovação do projeto de Arquitetura, nele representados os muros e os terraços nas peças desenhadas.

20. Inexistia obra ilegal realizada sem comunicação prévia.

21. Da decisão recorrida ressalta o erro grosseiro crasso e palmar de julgamento, erro de facto (error facti), pela distorção da realidade factual que demonstravam à saciedade o licenciamento.

22. Ressalta o erro de julgamento na errada aplicação do direito (error juris), de forma a que o decidido não corresponde à realidade ontológica e em especial à normativa 512 do CPA , que não exige a definitividade ou lesividade, consignada pelo Tribunal, o que se traduziu numa apreciação da questão em desconformidade com a lei (Cf. acórdãos STJ, de 17.10.2017, Proc. nº 1204/12.9TVLSB.L1.S1. e 10.9.2019, Proc. nº 800/10.3TBOLH-8.E1.S2.)

23. E ressalta a nulidade da decisão por ambiguidade, obscuridade e ininteligibilidade plasmada na verificação, e ancorado no Ofício camarário, de que a Entidade Requerida determinou a promoção da legalização de operação urbanística, enquanto se alicerça no projeto decisão, para decidir pela rejeição liminar da medida cautelar, por ser mera declaração de intenções da administração,(...) um mero ato intermédio do procedimento administrativo que concede a possibilidade de repor voluntariamente a legalidade urbanística."

24. Devem ser impugnados os factos em 1. e 2. por incorretamente apreciados, devendo passar a ser dado como provado o Ofício S-CMC/2025/23218 de 23 de junho de 2025.

25. O Tribunal determinou a rejeição liminar do requerimento inicial, por manifesta falta de fundamento da pretensão formulada, quando era irrefutável a impugnabilidade do ato administrativo, por inválido e legítima a pretensão dos Recorrentes quando à suspensão da sua eficácia.

26. Verifica-se o erro de julgamento de facto (error in judicando) que resulta de uma notória distorção da realidade factual (error facti).

27. Verifica-se o erro de julgamento de direito na errada aplicação do direito (error juris), de forma que o decidido não correspondeu à realidade ontológica ou ao disposto no art. 51º do CPTA, traduzindo-se numa apreciação da questão em desconformidade com a lei (Cf. acórdãos STJ, de 17.10.2017, Proc. n2 1204/12.9TVLSB.L1.S1. e 10.9.2019, Proc. n2 800/10.3TBOLH-8.E1.S2.)

28. Verifica-se a nulidade da decisão por ambiguidade, obscuridade e ininteligibilidade.

29. É inegável a injustiça da decisão manifesta, da leitura do texto da decisão recorrida conjugada com as regras da experiência comum, e uma questão relevante foi tratada pela instância de forma displicente inconsciente e inconsistente, de tal modo grave que se impõe a intervenção do órgão superior da justiça administrativa para revogação da decisão recorrida e determinar, interpretar e aplicar o quadro legal que a Sentença em crise não soube ou quis aplicar.

Nestes termos e nos mais de direito … deve conceder-se provimento a este recurso, revogando-se a douta decisão recorrida em conformidade com o alegado/requerido nas conclusões ora formuladas.

O recurso foi admitido e refutada a nulidade imputada à decisão recorrida.

Nos termos do art 641º, nº 7 do CPC, o requerido e recorrido foi citado para os termos da causa e do recurso, tendo deduzido oposição e contra-alegado o recurso, com as seguintes conclusões:

I. A sentença recorrida não padece de qualquer vício de contradição entre os fundamentos e a decisão, nem de obscuridade, porquanto revela uma fundamentação lógica e coerente ao qualificar o ato suspendendo como meramente procedimental e retirando daí as legais consequências.

II. O ato administrativo objeto de impugnação não consubstancia uma decisão definitiva, mas sim um ato preparatório ou procedimental, inserido na marcha do procedimento administrativo de tutela da legalidade urbanística.

III. Nos termos do artigo 102.º-A, n.º 1, do RJUE, a notificação para a legalização de operações urbanísticas ilegais constitui um dever preliminar da Administração, em observância ao princípio da proporcionalidade, antes de ser equacionada a demolição como última ratio.

IV. O ato impugnado limita-se a conceder um prazo para a legalização e a facultar o exercício do direito de audiência prévia, integrando a sucessão ordenada de atos e formalidades prevista no artigo 1.º do CPA, encontrando-se a vontade da Administração ainda em fase de formação.

V. Atos de mero expediente ou preparatórios, como o convite à legalização ou a notificação de intenção de demolição, não visam produzir efeitos jurídicos externos imediatos numa situação individual e concreta, carecendo de eficácia lesiva atual nos termos do artigo 51.º, n.º 1, do CPTA.

VI. Admitir a impugnação judicial de um projeto de decisão antes de finda a audiência prévia esvaziaria a utilidade do procedimento administrativo e impediria a Administração de exercer o seu poder de autotutela e reconfiguração do sentido do ato.

VII. A sindicância jurisdicional de meras intenções decisórias constituiria uma

intromissão prematura do poder judicial na esfera de reserva da função administrativa, violando o Princípio da Separação de Poderes.

VIII. Sendo o ato suspendendo manifestamente inimpugnável à luz do artigo 51.º do CPTA, inexiste o requisito do fumus boni iuris previsto no artigo 120.º, n.º 1, do mesmo Código, por ser clara e inequívoca a improcedência da pretensão principal.

IX. Verificada a manifesta falta de fundamento da pretensão cautelar, impunha-se a sua rejeição liminar por parte do Tribunal a quo, em estrita observância do disposto no artigo 116.º, n.º 2, alínea d), do CPTA.

Termos em que, … o presente Recurso deverá improceder, mantendo-se a douta Sentença por não padecer de nenhum vício, nomeadamente daqueles que lhe vêm imputados.

O Exmo Procurador Geral Adjunto, notificado nos termos e para efeitos do art 146º, nº 1 do CTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Notificado o parecer às partes, os recorrentes responderam.

Sem vistos, em face do disposto no artigo 36º, nº 1, alínea d) e nº 2 do CPTA, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à conferência para julgamento.

Objeto do recurso

Atentas as conclusões de recurso, que delimitam o seu objeto, as questões a decidir consistem em saber se a decisão recorrida padece de:

i) nulidade por ambiguidade, obscuridade e ininteligibilidade;

ii) erros de julgamento de facto;

iii) erro de julgamento de direito.

Fundamentação

De facto

O tribunal a quo julgou provados os seguintes factos:

1. «Em 20.05.2025, o Diretor do Departamento de Polícia Municipal e Fiscalização proferiu despacho de concordância com a informação do serviço, da qual se extrai o seguinte teor:

Assunto: Notificação para legalização e projeto de decisão com proposta de notificação para audiência prévia de interessados.

Sumário executivo

Na sequência da Participação elaborada, relativa à operação urbanística ali suficientemente caraterizada, foi instaurado o presente processo de tutela e restauração da legalidade urbanística.

Propõe-se, assim, que sejam notificados os interessados para, em prazo determinado, promoverem a legalização da operação urbanística; caso não revelem interesse na legalização ou esta seja negada, importa dar a conhecer a intenção de aplicar as correspondentes medidas de tutela e restauração da legalidade urbanística, dando aos interessados a possibilidade de se pronunciarem em sede de audiência prévia quanto ao projeto de decisão.

Para o efeito foi elaborado o projeto de decisão, que constitui parte da presente informação, o qual se submete à superior consideração e para o qual se solicita a necessária aprovação, propondo-se a notificação do seu teor aos interessados nos termos e para os efeitos do Artigo 121° e ss. do СРА.

Enquadramento

No dia 07-10-2024, no decurso de uma inspeção levada a cabo nos termos do Artigo 95° do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), aprovado pelo DL nº 555/99, de 16 de dezembro, na redação que lhe foi dada, por último, pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, a fiscalização municipal constatou que no prédio sito na Rua do Porto, n.º 11, 2765-272 Estoril, descrito na Conservatória do Registo Predial de Cascais sob o nº 1… e na Matriz com o nº 8…, propriedade de M…, …, fora realizada a seguinte operação urbanística:

Classificação: Obras de construção

Descrição: Conforme descrito no ponto 2 da informação de serviço de 08/11/2024:

Muro executado junto à parcela do reclamante apresenta uma altura de 3.30m acima do muro do reclamante, que com a execução do guarda-corpos (mais 0.90 de altura), passará a 4.20m de altura acima do topo do muro do reclamante (ver F4).

O levantamento topográfico informa que o topo do muro do reclamante está à cota 36.43m + 3.30 (muro executado) + 0.90 (do futuro guarda-corpos) passa para a cota = 40.63m.

Se tivermos em consideração que a cota mais elevada do terreno natural do reclamado (junto à

parcela do reclamante), é de cerca de 35.92m (ver F5), isto significa que, conforme disposto no

RUEM, a cota do topo do muro do reclamado, nessa zona mais elevada, não deveria ultrapassar os 37.92m (já contando com a altura do guarda-corpos).

Conforme disposto no regulamento municipal, no número 5 do art.° 12° "(...) os muros de vedação não confinantes com a via pública não podem exceder os 2 m de altura, relativamente ao perfil natural do terreno."

Neste sentido, julga-se que o muro executado em obra apresenta 2.71m de altura a mais do que o permitido pelo RUEM de Cascais (40.63-37.92=2.71m, já contando com a futura execução do guarda-corpos).

Face ao disposto no RUEM de Cascais, este muro deveria ter sido executado com um máximo de 2.00m de altura acima do perfil natural do terreno do reclamado, em que, o seu ponto mais

elevado não devia exceder a cota 37.92m.

Data e estado das construções: Concluídas

Durante a referida fiscalização, apurou-se, conforme Participação constante dos autos, que a operação urbanística em causa violava o disposto no Artigo 4°, nº 1 e nº 2, alínea c) do RJUE, por estar a ser realizada em desconformidade com as condições da comunicação prévia - Art. 102°, n° 1, al. d) do RJUE.

Outras normas violadas:

Para além do proprietário acima indicado, foram identificados os seguintes ocupantes/titulares de direitos subjetivos sobre o imóvel em causa:

Considerando que impende sobre os órgãos administrativos competentes da Câmara Municipal de Cascais a obrigação de adotar as medidas adequadas de tutela e restauração da legalidade urbanística, foi instaurado o respetivo procedimento de tutela e restauração da legalidade urbanística, no âmbito do qual importa proceder à notificação dos interessados para efeitos de conhecimento, legalização e audiência prévia, acompanhado de projeto de decisão na qual seja

ordenado aos visados para, em prazo determinado, executarem a demolição das edificações ilegalmente construídas conforme o preceituado no artigo 106° do mesmo diploma.

Propostas

Que, nos termos e para os efeitos do Artigo 110° do CPA, seja comunicado a todos os interessados que corre termos na Divisão de Processos de Tutela Urbanística, …, o procedimento de tutela urbanística com o número acima e à margem indicado, notificando-os, no mesmo ato, de que:

1. Dispõem do prazo de 60 dias úteis, contados da data da notificação, para promoverem reposição da legalidade urbanística, por uma das seguintes vias:

1.1. Demolição da obra ou reposição da situação existente antes da realização da operação urbanística participada;

1.2. Pedido de legalização da operação urbanística ao abrigo do Artigo 102°-A do RJUE, o qual deverá seguir os termos do processo de licenciamento, tal como definido no RJUE e no Capítulo VI, Secção II, do Regulamento da Urbanização e Edificação do Município de Cascais (RUEM), publicado no DR 2ª série - N.° 47-7 de março de 2018;

2. A apresentação do pedido de legalização tem como consequência a imediata suspensão dos ulteriores termos deste procedimento, a qual se manterá até à prolação de despacho de decisão, com caráter definitivo, sobre o referido pedido de legalização;

3. Caso os interessados não pretendam promover a legalização da referida operação urbanística, o pedido de legalização apresentado venha a ser indeferido com caráter definitivo, desde já se manifesta a intenção de vir a adotar decisão com o seguinte teor:

1. Que se notifique na qualidade de proprietária M…, …, para, no prazo de sessenta (60) dias a contar da data da notificação deste despacho, executarem a demolição das edificações ilegalmente construídas conforme o preceituado no artigo 106° do mesmo diploma;

2. Caso as medidas que por esta ordem são determinadas não sejam concluídas dentro do prazo para o efeito fixado, será determinada a sua execução coerciva pela câmara municipal por conta do infrator;

3. Para o efeito, poderá ser determinada a posse administrativa do imóvel onde foi ou está a ser realizada a operação urbanística, que se manterá pelo tempo necessário à execução coerciva de tais medidas, nos termos do Artigo 107°, n° 1 e 7, do RJUE;

4. Caso a Câmara Municipal venha a substituir-se ao responsável na execução das medidas necessárias para repor a legalidade, as quantias relativas às despesas realizadas com a execução coerciva dessas medidas, incluindo quaisquer indemnizações ou sanções pecuniárias que a Câmara Municipal tenha de suportar para o efeito, são de conta do infrator, nos termos do Artigo 108°, n° 1, do RJUE, as quais, se não forem pagas voluntariamente no prazo de 20 dias a contar da notificação para oo efeito, serão cobradas judicialmente em processo de execução fiscal;

5. Notifique-se o teor deste meu despacho a todos os interessados, nomeadamente, a outros titulares de direitos subjetivos sobre o imóvel e aos respetivos ocupantes, entregando no ato cópia deste e da Informação de Serviço que dele faz parte integrante, ficando os visados advertidos de que, sem prejuízo da possibilidade de realização coerciva das obras pela Câmara Municipal, o desrespeito desta ordem é suscetível de os fazer incorrer na prática do crime de desobediência p. e p. pelo Artigo 348°, nº 1, al. a), do Código Penal, ex vi do Artigo 100°, n° 1, do RJUE, punível com pena de prisão até 1 ano ou com pena de multa até 120 dias, pelo que o caso só será comunicado ao Ministério Público da Comarca Lisboa Oeste - Secção Criminal de Cascais - para instauração de inquérito.

4. Caso venha a verificar-se a situação descrita no número anterior, ficam os interessados igualmente notificados, nos termos e para os efeitos dos Artigos 121º e seguintes do CPA e do Artigo 106º, n° 3, do RJUE, de que:

4.1. Dispõem do prazo de 15 dias úteis, a contar do final do prazo de 60 dias concedidos para promoverem a legalização ou da data do despacho que indeferiu o pedido de legalização, conforme aplicável, para apresentarem as suas alegações escritas sobre o acima transcrito projeto de decisão, podendo pronunciar-se sobre todas as questões com interesse para a decisão, em matéria de facto e de direito, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos;

4.2. Nos termos do nº 5 do Artigo 121° do CPA, a realização da audiência não suspende a contagem de prazos do procedimento administrativo;

4.3. alegações suscetíveis de abalar os fundamentos constantes do projeto de decisão, será tomada decisão definitiva cujo sentido é o que consta do referido projeto;

4.4. O processo pode ser consultado, nos termos do Art. 83.° do CPA, nas instalações da Divisão Processos de Tutela Urbanística, …, mediante requerimento a apresentar na Loja Cascais,…. ou através do endereço de correio eletrónico [email protected], devendo no assunto ser feita expressa referência ao número deste processo.

Esta a nossa proposta, que se submete à consideração superior (Despacho e informação, proferidas no processo n.º PD 57/2025, constantes de fls. 16 a 19 do doc. n.º 007102926).

2. Em 06.08.2025, foi comunicado à Requerente, por contacto pessoal, o teor da decisão mencionada no número anterior (certidão e ofício, constantes, respetivamente, de fls. 2 e 3 a 4, do doc. n.º 007102926)».

O Direito.

Nulidade da sentença.

Os recorrentes imputam à decisão recorrida nulidade por ambiguidade, obscuridade e ininteligibilidade.

Para tanto explicam: o Tribunal deu por verificada uma determinação/decisão da entidade demandada. Porém, decide pela rejeição liminar da medida cautelar, alicerçado no projeto-decisão: mera declaração de intenções da administração, de um mero ato intermédio do procedimento administrativo que concede a possibilidade de repor voluntariamente a legalidade urbanística. Ora, se existe uma determinação, existe uma decisão, uma ordem, uma fixação definitiva, situação que não se compagina com uma declaração de intenções, que não contém qualquer determinação.

Com recurso à fundamentação da decisão recorrida, vejamos se assiste razão aos recorrentes.

Decidiu o tribunal a quo que: no caso da presente ação cautelar, resulta indiciariamente provado que a Entidade Requerida determinou à Requerente, sob pena de demolição das edificações ilegalmente construídas, a promoção da legalização de operação urbanística, através da demolição da obra ou reposição da situação existente antes da realização da operação urbanística participada ou da apresentação de um pedido de legalização ao abrigo do art.º 102.º-A, do RJUE, ou, ainda, caso esta seja negada ou não tenha interesse, para apresentar alegações escritas sobre o projeto de decisão.

(…)

Quer isto dizer, na prática, que a decisão cuja suspensão de eficácia os Requerentes peticionam, por se traduzir numa mera declaração de intenções da administração, não contém nenhuma determinação definitiva e lesiva da sua situação jurídica – ou seja, não produz efeitos jurídicos externos; a mera determinação de promoção da legalização de operação urbanística, traduzida na demolição da obra/reposição da situação anteriormente existente ou na apresentação de um pedido para o efeito, nos termos do art.º 102.º-A, do RJUE, não traduz nenhuma ação lesiva por parte da Entidade Demandada sobre os Requerentes, mas apenas um ato intermédio do procedimento administrativo que concede a possibilidade de repor voluntariamente a legalidade urbanística.

Só quando a legalização das operações urbanísticas não seja possível, mesmo mediante a realização de trabalhos de correção ou alteração, ou quando o interessado não tenha promovido a sua legalização, v.g., não tendo dado início ao procedimento para o efeito, é que o presidente da câmara municipal pode ordenar a demolição total ou parcial ou a reposição do terreno na situação imediatamente anterior, sem prejuízo do exercício do direito de audiência prévia – art.º 102.º-A, n.º 1, e 106.º, do RJUE.

Aliás, diga-se, também, que resulta indiciariamente provado que o prazo para o exercício do direito de audiência prévia foi concedido, contando-se a partir do termo do prazo concedido para a promoção da legalização das operações urbanísticas, sem que tal tenha acontecido, ou do despacho de indeferimento do pedido de legalização.

Por não se tratar de uma decisão produtora de efeitos jurídicos externos, na medida em que não é lesiva da situação jurídica dos Requerentes, é a mesma insuscetível de impugnação jurisdicional – ou seja, é, para efeitos do art.º 51.º, n.º 1, do CPTA, um ato inimpugnável.

A inimpugnabilidade do ato impugnado constitui uma exceção dilatória, de conhecimento oficioso e que obsta ao conhecimento do mérito da causa, determinante da absolvição da Entidade Demandada da instância – arts 89.º, nº 2 e 4, al. i), do CPTA, e 279.º, al. e), do Código de Processo Civil (CPC).

De acordo com a jurisprudência do Tribunal Central Administrativo Sul, “não existindo ainda decisão de demolição nem ordem de desocupação do imóvel, mas mero projeto de decisão (ainda que nesse sentido) relativamente ao qual foi desencadeada a audiência prévia dos interessados, não se pode concluir estarmos perante um ato com eficácia externa, em termos que os efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurídica sejam suscetíveis de se projetar, designadamente na esfera jurídica dos recorrentes, de modo a que haja utilidade na sua impugnação” – Ac. do TCAS, de 14.05.2015, no processo n.º 12005/15.

Sendo manifestamente o ato cuja suspensão de eficácia os Requerentes peticionam um ato inimpugnável, então também não estará verificado o requisito do fumus boni iuris, estando este Tribunal vinculado a determinar a rejeição liminar do requerimento inicial, por manifesta falta de fundamento da pretensão formulada, nos termos do disposto no art.º 116.º, n.º 2, al. d), do CPTA.

A decisão recorrida interpreta o ato suspendendo como um ato simples, quando na verdade estamos face a um ato com duplo comando.

Por um lado, o ato suspendendo notifica os ora recorrentes para a reposição da legalidade urbanística de construção do muro, alegadamente, com uma altura de 2,71m a mais do que o permitido pelo art 12º, nº 5 do RUEM de Cascais, fixando-lhes um prazo para o efeito. Este ato determina que os recorrentes procedam à reposição da legalidade urbanística através da legalização nos termos do art 102º- A do DL nº 555/99 de 16.12, na redação aplicável. Ou seja, este comando do ato suspendendo não tem como efeito impor a demolição (artigo 106º do RJUE), nem determina a posse administrativa (artigo 107º do RJUE).

A demolição apenas ocorrerá, como última solução, em caso de incumprimento voluntário pelos recorrentes da obrigação de legalização da operação urbanística que lhes foi imposta.

Assim, para o caso de os recorrentes não promoverem a legalização da obra de construção do muro acima dos 2 metros relativamente ao perfil natural do terreno ou para o caso de o pedido de legalização por eles apresentado vir a ser indeferido com caráter definitivo, o ato suspendendo notifica já os recorrentes do sentido provável da decisão a proferir, ou seja, notifica-os para o exercício do direito de audiência prévia quanto ao sentido provável da decisão a proferir conforme previsto no art 106º, nº 3 do RJUE. Nesta parte, mas só nesta, o ato suspendendo traduz uma mera declaração de intenções da Administração, sem conter a decisão final que fixa o prazo para que a demolição seja levada a efeito.

A interpretação do ato suspendendo sem a destrinça destes dois comandos, que estão presentes no respetivo conteúdo, origina um erro de julgamento da decisão recorrida, como de seguida analisaremos, não, como defendem os recorrentes, uma nulidade da sentença por ambiguidade, obscuridade e ininteligibilidade.

Com efeito, o artigo 615º, nº 1 do CPC ex vi artigos 1º e 140º, nº 3 ambos do CPTA identifica e define as causas de nulidade da sentença, prevendo na al c) que a sentença é nula quando: c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível.

Ocorre oposição entre os fundamentos e a decisão, quando a decisão seja em sentido contrário aos argumentos expendidos em que se fundamentou.

Está verificada tal nulidade sempre que ao fundamentar a decisão o julgador segue determinada linha de raciocínio, direcionada para uma determinada decisão, e vem depois a decidir contrariamente àquela linha de raciocínio.

Tal configura um erro lógico-discursivo, na medida em que o juiz seguiu determinada linha de raciocínio que expôs e vem a decidir em sentido oposto.

A sentença é obscura quando contém algum passo cujo sentido é ininteligível e é ambígua quando alguma passagem se preste a interpretações diferentes.

Num caso não se sabe o que o juiz quis dizer.

No outro hesita-se entre dois sentidos diferentes e porventura opostos.

É evidente que, em última análise, a ambiguidade é uma forma especial de obscuridade. Se determinado passo da sentença é suscetível de duas interpretações diversas, não se sabe, ao certo, qual o pensamento do juiz.

No caso em apreço, não se verifica a nulidade invocada, em qualquer das suas vertentes. A sentença recorrida fundamentou lógica e coerentemente, com factos e com o direito, porque rejeitou liminarmente o requerimento inicial da providência cautelar.

O que se nota, na decisão sob recurso, é uma interpretação incorreta do ato suspendendo, que toma um comando do ato pelo todo e conclui que o referido ato não produz efeitos externos, por se tratar de um ato intermédio do procedimento administrativo que concede a possibilidade de repor voluntariamente a legalidade urbanística. Só quando a legalização das operações não seja possível … pode o presidente da câmara municipal ordenar a demolição, sem prejuízo do exercício do direito de audiência prévia.

A obrigação de legalização imposta pelo ato suspendendo produz efeitos externos na esfera jurídica dos recorrentes. Só assim não sucede quanto à notificação dos recorrentes para se pronunciarem sobre o projeto de decisão de demolição.

O erro de julgamento gera não a invalidade, mas a injustiça da decisão. Verificado este tipo de vício, a proceder, importa a revogação parcial ou total da sentença.

O erro de julgamento pode ser um erro de direito ou um erro de facto.

O erro de facto ocorre nos casos em que o juiz valore erradamente os factos.

A pretensão dos recorrentes consiste na arguição de um erro de julgamento, de que adiante conheceremos, e não de uma nulidade, pelo que improcede esta arguição (conclusões 23ª e 28ª).

Erros de julgamento de facto.

Os recorrentes impugnam os factos provados nº 1 e 2, por incorretamente apreciados, devendo passar a ser dado como provado o Ofício S-CMC/2025/23218 de 23 de junho de 2025.

Esta pretensão não tem fundamento.

O objeto do pedido cautelar de suspensão de eficácia é o despacho proferido a 20.5.2025 pelo Diretor do Departamento de Polícia Municipal e Fiscalização da Divisão de Processos de Tutela Urbanística da Câmara Municipal de Cascais. Este despacho constitui o facto provado nº 1.

O segundo facto provado no processo consiste na data em que o despacho de 20.5.2025 foi levado ao conhecimento da 1ª requerente/ recorrente, por contacto pessoal, em 6.8.2025.

O Ofício S-CMC/2025/23218 de 23 de junho de 2025 e os anexos nele indicados foram enviados, por via postal, à 1ª requerente/ recorrente, para notificação do despacho de 20.5.2025. Como o correio não foi recebido pelo destinatário, veio devolvido ao remetente, por essa razão foi emitido mandado de notificação pessoal do despacho de 20.5.2025 à 1ª requerente/ recorrente, notificação que se concretizou no dia 6.8.2025.

Portanto, nem o Ofício S-CMC/2025/23218 de 23.6.2025 constitui o ato suspendendo, nem levou ao conhecimento da 1ª requerente/ recorrente o ato suspendendo.

Assim sendo, improcede a pretensão dos recorrentes, formulada na conclusão 24ª do recurso, por a decisão recorrida não padecer de erro de julgamento de facto.

Erro de julgamento de direito.

Os recorrentes não se conformam com a rejeição liminar do requerimento inicial, que alegam enfermar de errada aplicação do art 51º do CPTA e do art 148º do CPA. Isto porque entendem que o ato que lhes foi notificado a 6.8.2025, a saber o despacho de 20.5.2025, constitui um verdadeiro ato administrativo, emanado por uma entidade pública, in casu, o Município de Cascais, no âmbito de um procedimento administrativo, notificado nos termos do art 110º do CPA, e que comportava uma decisão que determinava o licenciamento ou demolição e posse administrativa da obra.

Vejamos.

O ato suspendendo, datado de 20.5.2025, começa por determinar que os recorrentes procedam à reposição da legalidade urbanística através da legalização, nos termos do art 102º- A do DL nº 555/99 de 16.12, na redação aplicável, da construção do muro, alegadamente, com uma altura de 2,71m a mais do que o permitido pelo art 12º, nº 5 do RUEM de Cascais, fixando-lhes um prazo de 60 dias úteis para o efeito.

Ou seja, o ato impõe aos recorrentes que, ao abrigo do art 102º-A do DL nº 555/99, procedam à reposição da legalidade urbanística, a qual poderá passar pela realização de trabalhos de alteração ou correção e, apenas em ultima ratio, quando não seja possível a regularização do edificado, pela demolição voluntária.

Esta primeira parte do ato não tem como efeitos impor a demolição coerciva (art 106º do DL nº 555/99) nem determina a posse administrativa (artigo 107º do DL nº 555/99).

Acresce que, numa 2ª parte, para o caso de os recorrentes não promoverem a legalização da obra de construção do muro acima dos 2 metros relativamente ao perfil natural do terreno ou para o caso de o pedido de legalização que os mesmos venham a apresentar vir a ser indeferido com caráter definitivo, o ato suspendendo notifica os recorrentes do sentido provável da decisão a proferir, ou seja, notifica-os para o exercício do direito de audiência prévia quanto à intenção de ser ordenada a demolição das edificações ilegalmente construídas no prazo de 15 dias úteis, nos termos do preceituado no art 106º, nº 3 do DL nº 555/99. Esta parte do ato suspendendo corresponde a uma proposta de decisão, traduz uma mera declaração de intenções da Administração, sem conter a decisão final que fixa o prazo para a demolição seja levada a efeito.

Dispõe o art 51º, nº 1 do CPTA que ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos.

Este conceito de ato contenciosamente impugnável tem por referência a definição legal de ato administrativo do artigo 148º do Código do Procedimento Administrativo, que considera atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

Assim, o ato é impugnável na medida em que produz efeitos externos.

Atos com eficácia externa são todos os atos administrativos que determinem a produção de efeitos externos, independentemente da sua eficácia.

A manifestação da intenção do Município requerido/ recorrido de vir a adotar a decisão para os recorrentes executarem a demolição das construções ilegais não constitui decisão final que, produzindo efeitos jurídicos externos e dispondo de um conteúdo decisório, imponha aos ora recorrentes a obrigação de proceder à demolição das obras ilegais. Os recorrentes foram notificados do projeto de decisão sobre o qual podem pronunciar-se, no prazo de 15 dias, e só findo esse prazo, será proferida a ordem de decisão definitiva, que fixará o prazo de 60 dias a contar da respetiva notificação, para que a demolição seja executada. Só nesta parte o ato suspendendo é de tramite e não tem aptidão para produzir efeitos de regulação sobre a esfera jurídica dos recorrentes, designadamente para lhes impor a demolição do muro construído acima dos 2,00 metros de altura, relativamente ao perfil natural do terreno, e menos ainda para determinar a tomada da respetiva posse administrativa.

Em suma, a decisão de rejeição liminar só pode ser mantida quanto à segunda parte do ato suspendendo, quando nele se determina a notificação para efeitos de audiência prévia quanto ao sentido provável da decisão a proferir conforme previsto no art 106º, nº 3 do RJUE. Nesta parte, mas só nesta, o ato suspendendo traduz uma mera declaração de intenções da Administração, sem conter a decisão final que fixa o prazo para que a demolição seja levada a efeito, se necessário, com tomada de posse administrativa do imóvel, daí que não pode ser qualificado como um ato administrativo para efeitos do art 148º do CPA, nem é contenciosamente impugnável, nos termos estabelecidos no art 51º, nº 1 do CPTA. Constituindo assim, nessa parte, um ato inimpugnável, por falta de eficácia externa.

Já quanto à 1ª parte do ato suspendendo, quando nele se determina aos recorrentes que, no prazo de 60 dias úteis, procedam à legalização da operação urbanística nos termos do art 102º-A do DL nº 555/99, o Município impõe aos recorrentes a regularização da obra de construção do muro. Nesta parte, o ato suspendendo pode ser qualificado como um ato administrativo para efeitos do art 148º do CPA e é contenciosamente impugnável, nos termos estabelecidos no art 51º, nº 1 do CPTA.

Pelo que, quando o ato suspendendo determina a obrigação dos recorrentes de promoverem a legalização da obra, nesta parte, não se pode manter a decisão recorrida de rejeição liminar do requerimento inicial do processo cautelar, pois não é manifesta a falta de fundamento da pretensão cautelar de suspensão de eficácia do ato.

Procede assim parcialmente o erro de julgamento de direito imputado à decisão recorrida.

Decisão

Nestes termos, acordam em Conferência os juízes da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em:

i) conceder parcial provimento ao recurso;

ii) revogar a decisão recorrida de rejeição liminar do ato que concede aos recorrentes o prazo de 60 dias para promoveram a legalização da operação urbanística;

iii) devendo o TAF de Sintra prosseguir os ulteriores termos do processo, se a tal nada mais obstar.

Sem custas.

Notifique.

Lisboa, 2026-02-25,

(Alda Nunes)

(Mara de Magalhães Silveira)

(Lina Costa).