01177/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os militares a que alude o art. 1º, n.º 1, do DL n.º 172/94, de 25/6, colocados a mais de 30 Km da localidade da sua residência habitual, têm direito a alojamento condigno, a fornecer pelo Estado.

II- Esse alojamento será proporcionado apenas ao militar ou a ele e à sua família, consoante o militar se desloque para o local da colocação sozinho ou acompanhado do seu agregado familiar.

III- Tendo o militar direito ao alojamento e não sendo possível fornecê-lo, terá ele direito a auferir uma quantia compensatória, denominada suplemento de residência.

IV- Se, ao requerer o referido suplemento de residência, o militar deslocado declarou que o seu agregado familiar permanecia na residência habitual, tal requerimento teria imperativamente de ser indeferido caso o Estado proporcionasse ao militar, e apenas a ele, alojamento condigno no local da sua colocação.

V- Obtida a certeza de que o autor do requerimento dito em IV beneficiava de alojamento fornecido pelo Estado na própria unidade naval em que prestava serviço, e não tendo o militar questionado eficazmente a condignidade desse alojamento, mostra-se legal o acto que, invocando aquele fornecimento, denegou o direito ao suplemento de residência.

VI- Ante a legalidade e a suficiência, para operar o resultado, de um dos fundamentos do acto que exerceu poderes vinculados, torna-se inútil averiguar da legalidade dos demais motivos que o acto também invocou.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Almirante Chefe do Estado-Maior da Armada interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido por A..., 1.º Sargento da Marinha, anulou o despacho daquela autoridade, de 25/11/99, que indeferira o recurso hierárquico interposto, pelo agora recorrido, de um acto que lhe denegara o direito a auferir o denominado «suplemento de residência».

O recorrente terminou a sua alegação de recurso formulando as conclusões seguintes:

1- O mui douto acórdão recorrido enferma do vício de erro de julgamento, ao considerar que o acto não cumpre o dispositivo legal aplicável, concretamente os artigos 122º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR), art. 1º, ns.º 1 e 2, art. 2º do DL n.º 174/94, de 25/6, com as alterações introduzidas pelo DL n.º 60/93, de 7/4.

2- Na verdade, o despacho de indeferimento da pretensão do militar, de percebimento do suplemento de residência, limita-se a cumprir o regime jurídico subjacente a tal abono.

3- Tal suplemento é conferido aos militares dos Quadros Permanentes pelo art. 122º do EMFAR, aprovado pelo DL n.º 34-A/90, de 24/1, actualmente art. 118º do novo EMFAR, aprovado pelo DL n.º 236/99, de 25/6.

4- Por sua vez, o DL n.º 172/94, de 25/6, posteriormente alterado pelo DL n.º 60/95, de 7/4, veio regular a atribuição de tal abono, que tem a natureza de ajuda de custo.

5- Com o objectivo de unificar critérios e procedimentos, e seguindo as directrizes determinadas pelo Ministro da Defesa Nacional, foi emitido o Despacho n.º 64/96, de 31/7, do almirante CEMA.

6- A constituição do direito a tal suplemento depende da verificação de dois requisitos cumulativos: a) ter o militar direito ao alojamento a fornecer pelo Estado, nos termos do art. 122º do EMFAR e art. 1º do DL n.º 172/94; e b) que sejai mpossível fornecer-lhe esse alojamento em qualquer das modalidades previstas no n.º 2 deste art. 1º.

7- O militar constitui-se efectivamente no direito ao alojamento por parte do Estado, preenchendo o primeiro pressuposto.

8- Já que, situando-se a sua residência habitual na zona de Vila Franca de Xira, estava colocado a bordo do NRP “Vasco da Gama”.

9- mas não satisfaz o segundo requisito, pois, tal como previsto no art. 1º, n.º 2, do DL 172/94 e no art. 2º do Despacho 64/96, de 31/7, o alojamento pode ser fornecido a bordo das unidades navais.

10- Além disso, tal modalidade de alojamento considera-se condigna, conforme o disposto no n.º 3 do art. 1º do DL 172/94 e no art. 2º, al. d), do Despacho 64/96.

11- Mais, enquanto esteve a prestar serviço a bordo do NRP Vasco da Gama, o militar recebeu o suplemento de embarque, não cumulável com qualquer outra ajuda de custo, de acordo com os artigos 1º e 7º do DL n.º 169/94, de 24/6.

12- Tal circunstância consubstancia-se num dos casos de inexistência do direito a suplemento de residência, expressamente previsto na alínea e) do art. 9º do DL 172/94.

13- Assim, além de ter beneficiado de alojamento condigno, o militar nunca poderia vir a usufruir de tal abono.

14- Tanto que o Sarg. Reis não estava acompanhado do seu agregado familiar.

15- Finalmente, a constituição do direito ao suplemento de residência tem a ver com a transferência do militar de um local fixo para outro.

16- E o serviço a bordo de um navio não preenche essas características, na medida em que o navio anda no mar, sem local fixo permanente.

17- Nomeado para uma comissão de serviço a bordo de um navio, o militar fica alojado a bordo, só excepcionalmente podendo ir a casa.

18- Aí reside a especificidade militar da permanente disponibilidade para o serviço, pela qual recebe o suplemento de condição militar, previsto, à data dos factos, no art. 9º do DL 57/90, de 14/2.

19- Pelo que não poderá haver lugar à transferência da família atrás do militar, sob pena de a Marinha pagar a milhares de famílias e em todo o mundo suplementos de residência, o que se traduziria num absurdo.

O recorrido contra-alegou, defendendo que o acto não podia fazer depender a concessão do suplemento de residência da prova de quaisquer encargos no local de colocação e que não lhe fora efectivamente fornecido alojamento para si e o seu agregado familiar. Disse também que «as alegações» do recorrente «não obedecem ao estipulado no art. 690º e ss. do CPC» porque a conclusão 19.ª poria em causa o direito reconhecido na conclusão 7.ª. Por último, e de relevante, o recorrido referiu que «os navios pouco navegam», pelo que os militares neles alojados vão a casa quase diariamente, e que o suplemento de embarque não é pago quando o navio se encontra fundeado na Base Naval de Lisboa. Consequentemente, o recorrido terminou pelo pedido de confirmação da decisão «a quo».

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Adaptando a factualidade descrita no acórdão recorrido a outros elementos relevantes que o processo revela, consideramos assentes os seguintes factos:

A- O recorrente A... é 1.º SAR ETI da Marinha Portuguesa.

B- O recorrente é casado e tem um filho, presentemente com oito anos, sendo a sua residência habitual o n.º ... da Av. ...., Castanheira do Ribatejo, prédio da propriedade de seus pais.

C- E encontra-se a prestar serviço no NRP “Vasco da Gama”, a mais de 30 Km do limite do concelho da sua residência habitual.

D- A entidade recorrida concedeu alojamento ao então requerente na Unidade Naval “NRP Vasco da Gama”.

E- O recorrente solicitou o abono do suplemento de residência previsto no DL n.º 172/94, de 25/6, para o que preencheu o impresso cuja cópia consta de fls. 10 dos autos, declarando-se aí como «não acompanhado do agregado familiar».

F- O Chefe do Serviço de Apoio Administrativo indeferiu o requerido com o fundamento de «o militar não apresentar documentos comprovativos do encargo com alojamento no seu local de colocação e não ter encargos com a residência habitual”.

G- Não se conformando, o recorrente recorreu hierarquicamente.

H- A propósito desse recurso hierárquico, foi elaborado, na Assessoria Jurídica do Gabinete do Chefe do Estado Maior da Armada, o parecer n.º 12/99, constante de fls. 45 a 56 dos autos, em que se concluiu do seguinte modo:

«1- A especificidade da condição militar implica a permanente disponibilidade para o serviço, ainda que com sacrifício dos interesses pessoais dos militares;

2- Tal pode implicar o afastamento dos mesmos da sua residência habitual, o que determinou a constituição do direito ao alojamento condigno para o militar e sua família, a fornecer pelo Estado;

3- Quando exista esse direito e o Estado não o possa garantir, fica o militar constituído no direito de receber uma quantia a título de suplemento de residência;

4- O DL n.º 172/94, de 25/6, vem regular a atribuição de tais direitos, sendo atribuído o suplemento de residência quando não seja possível fornecer alojamento por conta do Estado a militar que tenha esse direito e, por essa razão, tenha de contrair encargos com uma segunda residência;

5- O recorrente não contraiu encargos com uma segunda residência, já que continuou a habitar a sua residência habitual;

6- Pelo que o recorrente não tem direito a ser abonado de suplemento de residência, contra o que pretende;

7- Afinal, para além de ser necessária prova dos encargos com nova residência, por força do n.º 2 do art. 4º do Despacho n.º 64/96, de 31/7, do Almirante Chefe do Estado-Maior da Armada, o recorrente provou exactamente o contrário;

8- Com efeito, foi ele próprio a declarar que não pretendia usufruir de alojamento na unidade naval, encontrando-se assim a residir na sua residência habitual;

9- Tem-se, assim, de se considerar correcta e conforme à lei a decisão do Chefe do Serviço de Apoio Administrativo.»

I- Aquela conclusão 8.ª decorria do n.º 11 do mesmo parecer, em que se dissera o seguinte:

«Para além disso, aquando da habilitação ao suplemento de residência, o recorrente tinha alojamento por conta do Estado, pois encontrava-se a prestar serviço em unidade naval. No entanto, dispensou tal alojamento, continuando a residir na sua residência habitual.»

J- No rosto desse parecer, a autoridade ora recorrente, em 25/11/99, apôs o despacho de «concordo».

L- Na mesma data, a mesma autoridade lavrou no rosto do recurso hierárquico dito em G) o seguinte despacho:

«Indefiro o presente recurso hierárquico em concordância com o Parecer n.º 12/99, da Assessoria Jurídica, cujas conclusões deverão ser comunicadas ao recorrente.»

Passemos ao direito.

«Ante omnia», importa enfrentar a única questão de natureza formal colocada na contra-alegação, a qual concerne à suposta ofensa, pelo recorrente, do disposto «no art. 690º e ss. do CPC». O recorrido absteve-se de explicar, com desenvolvimento e rigor, os motivos da sua denúncia; mas, e embora com algum esforço, percebe-se que ele, ao timidamente dizer que duas das conclusões oferecidas pelo recorrente são mutuamente opostas, terá querido afirmar que elas padecem de uma obscuridade que, porventura, as tornaria imprestáveis para os fins a que deviam tender.

Contudo, o recorrido carece de razão. É verdade que a conclusão 7.ª da alegação de recurso admitiu que ele tinha «direito ao alojamento por parte do Estado». Mas esta admissão não se opõe ao conteúdo da conclusão 19.ª da mesma peça, em que se afirmou não ser devido o pagamento do suplemento de residência aos militares embarcados, já que as duas enunciações respeitam a circunstâncias de facto distintas – a primeira, à colocação numa guarnição militar sediada em território nacional, a segunda, à colocação a bordo de um navio que se encontre em trânsito. Ademais, e mesmo que as duas conclusões estivessem logicamente em conflito, não se justificaria proceder ao convite a que alude o art. 690º, n.º 4, do CPC, já que elas, sendo claras e distintas «a se», teriam sempre de ser encaradas como envolvendo o uso de argumentos diversos, a apreciar numa relação de subsidiariedade.

Ultrapassado o ponto anterior, volvamos a nossa atenção para o mérito do recurso, começando por relembrar o essencial do litígio posto nos autos. O aqui recorrido, 1.º Sargento da Marinha, crendo-se com direito a um abono designado por «suplemento de residência», solicitou que o mesmo lhe fosse processado e pago. Confrontado com o indeferimento dessa sua pretensão, o ora recorrido reagiu contra ele na ordem hierárquica; mas fê-lo sem êxito, pois o acto contenciosamente impugnado, da autoria do ora recorrente, negou provimento a esse recurso administrativo, fazendo-o através de uma inteira adesão ao conteúdo de um parecer jurídico adrede elaborado. Este parecer fundara a sua proposta de indeferimento em duas essenciais razões – a de o impetrante não ter comprovado, nos termos previstos no Despacho n.º 64/96, de 31/7, do Almirante CEMA, que assumira encargos com uma nova residência e a de ele já dispor de alojamento por conta do Estado, na própria unidade naval em que prestava serviço – só não vindo a usufruir dele porque não queria. E importa salientar, desde já, que são estes, e apenas estes, os motivos do despacho contenciosamente impugnado, mostrando-se-lhe estranhos quaisquer outros fundamentos que acaso possibilitassem também a negação de provimento ao recurso hierárquico.

Na sua petição de recurso, o aqui recorrido disse que o acto praticado pelo ora recorrente enfermava de violação de lei, já que seria ilegal a exigência, constante do Despacho n.º 64/96, de comprovação daqueles encargos e não teria sido proporcionado alojamento condigno a si e ao seu agregado familiar; e asseverou ainda que o mesmo acto padecia de vício de forma, por preterição da sua audiência prévia. A denúncia de tais vícios foi mantida nas conclusões da alegação do recurso contencioso. E o TCA veio a julgar que o acto padecia de violação de lei, tal como o recorrido precisamente alegara, anulando o acto por essa causa e considerando prejudicado o conhecimento do aludido vício formal.

Como se vê das conclusões da sua alegação, o ora recorrente insurge-se contra a decisão «a quo» pois continua a entender que, tal e qual o acto dissera, havia duas razões que de per si obstavam ao pagamento do suplemento de residência ao recorrido – a de ele dispor de alojamento condigno proporcionado pelo Estado e a de ele não ter cumprido um dos requisitos de concessão do abono, consistente na demonstração das despesas que contraíra para obter um outro alojamento. Para além disto, o recorrente assevera ainda que a pretensão do recorrido nunca poderia ser satisfeita, já que existiam duas outra circunstâncias – encontrar-se ele em comissão de serviço a bordo de um navio e receber subsídio de embarque – que autónoma e decisivamente impediam que o suplemento de residência lhe fosse abonado.

Deixemos, por ora, em suspenso a relevância destas duas derradeiras causas da recusa do abono, que não foram invocadas pelo acto contenciosamente recorrido, pois só se justificará abordá-las se viermos a concluir que os fundamentos insertos no acto não permitiam a solução que ele acolheu. Para já, importa ver se o despacho contenciosamente recorrido padece do vício de violação de lei que o TCA nele vislumbrou, o que exige uma primeira análise das regras jurídicas por que se regia o pretendido suplemento de residência.

O art. 122º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo DL n.º 34-A/90, de 24/1, determinou que, aos militares dos quadros permanentes, se atribuísse alojamento condigno para si e para o seu agregado familiar ou, quando tal não fosse possível, que lhes fosse paga uma quantia a título de suplemento de residência – assim se intentando minorar os inconvenientes resultantes de tais militares se verem afastados da sua residência habitual.

A atribuição desses direitos foi regulada pelo DL n.º 172/94, de 25/6, posteriormente alterado pelo DL n.º 60/95, de 7/4. O art. 1º do diploma estabeleceu a regra de que aquele direito a alojamento condigno, para os militares e para o seu agregado familiar, advém de eles serem colocados em local distanciado mais de 30 Km da sua residência habitual; e o art. 2º veio dispor que, não sendo possível fornecer alojamento ao militar que a ele tenha direito, haverá lugar ao pagamento de uma quantia compensatória, sob a designação de suplemento de residência. De acordo com o art. 10º do diploma, esse direito a alojamento ou a suplemento de residência adquire-se no dia em que o militar se apresente para iniciar funções e, não havendo alteração da residência habitual, perdura enquanto a colocação subsistir, até ao máximo de cinco anos. Por último, importa atentar no teor do art. 7º do DL n.º 172/94, que trata do valor do suplemento de residência e que apresenta a seguinte redacção:

1- O suplemento de residência tem o valor correspondente a 17,5% da ajuda de custo por deslocações em serviço em território nacional fixada para cada posto.

2- Não se fazendo o militar acompanhar do seu agregado familiar para o concelho do local em que foi colocado ou para localidade distanciada daquele local de menos de 30 Km, a percentagem referida no número anterior será de:

a) 15%, quando colocado nas Regiões Autónomas dos Açores ou da Madeira, ou quando, tendo residência habitual em qualquer destas regiões, for colocado no continente;

b) 12,5%, quando colocado a mais de 120 Km da localidade da sua residência habitual;

c) 10%, nos restantes casos.

3- Não tendo o militar agregado familiar, os valores referidos no número anterior serão reduzidos em 25%, nas situações previstas na alínea a), ou em 50%, nos restantes casos.

4- Em casos excepcionais, resultantes do elevado nível dos preços correntes no mercado local de habitação, podem os Ministros da Defesa Nacional e das Finanças, por despacho conjunto, atribuir um valor de suplemento de residência superior ao fixado nos números anteriores.

O artigo anteriormente transcrito revela que o montante do suplemento de residência depende de certas variáveis em que se inclui, para os militares com agregado familiar, a alternativa de eles se fazerem acompanhar daquele agregado para a zona em que foram colocados ou de o agregado familiar permanecer na residência habitual, deslocando-se apenas o militar para o local da colocação. E importa não esquecer que, à luz do estatuído nos artigos 1º e 2º do mesmo diploma, o militar que não se faça acompanhar do seu agregado familiar só tem direito ao suplemento de residência se não for possível fornecer-lhe – nesta hipótese, apenas a ele – o alojamento condigno a que tem direito.

«In casu», o aqui recorrido, ao preencher o impresso com vista ao recebimento do suplemento de residência, declarou que estava deslocado mais de 30 Km da sua residência habitual e que, nessa deslocação, não era acompanhado do seu agregado familiar. Sublinhe-se a importância desta declaração, que fazia parte do enquadramento fáctico em que a pronúncia administrativa, a incidir sobre o pedido, se haveria de mover. E, de acordo com o globalmente declarado pelo recorrido, este teria direito a haver o pretendido suplemento se, no local da sua colocação, não lhe fosse proporcionado pelo Estado alojamento condigno.

Um dos dois fundamentos esgrimidos pelo acto contenciosamente censurado para negar provimento ao recurso hierárquico foi, como vimos «supra», o de o aqui recorrido dispor de «alojamento por conta do Estado» na unidade naval (o «NRP Vasco da Gama») em que prestava serviço. Ora, o recorrido, na sua petição de recurso e nas peças que posteriormente ofereceu, não negou que podia usufruir do mencionado alojamento; e, se é exacto que questionou a condignidade desse alojamento, é também certo que apenas o fez numa perspectiva particular – dizendo que não podia deslocar-se para o navio acompanhado do seu agregado familiar.

O aresto impugnado mostrou-se sensível a este argumento, afirmando ser inconcebível que o aqui recorrido se alojasse num navio de guerra acompanhado pela família. Ninguém de bom senso dirá o contrário. Mas o certo é que, ao assim decidir, o TCA olvidou que o recorrido, ao solicitar o abono, declarara estar deslocado sem a companhia do seu agregado familiar, o que imediatamente significava que o problema de alojar a família do recorrido no local da sua colocação não se punha minimamente. E, se este problema não se colocava, óbvio se torna que a condignidade do alojamento proporcionado ao recorrido – na própria unidade naval em que ele prestava serviço – não podia ser questionada com fundamento no modo como se alojaria a sua família.

Portanto, o acórdão «sub censura» decidiu mal o ponto em apreço. Ante a certeza de que o Estado proporcionava alojamento ao ora recorrido no exacto local da sua colocação, e tendo em conta que improcedia o único argumento que ele usou para questionar a condignidade do mesmo alojamento – improcedência essa derivada de ele, no recurso contencioso, se afastar do que anteriormente requerera – o TCA deveria ter concluído que não fora demonstrado que a recusa do pagamento do almejado abono carecesse de justificação legal. Realmente, os dados disponíveis mostravam que o recorrido dispunha de alojamento, aparentemente condigno, custeado pelo Estado, o que, nos termos do art. 2º do DL n.º 172/94, imediatamente vedava que ele pudesse auferir o suplemento de residência em questão.

Ora, a certeza de que o aqui recorrido não lograra contrariar um dos autónomos fundamentos do acto contenciosamente impugnado – o de ele não ter direito ao suplemento de residência por dispor de alojamento por conta do Estado – obrigava a negar provimento ao recurso contencioso. Vimos atrás que a falta desse alojamento condigno é um requisito essencial do direito àquele abono, devendo a Administração recusar os pedidos de suplemento de residência nos casos em que tal alojamento seja facultado. Nesta conformidade, o acto impugnado, ao fundar-se na existência do alojamento para negar o abono, exerceu poderes vinculados, fazendo-o de um modo que se mostra a coberto da crítica que o aqui recorrido lhe dirigiu. Consequentemente, a decisão tomada pelo acto constitui a consequência legalmente necessária do fundamento invocado; e, assente que o sentido do acto não poderia ser outro, tendo em conta a subsistência de um dos motivos típicos que ele adoptou, é inútil avaliar da legalidade do outro fundamento invocado em prol da decisão – o de o aqui recorrido não ter comprovado que suportava encargos com uma nova residência. É neste sentido que se inclina a jurisprudência corrente neste STA em casos de fundamentação múltipla de actos que exerçam poderes vinculados (cfr., v.g., os acórdãos de 27/10/99, rec. n.º 42.358, e de 29/3/2000, rec. n.º 35.733), advindo a desnecessidade de apreciação dos fundamentos superabundantes do pormenor de a eventual constatação do erro de que eles padecessem nunca poder conduzir à anulação de um acto cujo sentido já se reconhecera ser o único legal (cfr., v.g., o acórdão do Pleno de 9/4/98, rec. n.º 35.534, e o aresto da Subsecção de 23/1/01, rec. n.º 45.967).

Deste modo, e por procedência das conclusões 9.ª e 10.ª da alegação do recorrente, o presente recurso merece provimento por o acto contenciosamente recorrido não enfermar do vício de violação de lei que o acórdão «sub censura» nele entreviu. Assim, fica prejudicado o conhecimento das demais razões em que o aqui recorrente também fundou a inexistência desse vício de violação de lei. E, em consequência do agora decidido quanto a esse vício, os autos devem baixar ao TCA para que, em 1.º grau de jurisdição, aí seja conhecido o vício de forma cuja apreciação ficara prejudicada, se nenhuma outra questão a tal obstar.

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, em revogar o acórdão recorrido e em ordenar a baixa do processo ao TCA, para os fins acima mencionados.

Custas pelo recorrido:

Taxa de justiça: 200 euros

Procuradoria: 100 euros

Lisboa, 15 de Janeiro de 2003.

Madeira dos Santos – Relator – Isabel Jovita – Jorge de Sousa (vencido conforme declaração junta)

Voto de vencido

Votei vencido por entender que o conceito de “alojamento condigno” aplicável no caso dos autos é um conceito jurídico, para cuja determinação o Tribunal não está dependente das alegações das partes (artº 664º do CPC), pelo que não releva em tal matéria o que a recorrente alegou no recurso contencioso.

Quanto a tal conceito, entendo que não pode considerar-se como alojamento condigno tendencialmente equivalente à residência (e por isso é que o respectivo fornecimento justifica a não atribuição de subsidio de residência) as instalações de um navio de guerra, em que o recorrente não pode receber quem entenda, quando entenda, inclusivamente os familiares mais próximos.

Assim, não sendo fornecido ao recorrente alojamento condigno, ele teria direito ao subsídio de residência, se a tal não obstasse qualquer outro motivo, o que não é pertinente apreciar neste momento.

Lisboa, 15 de Janeiro de 2003

Jorge de Sousa