02411/23.4BEPRT - Supremo Tribunal Administrativo

Não se justifica admitir a revista interposta de acórdão que confirmou a sentença anulatória de acto de adjudicação com o fundamento que a falta de apresentação, com a proposta, do documento “Proposta Técnica/Memória Descritiva do serviço proposto”, exigido pelo Programa do Concurso, não era susceptível de suprimento ao abrigo do n.º 3 do art.º 72.º do CCP, por não se estar perante assunto de elevada complexidade e o acórdão recorrido ter decidido de forma aparentemente consistente, com recurso a uma ampla fundamentação e sem incorrer em erros lógicos de raciocínio ou desvios aos padrões estabelecidos da hermenêutica jurídica.

ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. A..., LDA intentou, no TAF, contra a PENAFIEL VERDE EM e em que era contra-interessada a B... LDA, acção administrativa de contencioso pré-contratual, onde pediu a anulação do acto de adjudicação à proposta da contra-interessada do Lote ... do concurso público visando a aquisição de apólices de seguro 2023/2024 e do respectivo contrato, bem como a exclusão da proposta que esta apresentara e a adjudicação do contrato à sua.

Foi proferida sentença que, julgando a acção parcialmente procedente, decidiu:

“a. Anula-se a deliberação do Conselho de Administração da Penafiel Verde EM de 27.10.2023 que aprovou o relatório final e determinou a adjudicação do lote ... do procedimento concursal tendente à “Aquisição de Apólices de Seguros 2023/2024”, ao concorrente B..., S.A.;

b. Anula-se o contrato que celebrado entre a entidade demandada e a CI, B..., tendo por objeto o lote ... do concurso “Aquisição de Apólices de Seguros 2023/2024”;

c. Condena-se a Entidade Demandada a adjudicar à proposta da A. o lote ... do concurso “Aquisição de Apólices de Seguros 2023/2024”.

A entidade demandada apelou para o TCA-Norte, o qual, por acórdão de 19/04/2024, negou provimento ao recurso, confirmando tanto o despacho que dispensara a realização da audiência prévia e a produção de prova testemunhal como a sentença.

É deste acórdão, na parte em que negou provimento ao recurso interposto da sentença, que a entidade demandada vem pedir a admissão do recurso de revista.

2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada pelo acórdão recorrido.

3. O art.º 150.º, n.º 1, do CPTA, prevê que das decisões proferidas em 2.ª instância pelos tribunais centrais administrativos possa haver excepcionalmente revista para o STA “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como decorre do texto legal e tem sido reiteradamente sublinhado pela jurisprudência deste STA, está-se perante um recurso excepcional, só admissível nos estritos limites fixados pelo citado art.º 150.º, n.º 1, que, conforme realçou o legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs. 92/VIII e 93/VIII, corresponde a uma “válvula de segurança do sistema” que apenas pode ser accionada naqueles precisos termos.

A sentença, para anular o aludido acto de adjudicação, entendeu que a falta de apresentação pela contra-interessada do documento “Proposta Técnica/Memória Descritiva do serviço proposto”, exigido pelo ponto 5.1 do Programa do Concurso, era, nos termos do art.º 146.º, n.º 2, al. d), do CCP, causa de exclusão da sua proposta, por essa falta, ao contrário do que considerara o júri, não poder ser objecto de suprimento ao abrigo do n.º 3 do art.º 72.º deste diploma, dado que “o que está em causa é um documento no qual o concorrente descreve a forma como se propõe executar as prestações contratuais, concretamente no qual indica as condições e termos em que dá resposta aos aspectos de execução do contrato não submetidos à concorrência e, portanto, com repercussão sobre o próprio conteúdo da proposta, de tal forma que, ainda que esteja em causa uma irregularidade formal, não se pode aceitar que a mesma seja não essencial”. Em consequência, entendeu-se, o contrato também teria de ser anulado, nos termos do art.º 283.º, n.º 2, do CCP, e assistia à A. o direito à adjudicação porque, entre as propostas que poderiam ser admitidas, a sua era a que apresentava o preço mais baixo e o critério de adjudicação fora densificado pelo preço.

O acórdão recorrido confirmou este entendimento, com a seguinte fundamentação:

“(…).

Diga-se, desde já, que o assim decidido é para manter. Na verdade, de acordo com ponto 5. 1. do PP - DOCUMENTOS DA PROPOSTA - a proposta seria instruída com, entre outros, Proposta Técnica/Memória descritiva do serviço proposto e de acordo com o CE, o referido documento descreve os objetivos, âmbito e padrões de serviço a observar pelos concorrentes e define o âmbito de cobertura das apólices de seguro a contratar, e os serviços associados à boa gestão da carteira de seguros da Penafiel Verde E.M. e, nessa medida, trata-se de documento que constitui parte integrante da proposta.

(…)

No caso em análise, a recorrente estabeleceu nas regras procedimentais, dentro da sua margem de autovinculação, quais os documentos a apresentar, como p.ex. a Memória Descritiva/Clausulas Técnicas, pelo que, se impunha a apresentação com a proposta, entre outros documentos, da referida memória descritiva, o que não aconteceu com a proposta da CI, o que significa que não foi apresentada a totalidade dos documentos exigidos no artigo 5.º do PC.

Ora, em tal caso, porque o documento em falta não configura documento do tipo dos que consta da enumeração exemplificativa da alínea a) do nº3 do artº 72º do CCP, e por conseguinte, de documento que se limitaria a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, não podia o júri do procedimento ter deitado mão da previsão do artº 72º, nº3 do CCP, que não se destina a suprir a falta de apresentação no procedimento concursal de elemento de apresentação obrigatória e tido pela entidade adjudicante como integrante da proposta, o que significa que se tratava de formalidade essencial e, por isso, não configurava situação sob a alçada da previsão legal plasmada no n.º 3 do artigo 72.º do CCP mas antes, como decidiu a sentença recorrida, da ausência de documentos que se enquadra na previsão da alínea d) do n.º 2 do art.º 146.º (propostas “que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto nos n.os 1 e 2 do art.º 57.º”), por remissão para o art.º 57.º, n.º 1, alínea c) do CCP, que impõe como consequência a exclusão da proposta.

(…).

▪ Quanto à condenação da ED a adjudicar à proposta da A. o lote ... do concurso “Aquisição de Apólices de Seguros 2023/2024”.

(…).

A anulação do acto de adjudicação de acordo com o juízo de invalidade feito pela 1º instância e aqui mantido podia, em tese, determinar que fosse retomado o procedimento pré-contratual ao momento de apreciação das propostas sendo excluída a proposta apresentada pela CI. Todavia, uma vez que, como resulta provado, apenas foram avaliadas as propostas da CI e da A. e que, excluída como devia ter sido a proposta da CI, resta apenas a proposta da autora, impunha-se que a entidade adjudicante, que nada refere quanto à eventual existência de causas de não adjudicação estabelecidas no artº 79º do CCP, adjudicasse o procedimento concursal à única proposta que se mantém válida, isto é, a proposta da A., que apresentou um preço inferior ao preço base, não se encontrando por isso sob a alçada da alínea d) do nº2 do artº 70º do CCP, a não ser que a ilegalidade que a recorrente aponta à proposta da A. se mostre procedente.

Ora, a situação elencada pelo júri do concurso no que concerne à memória descritiva/cláusulas técnicas apresentada com a proposta da A. não tem qualquer semelhança com aquela que foi detectada em relação à proposta da CI.

Quanto à proposta da A. do que se trata é uma incompletude do documento apresentada no que toca a dois concretos dados que inicialmente não foram enumerados - quanto ao seguro de acidentes pessoais – administradores – descrição garantias/capitais seguros (morte ou invalidez permanente, despesas de tratamento e subsídio diário) bem assim como quanto ao seguro de equipamento electrónico - descrição de franquias – dados que foram completados na sequência do convite do júri do procedimento.

Ao invés, como vimos, quanto à proposta da CI do que se trata é de uma omissão pura e simples de documento que o PP elencou como integrante da proposta a apresentar.

Ora, a correcção da incompletude da memória descritiva/cláusulas técnicas, apresentada com a proposta da A., ao invés do que sucede com a omissão do referido documento na proposta da CI podia, como foi, ser suprida ao abrigo do disposto no nº3 do artº 72º do CCP, destinado, precisamente, a permitir o suprimento de faltas detectadas, que não colocam em causa as limitações enumeradas no nº2 e na parte final do nº3 do artº 72º do CCP.”

A entidade demandada justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social da questão da interpretação do n.º 3 do art.º 72.º do CCP, cuja aplicação está umbilicalmente ligada ao conceito de formalidade não essencial que depende de ponderações casuísticas, e com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento, dado que a interpretação adoptada daquele normativo choca frontalmente com a “ratio legis” deste preceito e com o princípio da concorrência que implicam que as hipóteses da exclusão da proposta devem ser reduzidas ao mínimo necessário, de forma a garantir o mais amplo possível leque de propostas, considerando ainda que o documento em falta não contém qualquer atributo da proposta, visando tão-só comprovar factos ou qualidades anteriores à data da sua apresentação, traduzindo-se a sua falta na preterição de uma formalidade não essencial e porque, de qualquer modo, o contrato nunca poderia ser adjudicado à A., visto a sua proposta também ter de ser excluída, sob pena de violação dos princípios da igualdade e da concorrência ínsitos no art.º 1.º-A, do CCP.

Resulta do exposto que as questões que se discutem nos autos são as de saber se a falta de apresentação, com a proposta da contra-interessada, do documento “Proposta Técnica/Memória Descritiva do serviço proposto”, exigido pelo n.º 5.1. do Programa do Concurso consubstancia a preterição de uma formalidade não essencial susceptível de suprimento ao abrigo no n.º 3 do art.º 72.º do CCP e, assim não se entendendo, se o contrato não poderia ser adjudicado à A. por a sua proposta também dever ser excluída.

Considerando a situação concreta dos autos e aquilo que tem de generalizável, não se está perante assuntos que se mostrem de uma elevada complexidade em resultado da dificuldade de operações exegéticas a realizar ou por envolverem a concatenação de diversos regimes legais ou institutos jurídicos.

Por outro lado, há que atentar que, num sistema onde a redução a dois graus de jurisdição é a regra, para a admissão da revista “não basta a plausibilidade do erro de julgamento”, exigindo-se “que essa necessidade seja clara, por se surpreender na decisão a rever erros lógicos em pontos cruciais do raciocínio, desvios manifestos aos padrões estabelecidos de hermenêutica jurídica ou indícios de violação de princípios fundamentais de tal modo que seja evidente a necessidade de intervenção do órgão de cúpula da jurisdição” (cf. Ac. desta formação de 9/9/2015 – Proc. n.º 0848/15). Ora, o acórdão recorrido, ao confirmar a sentença, decidiu de forma aparentemente consistente, com recurso a uma ampla fundamentação, não incorrendo, por isso, nesses erros, desvios ou violações.

Assim, deve prevalecer a regra da excepcionalidade da admissão da revista.

4. Pelo exposto, acordam em não admitir a revista.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 26 de Junho de 2024. – Fonseca da Paz (relator) – Teresa de Sousa – José Veloso.