0552/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O despacho saneador proferido em acção administrativa especial de valor superior à alçada deve ser impugnado mediante reclamação para a conferência. II - O recurso interposto desse despacho não pode ser convolado em reclamação para a conferência se ele foi interposto depois de esgotado o prazo para reclamar.

I. Relatório 1. A…………, identificado nos autos, interpõe «recurso de revista» do acórdão de 15.01.2015 do Tribunal Central Administrativo Sul [TCAS] que, indeferindo o «pedido de reforma» do seu acórdão de 09.10.2014, manteve a decisão de «rejeitar o recurso» por ele interposto da «sentença» do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra [TAF] , de 12.07.2013, a qual, proferida em sede de despacho saneador, absolveu da instância a entidade demandada com fundamento na caducidade do direito de acção. Culminou o recurso formulando as seguintes conclusões: 1- O presente recurso de revista é interposto ao abrigo do nº 1 do artigo 150º do CPTA, do acórdão do TCAS, de 15.01.2015, que indeferiu o pedido de reforma do acórdão proferido pelo TCAS em 09.10.2014; 2- Deve este Venerando e Colendo Tribunal receber a presente revista, na medida em que as questões jurídicas que aqui estão em causa - para além de terem relevantes implicações em termos comunitários e se revestirem de particular sensibilidade social - demandam a intervenção para uma melhor aplicação do direito e, em concreto, da lei aplicável no caso; 3- O tribunal «a quo» ao não se ter pronunciado acerca da totalidade do objecto do recurso jurisdicional intentado da sentença proferida pelo tribunal de primeira instância, e por só se ter pronunciado quanto à eventual convolação do recurso como reclamação para a conferência e não se ter pronunciado, quando devia, quanto à incompetência do juiz de primeira instância, também errou; 4- Na situação «sub judice», deve este Colendo Tribunal anular o acórdão recorrido e reformar o douto acórdão do tribunal «a quo» e declarar oficiosamente a incompetência do juiz singular, nos termos do nº 4 do artigo 110º do antigo CPC; 5- Consequentemente, deve este Colendo Tribunal ordenar que os presentes autos baixem à primeira instância para serem decididos por uma formação de três juízes conforme determina o nº 3 do artigo 40º do ETAF; 6- Em alternativa, deviam os presentes autos baixar ao tribunal de primeira instância a fim de aí se aferir da convolação do recurso jurisdicional em reclamação para a conferência [considerando-se todavia interposto dentro do prazo em face do erro provocado pelo tribunal «a quo»] para o que deve ter-se em conta, designadamente, o regime legal previsto no artigo 199º do antigo CPC; 7- Só assim se pode evitar ou diminuir o elevado número de decisões que os tribunais de primeira instância tomam à revelia das suas competências e dos sérios prejuízos que daí advêm para os particulares/interessados, ricocheteando, depois, para estes o ónus de salvar, às suas custas, a situação tomada inicialmente com incompetência. Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido, e legais consequências. As entidades recorridas [rés na «acção administrativa especial» [AAE]: - INSTITUTO NACIONAL DE RECURSOS BIOLÓGICOS, I.P.; - e MINISTÉRIO DA AGRICULTURA DO DESENVOLVIMENTO RURAL E DAS PESCAS] , não juntaram contra-alegações. O «recurso de revista» foi admitido pela formação preliminar deste STA, com fundamento no seguinte: […] «O presente recurso de revista centra-se no regime de impugnação das decisões do juiz de tribunal administrativo e fiscal em acções administrativas especiais de valor superior à alçada do respectivo tribunal. O acórdão recorrido, ao não conhecer do recurso, invocou especialmente diversa jurisprudência relacionada com o conhecimento de decisões mérito. Recentemente, neste Supremo, foi julgado caso similar - AC de 29.01.2015, processo nº 99/14 - tendo-se seguido a tese geral de que das decisões do relator [e por haver relator, nos TAF, nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada do respectivo tribunal] , há lugar a reclamação, ainda que de despachos em saneador de absolvição da instância. Todavia, esse acórdão foi lavrado com um voto de vencido. Pode, assim, considerar-se que a matéria, ainda neste Supremo, não está plenamente consolidada. Assim, justifica-se a admissão da revista, pelas razões que também a justificaram naquele processo nº99/14 [nestes termos, também, a admissão no processo nº59/15, AC de 12.03.2015, e processos nº066/15 e nº202/15, acórdãos de 22.04.2015]. Pelo exposto, admite-se a revista». […] O Ministério Público pronunciou-se pelo «não provimento» deste recurso de revista. Colhidos que foram os «vistos» legais, cumpre apreciar e decidir a revista. De Facto São estes os factos, colhidos dos autos, pertinentes para a apreciação e decisão do recurso de revista: A- A………… intentou contra o Instituto Nacional de Recursos Biológicos, I.P., e o Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, acção administrativa especial visando a anulação do acto administrativo que determinou a desocupação da casa de função, sita no ………, no prazo máximo de 90 dias úteis – ver petição inicial de folhas 3 a 9 dos autos ; B- À acção administrativa especial foi fixado valor indeterminável [30.000,01€] - ver folha 210 dos autos] ; C- Em 12.07.2013, o TAF de Sintra, por «saneador/sentença», absolveu d instância a entidade demandada «por caducidade do direito de acção [alínea b) do nº2 do artigo 58º, e alínea h) do nº1 do artigo 89º, ambos do CPTA] » - ver folhas 199 a 211 dos autos, dadas por reproduzidas ; D- Em 23.09.2013, A………… interpôs «recurso de apelação, ao abrigo do nº1 do artigo 144º do CPTA, para o TCAS» - ver folhas 216 a 223 dos autos, dadas por reproduzidas ; Em 04.02.2014, o recurso foi admitido como «apelação», a processar como agravo em matéria cível, e a subir imediatamente com efeito suspensivo – ver folha 235 dos autos ; Por acórdão de 09.10.2014, o TCAS decidiu «rejeitar o recurso e não conhecer do seu objecto», por ter entendido que « […] a decisão recorrida era, e é, insusceptível de recurso imediato, mas susceptível de reclamação para a conferência, como estabelece o nº2 do citado artigo 27º [CPTA] , pelo que não se pode conhecer do recurso, o qual, aliás, nem deveria ter sido admitido como tal [ver nº5 do artigo 685º-C do CPC à data em vigor] . O requerimento de interposição de recurso deveria ter sido convolado em reclamação, no caso de o recorrente ter respeitado o prazo legal de 10 dias para a sua apresentação, o que não se verifica no caso dos autos» - ver folhas 270 a 273 dos autos, dadas por reproduzidas ; Em 21.10.2014, A………… requereu a reforma deste acórdão do TCAS, «consubstanciada na incompetência do Juiz do Tribunal a quo e na consequente convolação do recurso jurisdicional em reclamação para a conferência» - ver folhas 281 a 286 dos autos, dadas por reproduzidas ; O TCAS, por acórdão de 15.01.2015, decidiu «indeferir o pedido de reforma do acórdão proferido em 09.10.2014», por ter entendido que: «Na verdade, conforme se escreveu no AC de 05.12.2013 [processo nº1360/13] quando a lei determina que o julgamento da matéria de facto e de direito cabe a uma formação de 3 juízes [artigo 40º nº3 do ETAF] está a atribuir a esta entidade a competência para esse acto. É esta competência originária que justifica a reclamação para a conferência. Se existe o ónus de reclamar para a conferência quando o juiz invoca simplicidade da causa, por maioria de razão deve existir quando o juiz a não invoca […] . A justificação da atribuição da competência a 3 juízes [maior ponderação e objectividade de julgamento] também é a mesma, quer o juiz diga que vai dispensar a conferência quer a dispense sem dizer nada. Aliás, é desnecessária a proclamação expressa do juiz dizendo que vai decidir sozinho, nos casos em que efectivamente o faz. " A argumentação invocada constava aliás do acórdão objecto do pedido de reforma, pelo que forçosamente não tem qualquer cabimento a menção de que a decisão do Tribunal a quo não fez qualquer alusão que tivesse sido proferida ao abrigo do artigo 27º nº1 alínea i) do CPTA» - ver folhas 289 a 292 dos autos. De Direito 1. Decorre dos anteriores pontos I e II que a única «questão» a resolver nesta revista consiste em saber se o autor podia apelar imediatamente do «despacho saneador absolutório» que foi proferido nesta AAE de valor superior à alçada – artigo 40º nº 3 do ETAF – ou se, previamente a esse recurso, tinha de obrigatoriamente reclamar para a conferência. A formação preliminar deste STA admitiu a revista por ter entendido que não existia jurisprudência consolidada no tocante a tal questão, ou seja, saber se era possível recorrer de decisão final proferida por juiz singular no despacho saneador, a qual repetidamente se colocava. Trata-se de questão que este STA conheceu pelo menos em 4 acórdãos do ano de 2015: AC STA de 29.01.2015, Rº99/14; AC STA de 25.11.2015, Rº733/15; AC STA de 03.12.2015, Rº204/15; e AC STA de 03.12.2015, Rº59/15. 2. Escreveu-se assim nesse primeiro acórdão, que teve um voto de vencido: […] «Conforme decorre dos factos, a decisão sobre que se debruçou o acórdão recorrido foi proferida numa acção administrativa especial, que tem valor superior à alçada, pelo relator, em sede de despacho saneador. Determina o artigo 40º, nº 3, do ETAF, que nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito . Por sua vez, estabelece o artigo 27º, nº 1, do CPTA, que, Compete ao relator sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código: [...] . E, nos termos do nº 2 do mesmo preceito, dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência . Um dos poderes concedidos, ao relator é o de, findos os articulados, proferir despacho saneador, quando deva conhecer obrigatoriamente de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do recurso [ver artigo 87º, nº 1, alínea a) do CPTA] . Ora, a decisão proferida foi-o precisamente ao abrigo do disposto no artigo 87º, nº 1 alínea a) do CPTA, tendo a 1ª instância julgado procedente a excepção da inadmissibilidade do pedido subsidiário formulado pelas autoras. Mas por se tratar de um despacho do relator, daquela decisão cabia reclamação para a conferência, no prazo de 10 dias, por aplicação do artigo 29º, nº 1 do CPTA, e não directamente recurso jurisdicional. Tal reclamação é para a conferência do próprio tribunal de 1ª instância. Conforme escreve o Conselheiro Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Dicionário de Contencioso Administrativo, a página 620 [entrada Relator, 2] : Dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, que constitui o único meio de reacção de que dispõe a parte que se considere prejudicada, e que se destina a permitir que o relator leve o processo à conferência de modo a que sobre a matéria do despacho recaia um acórdão. Se a conferência confirmar o despacho do relator, o interessado poderá então lançar mão do recurso jurisdicional quando este seja admissível, impugnando a decisão colegial perante o TCA, quando seja proferida pelo tribunal administrativo de círculo funcionando em formação de três juízes […] . Também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, volume 1, 2004, anotação IV ao artigo 27º do CPTA, páginas 221 e 222, referem que: Quanto à competência do relator em matéria de actos e efeitos processuais específicos, há que tomar em conta não apenas o disposto nas diversas alíneas deste artigo 27º, mas também os demais poderes que lhe estejam esparsamente atribuídos no Código, de maneira explícita ou implícita, como sucede, por exemplo, no caso, do artigo 58º/4, da alínea a), do artigo 87º/1 e do artigo 90º/1 e 2. Ou seja, de acordo com o estabelecido no artigo 27º, nº 2, do CPTA, só não há lugar a reclamação para a conferência relativamente a despachos de mero expediente, a despachos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no TCA que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal, havendo lugar a essa reclamação quanto a todos os outros despachos do relator. É que, como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, no CPTA Anotado, 2ª edição revista, 2007, sobre o artigo 27º, nº 2, páginas 223 e 224: Estes poderes do relator, alguns verdadeiramente decisivos - porque não apenas moldam mas, às vezes, definem o destino do processo ou do pedido, a sua procedência ou decadência - tinham de ter uma “válvula de escape” para assegurar que quem controla ou julga o processo é, em última instância, o tribunal colectivo, não um dos seus juízes. Daí que a possibilidade prevista neste nº 2 de as partes reclamarem para a formação de juízes, para a conferência dos actos e despachos do relator, a fim de os fazer reapreciar [e revogar ou substituir] em acórdão subscrito por todos os juízes, incluindo o reclamado. É nesta reclamação que reside o contrapeso dos poderes que a lei por inquestionáveis regras de eficiência, desafogo e celeridade judicial, conferiu ao relator em detrimento da competência “natural” do “colectivo”. Tal é o entendimento que desde sempre resultou das disposições legais indicadas, e, muito antes do acórdão uniformizador de jurisprudência de 05.06.2012 [proferido no processo 420/12] , já este STA tinha decidido que a forma adequada de reagir contra a decisão do relator, era a reclamação e não o recurso [ver acórdão desta Secção de 19.10.2010, processo 0542/10 e da 2ª Secção, acórdãos de 15.03.2006, processo 01173/05 e de 30.06.2010, processo 0156/10, estes últimos em casos semelhantes aos dos autos] , havendo, igualmente, acórdãos dos TCAs nesse sentido. Esta interpretação é a que resulta da decisão tomada pelo STA em Pleno, no acórdão uniformizador nº 420/12, de 05.06.2012, sendo aqui também aplicável [embora nele se tenha apreciado uma questão directamente relacionada com a aplicação do artigo 27º, nº 1, alínea i) do CPTA]. E, não se vê que este entendimento conflitue com o que resulta da conjugação dos nºs 1 e 3 do artigo 40º do ETAF e da alínea b) do nº 2 do artigo 31º do CPTA […] , já que este último preceito, referente ao valor da causa, apenas estabelece que nas acções administrativas especiais o processo é julgado por juiz singular ou em formação de três juízes conforme o valor da causa [superior ou não ao valor da alçada] , face ao disposto no artigo 27º, nºs 1 e 2, ao prever a reclamação para a conferência dos despachos do relator [com as excepções enunciadas supra] . Aliás, é da própria especificidade que o CPTA introduziu na previsão da tramitação da acção administrativa especial, conforme decorre do disposto nos artigos 46º e seguintes, que resulta o afastamento das regras estabelecidas no processo civil, nomeadamente, em sede de recurso [contrariamente ao que sucede na acção administrativa comum - artigo 42º, nº 1, do CPTA] . No entanto, o facto de se estabelecer a obrigatoriedade de reclamação para a conferência dos despachos do relator não torna inaplicável a regra do nº 5 do artigo 142º do CPTA, uma vez que do despacho interlocutório se reclama no prazo do artigo 29º, nº 1, do CPTA, e, desta decisão recorre-se no momento em que se impugna a decisão final. Igualmente não se vê que esta interpretação colida com o direito fundamental a um processo equitativo, já que não implica a amputação de dois terços do prazo geral previsto para a interposição do recurso. O prazo para o recurso mantém-se o mesmo, e a este [e antes deste] , nos casos dos despachos do relator previstos no artigo 27º, acresce um prazo de 10 dias para reagir contra aqueles despachos. Quanto à alegada inconstitucionalidade do nº 2 do artigo 27º do CPTA, por violação dos artigos 18º, nº 2 e 3, e 20º, nº 4, da CRP, também não se verifica. Como se sumariou no ponto III do Acórdão de 05.06.2012, uniformizador de jurisprudência: A reclamação para a conferência prevista no nº2 é uma forma como outra qualquer de reagir contra decisões desfavoráveis que não limita - antes acrescenta - as formas de reacção, não padecendo de qualquer inconstitucionalidade. Por fim, defendem as recorrentes que o recurso interposto deve ser convolado em reclamação. Não admitir a convolação fora do prazo legal corresponde ao entendimento deste STA por exemplo nos acórdãos de 26.06.2014, processo 01831/13, de 28.03.2012, processo 0618/11 e de 22.02.2011, proferido no processo 0449/10. Neste último acórdão expendeu-se o seguinte: não pode convolar-se em reclamação para a conferência o recurso da decisão do relator para o Pleno da 1ª Secção, se o recurso tiver sido interposto depois de esgotado o prazo da reclamação . E nem sequer se cria uma situação de injustiça, se tivermos em conta os interesses de ambas as partes, pois que, como se escreveu no recente acórdão de 26.06.2014 [acima indicado] , tirado em formação alargada desta Secção, Vigorando no processo, o princípio da igualdade das partes [artigo 6º do CPTA] a posição jurídica da parte que pretende o trânsito da decisão favorável é processualmente tão relevante como a posição da parte que dela pretende recorrer para além do prazo legal. Assim, porque na data da interposição deste recurso já estava esgotado o prazo para a apresentação da reclamação para a conferência, não é também possível a convolação em reclamação do recurso apresentado, tal como entendeu o acórdão recorrido.» […] A esta argumentação acrescentou-se no segundo acórdão indicado, tirado por unanimidade, o seguinte: […] “A norma organizativa prevista no artigo 40º, nº 3, do ETAF, tem primazia sobre as regras processuais constantes ou deduzíveis do CPTA e do CPC. Essa norma rege para as «acções administrativas especiais de valor superior à alçada». E ela não se limita a afirmar que o julgamento dessas acções compete a uma «formação de três juízes»; pois também diz que, nessas acções, o TAC «funciona em formação de três juízes». Ao estatuir que o TAC «funciona» assim, o artigo 40º, nº 3, do ETAF está evidentemente a dizer que tais acções estão, «ab initio et interim», sujeitas a esse regime de funcionamento – em vez dessa «formação de três juízes» só aparecer na fase de julgamento propriamente dita, se e quando existir. Aliás, o artigo 40º, nº 3, não distingue entre as fases de saneador e de julgamento. A falta dessa distinção aponta logo para que não devamos distingui-las [«ubi lex non distinguit…»] , pelo que o «julgamento» referido na norma não será apenas o realizável «in fine». E isto, que é meramente sugerido pela parte final da norma, recebe plena confirmação da sua parte inicial – onde se diz que, ao longo das acções aí previstas, o tribunal «funciona em formação de três juízes». E a simples presença desta regra traz uma consequência imediata: funcionando o TAC «em formação de três juízes», algum deles terá de processar os autos, intervindo neles como relator. Portanto, o juiz do TAC a quem o processo for distribuído intervém nele na qualidade de relator. Sendo assim, o despacho saneador em que o relator decida uma acção administrativa especial de valor superior à alçada está sujeito a reclamação para a conferência, nos termos do artigo 27º, nº 2, do CPTA; pois só este meio impugnatório intercalar permite que as acções do género sejam julgadas nos TAC’s pela «formação de três juízes» encarada – no artigo 40º, nº 3, do ETAF – como o modo próprio de funcionamento desses tribunais de 1ª instância. Soçobra, portanto, tudo o que o ora recorrente invocou em sentido contrário. Razão por que é de confirmar o aresto «sub specie».” […] Os dois acórdãos subsequentes, já indicados, tirados também por unanimidade, aderiram totalmente a esta argumentação e decidiram de forma consentânea. 3. Aderimos também, e para efeitos de decisão do presente recurso de revista, a esta jurisprudência da Secção Administrativa deste STA, que aqui reiteramos, dela resultando, obviamente, que deverá ser negado provimento à revista. Assim se decidirá. Decisão Nos termos do exposto, decidimos negar provimento ao recurso de revista e confirmar o acórdão recorrido. Custas pelo recorrente. Lisboa, 7 de Janeiro de 2016. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.