0402/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Na apreciação da legalidade do acto administrativo importa analisar somente os seus motivos determinantes, ou seja, aquelas razões de direito ou considerações de facto objectivamente consideradas, sem cuja influência a vontade do órgão administrativo não se teria manifestado no sentido em que se manifestou.

II- Para se salvar um acto administrativo à luz do princípio do aproveitamento do acto administrativo, é necessário que o tribunal disponha dos elementos necessários ao exercício do seu poder de cognição e que em causa esteja uma actuação vinculada, de modo a poder concluir-se, com inteira segurança, que o acto praticado era o único legalmente possível.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- O Vereador da Câmara Municipal de Lisboa recorre jurisdicionalmente da sentença do TAC de Lisboa que, com fundamento no vício de erro sobre os pressupostos, anulou o seu despacho de 18/12/1995, pelo qual ordenara à ora recorrida “A..., SA” a desocupação de determinados terrenos camarários, sob pena de desocupação coerciva.

Nas alegações, o recorrente apresentou as seguintes conclusões:

«1.º O que se retira da leitura da cláusula quinta da escritura pública de doação, permuta e compra e venda, outorgada em 29.12.1989 entre a Agravada e o Município de Lisboa, é tão só a desoneração da Agravada em relação ao pagamento da taxa devida pela ocupação de tais terrenos. Não resulta de uma leitura interpretativa, e muito menos da letra da cláusula em análise, que a ocupação estivesse dispensada de licença a emitir por esta edilidade.

2.º A ocupação da via pública, neste caso, com estaleiro de obras de construção, tem de obedecer a um Plano de Ocupação da Via Pública previamente aprovado pela Câmara Municipal de Lisboa, que defina as condições de tal ocupação, designadamente em matéria de segurança dos utentes da via pública e de vedação dos locais de trabalho (Edital n.º 108/92, publicado no Diário Municipal n.º 16467, de 24 de Setembro de 1992, o qual aprovou o Regulamento sobre Ocupação de Via Pública com Tapumes, Andaimes, Depósitos de Materiais, Equipamentos e Contentores para a Realização de Obras).

3.º Do Edital n.º 108/92, resulta assim a obrigatoriedade de requerer licença para ocupação da via pública. E é precisamente pelo facto dessa necessidade estar consagrada no citado Edital n.º 108/92, que o Município não a fez constar (nem tinha de o fazer) do contrato que celebrou por escritura pública com a Agravada.

4.º Por isso, não é verdadeira a afirmação contida na douta sentença de que se recorre, no sentido de que de nenhum preceito legal resulta a “necessidade de autorização” da ocupação sub judice. Aliás, o Mmo. Juiz a quo não poderia ignorar esta imposição regulamentar com força obrigatória geral.

5.º Os factos que se deixam expostos impunham, assim, decisão diversa da recorrida.

6.º Pelo que a douta decisão sob recurso julgou incorrectamente a questão do erro sobre os pressupostos da prática do acto anulado em que se baseou para o efeito, uma vez que a ocupação dos terrenos pela Agravada não estava de facto dispensada de licenciamento e, à luz das exigências do edital n.º 108/92, a Agravada não possuía titulo bastante para ocupar os terrenos, sendo que nem tão pouco a requereu, limitando-se a informar a Câmara Municipal de Lisboa, de que iria proceder a tal ocupação.

7.º O despacho anulado fundamentou a sua ordem de desocupação não só na falta de título bastante para a ocupação, mas também na decisão imperiosa e urgente dos terrenos, para ali instalar os comerciantes que à data tinham de vindo a exercer a sua actividade no terreno da Praça de Espanha.

8.º Na apreciação do vício de violação de lei por erro nos pressupostos, invocado pela Agravada no recurso contencioso de anulação, o Mmo. Juiz a quo entendeu que os argumentos do destino a dar aos terrenos e da respectiva urgência, não tinham qualquer relevância, sendo meramente instrumentais, pelo que apenas considerou os pressupostos relativos à sua ocupação indevida.

9.º Também esta afirmação carece de razão, porque ainda que a ocupação fosse legal, manter-se-ia a necessidade imperiosa e urgente de desocupar os terrenos em causa, para ali instalar os comerciantes da Praça de Espanha.

10.º É que a ocupação dos espaços públicos, mesmo que transitoriamente, e a disciplina, (re)organização e regularização de, entre outras, a venda ambulante na cidade de Lisboa, afiguram-se como situações complexas e merecedores de uma atenção especial, ínsitas nas obrigações da Câmara, no âmbito das suas atribuições, a que esta não se pode eximir.

11.º Assim, estes motivos foram, não instrumentais nem irrelevantes, mas verdadeiramente determinantes para a prática do acto anulado, o qual constitui um procedimento essencial para que esta entidade administrativa realizasse o interesse público a que está adstrita, no caso concreto a regulação da venda ambulante na cidade de Lisboa, atribuição que urgia, e urge, prosseguir.

12.º E dado esse carácter determinante e essencial dos considerandos do despacho anulado, sobre os destinos a dar aos terrenos e a sua urgência, entendemos que houve, por parte do Mmo. Tribunal a quo, omissão de pronúncia e deficiência, pois que nem tão pouco os considerou na apreciação do alegado vício por erro nos pressupostos.

13.º Isto porque, mesmo admitindo, sem todavia conceder, que os pressupostos relativos à ocupação não autorizada dos terrenos, estão errados, tal não poderá determinar a anulação do despacho do Vereador, quando confrontados com o interesse público prevalecente, como é o caso em apreço, e que a douta sentença recorrida simplesmente ignorou.

14.º Ou seja, dada a presença do interesse público supra, e ainda que a ocupação estivesse dispensada de qualquer requerimento e licenciamento, a Administração sempre teria o mesmo sentido de decisão que manifestou no acto administrativo contenciosamente sindicado. Ou seja, cominaria sempre com a desocupação dos terrenos por parte da Agravada.

15.º A douta sentença violou, desta forma, o princípio do aproveitamento do acto administrativo, que “permite ter por irrelevante a fundamentação concreta em que se baseou o acto praticado no exercício de poderes vinculados” (como são os inerentes à prossecução do interesse público), “quando os efeitos jurídicos por ele produzidos correspondam à decisão que se impunha em face dos pressupostos existentes”.

16.º Por último é patente a contradição da douta decisão em crise, na medida em que os pressupostos relativos à necessidade urgente dos terrenos para ali instalar os comerciantes da Praça de Espanha, tiveram pertinência e foram relevantes na apreciação e decisão dos alegados vícios de violação dos princípios da justiça, da boa-fé, da segurança jurídica e da confiança legítima (ou da prática de acto que configure abuso de direito), e vício de forma por falta de audiência prévia, ao contrário do que sucedeu no alegado vício de erro nos pressupostos, cuja procedência determinou a anulação do despacho do Vereador.

17.º Deve, assim, a sentença recorrida ser revogada e o recurso contencioso de anulação ser julgado improcedente».

Alegou, igualmente, a ora recorrida, concluindo do seguinte modo:

«1.ª Através do presente recurso jurisdicional, o ora agravante tenta construir uma nova fundamentação para o acto recorrido, defendendo que a interpretação que se retira da cláusula quinta do contrato de doação não é a de que a ocupação dos terrenos estava efectivamente autorizada, mas a de que apenas estava desonerada relativamente ao pagamento das taxas devidas pela ocupação, nunca estando dispensada de licenciamento (cfr. Conclusões 1.ª a 4.ª das alegações do agravante);

2.ª No entanto, sem razão, uma vez que o facto da ora agravada não ser titular de uma licença administrativa de natureza policial nunca serviu de fundamento ao acto recorrido;

3.ª O argumento do acto recorrido para fundamentar a ordem de desocupação foi, como se pode ler no ponto iii) da matéria de facto apurada como relevante pela sentença recorrida, a circunstância de a ora agravada manter a ocupação não autorizada dos referidos terrenos e de nem sequer ter requerido a ocupação tendo-a antes apresentado como um facto consumado;

4.ª Ao contrário do que refere o ora agravante na Conclusão 4º das suas alegações, “a “necessidade de autorização” da ocupação sub júdice” não tinha de ser apreciada pelo tribunal a quo, pois trata-se de uma questão que não consta do teor do acto de desocupação recorrido, que nunca foi suscitado no âmbito do processo administrativo, e que só no presente recurso jurisdicional foi invocada pelo ora agravante (cfr. JOSÉ OSVALDO GOMES, in Fundamentação do Acto Administrativo, Coimbra 1981, pág. 166 e Substituição do Acto Administrativo, in Separata da Revista da Ordem dos Advogado, Ano 45; e Acs. STA, de 13.01.72 e de 09.12.76, in Acs. Dout. 123/335 e 188-189/686, respectivamente);

5.ª Diversamente do que é alegado nas Conclusões 7ª a 13ª das alegações do ora agravante, a douta sentença recorrida não padece de omissão de pronúncia, pois o tribunal a quo não deixou de apreciar o interesse público que motivou o acto recorrido, tendo-o, inclusivamente, considerado uma motivação de carácter instrumental relativamente aos pressupostos em que “a autoridade recorrida fez a assentar a sua decisão (…): que se mantinha a ocupação não autorizada dos terrenos pela recorrente, e que esta nem sequer requerera a ocupação” (cfr. p. 16 da sentença recorrida);

6.ª A sentença recorrida não viola o principio do aproveitamento dos actos administrativos ao anular o despacho recorrido com fundamento na verificação do vício de violação de lei por erro nos pressupostos, já que a aplicação de tal princípio pressuporia que o Tribunal a quo pudesse concluir sem margem para dúvidas que a decisão proferida era a única possível e, para isso teria ele próprio de analisar e avaliar a necessidade urgente de desocupação dos terrenos para ali instalar os comerciantes da Praça de Espanha, o que não cabe na função do juiz (cfr. Acs. STA de 17.01.2002, Proc. n.º 46482, de 15.10.1999 (Pleno), Proc. n.º 21488, de 02.03.2000, Proc. n.º 43390, de 13.04.2000 (Pleno), Proc. n.º 31173., de 21.09.2000, Proc. n.º 46508, de 24.10.2001, Proc. n.º 047433, todos www.dgsi.pt);

7.ª O presente recurso jurisdicional apresenta-se como manifestamente improcedente, uma vez que, na situação em apreço, a clausula quinta aposta no contrato de doação celebrado entre a ora agravada e o Município de Lisboa autorizou aquela a ocupar os terrenos doados nas áreas que se mostrassem necessárias para a instalação dos estaleiros e durante os prazos estipulados para a construção, pelo que o acto recorrido não poderia ter ordenado a desocupação dos terrenos com fundamento na falta de autorização.

O digno Magistrado do MP opinou no sentido de que o recurso não merece provimento.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

O acórdão recorrido deu por assente a seguinte matéria de facto:

«i) Por despacho datado de 18.12.1995, do Sr. Vereador recorrido foi determinado que se notificasse «a ocupante, “A..., S. A “ a fazer cessar a mencionada ocupação dos terrenos camarários localizados no gaveto da Av. ..., com o terminal do ..., em Benfica», sob cominação de a mesma desocupação ser «levada coercivamente a efeito pela Câmara Municipal de Lisboa, sendo-lhe debitadas as despesas respectivas» – doc. 1 a fls. 8/9;

ii) Em tal despacho se referia que nos termos dos artigos 138º e segs., do CPA e do art. 47º da LPTA, era revogado o despacho do mesmo autor, de 17.11.1995, exarado sobre a informação n.º 22/GC/95, da Polícia Municipal, em que determinava a desocupação dos terrenos camarários no gaveto da Av. ... com o terminal da ..., em Benfica – idem, fls. 7;

iii) E ali se mencionavam os seguintes considerandos:

“1) se mantém a ocupação, não autorizada, dos referidos terrenos pela Sociedade “A..., S.A.”;

2) a ocupante nem sequer requereu a ocupação, antes a apresentou como facto consumado;

3) aqueles terrenos mostram-se absolutamente imprescindíveis à necessidade de para aí deslocar os comerciantes que até agora têm vindo a exercer a sua actividade no terreno da Praça de Espanha;

4) tal necessidade reveste carácter da maior urgência, dado que o terreno da Praça de Espanha em questão, já não é propriedade municipal, uma vez que foi alienado à Fundação Oriente;

5) e que esta tem vindo a pressionar a Câmara Municipal, no sentido de não retardar mais o cumprimento dos seus compromissos;

6) o que até já determinou que fosse comunicado à Fundação Oriente que o processo de desocupação da Praça de Espanha estaria concluído em Janeiro p.f. (…);

7) havendo, pois, que realojar os comerciantes, o que só pode ser feito nos mencionados terrenos sitos no gaveto da Av. ... com o terminal da ..., em Benfica – idem;

iv) A recorrente e a entidade recorrida informaram que as obras viárias que eram servidas pelo referido estaleiro foram concluídas e recepcionadas provisoriamente pelo que a recorrente deixou de ocupar os terrenos – cf. fls. 107, 113 e 114 destes autos.

v) A recorrente é proprietária de uma parcela de terreno para onde foi aprovado e licenciado o projecto de construção do complexo comercial e de serviços que integram o Centro Comercial ...;

vi) Tal parcela resultou da aquisição e de permuta de um conjunto de terrenos, alguns deles inicialmente propriedade do município de Lisboa, entidade a quem a recorrente também cedeu terrenos;

vii) Consta da escritura pública de 29.12.1989, do Notariado Privativo da C.M.de Lisboa, que a ora recorrente doava ao Município de Lisboa uma parcela de 75 188 m2, sita na Av. do ..., confrontando do Norte com a Quinta ... e com a recorrente, do nascente com esta e a Av. ..., do sul com esta Avenida e do poente com a Quinta ...;

viii) Além do mais ali consta terem a recorrente e aquele Município dito que “venda acabada de fazer fica sujeita às seguintes condições: (…) Quinta – A compradora ... poderá ocupar gratuitamente dentro dos limites dos terrenos ora doados à Câmara as áreas que se mostrem necessárias para estaleiros e durante os prazos estipulados para a construção”.

ix) Por carta datada de 2.11.1995, a recorrente informou a CML que “Estando concluídas as negociações com a empresa “... para a execução dos viadutos da avenida ... informamos V. Exa. que chegou a ocasião de ocuparmos os terrenos existentes junto do terminal de ..., em Benfica, Lisboa, conforme autorização que nos foi concedida e está expressa na escritura pública de doação, permuta e compra e venda outorgada em 19 de Dezembro de 1989, segundo a qual a empresa A... SA (…) pode “ocupar gratuitamente dentro dos terrenos ora doados à Câmara as áreas que se mostrem necessárias para os estaleiros e durante os prazos estipulados para a construção/”

x) E “ Dada a dimensão dos viadutos, em particular do viaduto designado por V 1 sobre a Av. Norton de matos e a Av. do Colégio Militar, a empresa construtora irá necessitar, para estaleiro da área compreendida entre o terminal da Rodoviária Nacional e as construções degradadas existentes próximo da sede da ....” – doc. 4 junto à suspensão;

xi) A recorrente ocupou parte da parcela de terreno em causa com instalação do estaleiro da obra da construção daqueles viadutos.

xii) Em 17.11.1995, a recorrente foi notificada “de harmonia com o despacho do Exmo. Sr. Vereador ..., de 17.11.1995”, para “No prazo de dois dias úteis, proceder à desocupação do terreno camarário, localizado no gaveto da Av. ... c/o terminal da ..., em Benfica, Lisboa. Caso não cumpra a Câmara Municipal procederá à retirada coerciva, imputando-lhe as respectivas despesas. (…) – doc. 8 junto à suspensão;

xiii) Posteriormente foi a recorrente notificada do teor do despacho mencionado em i), ii) e iii) supra».

III- O Direito

Da nulidade da sentença

O ora recorrente, na conclusão 12ª das suas alegações, imputou a omissão de pronúncia à sentença recorrida, parecendo querer invocar, mesmo sem a qualificar, a nulidade prevista no art. 668º, nº1, al. d), do CPC.

O argumento utilizado foi o seguinte: a falta de autorização para a ocupação não foi o único motivo para o acto. Também o interesse público da necessidade do terreno para o realojamento dos comerciantes fora fundamento para a decisão tomada, sobre o qual o Senhor Juiz se deveria ter pronunciado quando da análise que fizera do vício de erro sobre os pressupostos.

Não tem, porém, razão.

Bastará ler com atenção o que a propósito foi escrito na sentença sob recurso. Quando o julgador fez o estudo dos elementos do acto, concluiu que apenas os 1º e 2º motivos (ver pontos iii-1 e iii-2 da matéria de facto) eram verdadeiramente relevantes. Disse-o não só expressamente na pag. 186 dos autos (fls. 16 da sentença), como ao mesmo tempo remeteu para momento anterior em que à mesma conclusão havia chegado: estava a referir-se ao ponto 3, em que fez a apreciação do vício de desvio de poder (fls. 12 a 14 da sentença).

Portanto, de modo nenhum podemos concordar com o recorrente. A sentença em apreço fez a pronúncia que lhe cumpria efectuar a respeito dos vícios do acto e da sua concatenação com o conteúdo da decisão administrativa impugnada.

Verdadeiramente, mais do que uma incursão a favor da dita causa de nulidade, o que transparece da respectiva imputação é uma ofensiva contra a sentença por erro de julgamento. Mas isso é já questão de fundo, diferente da nulidade processual invocada.

Nulidade não sendo, improcede a conclusão 12ª.

Diz, depois, na conclusão 16ª que a sentença incorreu em contradição, por ter considerado o pressuposto relativo à necessidade urgente dos terrenos para ali instalar os comerciantes da Praça de Espanha no concernente aos vícios de violação dos princípios da justiça, da boa fé, da segurança jurídica e da confiança legítima, e do vício de forma por falta de audiência prévia, ao mesmo tempo que o desconsiderou na parte relativa ao vício de erro sobre os pressupostos.

Por outras palavras, o que aduz é o seguinte: se o motivo determinante do acto era a ocupação não autorizada na análise do vício do erro sobre os pressupostos, não haveria razão para relevar o motivo da necessidade urgente dos terrenos na análise dos restantes vícios.

Cremos, no entanto, inexistir a causa de nulidade de sentença prevista no art. 668º, nº1, al. c), do CPC, se era isso (porque não o disse claramente) o que o recorrente pretendia afirmar.

Com efeito, para a sentença o despacho em causa não partiu do pressuposto de que era legal a ocupação ou que esta devia ser autorizada, sem o ter sido (lê-se a fls. 182, linhas 7 a 15). Ao contrário, para o julgado a base em que o despacho impugnado se teria fundado era a ilegalidade da ocupação por falta de autorização, fundamentação que reiterou quando da apreciação do vício do erro sobre os pressupostos (fls. 186, linhas 15 a 17). Assim, por nenhuma contradição existir, improcede, necessariamente, a referida conclusão 16ª.

Do mérito do recurso

Recordemos que a ora recorrida “A..., SA” - que até meados de 1990 usava a firma “..., SA” - impugnou o acto do ora recorrente jurisdicional, Vereador da Câmara Municipal de Lisboa, que lhe determinou a cessação voluntária da ocupação dos terrenos camarários sitos no gaveto da Av. ... com o terminal da Rodoviária Nacional, sob pena de desocupação coerciva (fls. 7 a 9 dos autos).

A tal despacho imputava a então recorrente vícios vários que, à excepção de um, o tribunal “a quo” julgou improcedentes.

Para a sentença sob censura apenas o erro sobre os pressupostos vingou.

Vejamos se bem.

Tudo gira em torno da interpretação de uma determinada cláusula inserta na escritura de “doação, permuta e compra e venda” no capítulo III, relativo à “compra e venda”.

Aí se encontra plasmado que pelos primeiro e segundo outorgantes foi dito que «a venda acabada de fazer fica sujeita às seguintes condições:

(…)

Quinta – A compradora ... poderá ocupar gratuitamente dentro dos terrenos ora doados à Câmara as áreas que se mostrem necessárias para estaleiros e durante os prazos estipulados para as construções».

Como se vê, sem qualquer esforço, aliás, em lado nenhum da cláusula se constata que a ocupação dos terrenos doados pela recorrida à Câmara tivesse ficado sujeita a qualquer posterior licença. E não vale a pena dizer, como o faz o recorrente, para contrariar a literalidade que muito claramente emerge da escritura, que essa ocupação teria que obedecer à disciplina do Edital nº 108/92, publicado no Diário Municipal nº 16 467, de 24/09/1992(que aprovou o Regulamento sobre Ocupação de Via Pública com Tapumes, Andaimes, Depósito de Materiais, Equipamentos e Contentores para Realização de Obras). Os comandos ali vertidos seriam preceitos de aplicação geral e abstracta para situações factuais futuras que à sua sombra se verificassem.

Ora, a situação criada com a escritura, assente numa negociação prévia e num acordo de vontades livremente assumido, foi muito anterior (29/12/1989). Portanto, não faz sentido invocar o Edital para concluir que a ocupação dos terrenos carecia de autorização. Esta, na realidade, já havia sido antecipadamente concedida na escritura notarial, por ter sido, precisamente, uma das “condições” do negócio, e, portanto, sem dependência de qualquer necessário impulso posterior da doadora e de nenhum assentimento da donatária.

Alem do mais, se o argumento da existência do Edital não havia sido incluído nos fundamentos do acto, não poderia agora ser chamado à colação pelo ora recorrente, sob pena de representar um novo motivo que a interessada não pudera eleger como vício invalidante na petição do recurso contencioso. Razão, também, pela qual a sentença não tinha, sequer, que debater sobre ele.

Posto isto, o primeiro considerando para a prática do acto impugnado (ver ponto iii-1, da matéria de facto: “considerando que se mantém a ocupação, não autorizada, dos referidos terrenos pela Sociedade…”) mostrava-se de todo injustificável e, por conseguinte, contraditório em relação aos factos sobre que se debruçava

Com esta afirmação, patente se torna a falência do segundo fundamento do acto, mencionado no ponto iii-2 da matéria de facto: “considerando que a ocupante nem sequer requereu a ocupação, antes a apresentou como facto consumado”.

Na verdade, mais uma vez o ora recorrente parte do pressuposto, infundado, de que a Sociedade “..., SA” necessitava de autorização para a ocupação que viesse a fazer dos terrenos que acabava de doar à Câmara.

Como dizíamos acima, não requereu autorização para o efeito, por dela não carecer.

Acresce que este fundamento nem sequer é totalmente exacto. Com efeito, ao contrário do que ele exprime, quando alude ao “facto consumado” da ocupação, a interessada deu conhecimento antecipado ao Presidente da Câmara (em 2/11/1995) que iria proceder à ocupação de certas áreas necessárias para os estaleiros e durante os prazos estipulados para a construção (ver fls. 40 dos autos de suspensão de eficácia).

Assim, por não ser verdadeira a alegada necessidade de autorização por parte da Câmara para a dita ocupação, improcedentes se revelam as conclusões 1ª a 6ª das alegações do recorrente.

Os restantes fundamentos do acto iii a vii, relativos à alegada necessidade de ali instalar os comerciantes da Praça de Espanha e à circunstância de ter que ceder o terreno por estes ocupado à Fundação Oriente, constituíram o suporte à tese da então recorrente contenciosa no sentido da demonstração da verificação do vício de desvio de poder.

A sentença em crise, porém, não o considerou procedente e, por isso, não estando ele agora em causa no recurso jurisdicional, também não o reexaminaremos por esse prisma.

Em todo o caso, o recorrente insiste que essa matéria, por corresponder a uma exigência de interesse público, deveria ter tido outra sorte. Ou seja, mesmo que o acto fosse ilegal na parte em que mandou desocupar os terrenos (na hipótese de legal e contratualmente ocupados), não deveria ter sido anulado, visto que à luz dos seus restantes fundamentos (assentes na necessidade de ali instalar os comerciantes da Praça de Espanha) se imporia a não anulação, de acordo com o princípio do aproveitamento do acto administrativo.

Não sufragamos esta tese.

Em 1º lugar, ao jurista não interessa conhecer quaisquer motivos, mas somente os motivos determinantes, «aquelas razões de direito ou considerações de facto objectivamente consideradas, sem cuja influência a vontade do órgão administrativo não se teria manifestado no sentido em que se manifestou» (M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, I, pag. 479).

Ou nas palavras de J. Carlos Vieira de Andrade, determinantes por justificativas e decisivas, isto é, por terem servido de «causa impulsiva do agir da Administração» (in O dever de Fundamentação Expressa dos Actos Administrativos, pag. 248; também, José Osvaldo Gomes, in A Fundamentação do Acto Administrativo, pag. 185; Sérvulo Correia, in Noções de Direito Administrativo, pag. 451).

Ora, para o M.mo juiz “a quo” determinante para a prática do acto foi a ilegalidade da conduta do ora recorrido e, efectivamente, essa realmente parece ter sido a justificativa e decisiva razão para a prática do acto que mandou desocupar.

Em 2º lugar, mesmo que a necessidade do terreno livre e desocupado tivesse, no plano da relevância dos motivos, valor equiparável ao da pretensa “ocupação ilegal”, nem por isso o acto se poderia salvar a coberto do “princípio do aproveitamento do acto administrativo”.

Por certo, estaríamos então aí perante uma objecção e um impedimento.

A objecção consistiria no facto de a Administração ter rompido com uma condição do negócio e, por isso, cometido uma violação contratual, circunstância que impediria, à partida, a sua discussão no âmbito do contencioso anulatório, e antes remeteria as partes para um pleito que é próprio do domínio de uma «acção sobre contratos» (cfr. art. 71º da LPTA). Ou seja, ainda que o interesse público aconselhasse a solução que o recorrente tomou, nem por isso se deixaria de dizer que, por essa via, o ora recorrente afrontou o negócio jurídico. E se sim, então o juiz da 1ª instância nunca poderia estudar tal “vexata questio” no recurso contencioso em que se encontrava.

O impedimento residiria no facto de, com esse motivo, a Administração estar a entrar num campo de liberdade decisória característica do poder discricionário. Na perspectiva do ora recorrente jurisdicional, a si cumpriria avaliar do império e do predomínio do interesse público do realojamento dos comerciantes ambulantes da Praça de Espanha sobre o interesse particular do contratante recorrente contencioso.

Nesse caso, porém, o acto na sua globalidade só se manteria livre da anulação pelo dito princípio se, mesmo sem o motivo da “ocupação não autorizada”e perante o outro do “interesse público”, a decisão a tomar, sem margem para dúvidas, só pudesse ser aquela.

Contudo, para se chegar a essa conclusão, seria preciso que o tribunal estivesse munido de todos os elementos necessários ao exercício do seu poder de cognição (Acs. do STA de 2/03/2000, Proc. Nº 43390 e de 21/09/2000, Proc. Nº 46 508). E que, além do mais, em apreço estivesse uma actuação vinculada, de modo a poder dizer-se, sem tergiversações e com inteira segurança, que aquele acto era o único legalmente possível, ou seja, que só podia ser aquele e não outro em face dos pressupostos legais, independentemente dos concretos fundamentos adoptados (neste sentido, Santos Botelho e outros, in Código de Procedimento Administrativo, 5ª ed., pag. 842/843).

Ora, isso torna-se impossível de avaliar nos casos, como este, em que a actuação da Administração é discricionária (Acs. do STA do Pleno, de 15/10/1999, Proc. Nº 21 488; 24/10/2001, Proc. Nº 047 433; 07/02/2002, Proc. Nº 046 611; 28/05/2002, Proc. Nº 048 378).

Por tudo isto, improcedem as conclusões 7ª a 11ª e 13ª a 15ª.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Sem custas.

Lisboa, STA, 2004/04/29

Cândido de Pinho – Relator – Pais Borges – Adérito Santos