0819/16 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Com a alteração introduzida no «Estatuto do Ministério Público» [EMP] pela Lei nº9/2011, de 12.04, a solução até aí vigente, e desde 1986, de os magistrados do Ministério Público aposentados por incapacidade serem considerados jubilados desapareceu, pois o reconhecimento do estatuto de jubilado passou a depender, de modo imperativo e taxativo, dos pressupostos enunciados na nova redacção do artigo 148º, nº1 e nº10, do EMP, dada por essa lei;

II- A situação de «incapacidade», prevista no artigo 146º do EMP, deixou, pois, de ser razão suficiente para se adquirir o estatuto de jubilação, e passou a relevar, simplesmente, nos termos do artigo 147º do mesmo, isto é, como circunstância susceptível «de beneficiar o magistrado aposentado no estrito plano do cálculo da pensão».

I. Relatório

1. A………… - Procuradora da República - interpõe o presente recurso para o «Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal» [STA] do acórdão desta Secção, datado de 11.05.2017, e proferido no âmbito de «acção administrativa» em que veio demandar o CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO [CSMP], pedindo a «anulação» do acórdão do Plenário do CSMP, datado de 03.11.2015, que não lhe reconhecera o estatuto da jubilação, pretendendo ainda a autora que judicialmente se lhe garanta tal reconhecimento.

O acórdão recorrido julgou este pedido improcedente, e discordando do mesmo a ora recorrente culmina assim as suas alegações para o «Pleno»:

A) A recorrente recorre do acórdão proferido, por este, ilegalmente, indeferir a concessão da jubilação;

B) No acórdão recorrido entende-se que a recorrente não pode gozar do estatuto de jubilada, pois «… carecia dos quanta de idade e de tempo de serviço que o artigo 148º, nº1, do EMP, por referência ao seu Anexo II, elege como requisitos da obtenção de um tal status;

C) Nos termos do artigo 147º da Lei nº9/2011, de 12 de Abril, a recorrente, por força da sua incapacidade involuntária, independentemente da sua idade e independentemente do seu tempo de serviço, terá DIREITO a uma pensão calculada com base no tempo de serviço correspondente a uma carreira completa;

D) Uma carreira completa é algo que se vai construindo, SIMULTANEAMENTE, em tempo de serviço e idade;

E) O artigo 148º do EMP define requisitos para a atribuição do estatuto de jubilação, e entende o acórdão recorrido que a recorrente não tem direito a ele porque tal incapacidade deixou de ser razão suficiente para se adquirir o estatuto de jubilação;

F) O tempo de serviço e a idade estão indistrinçavelmente ligados e uma carreira completa exige tempo de serviço e a idade simultaneamente, pelo que este argumento também não colhe;

G) O artigo 147º apenas trata do cálculo da pensão, momento anterior à atribuição do estatuto de jubilação, mas atendendo à sistematização legislativa do EMP, o artigo imediatamente a seguir atribui o estatuto de jubilação falando na idade e no tempo de serviço;

H) Apenas para os que não têm uma carreira completa já previamente atribuída;

I) O artigo 148º, nº1, do EMP seria redundante se voltasse a repetir a circunstância especial dos magistrados que involuntariamente se aposentem por motivos de saúde;

J) O estatuto de jubilação deve ser atribuído à recorrente nos termos do artigo 148º do EMP, pois todos os demais requisitos se verificam com excepção da idade e tempo de serviço que se calculam nos termos do artigo 147º do EMP atendendo à especificidade do seu caso;

L) Atente-se na desigualdade, criada se assim não fosse, pelo nº1 do artigo 148º do EMP, ao excepcionar por motivos de saúde a ininterrupção dos últimos cinco anos de serviço para a atribuição da jubilação e, ainda, pelo nº10 do artigo 148º do EMP ao atribuir o referido estatuto aos magistrados que apenas entraram com mais de 40 anos no Centro de Estudos Judiciários;

M) A Lei nº9/2011, de 12 de Março, seria violadora do princípio da legalidade, do princípio da igualdade e do princípio da proporcionalidade plasmados nos artigos 2º e 13º da Constituição da República Portuguesa, os quais, vinculativamente se impõem, quer à legislação quer à Administração, e, ainda dos artigos 5º e 6º do Código de Procedimento Administrativo, que especificamente vinculam a Administração;

N) A interpretação da lei não se pode bastar nunca com o texto e o espírito - Oliveira Ascensão, Interpretação das Leis - sendo fundamental atentar na própria ordem social em que o texto se situa e afastar a ilusão positivista de que a lei é auto-suficiente;

O) Os regimes da aposentação e de jubilação foram alvo de alterações pela Lei nº9/2011, pelo que «é necessário verificar a identidade de cada disposição para determinar se é portadora do mesmo ADN da disposição que vem substituir. Se não é o caso, importa refazer a mensagem normativa» - Prefácio ao Estatuto do Ministério Público Anotado, Paula Marçalo, Coimbra Editora, 2011;

P) Atente-se ao disposto no artigo 9º do Código Civil, «reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico»;

Q) O conceito de carreira completa é introduzido na nova redacção do EMP, pelo que deixa de ser relevante a forma específica do seu cálculo e a idade e tempo de serviço estão previamente bem definidos para os magistrados que se aposentam por incapacidade ou se reformam por invalidez;

R) Razão pela qual o nº1 do artigo 148º do EMP deixou de mencionar na letra da norma a especificidade da incapacidade;

S) O acórdão recorrido faz uma interpretação meramente literal, em clara e manifesta violação, além do mais, do artigo 9º do Código Civil;

T) Ao decidir em clara violação do conjuntamente estatuído nos artigos 147º e 148º do EMP, o acórdão recorrido viola os princípios da legalidade, da igualdade, e da proporcionalidade - artigos 13º e 266º da Constituição da República Portuguesa;

U) O acórdão recorrido põe ainda claramente em causa a dignidade da pessoa humana ao fazer com que a recorrente se sinta penalizada por um problema de saúde físico, congénito, diferenciando-a dos seus pares por essa exclusiva razão;

V) Por outro lado, a todos os cidadãos são constitucionalmente reconhecidos os direitos ao desenvolvimento da personalidade, à reputação, à imagem e à protecção legal contra quaisquer formas de discriminação - artigo 26º da Constituição da República Portuguesa;

X) O direito à saúde é também um direito constitucionalmente consagrado no artigo 64º da CRP, e é apenas a falta de saúde que a obriga a aposentar-se;

Z) A decisão recorrida não tem fundamento legal, viola o conjuntamente disposto nos artigos 146º, 147º, e nº1 do 148º do EMP, o princípio da legalidade, o princípio da igualdade, e o da proporcionalidade - artigos 13º e 266º da Constituição da República Portuguesa - e ainda os direitos constitucionalmente garantidos a todos os cidadãos nos termos do disposto no artigo 26º da CRP.

Termina pedindo o «provimento do recurso», a revogação do acórdão recorrido e a concessão do estatuto da jubilação.

2. O recorrido CSMP contra-alegou, e formulou as seguintes conclusões:

A) O acórdão recorrido, ao julgar a acção improcedente, fez correta apreciação, interpretação e aplicação do direito, e não viola as normas legais e os princípios constitucionais indicados pela recorrente;

B) Tal como se julgou no douto acórdão recorrido, o acto impugnado não sofre da violação de lei que a recorrente lhe aponta, por ter considerado que carecia dos quanta de idade e tempo de serviço que o artigo 148º, nº1, do EMP, por referência ao Anexo II, elege como requisitos da obtenção de um tal status, e que o artigo 148º, nº1, do EMP, aplicado pelo acto impugnado, não é inconstitucional;

C) Com a alteração do artigo 148º do EMP operada pela Lei nº9/2011, de 12 de Abril, deixaram de ter direito à jubilação os magistrados do Ministério Público que se aposentem por incapacidade que não preencham esses requisitos de idade e tempo de serviço;

D) Pois ao contrário do que antes sucedia, passaram a constar expressa e taxativamente da actual redacção do artigo 148º do EMP os requisitos exigidos para a jubilação, entre os quais, que o magistrado tenha sido aposentado ou reformado com a idade e o tempo de serviço previstos no Anexo II ao EMP, que estabelece um regime transitório de idade e tempo de serviço, segundo o qual para o ano de 2015 se exigia «62 anos e 6 meses de idade e 38 anos e 6 meses de serviço»;

E) A recorrente, requereu a aposentação/jubilação, por incapacidade, com 51 anos de idade e 26 anos de serviço na magistratura do Ministério Público, sem indicação de ter exercido qualquer outra actividade profissional anterior ao seu ingresso na magistratura do Ministério Público, pelo que nem tem a idade nem o tempo de serviço que se exigem no artigo 148º, nº1, do EMP, na redacção introduzida pela Lei nº9/2011, de 12 de Abril;

F) A recorrente não tem razão, na crítica que faz ao douto acórdão recorrido, dizendo que nele se faz uma interpretação meramente literal do artigo 148º, nº1, do EMP, em clara violação do «conjuntamente estatuído nos artigos 147º e 148º do EMP», e que por isso viola os princípios da legalidade, igualdade e proporcionalidade - artigos 13º e 266º da CRP;

G) Pois essas normas não consentem a interpretação que delas pretende fazer, no sentido de que pelo facto de o artigo 147º atribuir o direito ao cálculo da pensão «com base no tempo de serviço correspondente a uma carreira completa», também para efeitos do tempo de serviço e da idade que no artigo 148º se exige para a jubilação se deverá considerar que tem o tempo de serviço correspondente à carreira completa, e que não se lhe aplica o limite de idade;

H) Pelo contrário, tal interpretação conjugada dos artigos 147º e 148º do EMP apresentada pela ora recorrente seguramente não é a que decorre desse quadro legal, pois o artigo 147º justamente pressupõe que o magistrado que ficou incapacitado nem completou o tempo de serviço correspondente a uma carreira completa nem atingiu o limite de idade para a aposentação, mas apenas salvaguarda o cálculo da pensão;

I) Por isso, o douto acórdão recorrido, ao decidir que a recorrente não reúne as condições para a jubilação, fez correcta interpretação e aplicação dos artigos 147º e 148º do EMP, podendo ver-se ainda que explicou de forma devidamente fundamentada as razões por que assim entendeu;

J) E a recorrente não tem razão quando diz que o douto acórdão recorrido, na interpretação que faz dos artigos 147º e 148º do EMP viola os princípios da legalidade, da igualdade e da proporcionalidade constitucionalmente assegurados nos termos dos artigo 13º e 266º da CRP, e os direitos constitucionalmente garantidos a todos os cidadãos nos termos do artigo 26º da CRP;

K) Sendo certo que a disposição do artigo 148º, nº1, do EMP, na dimensão normativa com que foi interpretada e aplicada, não fere o princípio da igualdade - aferido entre os magistrados por um lado e os demais subscritores da CGA, por outro - uma vez que os requisitos exigidos para a concessão do estatuto da aposentação são iguais para ambos, pelo que, sendo um regime geral e igual para todos, não ofende o princípio da igualdade;

L) E do mesmo modo, aquele princípio constitucional não se mostra ferido na comparação relativa do universo de magistrados, pois não se pode considerar que as quantificações da idade e do tempo de serviço, acolhidas no dito Anexo II careçam de equilíbrio, razoabilidade ou sentido e que redundem em resultados injustos e inadmissíveis;

M) Pois conforme se diz no douto acórdão recorrido, ancorado na jurisprudência firme do Tribunal Constitucional, o facto de o legislador ter redefinido os requisitos da aquisição do estatuto de jubilado, negando a sua atribuição automática aos magistrados aposentados por incapacidade, constitui uma opção insindicável à luz dos artigos 13º e 26º da CRP, visto que essa solução legislativa, soberanamente livre, é igual para todos e não discrimina ninguém;

N) e não ofendeu os princípios administrativos e constitucionais que a recorrente invoca em prol da procedência da acção;

O) E porque assim é, foi com todo o acerto, e sem qualquer violação das normas do EMP e dos princípios constitucionais que a recorrente indica, que no douto acórdão recorrido se julgou a acção improcedente, mantendo o acto impugnado na ordem jurídica.

Termina pedindo o «não provimento» do recurso, mantendo-se integralmente o acórdão recorrido, proferido pela «Secção de Contencioso Administrativo» deste Supremo Tribunal.

3. Colhidos que foram os «vistos» legais, cumpre apreciar e decidir o recurso.

II. De Facto

São os seguintes os factos dados como provados no acórdão recorrido:

1- A autora exerceu as funções de Procuradora da República;

2- Em Setembro de 2015, a autora apresentou na Procuradoria Distrital de Coimbra um pedido de jubilação por incapacidade;

3- Então, ela tinha 51 anos de idade e contava 26 anos de serviço na magistratura;

4- Em 01.10.2015, a Secção Permanente do CSMP deliberou no sentido de a autora não reunir as condições para a jubilação, ainda que pudesse reunir os requisitos para a aposentação por incapacidade;

5- A autora reclamou desse acto para o Plenário do CSMP, fazendo-o nos termos que constam de folhas 20 a 24 dos autos;

6- Em 03.11.2015, o Plenário do CSMP proferiu o acórdão cuja cópia consta de folhas 25 a 39 destes autos, em que indeferiu a dita reclamação da aqui autora, «no sentido de não lhe ser reconhecido o estatuto da jubilação».

III. De Direito

1. O acórdão recorrido - acórdão datado de 11.05.2017 da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal - julgou totalmente improcedente a impugnação dirigida pela autora ao acórdão do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público [CSMP], datado de 03.11.2015, que não lhe reconheceu o estatuto de jubilação, e bem assim o pedido de reconhecimento judicial do mesmo.

A autora da acção formulou estes pedidos ao STA apontando à decisão colectiva do Plenário do CSMP a violação de normas do Estatuto do Ministério Público [EMP] - artigos 146º, nº1, 147º, 148º, nº1, anexo II - e a ofensa de princípios administrativos e constitucionais - princípios da legalidade, da igualdade e da proporcionalidade [artigos 2º, 13º, 26º, 64º e 266º da CRP; 5º e 6º do CPA].

Discordando do julgamento de improcedência desta causa de pedir, a autora da acção vem alegar, perante este Pleno, que o acórdão da Secção incorreu num «errado julgamento de direito».

Vejamos se lhe assiste razão.

2. Foi o seguinte, o julgamento de direito feito no acórdão da Secção:

[…]

«O acto impugnado recusou que a autora pudesse jubilar-se em 2015, conforme pedira, porque ela então carecia dos «quanta» de idade e de tempo de serviço que o artigo 148º, nº1, do EMP, por referência ao seu anexo II, elege como requisitos da obtenção de um tal «status».

A autora discorda dessa pronúncia, opondo-lhe duas objecções: a circunstância da sua aposentação se dever a incapacidade traria logo a emergência daqueles requisitos, «ex vi» do artigo 147º do EMP; e a solução acolhida no acto ofenderia vários princípios constitucionais e administrativos. Assim, e olhado por qualquer dessas perspectivas, o acto «sub specie» seria sempre ilegal, enfermando de violação de lei.

Comecemos por aquele primeiro ponto. Até à alteração introduzida no EMP pela Lei nº9/2011, de 12 de Abril, os magistrados do Ministério Público que se aposentassem por incapacidade eram considerados jubilados. Mas essa solução desapareceu com a emergência da referida lei que, reescrevendo o artigo 148º do EMP, limitou o reconhecimento do «status» de jubilado aos magistrados do Ministério Público integráveis no condicionalismo previsto no nº1 do artigo - onde não se inclui a incapacidade para o exercício das funções.

Assim, e após 2011, tal incapacidade deixou de ser razão suficiente para se adquirir o estatuto da jubilação; e ela passou simplesmente a relevar nos termos do artigo 147º do EMP, ou seja, como circunstância susceptível de beneficiar o magistrado - que apenas se aposentasse ou reformasse - no estrito plano do cálculo da sua pensão.

Portanto, a autora equivoca-se flagrantemente ao complementar e até fundir as normas distintas que constam dos artigos 147º e 148º, nº1, do EMP. Este último preceito indica, de um modo taxativo, quem pode jubilar-se. E, tendo afastado dessa indicação os aposentados por incapacidade, não é aceitável esquecer isso e fazê-los reentrar no «status» de jubilado através do artigo 147º - que disciplina uma situação diversa.

Concede-se que o artigo 147º do EMP tem em vista beneficiar os magistrados sofredores de incapacidade, já que aí se encara o seu «tempo de serviço» como correspondendo sempre «a uma carreira completa». Mas isto nada tem a ver com o estatuto da jubilação, como logo se vê mediante o desdobramento do que «supra» dissemos em quatro sucessivos argumentos.

«Primo», aquele artigo 147º trata do magistrado «aposentado» ou «reformado» - e não do jubilado. E salta à vista que a jubilação é, relativamente a tais situações, um «aliud» que consta do artigo seguinte.

«Secundo», o artigo 147º só alude ao «tempo de serviço», nada dizendo sobre o requisito da idade - o qual, à luz do artigo 148º, nº1, do EMP, constitui mais um requisito incontornável da obtenção do «status» de jubilado.

«Tertio», o dito artigo 147º apenas trata do cálculo da pensão. Ora, este é um momento que não se confunde com aquele outro, necessariamente anterior, em que se defina o estatuto do pensionista.

«Quarto», a mera circunstância do artigo 147º se ocupar, benignamente, do cálculo da pensão é logo indicativa que o preceito não tem por alvo os magistrados jubilados. Com efeito, o pormenor das pensões destes serem calculadas nos termos do nº4 do artigo 148º do EMP torna impossível que o diferente critério de cálculo, ínsito no artigo 147º, se aplique aos jubilados; pelo que o critério do artigo 147º apenas respeita - como diz a norma - aos magistrados aposentados e reformados.

Assim, os artigos 147º e 148º, nº1, do EMP não podem ser activados em conjunto. Pelo que o facto de a autora cair na previsão de um deles não permite vencer o «hiatus» entre as duas normas e integrar o caso dela na previsão do outro preceito.

É agora claríssimo que a autora, não dispondo de todas as condições para a jubilação previstas no artigo 148º, nº1, do EMP, não podia reencontrar as que lhe faltavam através do preceituado no artigo 147º do mesmo diploma. Pelo que o acto não sofre da violação de lei que a autora primariamente lhe aponta - e que adviria de uma leitura, conjunta e sincrética das duas normas, que a hermenêutica jurídica não consente.

[…]

3. A recorrente discorda deste julgamento, como dissemos, mas sem introduzir qualquer argumento verdadeiramente novo que permita, ou obrigue a repensar estruturalmente o mesmo.

As normas do EMP cuja interpretação, tal como foi feita no acórdão recorrido, é agora posta em causa, integram o capítulo V, da parte II, desse diploma legal - sobre APOSENTAÇÃO, CESSAÇÃO E SUSPENSÃO DE FUNÇÕES - e são as seguintes [redacção dada pela Lei nº9/2011, de 12/04]:

ARTIGO 146º - INCAPACIDADE - 1. São aposentados por incapacidade ou reformados por invalidez os magistrados que, por debilidade ou entorpecimento das faculdades físicas ou intelectuais, manifestados no exercício da função, não possam continuar nesta sem grave transtorno da justiça ou dos respectivos serviços.

ARTIGO 147º - PENSÃO POR INCAPACIDADE - O magistrado aposentado por incapacidade ou reformado por invalidez tem direito a que a pensão seja calculada com base no tempo de serviço correspondente a uma carreira completa.

ARTIGO 148º - JUBILAÇÃO - 1. Consideram-se jubilados os magistrados do Ministério Público que se aposentem ou reformem, por motivos não disciplinares, com a idade e o tempo de serviço previstos no anexo II da presente lei e desde que contem, pelo menos, 25 anos de serviço na magistratura, dos quais os últimos 5 tenham sido prestados ininterruptamente no período que antecedeu a jubilação, excepto se o período de interrupção for motivado por razões de saúde ou se decorrer do exercício de funções públicas emergentes de comissão de serviço.

Estas normas, do EMP, encontram correspondência nos artigos 65º, nº1, 66º e 67º, nº1, do Estatuto dos Magistrados Judiciais - redacção dada pela Lei nº9/2011, de 12/04.

4. A decisão administrativa impugnada negou o «estatuto de jubilada» à autora por ela não preencher os «requisitos de idade e de tempo de serviço» exigidos pelo nº1, do artigo 148º, do EMP, com referência ao anexo II. Na verdade, diz, na data em que ela formulou o pedido de jubilação, por incapacidade, «tinha 51 anos de idade» e «26 de serviço na magistratura», o que significa que, embora preenchesse os demais requisitos exigidos na dita norma legal, não tinha os 62 anos e 6 meses de idade e os 38 anos e 6 meses de serviço, previstos no anexo II da Lei nº9/2011, de 12.04.

O acórdão recorrido «manteve» esta decisão administrativa, fazendo, para isso, a interpretação e aplicação das pertinentes normas jurídicas no sentido patente no trecho que do mesmo foi citado no anterior ponto 2.

A recorrente discorda. E discorda porque entende que ao exigir, na linha do que foi decidido pelo Plenário do CSMP, que a jubilação decorrente da «aposentação por incapacidade» também suponha o preenchimento dos ditos «requisitos de idade e tempo serviço» - do anexo II da Lei 09/2011 - se traduz numa interpretação errada da lei.

A seu ver, da interpretação conjugada do nº1 do artigo 148º com o artigo 147º citados, resulta que a jubilação, se assente na «aposentação por incapacidade», não exige a idade e o tempo de serviço previsto no referido anexo II, dado que, nestes casos, o magistrado tem direito a que a pensão seja calculada com base no tempo de serviço correspondente a uma carreira completa, sendo que esta, diz, se constrói conjugando o binómio «idade e tempo de serviço».

Assim, na tese da recorrente, a jubilação por incapacidade não desapareceu da previsão legal, como entende o acórdão recorrido, com a nova redacção que foi dada às respectivas normas pela Lei nº9/2011, de 12.04, antes está latente nos actuais artigos 147º e 148º nº1, do EMP, que deverão ser lidos «não apenas na sua letra» mas «reconstituindo, a partir dos textos, o pensamento legislativo». Aliás, diz, a interpretação que propõe é a única consonante com a Constituição da República Portuguesa, dado que a adoptada no acórdão recorrido violaria os princípios constitucionais da «legalidade, da igualdade e da proporcionalidade».

E esta procura determinada da figura da jubilação por incapacidade na versão actual da lei - EMP, na redacção da Lei nº9/2011 - é feita pela recorrente na pressuposição de que o «legislador», em 2011, não pretendeu acabar com ela, tal como vinha sendo prevista desde 1986 - o artigo 123º, nº1, da então Lei Orgânica do Ministério Público [Lei nº47/86, de 15.08], estipulava que «Os magistrados do Ministério Público que se aposentem por limite de idade, incapacidade ou nos termos do artigo 37º do Estatuto da Aposentação, excluída a aplicação de pena disciplinar, são considerados jubilados». Esta redacção foi mantida até à referida Lei nº9/2011, de 12.04, ultimamente, pelo artigo 148º, nº1, do EMP na versão dada pela Lei nº60/98, de 27.08 - razão pela qual se deverá buscar, na actual redacção das normas, o «ADN» da mesma.

Vejamos se lhe assiste razão.

5. A metodologia de interpretação das normas extrai-se do artigo 9º do Código Civil [CC].

De acordo com este artigo, a «interpretação das normas» tem como elementos básicos a sua letra e a sua «ratio». São, de facto, estes dois elementos que se mostram aptos a traduzir legitimamente a vontade do legislador, na medida em que o primeiro deverá dar voz ao segundo, e este só vale na medida em que se encontre minimamente expresso naquele. Por isso mesmo, é pelo texto que se começa, pois, como já foi escrito, «só por absurdo alguém se poria a inquirir da ratio de um texto sem antes o conhecer».

E é isto que diz o artigo 9º do CC: o intérprete deverá partir da «letra da lei», entrevendo aí os sentidos dotados de «um mínimo de correspondência verbal» e, dentre eles, se forem vários, deverá eleger aquele que «melhor corresponda ao pensamento legislativo», ainda que «imperfeitamente expresso».

A busca desse «pensamento legislativo» deverá, por sua vez, ser feita, «tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada».

6. Ora, como bem salienta o acórdão recorrido, da letra das normas citadas no anterior ponto 3 extrai-se, objectivamente, e fazendo apenas apelo aos padrões hermenêuticos gerais, que o nº1 do artigo 146º, e o artigo 147º, tratam apenas da «aposentação por incapacidade ou reforma por invalidez», enquanto o 148º prescreve sobre o estatuto da «jubilação», que, como decorre dos 10 números deste artigo, se traduz num status diverso da aposentação/reforma.

Aliás, esta «diversidade» tem vindo a ser sublinhada por este Supremo Tribunal em vários arestos quer da Secção de Contencioso Administrativo quer do Pleno da mesma - entre outros, AC STA de 22.05.2014, Rº01692/13; AC STA de 27.10.2016, Rº1602/15; AC do STA de 11.05.2017, Rº0358/16; AC do STA/Pleno de 06.07.2017, Rº01602/15; AC STA de 11.01.2018, Rº219/2017.

No referido aresto de 22.05.2014 escreveu-se que «os requisitos de idade e de tempo de serviço indispensáveis à aquisição do estatuto de jubilado passaram a ser taxativos e incontornáveis, constando do anexo II da Lei nº9/2011 […]». E, nesse sentido, assumiu já este «Pleno» [penúltimo acórdão referido] que os «requisitos da idade para a jubilação são imperativos, não admitindo quaisquer jubilações antecipadas relativamente à idade legal».

Nada no texto legal permite, minimamente, fazer a interpretação simbiótica que a autora, ora recorrente, defende, no sentido de «complementar e até fundir» -usando terminologia do acórdão recorrido - «as normas distintas que constam dos artigos 147º e 148º do EMP».

Repare-se que nem mesmo na sua perspectiva se poderia acolher o argumento que ela utiliza relativamente à referência à carreira completa feita no artigo 147º do EMP. É que para além da norma se referir apenas à determinação da pensão por incapacidade nos casos de aposentação/reforma, nela se diz expressamente que esse cálculo é feito com base «no tempo de serviço correspondente a uma carreira completa». E, sendo embora certo que a «carreira completa» supõe a conjugação do binómio tempo de serviço/idade, já que ao decorrer o tempo de serviço decorre inexoravelmente também a idade, e, sabendo disto o legislador, não há dúvida de que apenas contemplou, para o efeito, o elemento «tempo de serviço». E assim, sempre ficaria por explicar a dispensa do elemento idade nos casos da jubilação por incapacidade, mesmo, repetimos, na perspectiva assumida pela recorrente.

E mais, como oportunamente salienta o acórdão recorrido, a mera circunstância «do artigo 147º se ocupar, benignamente, do cálculo da pensão é logo indicativa de que o preceito não tem por alvo os magistrados jubilados», dado que sendo as pensões destes calculadas nos termos do nº4 do artigo 148º - segundo o qual a pensão dos magistrados jubilados «é calculada em função de todas as remunerações sobre as quais incidiu o desconto respectivo, não podendo a pensão líquida do magistrado jubilado ser superior nem inferior à remuneração do magistrado no activo de categoria idêntica» - isso «torna impossível que o diferente critério de cálculo, ínsito no artigo 147º, se aplique aos jubilados».

Portanto, não só decorre do «texto da lei» que os artigos referidos contemplam dois status que não se confundem, como tal diferenciação encontra fundamento legal, e tem vindo a ser, a propósito de concretos aspectos litigados, sublinhada pela mais alta jurisprudência administrativa.

E se é isto que resulta da análise conjugada dos textos das normas em questão, também é isso que ressuma da ponderação do «pensamento legislativo» que se extrai da contemplação da unidade do sistema jurídico e das circunstâncias em que a lei de 2011 [Lei nº9/2011, de 12.04] foi elaborada.

É que, como se constata do artigo 1º do DL nº229/2005, de 29.12 - diploma que revê os regimes que consagram, para determinados grupos de subscritores da Caixa Geral de Aposentações, desvios às regras previstas no Estatuto da Aposentação em matéria de tempo de serviço, idade de aposentação e fórmula de cálculo das pensões, por forma a compatibilizá-los com a convergência do regime de protecção social da função pública ao regime geral da segurança social no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões - os estatutos tanto dos juízes como dos magistrados do Ministério Público deveriam ser adaptados aos princípios desse decreto-lei através de legislação própria [nº2 alínea d) do referido artigo 1º], ou seja, deveriam ser adaptados à evolução, em curso, de todo o quadro normativo geral relativo à convergência dos «regimes de protecção social», dos vínculos públicos ao regime da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões [ver também a Lei nº60/2005, de 29.12].

E a «evolução» de todo esse quadro normativo ia no sentido da implementação de uma «política de adopção de medidas comuns de consolidação orçamental, com vista a atingir os compromissos, assumidos pelo Governo, em matéria de redução do défice público», e ainda «na linha do esforço nacional no sentido da recuperação financeira introduzida pelo Orçamento de Estado de 2011», o qual abrange, na mesma medida, toda a Administração Pública e titulares de órgãos de soberania [ver o 2º parágrafo da «exposição de motivos» da proposta de lei nº45/XI/2ª, proposta que veio a ser consagrada com a publicação da Lei nº9/2011, de 12.04].

Na «exposição de motivos» da proposta de lei nº45/XI/2ª, que veio a culminar na Lei nº9/2011, de 12.04, escreve-se que «a revisão da legislação estatutária visa clarificar quais os fundamentos e condições de reforma, aposentação e jubilação dos magistrados judiciais e do Ministério Público, adaptando-as à evolução do Estatuto da Aposentação para a generalidade dos subscritores da função pública, sem prejuízo das especificidades que justificam um tratamento próprio».

Está bom de ver, que a interpretação defendida pela recorrente não se coaduna nem com esta finalidade «clarificadora» das alterações introduzidas ao EMP pelo legislador de 2011, nem com o seu intuito, declarado, de consolidação orçamental e de recuperação financeira.

Temos, portanto, que com a alteração introduzida no EMP pela Lei nº9/2011, de 12.04, a solução até aí vigente, e desde 1986, de os magistrados do Ministério Público aposentados por incapacidade serem considerados jubilados desapareceu, pois o reconhecimento do «estatuto de jubilado» passou a depender, de modo imperativo e taxativo, dos pressupostos enunciados na nova redacção do artigo 148º, nº1 e nº10, do EMP, dada por essa lei.

A situação de «incapacidade», prevista no artigo 146º do EMP, deixou, pois, de ser razão suficiente para se adquirir o estatuto de jubilação, e passou a relevar, simplesmente, nos termos do artigo 147º do mesmo, isto é, como circunstância susceptível «de beneficiar o magistrado aposentado no estrito plano do cálculo da pensão».

7. Mas, e insiste a recorrente, esta interpretação e aplicação da lei, tal como foi realizada no «acórdão recorrido», e agora acolhemos, desrespeita os princípios constitucionais e legais da legalidade, da igualdade e proporcionalidade [artigos 2º, 13º, e 266º da CRP; 5º e 6º do CPA], e ainda a dignidade da pessoa humana [artigo 26º da CRP] e o direito à protecção da saúde [artigo 64º da CRP].

Desrespeita o princípio da legalidade, porque viola a lei; desrespeita o princípio da igualdade, já que releva razões de saúde, na parte final do nº1, e razões de idade no nº10, ambos do dito artigo 148º, e não o faz relativamente à jubilação por motivos de incapacidade; desrespeita o princípio da proporcionalidade, pois é desadequada e injusta essa solução; desrespeita os artigos 26º e 64º da CRP, porque a penaliza, a discrimina, por um problema congénito de saúde física.

Relativamente a esta arguição da aí autora, escreveu-se no acórdão recorrido o seguinte:

[…]

«E resta ver se o acto impugnado ofendeu os princípios administrativos e constitucionais que a autora invoca em prol da procedência da acção.

Quanto aos primeiros, essa ofensa é impossível. É que tais princípios administrativos constituem limites internos ao exercício da discricionariedade. Ora, o acto, ao accionar o artigo 148°, nº1, do EMP - pronunciando-se sobre a presença ou a ausência de requisitos marcados na lei - exerceu poderes estritamente vinculados, isto é, moveu-se num plano em que os ditos princípios não interferem.

Não obstante, restaria a possibilidade do artigo 148º, nº1, do EMP, aplicado pelo acto, ser inconstitucional; e a autora parece afirmá-lo, visto que alude à ofensa dos artigos 13º, 26º e 64º da Lei Fundamental. Mas estas denúncias não têm um mínimo de sentido.

O facto do legislador ter redefinido os requisitos da aquisição do estatuto de jubilado, negando a sua atribuição automática aos magistrados aposentados por incapacidade, constitui uma opção insindicável à luz dos artigos 13º e 26° da CRP - visto que essa solução legislativa, soberanamente livre, é igual para todos e não discrimina ninguém. Por outro lado, é manifesto que o «direito à protecção da saúde», previsto no artigo 64º da CRP, nenhuma medida comum apresenta com a definição do estatuto - de jubilado ou de simples aposentado - a atribuir aos magistrados que se incapacitem para o exercício das funções.

Donde se segue que nenhuma inconstitucionalidade se divisa no preceito que o acto - aliás correctamente, como já constatámos - interpretou e aplicou como base imediata da sua pronúncia.»

[…]

E também este julgamento de direito não merece qualquer censura. Aliás, em boa verdade a recorrente não o censura, apenas faz «tábua rasa» do mesmo, e reitera, de novo, o que já havia dito nos autos, e que lhe subjaz.

Resulta da interpretação feita no acórdão recorrido, mantida no anterior ponto 6, que o legislador de 2011 terminou com a atribuição automática do estatuto da jubilação aos magistrados aposentados por incapacidade, tal como acontecia anteriormente. A própria «aposentação por incapacidade» exige, para justificar a «jubilação», o preenchimento dos requisitos imperativos previstos no artigo 148º, nº1, do EMP.

E é pacífico que o legislador dispõe de uma ampla liberdade no que respeita à alteração dos quadros normativos vigentes num dado momento histórico, mas deve fazê-lo, obviamente, de acordo com o crivo constitucional, nomeadamente da igualdade, da proporcionalidade, e do respeito pelos direitos fundamentais ou direitos a eles análogos.

E o que se verifica, logo, na abordagem dessa alteração legislativa de 2011, no tocante à eliminação da possibilidade de o «estatuto da jubilação» ser obtido pela mera situação de «aposentação por incapacidade», é que ela é igual para todos os magistrados colocados nas mesmas circunstâncias, não se vislumbrando, nela, qualquer arbitrariedade. Nem se constata, face ao contexto legislativo que lhe presidiu, que configure uma medida excessiva em relação aos fins prosseguidos ou desadequada à prossecução dos mesmos.

As razões de «interesse público» que, segundo tudo indica, justificaram a não continuidade da anterior solução legislativa, e que supra referimos - convergência de regimes de protecção social; consolidação orçamental; recuperação financeira -, aferidas por «parâmetros materiais e axiológicos», não resultam num «sacrifício inadmissível, arbitrário, e demasiado oneroso» para os visados.

Por fim, o artigo 26º da CRP, sobre a epígrafe de «outros direitos pessoais», diz que «1. A todos são reconhecidos os direitos à identidade pessoal, ao desenvolvimento da personalidade, à capacidade civil, à cidadania, ao bom nome e reputação, à imagem, à palavra, à reserva da intimidade da vida privada e familiar e à protecção legal contra quaisquer formas de discriminação. 2. A lei estabelecerá garantias efectivas contra a obtenção e utilização abusivas, ou contrárias à dignidade humana, de informações relativas às pessoas e famílias. 3. A lei garantirá a dignidade pessoal e a identidade genética do ser humano, nomeadamente na criação, desenvolvimento e utilização das tecnologias e na experimentação científica. 4. A privação da cidadania e as restrições à capacidade civil só podem efectuar-se nos casos e termos previstos na lei, não podendo ter como fundamento motivos políticos».

E, no artigo 64º, da mesma Lei Fundamental, sobre a epígrafe «saúde», diz-se que «1. Todos têm direito à protecção da saúde e o dever de a defender e promover. 2. O direito à protecção da saúde é realizado: a) Através de um serviço nacional de saúde universal e geral e, tendo em conta as condições económicas e sociais dos cidadãos, tendencialmente gratuito; b) Pela criação de condições económicas, sociais, culturais e ambientais que garantam, designadamente, a protecção da infância, da juventude e da velhice, e pela melhoria sistemática das condições de vida e de trabalho, bem como pela promoção da cultura física e desportiva, escolar e popular, e ainda pelo desenvolvimento da educação sanitária do povo e de práticas de vida saudável. 3. Para assegurar o direito à protecção da saúde, incumbe prioritariamente ao Estado: a) Garantir o acesso de todos os cidadãos, independentemente da sua condição económica, aos cuidados da medicina preventiva, curativa e de reabilitação; b) Garantir uma racional e eficiente cobertura de todo o país em recursos humanos e unidades de saúde; c) Orientar a sua acção para a socialização dos custos dos cuidados médicos e medicamentosos; d) Disciplinar e fiscalizar as formas empresariais e privadas da medicina, articulando-as com o serviço nacional de saúde, por forma a assegurar, nas instituições de saúde públicas e privadas, adequados padrões de eficiência e de qualidade; e) Disciplinar e controlar a produção, a distribuição, a comercialização e o uso dos produtos químicos, biológicos e farmacêuticos e outros meios de tratamento e diagnóstico; f) Estabelecer políticas de prevenção e tratamento da toxicodependência.4. O serviço nacional de saúde tem gestão descentralizada e participada.»

E transcrevemos os dois artigos precisamente para salientar, para que se torne claro que - salvo o devido respeito - nada têm a ver com a supressão da «jubilação por incapacidade».

Na perspectiva da recorrente, ela acaba «penalizada», «discriminada», por ter um «problema congénito de saúde física», que está na base da incapacidade, e que a priva de aceder ao estatuto da jubilação. Porém, essa sua situação, como decorre do citado artigo 147º do EMP, não é esquecida pelo legislador, pois ela beneficia de «pensão de aposentação» calculada com base no tempo de serviço correspondente «a uma carreira completa». Não há aqui qualquer violação do direito à protecção na saúde nem qualquer violação dos outros direitos pessoais enunciados.

8. Este «Pleno» revê-se, portanto, na apreciação das questões que foi feita pela Secção, e bem assim na sua decisão, mormente porque não são aduzidas, pela recorrente, novas razões jurídicas em prol das mesmas.

Deverá, pois, ser negado provimento ao recurso, e mantido o acórdão recorrido tanto no que toca à sua decisão como aos seus fundamentos.

IV. Decisão

Nestes termos, decidimos negar provimento ao recurso e manter o acórdão recorrido.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 18 de Abril de 2018. – José Augusto Araújo Veloso (relator) - Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – José Francisco Fonseca da Paz – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – António José Pimpão.