019/06 - Tribunal dos Conflitos

I- A competência terá de se aferir pelos termos da relação jurídico-processual, tal como foi apresentada em juízo, relevando, por isso, o “quid disputatum”.

II- Um litígio emergente de relações jurídicas administrativas é aquele em que existe controvérsia sobre relações jurídicas disciplinares por normas de direito administrativo.

Acordam no Tribunal de Conflitos:

1- RELATÓRIO

1. 1 A…., com sede na Rua …, …, …, …., Porto e B…., com sede na Rua …, …, …., Porto, vêm recorrer para este Tribunal de Conflitos do Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 23-2-06, a fls. 566-579, na parte em que declarou a incompetência em razão da matéria do Tribunal Cível para conhecer do “pedido de indemnização pelos danos que” alegam “ter sofrido em consequência dos factos constantes dos artigos 57º, 58º, 74º, 80º a 101º da petição inicial” – cfr. fls. 582 e 579

Nas suas alegações formulam as seguintes conclusões:

“1ª Na apreciação da questão da determinação do Tribunal competente em razão da matéria deve atender-se, em primeira linha, aos termos do pedido e causa de pedir, formulados na petição inicial (v. art 66º do CPC; cfr. Acs. STJ de 2006.04.18, Proc. 06A750; de 2005.10.20, Proc. 05B224, de 2004.01.15, Proc. 03B3846 (…).

2ª Na presente acção, as AA e ora Recorrentes invocam e pretendem ver reconhecido o seu direito de indemnização pelos prejuízos resultantes do incumprimento de compromissos assumidos pelo Município do Porto, de natureza privada (v. arts. 227º, 501º, 564º e 762º e segs. do C. Civil), não tendo fundamentado tal pretensão em qualquer relação jurídico-administrativa (v. art. 212º/3 da CRP) (…)

3ª Os referidos compromissos assumem claramente natureza privada e estão sujeitos a normas de direito civil (cfr. arts. 9º a 13º da p.i.), não constituindo, modificando ou extinguindo qualquer relação de natureza jurídico-administrativa (v. art. 1º do ETAF; cfr. ainda art. 212º/3 da CRP) (…)

4ª A circunstância do Município do Porto ser uma pessoa colectiva de direito público não atribui, por si só, competência aos Tribunais Administrativos para apreciarem a presente questão, nomeadamente por não existir qualquer relação jurídico-administrativa, tanto mais que, como se reconheceu no douto aresto recorrido, não era «impossível que um particular celebrasse este contrato» (v. fls. 18 do Acórdão; cfr. art. 212º da CRP e art. 4º do ETAF) (…).

5ª As ora recorrentes não invocaram nos arts. 57º, 58º a 74º da p.i. qualquer violação de normas materialmente administrativas, nem ilegalidades de quaisquer actos administrativos imputáveis a órgãos do Município (v. arts. 9º a 31º da p.i.), não tendo também peticionado qualquer indemnização por prejuízos causados por actos de gestão pública (v. art. 268º/4 da CFRP; cfr. arts. 22º, 24º, 26º e 51º/1/c do ETAF e arts. 24º e segs. da LPTA) - (…).

6ª O douto acórdão recorrido enferma assim de manifestos erros de julgamento, pois a ofensa de obrigações privadas pelo Município do Porto, como se verificou in casu, integra simples questão de direito privado, competindo à jurisdição comum a sua apreciação (v. art. 212º/3 da CRP e art. 18º da LOTJ) – (…).

Nestes termos, deverá ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se na parte recorrida o douto Acórdão em análise (…) – cfr. fls. 608-609.

1. 2 Por sua vez, os agora Recorridos Município do Porto e …., tendo contra-alegado, apresentam as seguintes conclusões:

“1. O Tribunal da Relação do Porto decidiu bem ao entender que o Tribunal Cível é incompetente, em razão da matéria, para conhecer determinados pedidos de indemnização por responsabilidade civil extracontratual que as Autoras, ora Recorrentes, deduziram contra os ora Recorridos, na acção de condenação que lhes moveram.

2. O foro administrativo é o foro competente, em razão da matéria, para julgar o pedido de indemnização pelos danos que as Autoras, ora Recorrentes, alegam ter sofrido em consequência dos factos constantes dos artigos 57º, 58º, e 80º a 101º, todos da Petição Inicial e todos respeitantes a um litígio que emerge de uma relação jurídica administrativa, na medida em que (i) se centram numa relação jurídica de direito administrativo, (ii) disciplinada por normas de direito administrativo e (iii) em que o ente público actua no domínio da função administrativa, para realização do interesse público.

3. Com efeito, assumem natureza jurídica administrativa os litígios inerentes à eventual responsabilização do Município do Porto, peticionada pelas Autoras, ora Recorrentes: (i) com fundamento no alegado incumprimento de um pretenso acordo em que o ente público garantia a entrega de terrenos com determinadas capacidades edificativas e que a esse ente compete licenciar; e (ii) com fundamento na alegada ilegalidade dos despachos de revogação de actos administrativos emitidos pelo mesmo Município do Porto em relação a pedidos de informação prévia apresentados pelas Autoras, ora Recorrentes.

4. Mesmo que a esta conclusão se não chegasse, em termos tão lineares, a questão sempre seria da competência dos Tribunais Administrativos por estar em causa a responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva pública, tendo em consideração que o artigo 4º, nº 1, alínea g), do novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, alargou o âmbito da jurisdição administrativa a uma área que, anteriormente, lhe estava vedada, tendo passado a ser irrelevante, para efeitos de determinação da jurisdição competente, saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada.

5. A esta conclusão não obsta a circunstância de aqui estar envolvida uma sociedade comercial – a … -, pois os factos de que emerge a responsabilidade apontada pelas Autoras, ora Recorrentes, são apontados, em exclusivo, ao Município do Porto, pessoa colectiva de direito público.

6. O referido alargamento operado ao âmbito da jurisdição administrativa não contende com o facto de a Lei Fundamental lançar mão, no seu artigo 212º, nº 3, do conceito de litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, pois, como entende a doutrina e a jurisprudência, daquele artigo não decorre uma reserva material absoluta de jurisdição.

Termos em que (…) deve o presente recurso ser julgado improcedente, mantendo na parte recorrida o Acórdão do Tribunal da Relação do Porto.” – cfr. fls. 631-633.

1. 3 O Recorrido Estado Português, nas suas contra-alegações, vem sustentar o não provimento do recurso, aderindo à tese acolhida no Acórdão da Relação do Porto, terminando com a formulação das seguintes conclusões:

“A) Em causa no presente recurso está um litígio emergente de relações jurídicas administrativas, pelo que a jurisdição comum é materialmente incompetente para dele conhecer.

B) O acórdão recorrido não violou qualquer disposição legal.

Termos em que, negando provimento ao recurso (…)” – cfr. fls. 644.

1. 4 Colhidos os vistos, cumpre decidir.

2- FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 Em causa está o Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 23-3-06, a fls. 56-579, na parte em que decidiu julgar incompetente, em razão da matéria, o Tribunal Cível para conhecer do pedido de indemnização que os agora Recorrentes formulam, “pelos danos que” alegam “ter sofrido em consequência dos factos constantes dos artigos 57º, 58º, 74, 80º a 101º da petição inicial”, assim confirmando, nesta parte, o anteriormente decidido pela 2ª Vara do Tribunal Cível da Comarca do Porto.

Importa, por isso, que este Tribunal de Conflitos fixe, em definitivo, qual o Tribunal competente para apreciar o aludido pedido indemnizatório, configurando-se o presente recurso como destinado à resolução de um pré-conflito (cfr. o nº 2, do artigo 107º do CPC bem como os Acs deste T. de Conflitos, de 5-7-94, in CJ, 1994, 2º, 24 e de 23-9-04 – Proc. Nº 5/04 e, também, A. dos Reis, in “Código de Processo Civil Anotado”, Vol. I, a págs. 323 e seguintes).

Vejamos, então.

2. 2 Como decorre do já exposto, os Recorrentes pretendem ver alterada a decisão do Tribunal da Relação, na medida em que, em síntese, consideram que a competência assiste aos Tribunais Judiciais, por se tratar de um litígio emergente de uma relação jurídica de direito privado, revestindo-se dessa natureza o compromisso assumido pelo Município Porto, sendo que a acção indemnizatória se baseia, precisamente, no incumprimento de tal compromisso, o que consubstancia uma ofensa de obrigações contratuais privadas (cfr. as alíneas a) a f) do Ponto III, das suas alegações, a fls. 590-591).

2. 3 Esta postura não é, como se sabe, compartilhada pelos aqui Recorridos, que sustentam a competência da jurisdição administrativa para conhecer o pedido em questão, com a consequente manutenção do decidido Tribunal da Relação do Porto.

E, isto, fundamentalmente, por tudo se centrar numa relação jurídica administrativa, atenta a natureza das normas que a disciplinam (normas de direito administrativo), em que o ente público actua no domínio da função administrativa, para realização do interesse público (cfr., designadamente, a 2ª conclusão das contra-alegações dos Recorridos Município do Porto e … e a conclusão A), da contra-alegação do R. Estado Português, a fls. 631 e 644, respectivamente).

2. 3 Ora, desde já se adianta ser de manter a decisão do Tribunal da Relação, uma vez que a competência para conhecer do pedido já atrás referenciado assiste aos Tribunais Administrativos.

De facto, estamos em presença de um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa.

É o que resulta da análise da estrutura da relação jurídico-processual delineada pelas agora Recorrentes na sua petição inicial.

Sucede, precisamente, que a competência terá de ser aferida partindo de tal análise.

Esta tem sido a jurisprudência reiteradamente afirmada quer por este Tribunal de Conflitos quer pelo STJ e pelo STA.

Vide, entre outros, os Acs. d do T. Conflitos de 26-9-96 – Ap. DR., p. 59, 11-7-00 – Proc. 318, de 27-2-02 – Proc. Nº 371/02, de 5.2.03 – Proc. 6/02, de 8-7-03 – Proc. Nº 01/03, de 9-7-03, Proc. Nº 9/02, de 18-12-03 – Proc. Nº 02/03, de 23-0-04 Proc. Nº 5/04, de 29-9-05 – Proc. 9/05-70, de 18-5-06 – Proc. Nº 04/05 e de 25-5-06 – Proc. Nº 026/05; do STJ, de 6-6-98 – BMJ 278/122, de 12-2-98 – CJ, Acs. do STJ, I, 263, de 14-5-03 – Ver. Nº 414/03, da 4ª Secção, de 1-10-03 – Revª. Nº 2059/03, da 4ª Secção e de 14-11-04 – Revª. Nº 743/03, da 4ª Secção, e do STA, de 27-1-94 – Rec. 32278, de 26-9-96 – Rec. 267, de 27-11-96 – Rec. 39544, de 19-2-97 – Rec. 39589, de 24-11-98 – Rec. 43737, de 26-5-99 – Rec. 40648, de 6-7-00 – Rec. 46161, de 11-7-00 – Rec. 318 e de 12-12-06 – Rec. 934/06-11.

No mesmo sentido, confrontar, também, Manuel de Andrade, in “Noções Elementares de Processo Civil”, ed. de 1979, a págs. 90 e sgts., e Alberto dos Reis, in “Comentário ao Código do Processo Civil”, I, a págs. 110.

Temos, assim, que a determinação do tribunal competente para o conhecimento da pretensão deduzida pelos AA, agora Recorrentes, deve partir da análise do teor dessa mesma pretensão e dos fundamentos em que se baseia, sendo, para este feito, irrelevante o juízo de prognose que se possa eventualmente fazer relativamente à viabilidade da mesma (por se tratar de questão atinente com o mérito da pretensão).

A competência terá, por isso, de se aferir pelo “quid disputatum”.

Na situação em discussão, à luz do decidido no Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, ter-se-á de atender aos factos constantes dos artigos 57º, 58º, 74º, 80º a 101º da petição inicial, uma vez que com atinência aos demais factos já se reconheceu, no dito aresto, a competência do Tribunal Cível (cfr. fls. 579).

Acontece que no tocante aos danos que os agora Recorrentes pretendem fazer emergir dos factos enunciados nos artigos 57º, 58º e no artigo 74º (aqui, na parte em que se alude ao incumprimento do alegadamente acordado) do aludido articulado os Recorrentes reportam-se a uma situação que caracterizam como de violação de anteriores compromissos que o Recorrido Município do Porto teria assumido, designadamente, comprometendo-se a uma alegada “ulterior permuta” de terrenos “por outros, com uma edificabilidade garantida de 82.110m2 acima do solo” – cfr. o artigo 57º da petição inicial, a fls. 14.

Ou seja, de acordo com a versão dos factos apresentada em juízo pelos Recorrentes, tem de se concluir que os aludidos compromissos (consubstanciados no que se pode qualificar como sendo um contrato-promessa de permuta de imóveis) passariam, para além do mais, pelo desencadear dos actos administrativos necessários a garantir tal edificabilidade de 82.110 m2.

Só que, sendo isto assim, como é, então, é patente que a questão cuja apreciação se pretende submeter a juízo não pode ser decidida sem directa aplicação de normas de direito administrativo, desde logo, as que se prendem com o direito urbanístico, por o dito volume de edificabilidade estar condicionado pela emissão do respectivo acto licenciador, não se tratando, aqui, assim, de uma qualquer edificabilidade já “legal e regularmente pré-estabelecida”, não se podendo, por isso, pretender equiparar esta situação com aquela em que se encontrariam dois particulares se tivessem celebrado um contrato-promessa de permuta de terrenos, na medida em que, como é evidente, não incumbiria a qualquer deles definir o grau de edificabildiade dos terrenos, o que, concluindo, tudo releva, claramente, no caso dos autos, da competência da jurisdição administrativa.

Por outro lado, no referente aos demais factos (os enunciados nos artigos 74º (parte final) e 80º a 101º, da petição inicial), os Recorrentes fazem radicar o pedido indemnizatório no alegado não cumprimento dos “prazos e procedimentos legalmente fixados”, em sede do processo de licenciamento do seu empreendimento, bem como no que qualificam como sendo o “ilegal indeferimento das pretensões das AA (….)”, sendo que foi “em consequência dos referidos despachos de indeferimento e revogação” que “”as AA ficaram impossibilitadas de realizar até hoje os referidos negócios e beneficiar dos proveitos deles decorrentes”.

É o que decorre, sem margem para dúvidas, do que se refere, em especial, nos artigos 74º (parte final), 80º, 82º, 84º, 88º, 90º, 95º, 96º, 97º, 98º e 101º

Em face do que se acabou de expor, é bom de ver que, também quanto a estes factos, se trata aqui de um pedido indemnizatório decorrente de um litigio emergente de uma relação jurídica administrativa, por em causa estar a alegada prática de actos administrativos, tidos por ilegais, no âmbito do licenciamento dos empreendimentos dos Recorrentes, o que, necessariamente, convoca a aplicação de normas de direito administrativo, como é o caso, para além de outras, das atinentes com o direito urbanístico e também com a responsabilidade civil extracontratual dos Entes Públicos (DL 48.051, de 21/11/67).

Releva aqui, em primeira linha, a natureza administrativa da relação jurídica subjacente ao litígio.

O conceito de relação jurídica administrativa foi erigido, pela CRP, em operador nuclear da repartição de jurisdição entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos, sendo que, as eventuais dificuldades práticas de aplicação deste conceito são, depois, supridas pelas normas que no ETAF, em sua concretização, delimitam, pela negativa, o âmbito da jurisdição administrativa (nºs 2 e 3, do artigo 4º do ETAF), por confronto com a competência genérica dos Tribunais Judiciais (cfr. os artigos 211º, nº 1 da CRP, 18º, nº 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (LOFTJ), Lei 3/99, de 13-9 e o artigo 66º do CPC).

Em suma, o objecto da acção, na parte aqui em discussão, é uma relação jurídica administrativa da qual emerge a invocada obrigação de indemnizar, daí que, como bem se decidiu no Acórdão recorrido, a apreciação deste litígio incumba aos Tribunais Administrativos, por força do disposto nos artigos 212º, nº 3, da CRP (que define o âmbito-regra da justiça administrativa em sentido material) e nos artigos 211º, nº 1, da CRP, 18º, nº 1, da LOFTJ e 66º do CPC (que atribuem aos Tribunais Judiciais uma competência jurisdicional “residual”).

2. 5 Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação das Recorrentes, não tendo sido violado qualquer dos preceitos nelas enunciado.

3- DECISÃO

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando-se o Acórdão recorrido, face à incompetência, em razão da matéria, do Tribunal Cível para conhecer do “pedido de indemnização pelos danos que” as Autoras alegam “ter sofrido em consequência dos factos constantes dos artigos 57º, 58º, 74º, 80º a 101º da petição inicial”, sendo para o efeito competentes os Tribunais Administrativos.

Sem custas.

Lisboa, 25 de Janeiro de 2007. – José Manuel da Silva Santos Botelho (relator) – Rosendo Dias José – António Jorge Fernandes Oliveira Mendes – Fernando Manuel Azevedo Moreira – António Fernando da Silva de Sousa Grandão.