Quem foi o relator do acórdão 0411/08?

O relator foi António Bento São Pedro, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0411/08?

O acórdão foi proferido em 11 de março de 2009.

0411/08 - STA

Sumário

I - O atestado de residência é o meio de prova necessário e, em princípio, suficiente da residência dos candidatos no concurso de atribuição de alvará de instalação de farmácias, nos termos do n.º 10º da Portª 936/A/99, de 22 de Outubro. Mas, quando emitido com base em elementos arquivados e declaração do interessado, não faz prova plena da residência (artº 371º/1, "in fine" , do Cod. Civil), ficando, nestes casos, sujeito à livre apreciação da entidade competente. II - Se houver contradição entre o atestado de residência e outros elementos constantes do procedimento (Bilhete de Identidade, declaração do próprio à Segurança Social, Cartão de Contribuinte) fica seriamente abalada e, portanto, afastada a força probatória desse atestado. III - Ao aceitar, com base na força probatória de um atestado de residência, factos que essa força probatória não abrangia nem permitia (no caso concreto, em apreço) a Administração acabou por considerar assentes factos que, no procedimento, o não estavam, incorrendo assim em erro nos pressupostos de facto.

Texto

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo 1. Relatório O CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DO INSTITUTO NACIONAL DE FARMÁCIA E DO MEDICAMENTO – INFARMED e A…, recorreram para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel que, no recurso contencioso de anulação, interposto por B…, anulou a deliberação que homologou a classificação final dos concorrentes ao concurso público para instalação de uma nova farmácia na área urbana de Monção, publicitada pelo Aviso n.º 10824/2002 (2ª Série), publicado no Diário da República, II Série, n.º 240, de 17 de Outubro de 2002. O Infarmed, terminou as suas conclusões com as seguintes conclusões: 1ª É manifesta a procedência do presente recurso, porquanto a aliás douta sentença ora recorrida não fez correcta interpretação e aplicação das normas aplicáveis; 2ª A sentença é nula por se ter pronunciado sobre matéria que estava fora do objecto do processo, uma vez que o vício de violação do princípio do inquisitório não é um facto superveniente à petição inicial e não foi nela invocado expressamente pelo Recorrente, mas apenas nas suas alegações finais. E caso assim não se entenda, o que por mero dever de patrocínio se pondera, sempre se dirá que, 3ª O atestado de residência da Contra-interessada exarado pelo Presidente da Junta de … e o seu cartão de eleitor são documentos autênticos com força probatória plena, nos termos dos artigos 369° e seguintes do CC; Uma vez que, 4ª A entidade pública competente apenas atesta que determinada pessoa declarou tal facto (que é verdade a declaração), conferindo a esse facto, mediante a declaração, determinado efeito probatório, sem confirmar só por si ou mediante inquirição a veracidade desse facto; e 5ª A falsidade de um documento autêntico ou autenticado será atestada pela confrontação posterior entre o facto que origina a declaração objecto do documento em causa e a realidade. Pelo que, 6ª Um documento autêntico ou autenticado, por exarado nos termos legais, sem ser a competência da entidade posta em causa ou julgada procedente a arguição da sua falsidade, terá sempre força probatória plena e valem juridicamente enquanto tal; Por outro lado, 7ª O bilhete de identidade e o cartão de contribuinte da Contra-interessada, documentos dotados de força probatória plena, não desmentiram ou não deixam em causa o atestado de residência da Contra-interessada exarado pelo Presidente da Junta de … e o seu cartão de eleitor, não tendo a Autoridade Recorrida ou o Júri do Concurso que recorrer ao poder inquisitório, não se violando, consequentemente esse princípio; pois, 8ª Se foi julgado que o atestado de residência da Contra-interessada exarado pelo Presidente da Junta de … e o seu cartão de eleitor não tem força probatória plena, ao invés do BI e do cartão de contribuinte daquela, então teria a Autoridade Recorrida que decidir o concurso conforme o constante nestes documentos, não tendo, neste caso, que recorrer ao poder inquisitório; 9ª Em qualquer caso, o artigo 82° do CC permite uma dupla residência jurídica, o que seria suficiente, atendendo como se alega à força probatória plena do atestado de residência da Contra-interessada exarado pelo Presidente da Junta de … e do seu cartão de eleitor, para atribuir classificar os candidatos como o acto em crise fez; 10ª E sempre se dirá que o conteúdo do BI ou do cartão de contribuinte da Contra-interessada não invalida ou obsta ao conteúdo do atestado de residência que lhe foi exarado pelo Presidente da Junta de … ou do seu cartão de eleitor pois (i) além de exarados pelas entidades competentes (no caso do atestado nos termos da alínea p) do n.° 6 do artigo 34° e da alínea n) do n.° 1 do artigo 38° da Lei 169/99, de 18 de Setembro, na versão da Lei 5- A/2002, de 11 de Janeiro), (ii) atestam validamente a residência para efeitos de procedimentos administrativos concursais (nos termos do n.° 1 do artigo 33° do Decreto-Lei n.° 135/99, de 22 de Abril); 11ª Além de que, tendo o cidadão juridicamente dois domicílios não é obrigado a concentrar neles todas as suas obrigações cívicas, não tendo que, nomeadamente, alterar o “domicílio eleitoral” de acordo com o “domicílio do registo civil” ou o “domicílio fiscal” se efectivamente tiver em termos jurídicos duas residências - daí o efeito útil do artigo 82° do CC; 12ª Nas palavras deste venerando Tribunal, em Acórdão de 19/12/2000, Proc. 046146: “Tendo o interessado na concessão da licença de instalação de farmácia feito prova da sua residência no concelho da localização dela, por apresentação de atestado de residência emitido pela Junta de Freguesia respectiva, representada ou não pelo seu Presidente, o facto de noutros documentos constar como residente noutro local não determina a falsidade daquele atestado»; 13ª Assim sendo, qualquer domicílio em caso de duplo domicílio jurídico pode validamente confirmar a residência de alguém de forma bastante, independentemente do disposto noutros documentos, para os respectivos efeitos legais, salvo por arguição procedente da sua falsidade - no caso vale plenamente o “domicílio eleitoral” para efeitos do concurso; 14ª De referir ainda que o documento exarado pelo Presidente da Junta de … atesta que a Contra-interessada reside na respectiva circunscrição não apenas há dois anos mas há mais de dois anos, facto confirmado por prova testemunhal, tudo como resulta dos factos H e K dados como assentes, situação que justifica a complementaridade interpretativa com o disposto no cartão de eleitor, legitimando assim a deliberação do Júri do Concurso. 15ª Donde resulta que não se justificava ao caso qualquer uso do poder inquisitório pela Autoridade Recorrida (ou pelo Júri do Concurso), já se trata de um poder discricionário que a entidade em causa usa, se assim o entender, e que a Contra-interessada fez prova plena e bastante da sua residência para efeitos do Concurso, sem se pôr em causa a veracidade do facto atestado em tais documentos (de que aquela afinal não reside em …, Monção) mediante a adequada arguição e correspondente procedência do incidente de falsidade; 16ª Termos em que andou bem a Autoridade Recorrida (e o Júri do Concurso) ao atribuir 5 pontos pelo período de residência na Contra-interessada na Freguesia de …, Monção, para efeitos do Concurso em apreço, uma vez que efectivamente esta tem residência desde 1986 naquele local, nos termos da alínea b) do n.° 1 do artigo 10º da Portaria n.° 936-A/99, de 22 de Outubro, não violando qualquer norma ou princípio de direito administrativo ao caso aplicável, em especial o princípio do inquisitório, tal como lhe assaca a douta sentença ora recorrida. A contra-interessada e ora recorrente A…, terminou as suas alegações, com as seguintes conclusões: A) O douto Tribunal “a quo” deu por provado que “No atestado de residência (...) declara-se “por nos ter sido pedido”, que A…, ora contra-indicada, “é residente há mais de dois anos no lugar da … desta freguesia”, mas tal não é o que resulta do documento junto aos autos, tendo o douto Tribunal invertido a redacção constante daquele atestado de residência. B) Na verdade, o conteúdo que a Junta de Freguesia atesta é que a Recorrente é «residente há mais de dois anos no Lugar da …» e, posteriormente, num outro parágrafo, a Junta de Freguesia, representada pelo seu Presidente, declara que tal afirmação corresponde à verdade e que o atestado é passado porque a Recorrente solicitou que o fosse, e não foi porque uma terceira pessoa o pediu. C) São realidades distintas: o conteúdo dos atestados de residência que têm de ser o espelho da verdade e a razão pela qual os mesmos são emitidos. D) Deve, por isso, ser alterada a redacção da alínea H) dos factos provados, nos termos do ponto B) destas conclusões. Em todo o caso, E) A douta sentença não se podia ter debruçado sobre a eventual deficiência instrutória da actuação da entidade administrativa, por se tratar de matéria que se encontrava do objecto do recurso contencioso, por não ter sido especificamente alegado tal vício na petição de recurso contencioso. F) Ainda que se entenda que o aqui Recorrido ao mesmo chegara a fazer referência nas suas alegações de recurso, tal não bastaria para que o Tribunal se pudesse legitimamente sobre ele debruçar, porquanto é doutrina e jurisprudência assentes que «(...) apenas excepcionalmente podem ser invocados, nas alegações finais, vícios novos que tenham chegado ao conhecimento do recorrente posteriormente à interposição do recurso» (cfr. por todos, o Acórdão do Pleno deste Tribunal, de 21.01.1988, in A.D. p 324). G) Desta forma, a sentença violou a lei, por ampliar o objecto do julgamento, sendo, por isso, nula, devendo, em consequência, ser revogada e ver-se mantido na ordem jurídica o acto administrativo praticado pelo INFARMED. H) Ainda que assim não se entenda, o que não se concebe, nem concede, então, sempre teria de considerar errada a apreciação jurisdicional do douto Tribunal “a quo” porquanto estava provado, no processo administrativo que, à data da abertura do concurso, a contra-interessada, aqui Recorrente, residia na freguesia de …, concelho de Monção, e que lá residia, pelo menos, desde 11.05.1986. I) Na verdade, a ora Recorrente apresentou-se a residir em … e instruiu a sua candidatura de acordo com os preceitos legais regentes do concurso em causa, tendo apresentado vários documentos, entre os quais, o atestado de residência emitido pela Junta de Freguesia de … e assinado pelo Presidente da mesma, com o cartão de contribuinte e com a certidão de eleitor. J) Nos termos conjugados do disposto nos artigos 363.°/2, 369.°/ 1 e 371.°/ 1 do Código Civil, o atestado da Junta de Freguesia é um documento autêntico, porque elaborado e subscrito por uma autoridade pública (o Presidente da Junta de Freguesia de …) no âmbito das suas competências e atribuições e com base nas suas percepções, fazendo, assim, prova plena dos factos nele atestados, assim como tal qualmente, o cartão de eleitor apresentado, nos termos dos artigos 377.°/1 e 371.°/1 do Código Civil. K) Por se tratarem de documentos autênticos, não se reputava sequer necessário ao INFARMED investigar a veracidade do facto atestado por tais documentos: a residência. L) O ónus da prova para a instrução das candidaturas e consequente admissão e avaliação cabe aos particulares que a concurso se apresentam, os quais as devem instruir com todos os documentos que espelhem a realidade. M) Não é verdade que o “cartão de eleitor” tenha sido usado como mero elemento auxiliar, portanto, sem autonomia, porquanto foi usado como elemento ‘tão principal’ como qualquer outro, pois constava até do aviso de abertura do concurso e foi analisado em conjunto com a restante documentação. N) Além disso, salvo o devido respeito, não se afigura acertada a apreciação feita pelo Tribunal a quo quanto à expressão “por nos ter sido pedido” pois, tal expressão - que, como se sabe, é a expressão correntemente utilizada em todas as certidões pedidas junto dos organismos públicos - visa tão só dizer que a certidão está a ser emitida porque aquela pessoa pediu que o fosse feito, por dela necessitar. O) Mas, no que ao conteúdo concerne, tudo se passa de modo diferente: a sua certificação terá de corresponder à realidade e àquilo que a entidade atestadora sabe poder atestar. P) O INFARMED não se limitou a aderir a uma das versões dos factos não, o INFARMED tomou como certa a residência em …, Monção, por existirem no procedimento administrativo elementos com força probatória que válida e eficazmente deram a conhecer ao INFARMED ser essa a morada da residência permanente da Recorrente, tendo-se portanto, nos mesmos sustentado. Q) E, por não ter tido dúvidas que aquela era a residência da Recorrente, o que resultava dos documentos juntos ao processo, aquilatou não ser conveniente, nem necessário, proceder a quaisquer diligências extra de instrução, desse modo não estando a sua actuação afectada por qualquer deficit de instrução. R) Pois havia já alcançado a verdade material. S) Não é o facto de o Bilhete de Identidade indicar uma morada diferente do atestado de residência que faz perigar a segurança, se dos outros elementos do processo se pode validamente concluir que a Recorrente residia em …, Monção, como é entendimento deste Supremo Tribunal. T) Assim, e ainda que sobre o INFARMED recaísse uma qualquer obrigação de proceder a investigações acessórias, a sua falta nunca se repercutiria na decisão final, porque sempre se comprovaria, atentos todos os factos dados como provados, que a Recorrente residia em ..., sendo-lhe igualmente atribuída a pontuação máxima de 5 pontos pela residência. U) Tal falta - que não se concede, nem concede - a existir, consistiria apenas num vício procedimental que redundaria em mera irregularidade, sem qualquer repercussão na validade do acto final, como é entendimento unânime deste Supremo Tribunal (lembramos aqui o Acórdão de 16.04.2002, Rec. n.° 48.030, in www.dgsi.pt). V) Nenhuma conduta omissiva se pode, por conseguinte, assacar ao INFARMED, durante todo o processo do concurso, o que faz válido o acto administrativo sub iudice. W) Deste modo, e tendo em conta o que se deixa exposto, não foi violado o princípio do inquisitório, não padecendo o acto administrativo de vício que possa, assim, conduzir à sua anulação judicial, pelo que a douta sentença não deveria ter julgado a pretensa violação de tal princípio administrativo. O ora recorrido (recorrente no recurso contencioso) B… contra-alegou, formulando, por seu turno, as seguintes conclusões: A) A douta Sentença recorrida analisou bem os factos e documentos constantes dos autos, aplicando o Direito de forma adequada e justa; B) Inexiste qualquer facto ou documento nos autos que contrarie a interpretação do douto Mm.° a quo, sendo a tese da Recorrente uma mera alegação e convicção; C) O conteúdo do atestado de residência não faz prova plena como alegado, devendo ser livremente apreciado como foi; D) Deve manter-se a redacção da alínea H dos factos provados, por adequado e até pelos poderes de cognição do Douto Tribunal ad quem; E) A douta sentença apreciou a eventual deficiência instrutória da entidade administrativa e fundamentou, à Luz do Direito, o porquê de tal decisão, sendo claramente adequada e materialmente justa tal decisão; F) Não se encontra provado nos autos, com o sentido que a Recorrente pretende, a prova de residência em …, e muito menos no lapso de tempo pretendido; G) Relativamente às alegações sobre a força probatória plena e a necessidade de arguição de falsidade dos elementos nos autos remetemos para a Doutrina deste Tribunal, expendida em sede do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 7 Novembro 2002, processo n.° 0201/02: H) Violou, por conseguinte, entre outros, o INFARMED, o princípio do inquisitório e os demais constantes dos autos. Neste Supremo Tribunal Administrativo, a Ex.ma Procuradora Geral Adjunta emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento. 2. Fundamentação 2.1. Matéria de facto A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto A) Em 9 de Junho de 2001 o Conselho de Administração do Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED) deliberou autorizar a abertura de concurso para a instalação de uma farmácia na área urbana da freguesia e concelho de Monção, Distrito de Viana do Castelo [processo administrativo (P.A.), folha não numerada]; B) Deliberação que foi tornada pública pelo Aviso n.° 7968- C/2001, publicado no Diário da República, II Série, 10 suplemento, n.° 137, de 15 de Junho de 2001 (P.A., folha não numerada); C) Do qual constava a referência expressa de que o concurso seria regido “pelas disposições aplicáveis da Portaria n.° 936-A/99, de 22 de Outubro, e da Lei n.° 2125, de 20 de Março de 1965” (n.° 3 do aviso de abertura do concurso); D) Pelo Aviso n.° 14 847-GV/2001, publicado no Diário da República, II série, 2° suplemento, n.° 283, de 7 de Dezembro de 2001, foi tornada pública a lista dos candidatos admitidos ao concurso, na qual figurava, entre outros candidatos, o ora recorrente e a contra-interessada (P.A., folha não numerada); E) Em reunião realizada em 25 de Setembro de 2002, o júri elaborou a lista de classificação final dos concorrentes (P.A., folha não numerada); F) Na qual a contra-interessada ficou graduada em 1° lugar, com 12 pontos, e o recorrente em 2°, com 10 pontos (Acta n.° 5 do júri, no P.A., sem numeração); G) E que foi homologada pelo Conselho de Administração do INFARMED em 27 de Setembro de 2002 e tornada pública pelo Aviso n.° 10 824/2002 (2 série), publicado no Diário da República, II série, I n.° 240, de 17 de Outubro de 2002 (P.A., folha sem numeração); H) No atestado de residência passado pela Junta de Freguesia de … em 11 de Julho de 2001 e apresentado pela contra-interessada para instrução da sua candidatura declara-se, “ A Junta de Freguesia de …, atesta para os devidos e legais efeitos que a Sra. A…, portador do Bilhete de identidade n.º …, é residente há mais de dois anos no Lugar da … desta freguesia. Por ser verdade e nos ter sido pedido passamos o presente atestado de residência, que vai assinado pelo Presidente da Junta de Freguesia e autenticado com o selo branco em uso na mesma”, de uma “certidão de eleitor” emitida em 11 de Julho de 2001 pela Comissão Recenseadora da freguesia de …, concelho de Monção, que a mesma contra-interessada reside em … e da fotocópia do cartão de eleitor emitido em 11 de Maio de 1986 com o número de inscrição 417 a indicação como “Unidade Recenseadora” … (P.A., folhas sem numeração) - residência no Lugar da …, freguesia de …, que é também afirmada por C… e D… em declarações emitidas em 16 de Janeiro de 2003 e 15 de Janeiro de 2003, respectivamente, e juntas a fls. 97 e 98 dos autos do processo de suspensão de eficácia n.° 1133/02, apenso aos presentes autos – a redacção desta alínea resulta da aclaração de fls. 367. I) Ao passo que a Junta de Freguesia de …, em declaração emitida em 14 de Janeiro de 2003 e junta a fls. 96 dos autos do referido processo de suspensão de eficácia n.° 1133/02, atesta que A…“não se encontra recenseada nesta Junta de Freguesia nem nunca fez parte dos cadernos eleitorais da mesma”; J) Sendo que da pública - forma do Bilhete de Identidade (BI) junta ao processo de candidatura consta como residência da mencionada contra -interessada …, Porto, da fotocópia do cartão de contribuinte emitido em 9 de Janeiro de 1996, conferida notarialmente e junta ao processo de candidatura da contra - interessada como Repartição de Finanças “Porto - 7 Bairro”, de boletins de actualização de dados nas Finanças em 1993 e de pedidos de emissão e de renovação do B.I. datados de 1994, bem como do requerimento de candidatura e do respectivo sobrescrito (envelope) como residência da contra-interessada Rua …, n.° …. Porto (P.A., folhas não numeradas e fls. 180 a 196 dos autos); K) Em declaração emitida em 5 de Maio de 2003 o Eng.° E… declara que “fez obras no prédio sito no lugar da …, freguesia de …, o que não permitiu à senhora Doutora A…, habitar na sua casa desde finais de Maio de 2001 até Agosto do mesmo ano” (fls. 79 dos autos); L) O recorrente juntou ao seu processo de candidatura fotocópias do Bilhete de Identidade, do Documento Provisório de Identificação Fiscal e do Cartão de Eleitor, emitidos em 12, 11 e 13 de Julho de 2001, respectivamente (P.A., folhas não numeradas); M) Bem como uma declaração assinada por si próprio enquanto Director Técnico da Farmácia …, com sede em …, Monção, segundo a qual “B… trabalha nesta Farmácia com a categoria de Director Técnico, desde Novembro de 1995” (P.A., folha sem numeração); N) Em certidão emitida em 13 de Julho de 2001 pelo Posto de Matosinhos da Guarda Nacional Republicana é atestado que o recorrente denunciou o furto do interior do porta-luvas do veículo automóvel com a matrícula …, no dia 30 de Junho de 2001, de uma carteira contendo, entre outros objectos, o Bilhete de Identidade, Cartão de Eleitor e Cartão de Contribuinte (fls. 119 dos autos); O) Denúncia que deu origem ao inquérito criminal n.° … dos Serviços do Ministério Público no Tribunal Judicial da Comarca de Matosinhos (fls. 120 dos autos); P) Nas declarações de rendimentos para efeitos fiscais (IRS) relativas aos anos de 1996, 1997, 1998, 1999, 2000 e 2001 o recorrente indicou como residência …, …, Monção (fls. 121 a 126 dos autos); Q) Em 16 de Janeiro de 2003 foram emitidas por F… e G…, residentes em …, declarações nas quais afirmam não terem conhecimento de que B…, ora recorrente, resida em … (fls. 99 e 100 dos autos do já referido processo de suspensão de eficácia n.° 1133/02); R) Em 29 de Julho de 2001 a contra-interessada emitiu a seguinte declaração, dirigida ao Presidente do Conselho de Administração do INFARMED: “Eu, A…, declaro por minha honra, ser proprietária de farmácia desde Maio de 1995 em sociedade” (P.A., folha não numerada). 2.2. Matéria de Direito Tendo em atenção as alegações de ambos os recorrentes a sentença recorrida é posta em causa, fundamentalmente, por ter apreciado um vício que não podia ter conhecido (violação do princípio do inquisitório) por não ter sido invocado na petição do recurso, nem ser de conhecimento oficioso) e por não proceder o referido vício. Vejamos cada uma destas críticas. 2.2.1. Nulidade da sentença – excesso de pronúncia. A sentença anulou o acto impugnado por ter concluído que “não ficou provado no procedimento administrativo que, à data da abertura do concurso, a contra - interessada residisse na freguesia de …, concelho de Monção, e, no caso de residir, há quanto tempo”. Apesar de ter referido – a fls. 220 – que “a entidade recorrida devia, por força do princípio do inquisitório, ter promovido diligências instrutórias”, a conclusão a que chegou foi a de que “em virtude dessa conduta omissiva” não ficou provado no procedimento o facto dado como assente no acto impugnado. Na petição inicial o recorrente alegou a contradição entre os documentos sobre a residência da candidata classificada em 1º lugar; alegou que, estranhamente, o júri ignorou tais contradições e valorou erradamente as condições da aludida candidata (artigos 27º e seguintes); conclui pela existência de 2 erros nos pressupostos de facto: (i) um por ter dado como provados factos, no mínimo, ambíguos; (ii) outro por não ser possível concluir dos documentos apresentados – ainda que contraditórios - que a mesma candidata fosse “habitante na identificada freguesia por dois anos completos”. A sentença abordou a questão em termos gerais, sem denominar expressamente os vícios, referindo-se à contradição que resultava dos vários documentos juntos pela candidata ora recorrente, à inércia do júri perante tal contradição e concluiu que não estava provado que a candidata classificada em 1º lugar residisse na identificada freguesia e há quanto tempo. Desta feita a sentença não exorbitou os vícios imputados ao acto impugnado, na petição inicial, tendo conhecido apenas os vícios alegados na petição inicial, na medida em que a questão que apreciou foi claramente colocada na petição inicial nos artigos 40º e 47º da petição inicial). Improcede, deste modo o alegado vício de excesso de pronúncia. 2.2.2. Erro nos pressupostos de facto Importa apreciar agora se os denominados erros nos pressupostos de facto como lhe chamou o recorrente contencioso se verificam. Vimos que a sentença recorrida entendeu anular o acto por este ter dado como provado factos que não estavam provados no procedimento administrativo. A questão central a decidir nesse recurso é, assim, a de saber se, perante um atestado de residência e um cartão de eleitor (apresentados pela recorrida particular) onde é certificada uma determinada morada, e outros documentos (Bilhete de identidade e Boletim de Identificação Fiscal) onde é referida uma morada diferente, o atestado de residência faz prova plena, devendo necessariamente dar-se como provado o facto nele documentado; ou se, mesmo não fazendo prova plena, faz prova bastante do aludido facto. Colocam-se, portanto, essencialmente duas questões: (i)saber qual a força probatória do atestado de residência e do cartão de eleitor; (ii) e ainda, caso os mesmos não tenham força probatória plena – quanto à residência da candidata para efeitos daquele concurso - saber se existe o vício que a sentença considerou verificado, por se ter dado como certo o facto neles documentado. Vejamos, então, cada uma delas. i) Força probatória do atestado de residência e do cartão de eleitor, juntos ao procedimento. Ambos os recorrentes – Infarmed e A… - sustentam que o atestado de residência emitido pelo Presidente da Junta de Freguesia faz prova plena sobre a residência. Julgamos que não é assim, de acordo aliás com jurisprudência deste Supremo Tribunal. No acórdão deste Supremo Tribunal de 7-11-2002, proferido no recurso 0201/02, onde também estava em causa um concurso para instalação de uma nova farmácia: “(…) Em circunstâncias normais, se nada houver que faça duvidar do facto atestado, o órgão administrativo responsável pelo procedimento não tem senão que fazer a verificação de que o interessado produziu um atestado de residência formalmente válido e considerar, como um dado adquirido para aquilo que lhe cumpre decidir, o facto da residência que daí consta e nos termos aí estabelecidos. Porém, o facto relevante no concurso é a residência, não a atestação dela. O atestado é, apenas, um meio de prova desse facto. Se a normalidade que está pressuposta no estabelecimento de certo meio de prova for perturbada, v. gr. pela contradição entre os elementos fornecidos pelo concorrente, por oposição de terceiros ou por elementos constantes dos arquivos administrativos, o órgão competente deve procurar averiguar a verdade material, podendo para o efeito recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito, nos termos dos art.ºs 56º e 87º do CPA. Quebrada a normalidade em que assentava a aceitação de certo meio de prova pré-constituída, ressurgem os poderes-deveres do princípio do inquisitório, sem outro limite senão o que, nos termos gerais ou especialmente fixados para esse procedimento, resulte da atribuição de valor probatório formal a esse meio de prova. Constituirá o facto de o atestado ser um documento autêntico obstáculo a esse juízo probatório autónomo da entidade que dirige o concurso, isto é, será necessário demonstrar a falsidade do atestado de residência para desconsiderar o que nele se atesta, como afirma o recorrente? O atestado de residência é, sem dúvida, um documento autêntico (art.º 363º/2 do Cod. Civil). Como tal, a sua força probatória é a estabelecida no art.º 371º do Cod. Civil: faz prova plena dos factos que referem como praticados pelo oficial público, bem como dos que neles são atestados com base nas percepções da entidade documentadora; porém, os meros juízos pessoais do documentador só valem como elemento sujeito à livre apreciação do julgador. À data em que foi passado o atestado de residência junto pelo recorrente, a sua emissão era disciplinada pelo DL 217/88 de 27 de Junho (actualmente rege o DL 135/99, de 22 de Abril, que, no essencial, dispõe o mesmo). A atestação podia resultar de conhecimento directo dos factos por qualquer dos membros da junta; na falta desse conhecimento, a atestação podia ter por base testemunho de terceiro ou declaração do próprio (art.º 1º/1 e 2). No caso, a fonte de ciência da Junta, segundo o que no atestado se diz, foram elementos arquivados e a declaração do interessado. Portanto, o facto certificado resultou de um juízo pessoal do documentador sobre a credibilidade desses elementos, estando sujeito à livre apreciação do julgador, nos termos do cit. art.º 371º do Cod. Civil. Deve notar-se que a palavra julgador não é sinónimo de juiz, no sentido de que só o juiz conserva a faculdade de submeter o conteúdo do documento ao princípio da livre convicção. Embora o juiz seja, em especial na linguagem do Código Civil, o paradigma de intérprete e de julgador, o comando jurídico é dirigido a todos os operadores, com função de decisão em matéria de facto, que tiverem de apreciar prova dessa natureza. Portanto, também ao júri do concurso. Por outro lado, do regime jurídico que regulamenta este procedimento especial (Portª 806/87, de 22/9, alt. Pela Portª 513/92, de 22/6), nada se dispõe sobre o valor probatório formal do atestado, pelo que a sua apresentação é obrigatória, mas o seu valor probatório material fica sujeito às regras gerais de apreciação desse tipo de documento. Assim, não fazendo o atestado de residência apresentado pelo requerente prova plena desta, não é necessário demonstrar previamente a sua falsidade para concluir em sentido diverso do que nele conclusivamente se afirma, isto é, para não considerar feita a prova da residência no Município de Matosinhos… (…)” De modo semelhante, quanto à força probatória dos atestados de residência, também num concurso público para instalação de uma nova farmácia, decidiu este Supremo Tribunal, no acórdão de 3-12-2002, proferido no processo 047574. “(…) Os documentos são autênticos ou públicos – para efeitos probatórios - quando exarados com as formalidades legais, pelas autoridades públicas nos limites da sua competência, ou, dentro do círculo de actividades que lhe é atribuído, pelo notário ou outro oficial público provido de fé pública - art. 363º do Cód. Civil. A observância das formalidades essenciais faz parte do conceito de documento autêntico – Cfr. Prof. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1976, pág. 222/223 – pelo que, a falta de algum desses requisitos, maxime a competência, faz com a sua força probatória seja “livremente apreciada no tribunal” - art. 366º do C. Civil. O atestado de residência junto ao processo instrutor e com base no qual se aferiu o número de anos em que a recorrente residiu no concelho de Matosinhos não foi emitido pela Junta de Freguesia, mas sim pelo seu Presidente. Não se baseia – cfr. fls. 19 – numa deliberação da Junta que o Presidente certifica, mas sim numa certificação do próprio Presidente “em face das informações prestadas em documento que fica arquivado na secretaria” . (…) Por outro lado, o atestado de residência quando emitido com base em declarações do interessado não faz prova plena da residência, não sendo necessário arguir a falsidade para ilidir a respectiva força probatória – cfr. art. 371º, 1 in fine do Cód. Civil e Ac. deste Tribunal de 7-11-2002, rec. 201/02, proferido num caso semelhante ao deste processo, pois estava em causa também a força probatória de um atestado de residência no âmbito de um concurso de atribuição de alvará de instalação de farmácias (Portaria 806/87, de 22 de Setembro). Como se explicita nesse acórdão “(...) No caso, a fonte de ciência da Junta, segundo o que no atestado se diz, foram elementos arquivados e a declaração do interessado. Portanto, o facto certificado resultou de um juízo pessoal do documentador sobre a credibilidade desses elementos, estando sujeito à livre apreciação do julgador, nos termos do art. 371º do C. Civil ”. Portanto, concluiu bem a sentença quando entendeu que o atestado em causa não poderia ser considerado como documento autêntico e que não gozava de qualquer especial força probatória. (…)”. Em ambos os acórdãos se entendeu que o atestado de residência emitido “mediante declaração do próprio”, ou sem os requisitos formais legalmente exigidos, não fazia prova plena do facto aí documentado, estando sujeito às regras gerais sobre apreciação da prova. Uma análise do regime jurídico vigente e do concreto atestado de residência não afasta o referido entendimento, como vamos ver. Nos termos do art. 34º do Dec. Lei 135/99, de 22 de Abril, foi simplificada emissão dos atestados de residência: “Artigo 34.º Atestados emitidos pelas juntas de freguesia 1 – Os atestados de residência, vida e situação económica dos cidadãos, bem como os termos de identidade e justificação administrativa, passados pelas juntas de freguesia, nos termos das alíneas f) e q) do n.º 1 do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, devem ser emitidos desde que qualquer dos membros do respectivo executivo ou da assembleia de freguesia tenha conhecimento directo dos factos a atestar, ou quando a sua prova seja feita por testemunho oral ou escrito de dois cidadãos eleitores recenseados na freguesia ou, ainda, mediante declaração do próprio. 2 – Nos casos de urgência, o presidente da junta de freguesia pode passar os atestados a que se refere este diploma, independentemente de prévia deliberação da junta. 3 – Não está sujeita a forma especial a produção de qualquer das provas referidas, devendo, quando orais, ser reduzidas a escrito pelo funcionário que as receber e confirmadas mediante assinatura de quem as apresentar. 4 – As falsas declarações são punidas nos termos da lei penal. 5 – A certidão, relativa à situação económica do cidadão, que contenha referência à sua residência faz prova plena desse facto e dispensa a junção no mesmo processo de atestado de residência ou cartão de eleitor. 6 – As certidões referidas no número anterior podem ser substituídas por atestados passados pelo presidente da junta.” Desta simplificação resulta, além do mais, a competência do Presidente da Junta para passar os atestados de residência, e que os mesmos podem ser emitidos tendo por base uma pluralidade de fontes de ciência: (a) conhecimento directo dos factos a atestar por qualquer dos membros do executivo ou da Assembleia de Freguesia; (b) prova por testemunho oral ou escrito de dois cidadãos eleitores recenseados na freguesia: (c) mediante declaração do próprio. No caso dos autos o atestado de residência tem a seguinte redacção: “Atestado A Junta de Freguesia de …, atesta para todos os efeitos legais que a Sra. A…, portadora do Bilhete de Identidade n.º …, é residente há mais de dois anos no Lugar da … desta freguesia. Por ser verdade e nos ter sido pedido passamos o presente atestado de residência, que vai assinado pelo Presidente da Junta de Freguesia e autenticado com o selo branco em uso na mesma. … 11 de Julho de 2001 (…)” O atestado de residência em causa não tem qualquer irregularidade formal e, portanto, pode ser considerado formalmente um documento autêntico com força probatória que decorre do art. 371º do C. Civil. Ora, os documentos autênticos, nos termos do aludido preceito, apenas fazem prova plena “dos factos que referem como praticados pela autoridade oficial” ou “dos factos que neles são atestados com base nas percepções da entidade documentadora”. No caso, a força probatória plena do atestado é, portanto, apenas a de que foi efectivamente emitido pelo Presidente da Junta de Freguesia. Nem sequer dele consta a razão de ciência do facto documentado, isto é se foi percepcionado pela entidade documentadora, pois o atestado é omisso quanto a esse ponto (percepção directa, prova testemunhal ou declaração do próprio). Pelo que, quanto ao facto documentado é certo e seguro que o atestado não faz prova plena, antes valendo como uma mera declaração do Presidente da Junta, sujeito à livre apreciação da entidade competente, nos termos do art. 371º, n.º 2 do C. Civil, ou de acordo com outras regras legais aplicáveis, se as houver. A primeira questão pode, assim, ser resolvida com toda a segurança: o atestado de residência junto ao concurso pela ora recorrente (recorrida particular que ficou em 1º lugar no concurso) não fazia prova plena, podendo, desse modo ser posta a sua força probatória, quanto à residência naquela Freguesia durante o tempo aí referido. O cartão de eleitor não tem força probatória superior à dos atestados de residência ou dos Bilhete de Identidade, uma vez que a sua emissão é feita de acordo com o que consta de tais documentos – art. 27º, n.º 1 e 37º, al. h) da Lei 13/99, de 22/3, em vigor à data dos factos. De resto é expressamente admitida por lei a posterior divergência entre o que consta do cartão de eleitor e a realidade. O art. 100º da referida Lei 13/99, de 22/3 tem a seguinte redacção: “Aos eleitores inscritos no recenseamento em unidade geográfica diversa da constante do bilhete de identidade é conferido um prazo de 5 anos para procederem à sua regularização, nos termos do presente diploma, sem prejuízo do disposto no artigo 39.” Do exposto resulta que, nos casos em que o cartão de eleitor não tem correspondência com o Bilhete de Identidade, não pode dar-se como provada residência constante do cartão de eleitor, pois o que resulta da lei é, precisamente o inverso: deve o seu titular actualizar o cartão de eleitor de acordo com a residência que consta do BI. No presente caso, como decorre da matéria de facto, a residência constante do BI da recorrente não coincide com a residência reportada no cartão de eleitor, pelo que não pode este cartão ter uma força probatória plena, quanto à residência habitual. Podemos, assim, concluir com toda a segurança que o atestado de residência e o cartão de eleitor juntos aos autos não são documentos com força probatória plena, relativamente ao facto documentado (residência na freguesia de …, nos dois anos anteriores à abertura do concurso). ii) Erro nos pressupostos de facto. A questão não fica, desde logo, completamente resolvida. Uma coisa é o atestado de residência não fazer prova plena, outra é saber se, mesmo assim, ainda faz prova bastante. Impõe-se, por isso, saber se, no caso dos autos, o atestado de residência – sujeito à livre apreciação da prova - era, ou não, bastante para se poder dar como assente o facto nele documentado. Como se decidiu no acórdão deste Supremo Tribunal de 24-4-2008, proferido no processo 01035/07, “devemos relembrar que a Portaria n.º 936-A/99 dispunha que o requisito em questão se provaria mediante «atestado de residência», do qual constasse o tempo de residência no concelho onde fosse instalada a farmácia (al. c) do n.º 1 do artº. 6º). Ora, se acaso se pretendesse que os candidatos deviam apresentar atestados de residência que plenamente provassem que residiam no concelho há vários anos estaria a exigir-se-lhes algo impossível – dado o restrito domínio em que, como vimos já, os documentos autênticos fazem força probatória plena (artº. 371º, n.º 1, do Código Civil). Assim, é forçoso concluir que a dita Portaria, ao eleger o «atestado de residência» como o meio tabular comprovativo do tempo e da habitualidade da residência, não o fez devido à força probatória plena que, nesse domínio, seria inerente ao documento, mas por razões de oportunidade ou de comodidade. Com efeito, já no Código Administrativo (artº. 257º), a residência podia provar-se mediante atestado obtido na junta de freguesia; essa solução persistiu com o DL n.º 100/84, de 29/3 («vide» o seu artº. 27º, n.º 1, al. f) e continua ainda hoje (cfr. o artº. 34º, n.º 6, al. p), da Lei n.º 169/99, de 18/9).”. De resto, o aviso de abertura do concurso (de harmonia, aliás, com o disposto no art. 6º, 1, c) da Portaria 936/A/99, determinava que o requerimento do concorrente fosse acompanhado dos seguintes documentos: “(…) c) atestado de residência, do qual conste o tempo da residência actual no concelho onde vai ser instalada a farmácia, se for caso disso (…)” Por isso, o atestado de residência, apesar de não fazer prova plena é contudo um documento idóneo para provar “o tempo de residência no concelho”, revestindo então uma força probatória ainda assim especial, pois é eleito pelo aviso de abertura como o meio de prova adequado para a prova de uma das condições do concurso. Por esta razão, no acórdão acima referido (proc. 01035/07), se aceitou a força probatório do atestado de residência, apesar do mesmo não por ter força probatória plena. “Portanto - diz o acórdão - o atestado que a 1.ª classificada no concurso aí apresentou e donde constava que ela vivia no concelho há mais de cinco anos foi passado «secundum legem». E, porque «viver» equivale, em termos semânticos, a «ter residência habitual», o atestado inclinava-se à prova do requisito inserto no artº. 10º, n.º 1, al. b), da Portaria n.º 936-A/99. Decerto que essa prova não era plena; mas, sendo o documento formalmente irrepreensível e não se mostrando impugnado por algum dos outros concorrentes, a Administração tinha de lhe conferir o crédito suficiente para considerar provado o facto nele referido – já que, e afinal, o regime jurídico do concurso tomara os atestados do género como o meio apropriado à realização dessa precisa actividade probatória. Aceitamos esta conclusão. Aceitamos que o atestado de residência seja, no tipo de procedimento em causa, um meio apropriado de prova bastante do facto documentado, desde que (como também sublinhou o acórdão) esse documento seja formalmente irrepreensível e não se mostre impugnado por algum dos outros concorrentes. Ou seja, desde que não sejam colocados, ou não resultem evidentes, logo no procedimento, entraves sérios e graves, à existência do facto nele documentado. Nos casos em que o facto documentado seja posto em causa, a questão deve ser resolvida de acordo com as regras gerais sobre apreciação da prova, ficando o atestado de residência, nesse âmbito, sujeito à livre apreciação da entidade competente. Ora, no caso dos autos, e perante os demais documentos juntos ao concurso pela concorrente que ficou em primeiro lugar, constata-se o seguinte: - no requerimento de candidatura a concorrente indicou como residência: “…, …., …Porto (fls. 14); - no seu Bilhete de Identidade, cuja fotocópia juntou: “Residência: … – Porto” (fls. 18); - no seu cartão de contribuinte, cuja fotocópia juntou: “Repartição de finanças: Porto 7 Bairro” (fls. 22); - na declaração da Segurança Social, também junto ao procedimento, de onde consta que a referida A…consta desde “Outubro/2000, nas folhas de remunerações enviadas pela firma Soc. Farmacêutica … , Lda – Farmácia …, com sede na Rua do …. (…). Declara-se ainda que, nesta data, está a proceder-se ao registo dos salários de Março/2001” (fls. 23). Destes documentos, juntos ao procedimento, resulta com toda a clareza, que a residência habitual da concorrente na freguesia de …, estava seriamente posta em causa. Prestar actividade desde 2000 até Março/2001, em … (concelho de Oliveira de Azeméis), ter no BI, no NIF e indicando ela própria a sua residência no Porto, é manifestamente incompatível com o facto atestado: residir em …, concelho de Monção há mais de dois anos, tendo como referência a data em que foi emitido o atestado (Julho de 2001). A força probatória do documento, sujeito à livre apreciação da entidade competente, quanto à residência da concorrente em …, está assim clara e seriamente posta em causa. Perante todos os documentos juntos ao concurso pela candidata, não poderia dar-se como assente que, em “11 de Julho de 2001”, a mesma candidata residia “há mais de dois anos no Lugar da … desta Freguesia” de …, para desse modo lhe atribuir a pontuação de 5 pontos, de acordo com o art. 10º, al. b) da Portaria 936/A/99, de 22 de Outubro. É assim arbitrário e contrário às mais elementares regras da experiência comum aceitar como provado a partir do atestado de residência – em contradição com os referidos documentos – que a interessada residisse há mais de dois anos no Lugar da …. Deste modo, ao aceitar, com base na força probatória desse atestado, factos que ela – no caso concreto - não abrangia nem permitia, a Administração acabou por considerar assentes factos que, no procedimento, o não estavam nem podiam estar – incorrendo, assim, em erro nos pressupostos de facto, como se disse, embora a propósito de outra situação, no acórdão deste Supremo Tribunal de 24-4-2008, proferido no recurso 01035/07. Sobre este aspecto, no mesmo sentido, embora colocando a questão no ónus da prova, o acórdão deste Supremo Tribunal de 3-12-2002, proferido no processo 047574, bem como a doutrina e jurisprudência aí citada. Daí que, o júri do concurso, perante os elementos constantes do procedimento, não podia ter dado como provado, com base no atestado de residência junto ao concurso, um facto que o não estava, enfermando desse modo o acto impugnado de erro nos pressupostos de facto, tal como decidiu a sentença recorrida. Impõe-se, deste modo, negar provimento ao recurso. 3. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrida particular, fixando a taxa de justiça em 400 € e a procuradoria em 50%. Lisboa, 11 de Março de 2009. – António Bento São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Maria Angelina Domingues.

Sumário

II- Se houver contradição entre o atestado de residência e outros elementos constantes do procedimento (Bilhete de Identidade, declaração do próprio à Segurança Social, Cartão de Contribuinte) fica seriamente abalada e, portanto, afastada a força probatória desse atestado.

III- Ao aceitar, com base na força probatória de um atestado de residência, factos que essa força probatória não abrangia nem permitia (no caso concreto, em apreço) a Administração acabou por considerar assentes factos que, no procedimento, o não estavam, incorrendo assim em erro nos pressupostos de facto.

Texto Integral

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DO INSTITUTO NACIONAL DE FARMÁCIA E DO MEDICAMENTO – INFARMED e A…, recorreram para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel que, no recurso contencioso de anulação, interposto por B…, anulou a deliberação que homologou a classificação final dos concorrentes ao concurso público para instalação de uma nova farmácia na área urbana de Monção, publicitada pelo Aviso n.º 10824/2002 (2ª Série), publicado no Diário da República, II Série, n.º 240, de 17 de Outubro de 2002.

O Infarmed, terminou as suas conclusões com as seguintes conclusões:

1ª É manifesta a procedência do presente recurso, porquanto a aliás douta sentença ora recorrida não fez correcta interpretação e aplicação das normas aplicáveis;

2ª A sentença é nula por se ter pronunciado sobre matéria que estava fora do objecto do processo, uma vez que o vício de violação do princípio do inquisitório não é um facto superveniente à petição inicial e não foi nela invocado expressamente pelo Recorrente, mas apenas nas suas alegações finais. E caso assim não se entenda, o que por mero dever de patrocínio se pondera, sempre se dirá que,

3ª O atestado de residência da Contra-interessada exarado pelo Presidente da Junta de … e o seu cartão de eleitor são documentos autênticos com força probatória plena, nos termos dos artigos 369° e seguintes do CC; Uma vez que,

4ª A entidade pública competente apenas atesta que determinada pessoa declarou tal facto (que é verdade a declaração), conferindo a esse facto, mediante a declaração, determinado efeito probatório, sem confirmar só por si ou mediante inquirição a veracidade desse facto; e

5ª A falsidade de um documento autêntico ou autenticado será atestada pela confrontação posterior entre o facto que origina a declaração objecto do documento em causa e a realidade. Pelo que,

6ª Um documento autêntico ou autenticado, por exarado nos termos legais, sem ser a competência da entidade posta em causa ou julgada procedente a arguição da sua falsidade, terá sempre força probatória plena e valem juridicamente enquanto tal; Por outro lado,

7ª O bilhete de identidade e o cartão de contribuinte da Contra-interessada, documentos dotados de força probatória plena, não desmentiram ou não deixam em causa o atestado de residência da Contra-interessada exarado pelo Presidente da Junta de … e o seu cartão de eleitor, não tendo a Autoridade Recorrida ou o Júri do Concurso que recorrer ao poder inquisitório, não se violando, consequentemente esse princípio; pois,

8ª Se foi julgado que o atestado de residência da Contra-interessada exarado pelo Presidente da Junta de … e o seu cartão de eleitor não tem força probatória plena, ao invés do BI e do cartão de contribuinte daquela, então teria a Autoridade Recorrida que decidir o concurso conforme o constante nestes documentos, não tendo, neste caso, que recorrer ao poder inquisitório;

9ª Em qualquer caso, o artigo 82° do CC permite uma dupla residência jurídica, o que seria suficiente, atendendo como se alega à força probatória plena do atestado de residência da Contra-interessada exarado pelo Presidente da Junta de … e do seu cartão de eleitor, para atribuir classificar os candidatos como o acto em crise fez;

10ª E sempre se dirá que o conteúdo do BI ou do cartão de contribuinte da Contra-interessada não invalida ou obsta ao conteúdo do atestado de residência que lhe foi exarado pelo Presidente da Junta de … ou do seu cartão de eleitor pois (i) além de exarados pelas entidades competentes (no caso do atestado nos termos da alínea p) do n.° 6 do artigo 34° e da alínea n) do n.° 1 do artigo 38° da Lei 169/99, de 18 de Setembro, na versão da Lei 5- A/2002, de 11 de Janeiro), (ii) atestam validamente a residência para efeitos de procedimentos administrativos concursais (nos termos do n.° 1 do artigo 33° do Decreto-Lei n.° 135/99, de 22 de Abril);

11ª Além de que, tendo o cidadão juridicamente dois domicílios não é obrigado a concentrar neles todas as suas obrigações cívicas, não tendo que, nomeadamente, alterar o “domicílio eleitoral” de acordo com o “domicílio do registo civil” ou o “domicílio fiscal” se efectivamente tiver em termos jurídicos duas residências - daí o efeito útil do artigo 82° do CC;

12ª Nas palavras deste venerando Tribunal, em Acórdão de 19/12/2000, Proc. 046146: “Tendo o interessado na concessão da licença de instalação de farmácia feito prova da sua residência no concelho da localização dela, por apresentação de atestado de residência emitido pela Junta de Freguesia respectiva, representada ou não pelo seu Presidente, o facto de noutros documentos constar como residente noutro local não determina a falsidade daquele atestado»;

13ª Assim sendo, qualquer domicílio em caso de duplo domicílio jurídico pode validamente confirmar a residência de alguém de forma bastante, independentemente do disposto noutros documentos, para os respectivos efeitos legais, salvo por arguição procedente da sua falsidade - no caso vale plenamente o “domicílio eleitoral” para efeitos do concurso;

14ª De referir ainda que o documento exarado pelo Presidente da Junta de … atesta que a Contra-interessada reside na respectiva circunscrição não apenas há dois anos mas há mais de dois anos, facto confirmado por prova testemunhal, tudo como resulta dos factos H e K dados como assentes, situação que justifica a complementaridade interpretativa com o disposto no cartão de eleitor, legitimando assim a deliberação do Júri do Concurso.

15ª Donde resulta que não se justificava ao caso qualquer uso do poder inquisitório pela Autoridade Recorrida (ou pelo Júri do Concurso), já se trata de um poder discricionário que a entidade em causa usa, se assim o entender, e que a Contra-interessada fez prova plena e bastante da sua residência para efeitos do Concurso, sem se pôr em causa a veracidade do facto atestado em tais documentos (de que aquela afinal não reside em …, Monção) mediante a adequada arguição e correspondente procedência do incidente de falsidade;

16ª Termos em que andou bem a Autoridade Recorrida (e o Júri do Concurso) ao atribuir 5 pontos pelo período de residência na Contra-interessada na Freguesia de …, Monção, para efeitos do Concurso em apreço, uma vez que efectivamente esta tem residência desde 1986 naquele local, nos termos da alínea b) do n.° 1 do artigo 10º da Portaria n.° 936-A/99, de 22 de Outubro, não violando qualquer norma ou princípio de direito administrativo ao caso aplicável, em especial o princípio do inquisitório, tal como lhe assaca a douta sentença ora recorrida.

A contra-interessada e ora recorrente A…, terminou as suas alegações, com as seguintes conclusões:

A) O douto Tribunal “a quo” deu por provado que “No atestado de residência (...) declara-se “por nos ter sido pedido”, que A…, ora contra-indicada, “é residente há mais de dois anos no lugar da … desta freguesia”, mas tal não é o que resulta do documento junto aos autos, tendo o douto Tribunal invertido a redacção constante daquele atestado de residência.

B) Na verdade, o conteúdo que a Junta de Freguesia atesta é que a Recorrente é «residente há mais de dois anos no Lugar da …» e, posteriormente, num outro parágrafo, a Junta de Freguesia, representada pelo seu Presidente, declara que tal afirmação corresponde à verdade e que o atestado é passado porque a Recorrente solicitou que o fosse, e não foi porque uma terceira pessoa o pediu.

C) São realidades distintas: o conteúdo dos atestados de residência que têm de ser o espelho da verdade e a razão pela qual os mesmos são emitidos.

D) Deve, por isso, ser alterada a redacção da alínea H) dos factos provados, nos termos do ponto B) destas conclusões.

Em todo o caso,

E) A douta sentença não se podia ter debruçado sobre a eventual deficiência instrutória da actuação da entidade administrativa, por se tratar de matéria que se encontrava do objecto do recurso contencioso, por não ter sido especificamente alegado tal vício na petição de recurso contencioso.

F) Ainda que se entenda que o aqui Recorrido ao mesmo chegara a fazer referência nas suas alegações de recurso, tal não bastaria para que o Tribunal se pudesse legitimamente sobre ele debruçar, porquanto é doutrina e jurisprudência assentes que «(...) apenas excepcionalmente podem ser invocados, nas alegações finais, vícios novos que tenham chegado ao conhecimento do recorrente posteriormente à interposição do recurso» (cfr. por todos, o Acórdão do Pleno deste Tribunal, de 21.01.1988, in A.D. p 324).

G) Desta forma, a sentença violou a lei, por ampliar o objecto do julgamento, sendo, por isso, nula, devendo, em consequência, ser revogada e ver-se mantido na ordem jurídica o acto administrativo praticado pelo INFARMED.

H) Ainda que assim não se entenda, o que não se concebe, nem concede, então, sempre teria de considerar errada a apreciação jurisdicional do douto Tribunal “a quo” porquanto estava provado, no processo administrativo que, à data da abertura do concurso, a contra-interessada, aqui Recorrente, residia na freguesia de …, concelho de Monção, e que lá residia, pelo menos, desde 11.05.1986.

I) Na verdade, a ora Recorrente apresentou-se a residir em … e instruiu a sua candidatura de acordo com os preceitos legais regentes do concurso em causa, tendo apresentado vários documentos, entre os quais, o atestado de residência emitido pela Junta de Freguesia de … e assinado pelo Presidente da mesma, com o cartão de contribuinte e com a certidão de eleitor.

J) Nos termos conjugados do disposto nos artigos 363.°/2, 369.°/ 1 e 371.°/ 1 do Código Civil, o atestado da Junta de Freguesia é um documento autêntico, porque elaborado e subscrito por uma autoridade pública (o Presidente da Junta de Freguesia de …) no âmbito das suas competências e atribuições e com base nas suas percepções, fazendo, assim, prova plena dos factos nele atestados, assim como tal qualmente, o cartão de eleitor apresentado, nos termos dos artigos 377.°/1 e 371.°/1 do Código Civil.

K) Por se tratarem de documentos autênticos, não se reputava sequer necessário ao INFARMED investigar a veracidade do facto atestado por tais documentos: a residência.

L) O ónus da prova para a instrução das candidaturas e consequente admissão e avaliação cabe aos particulares que a concurso se apresentam, os quais as devem instruir com todos os documentos que espelhem a realidade.

M) Não é verdade que o “cartão de eleitor” tenha sido usado como mero elemento auxiliar, portanto, sem autonomia, porquanto foi usado como elemento ‘tão principal’ como qualquer outro, pois constava até do aviso de abertura do concurso e foi analisado em conjunto com a restante documentação.

N) Além disso, salvo o devido respeito, não se afigura acertada a apreciação feita pelo Tribunal a quo quanto à expressão “por nos ter sido pedido” pois, tal expressão - que, como se sabe, é a expressão correntemente utilizada em todas as certidões pedidas junto dos organismos públicos - visa tão só dizer que a certidão está a ser emitida porque aquela pessoa pediu que o fosse feito, por dela necessitar.

O) Mas, no que ao conteúdo concerne, tudo se passa de modo diferente: a sua certificação terá de corresponder à realidade e àquilo que a entidade atestadora sabe poder atestar.

P) O INFARMED não se limitou a aderir a uma das versões dos factos não, o INFARMED tomou como certa a residência em …, Monção, por existirem no procedimento administrativo elementos com força probatória que válida e eficazmente deram a conhecer ao INFARMED ser essa a morada da residência permanente da Recorrente, tendo-se portanto, nos mesmos sustentado.

Q) E, por não ter tido dúvidas que aquela era a residência da Recorrente, o que resultava dos documentos juntos ao processo, aquilatou não ser conveniente, nem necessário, proceder a quaisquer diligências extra de instrução, desse modo não estando a sua actuação afectada por qualquer deficit de instrução.

R) Pois havia já alcançado a verdade material.

S) Não é o facto de o Bilhete de Identidade indicar uma morada diferente do atestado de residência que faz perigar a segurança, se dos outros elementos do processo se pode validamente concluir que a Recorrente residia em …, Monção, como é entendimento deste Supremo Tribunal.

T) Assim, e ainda que sobre o INFARMED recaísse uma qualquer obrigação de proceder a investigações acessórias, a sua falta nunca se repercutiria na decisão final, porque sempre se comprovaria, atentos todos os factos dados como provados, que a Recorrente residia em ..., sendo-lhe igualmente atribuída a pontuação máxima de 5 pontos pela residência.

U) Tal falta - que não se concede, nem concede - a existir, consistiria apenas num vício procedimental que redundaria em mera irregularidade, sem qualquer repercussão na validade do acto final, como é entendimento unânime deste Supremo Tribunal (lembramos aqui o Acórdão de 16.04.2002, Rec. n.° 48.030, in www.dgsi.pt).

V) Nenhuma conduta omissiva se pode, por conseguinte, assacar ao INFARMED, durante todo o processo do concurso, o que faz válido o acto administrativo sub iudice.

W) Deste modo, e tendo em conta o que se deixa exposto, não foi violado o princípio do inquisitório, não padecendo o acto administrativo de vício que possa, assim, conduzir à sua anulação judicial, pelo que a douta sentença não deveria ter julgado a pretensa violação de tal princípio administrativo.

O ora recorrido (recorrente no recurso contencioso) B… contra-alegou, formulando, por seu turno, as seguintes conclusões:

A) A douta Sentença recorrida analisou bem os factos e documentos constantes dos autos, aplicando o Direito de forma adequada e justa;

B) Inexiste qualquer facto ou documento nos autos que contrarie a interpretação do douto Mm.° a quo, sendo a tese da Recorrente uma mera alegação e convicção;

C) O conteúdo do atestado de residência não faz prova plena como alegado, devendo ser livremente apreciado como foi;

D) Deve manter-se a redacção da alínea H dos factos provados, por adequado e até pelos poderes de cognição do Douto Tribunal ad quem;

E) A douta sentença apreciou a eventual deficiência instrutória da entidade administrativa e fundamentou, à Luz do Direito, o porquê de tal decisão, sendo claramente adequada e materialmente justa tal decisão;

F) Não se encontra provado nos autos, com o sentido que a Recorrente pretende, a prova de residência em …, e muito menos no lapso de tempo pretendido;

G) Relativamente às alegações sobre a força probatória plena e a necessidade de arguição de falsidade dos elementos nos autos remetemos para a Doutrina deste Tribunal, expendida em sede do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 7 Novembro 2002, processo n.° 0201/02:

H) Violou, por conseguinte, entre outros, o INFARMED, o princípio do inquisitório e os demais constantes dos autos.

Neste Supremo Tribunal Administrativo, a Ex.ma Procuradora Geral Adjunta emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto

A) Em 9 de Junho de 2001 o Conselho de Administração do Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED) deliberou autorizar a abertura de concurso para a instalação de uma farmácia na área urbana da freguesia e concelho de Monção, Distrito de Viana do Castelo [processo administrativo (P.A.), folha não numerada];

B) Deliberação que foi tornada pública pelo Aviso n.° 7968- C/2001, publicado no Diário da República, II Série, 10 suplemento, n.° 137, de 15 de Junho de 2001 (P.A., folha não numerada);

C) Do qual constava a referência expressa de que o concurso seria regido “pelas disposições aplicáveis da Portaria n.° 936-A/99, de 22 de Outubro, e da Lei n.° 2125, de 20 de Março de 1965” (n.° 3 do aviso de abertura do concurso);

D) Pelo Aviso n.° 14 847-GV/2001, publicado no Diário da República, II série, 2° suplemento, n.° 283, de 7 de Dezembro de 2001, foi tornada pública a lista dos candidatos admitidos ao concurso, na qual figurava, entre outros candidatos, o ora recorrente e a contra-interessada (P.A., folha não numerada);

E) Em reunião realizada em 25 de Setembro de 2002, o júri elaborou a lista de classificação final dos concorrentes (P.A., folha não numerada);

F) Na qual a contra-interessada ficou graduada em 1° lugar, com 12 pontos, e o recorrente em 2°, com 10 pontos (Acta n.° 5 do júri, no P.A., sem numeração);

G) E que foi homologada pelo Conselho de Administração do INFARMED em 27 de Setembro de 2002 e tornada pública pelo Aviso n.° 10 824/2002 (2 série), publicado no Diário da República, II série, I n.° 240, de 17 de Outubro de 2002 (P.A., folha sem numeração);

H) No atestado de residência passado pela Junta de Freguesia de … em 11 de Julho de 2001 e apresentado pela contra-interessada para instrução da sua candidatura declara-se, “ A Junta de Freguesia de …, atesta para os devidos e legais efeitos que a Sra. A…, portador do Bilhete de identidade n.º …, é residente há mais de dois anos no Lugar da … desta freguesia. Por ser verdade e nos ter sido pedido passamos o presente atestado de residência, que vai assinado pelo Presidente da Junta de Freguesia e autenticado com o selo branco em uso na mesma”, de uma “certidão de eleitor” emitida em 11 de Julho de 2001 pela Comissão Recenseadora da freguesia de …, concelho de Monção, que a mesma contra-interessada reside em … e da fotocópia do cartão de eleitor emitido em 11 de Maio de 1986 com o número de inscrição 417 a indicação como “Unidade Recenseadora” … (P.A., folhas sem numeração) - residência no Lugar da …, freguesia de …, que é também afirmada por C… e D… em declarações emitidas em 16 de Janeiro de 2003 e 15 de Janeiro de 2003, respectivamente, e juntas a fls. 97 e 98 dos autos do processo de suspensão de eficácia n.° 1133/02, apenso aos presentes autos – a redacção desta alínea resulta da aclaração de fls. 367.

I) Ao passo que a Junta de Freguesia de …, em declaração emitida em 14 de Janeiro de 2003 e junta a fls. 96 dos autos do referido processo de suspensão de eficácia n.° 1133/02, atesta que A…“não se encontra recenseada nesta Junta de Freguesia nem nunca fez parte dos cadernos eleitorais da mesma”;

J) Sendo que da pública - forma do Bilhete de Identidade (BI) junta ao processo de candidatura consta como residência da mencionada contra -interessada …, Porto, da fotocópia do cartão de contribuinte emitido em 9 de Janeiro de 1996, conferida notarialmente e junta ao processo de candidatura da contra - interessada como Repartição de Finanças “Porto - 7 Bairro”, de boletins de actualização de dados nas Finanças em 1993 e de pedidos de emissão e de renovação do B.I. datados de 1994, bem como do requerimento de candidatura e do respectivo sobrescrito (envelope) como residência da contra-interessada Rua …, n.° …. Porto (P.A., folhas não numeradas e fls. 180 a 196 dos autos);

K) Em declaração emitida em 5 de Maio de 2003 o Eng.° E… declara que “fez obras no prédio sito no lugar da …, freguesia de …, o que não permitiu à senhora Doutora A…, habitar na sua casa desde finais de Maio de 2001 até Agosto do mesmo ano” (fls. 79 dos autos);

L) O recorrente juntou ao seu processo de candidatura fotocópias do Bilhete de Identidade, do Documento Provisório de Identificação Fiscal e do Cartão de Eleitor, emitidos em 12, 11 e 13 de Julho de 2001, respectivamente (P.A., folhas não numeradas);

M) Bem como uma declaração assinada por si próprio enquanto Director Técnico da Farmácia …, com sede em …, Monção, segundo a qual “B… trabalha nesta Farmácia com a categoria de Director Técnico, desde Novembro de 1995” (P.A., folha sem numeração);

N) Em certidão emitida em 13 de Julho de 2001 pelo Posto de Matosinhos da Guarda Nacional Republicana é atestado que o recorrente denunciou o furto do interior do porta-luvas do veículo automóvel com a matrícula …, no dia 30 de Junho de 2001, de uma carteira contendo, entre outros objectos, o Bilhete de Identidade, Cartão de Eleitor e Cartão de Contribuinte (fls. 119 dos autos);

O) Denúncia que deu origem ao inquérito criminal n.° … dos Serviços do Ministério Público no Tribunal Judicial da Comarca de Matosinhos (fls. 120 dos autos);

P) Nas declarações de rendimentos para efeitos fiscais (IRS) relativas aos anos de 1996, 1997, 1998, 1999, 2000 e 2001 o recorrente indicou como residência …, …, Monção (fls. 121 a 126 dos autos);

Q) Em 16 de Janeiro de 2003 foram emitidas por F… e G…, residentes em …, declarações nas quais afirmam não terem conhecimento de que B…, ora recorrente, resida em … (fls. 99 e 100 dos autos do já referido processo de suspensão de eficácia n.° 1133/02);

R) Em 29 de Julho de 2001 a contra-interessada emitiu a seguinte declaração, dirigida ao Presidente do Conselho de Administração do INFARMED: “Eu, A…, declaro por minha honra, ser proprietária de farmácia desde Maio de 1995 em sociedade” (P.A., folha não numerada).

2.2. Matéria de Direito

Tendo em atenção as alegações de ambos os recorrentes a sentença recorrida é posta em causa, fundamentalmente, por ter apreciado um vício que não podia ter conhecido (violação do princípio do inquisitório) por não ter sido invocado na petição do recurso, nem ser de conhecimento oficioso) e por não proceder o referido vício.

Vejamos cada uma destas críticas.

2.2.1. Nulidade da sentença – excesso de pronúncia.

A sentença anulou o acto impugnado por ter concluído que “não ficou provado no procedimento administrativo que, à data da abertura do concurso, a contra - interessada residisse na freguesia de …, concelho de Monção, e, no caso de residir, há quanto tempo”.

Apesar de ter referido – a fls. 220 – que “a entidade recorrida devia, por força do princípio do inquisitório, ter promovido diligências instrutórias”, a conclusão a que chegou foi a de que “em virtude dessa conduta omissiva” não ficou provado no procedimento o facto dado como assente no acto impugnado.

Na petição inicial o recorrente alegou a contradição entre os documentos sobre a residência da candidata classificada em 1º lugar; alegou que, estranhamente, o júri ignorou tais contradições e valorou erradamente as condições da aludida candidata (artigos 27º e seguintes); conclui pela existência de 2 erros nos pressupostos de facto:

(i) um por ter dado como provados factos, no mínimo, ambíguos;

(ii) outro por não ser possível concluir dos documentos apresentados – ainda que contraditórios - que a mesma candidata fosse “habitante na identificada freguesia por dois anos completos”.

A sentença abordou a questão em termos gerais, sem denominar expressamente os vícios, referindo-se à contradição que resultava dos vários documentos juntos pela candidata ora recorrente, à inércia do júri perante tal contradição e concluiu que não estava provado que a candidata classificada em 1º lugar residisse na identificada freguesia e há quanto tempo.

Desta feita a sentença não exorbitou os vícios imputados ao acto impugnado, na petição inicial, tendo conhecido apenas os vícios alegados na petição inicial, na medida em que a questão que apreciou foi claramente colocada na petição inicial nos artigos 40º e 47º da petição inicial).

Improcede, deste modo o alegado vício de excesso de pronúncia.

2.2.2. Erro nos pressupostos de facto

Importa apreciar agora se os denominados erros nos pressupostos de facto como lhe chamou o recorrente contencioso se verificam.

Vimos que a sentença recorrida entendeu anular o acto por este ter dado como provado factos que não estavam provados no procedimento administrativo. A questão central a decidir nesse recurso é, assim, a de saber se, perante um atestado de residência e um cartão de eleitor (apresentados pela recorrida particular) onde é certificada uma determinada morada, e outros documentos (Bilhete de identidade e Boletim de Identificação Fiscal) onde é referida uma morada diferente, o atestado de residência faz prova plena, devendo necessariamente dar-se como provado o facto nele documentado; ou se, mesmo não fazendo prova plena, faz prova bastante do aludido facto.

Colocam-se, portanto, essencialmente duas questões:

(i) saber qual a força probatória do atestado de residência e do cartão de eleitor;

(ii) e ainda, caso os mesmos não tenham força probatória plena – quanto à residência da candidata para efeitos daquele concurso - saber se existe o vício que a sentença considerou verificado, por se ter dado como certo o facto neles documentado.

Vejamos, então, cada uma delas.

i) Força probatória do atestado de residência e do cartão de eleitor, juntos ao procedimento.

Ambos os recorrentes – Infarmed e A… - sustentam que o atestado de residência emitido pelo Presidente da Junta de Freguesia faz prova plena sobre a residência.

Julgamos que não é assim, de acordo aliás com jurisprudência deste Supremo Tribunal. No acórdão deste Supremo Tribunal de 7-11-2002, proferido no recurso 0201/02, onde também estava em causa um concurso para instalação de uma nova farmácia:

“(…)

Em circunstâncias normais, se nada houver que faça duvidar do facto atestado, o órgão administrativo responsável pelo procedimento não tem senão que fazer a verificação de que o interessado produziu um atestado de residência formalmente válido e considerar, como um dado adquirido para aquilo que lhe cumpre decidir, o facto da residência que daí consta e nos termos aí estabelecidos.

Porém, o facto relevante no concurso é a residência, não a atestação dela. O atestado é, apenas, um meio de prova desse facto.

Se a normalidade que está pressuposta no estabelecimento de certo meio de prova for perturbada, v. gr. pela contradição entre os elementos fornecidos pelo concorrente, por oposição de terceiros ou por elementos constantes dos arquivos administrativos, o órgão competente deve procurar averiguar a verdade material, podendo para o efeito recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito, nos termos dos art.ºs 56º e 87º do CPA.

Quebrada a normalidade em que assentava a aceitação de certo meio de prova pré-constituída, ressurgem os poderes-deveres do princípio do inquisitório, sem outro limite senão o que, nos termos gerais ou especialmente fixados para esse procedimento, resulte da atribuição de valor probatório formal a esse meio de prova.

Constituirá o facto de o atestado ser um documento autêntico obstáculo a esse juízo probatório autónomo da entidade que dirige o concurso, isto é, será necessário demonstrar a falsidade do atestado de residência para desconsiderar o que nele se atesta, como afirma o recorrente?

O atestado de residência é, sem dúvida, um documento autêntico (art.º 363º/2 do Cod. Civil).

Como tal, a sua força probatória é a estabelecida no art.º 371º do Cod. Civil: faz prova plena dos factos que referem como praticados pelo oficial público, bem como dos que neles são atestados com base nas percepções da entidade documentadora; porém, os meros juízos pessoais do documentador só valem como elemento sujeito à livre apreciação do julgador.

À data em que foi passado o atestado de residência junto pelo recorrente, a sua emissão era disciplinada pelo DL 217/88 de 27 de Junho (actualmente rege o DL 135/99, de 22 de Abril, que, no essencial, dispõe o mesmo).

A atestação podia resultar de conhecimento directo dos factos por qualquer dos membros da junta; na falta desse conhecimento, a atestação podia ter por base testemunho de terceiro ou declaração do próprio (art.º 1º/1 e 2).

No caso, a fonte de ciência da Junta, segundo o que no atestado se diz, foram elementos arquivados e a declaração do interessado.

Portanto, o facto certificado resultou de um juízo pessoal do documentador sobre a credibilidade desses elementos, estando sujeito à livre apreciação do julgador, nos termos do cit. art.º 371º do Cod. Civil. Deve notar-se que a palavra julgador não é sinónimo de juiz, no sentido de que só o juiz conserva a faculdade de submeter o conteúdo do documento ao princípio da livre convicção. Embora o juiz seja, em especial na linguagem do Código Civil, o paradigma de intérprete e de julgador, o comando jurídico é dirigido a todos os operadores, com função de decisão em matéria de facto, que tiverem de apreciar prova dessa natureza. Portanto, também ao júri do concurso.

Por outro lado, do regime jurídico que regulamenta este procedimento especial (Portª 806/87, de 22/9, alt. Pela Portª 513/92, de 22/6), nada se dispõe sobre o valor probatório formal do atestado, pelo que a sua apresentação é obrigatória, mas o seu valor probatório material fica sujeito às regras gerais de apreciação desse tipo de documento.

Assim, não fazendo o atestado de residência apresentado pelo requerente prova plena desta, não é necessário demonstrar previamente a sua falsidade para concluir em sentido diverso do que nele conclusivamente se afirma, isto é, para não considerar feita a prova da residência no Município de Matosinhos…

(…)”

De modo semelhante, quanto à força probatória dos atestados de residência, também num concurso público para instalação de uma nova farmácia, decidiu este Supremo Tribunal, no acórdão de 3-12-2002, proferido no processo 047574.

“(…)

Os documentos são autênticos ou públicos – para efeitos probatórios - quando exarados com as formalidades legais, pelas autoridades públicas nos limites da sua competência, ou, dentro do círculo de actividades que lhe é atribuído, pelo notário ou outro oficial público provido de fé pública - art. 363º do Cód. Civil. A observância das formalidades essenciais faz parte do conceito de documento autêntico – Cfr. Prof. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1976, pág. 222/223 – pelo que, a falta de algum desses requisitos, maxime a competência, faz com a sua força probatória seja “livremente apreciada no tribunal” - art. 366º do C. Civil.

O atestado de residência junto ao processo instrutor e com base no qual se aferiu o número de anos em que a recorrente residiu no concelho de Matosinhos não foi emitido pela Junta de Freguesia, mas sim pelo seu Presidente. Não se baseia – cfr. fls. 19 – numa deliberação da Junta que o Presidente certifica, mas sim numa certificação do próprio Presidente “em face das informações prestadas em documento que fica arquivado na secretaria” .

(…)

Por outro lado, o atestado de residência quando emitido com base em declarações do interessado não faz prova plena da residência, não sendo necessário arguir a falsidade para ilidir a respectiva força probatória – cfr. art. 371º, 1 in fine do Cód. Civil e Ac. deste Tribunal de 7-11-2002, rec. 201/02, proferido num caso semelhante ao deste processo, pois estava em causa também a força probatória de um atestado de residência no âmbito de um concurso de atribuição de alvará de instalação de farmácias (Portaria 806/87, de 22 de Setembro).

Como se explicita nesse acórdão “(...) No caso, a fonte de ciência da Junta, segundo o que no atestado se diz, foram elementos arquivados e a declaração do interessado. Portanto, o facto certificado resultou de um juízo pessoal do documentador sobre a credibilidade desses elementos, estando sujeito à livre apreciação do julgador, nos termos do art. 371º do C. Civil ”.

Portanto, concluiu bem a sentença quando entendeu que o atestado em causa não poderia ser considerado como documento autêntico e que não gozava de qualquer especial força probatória.

(…)”.

Em ambos os acórdãos se entendeu que o atestado de residência emitido “mediante declaração do próprio”, ou sem os requisitos formais legalmente exigidos, não fazia prova plena do facto aí documentado, estando sujeito às regras gerais sobre apreciação da prova.

Uma análise do regime jurídico vigente e do concreto atestado de residência não afasta o referido entendimento, como vamos ver.

Nos termos do art. 34º do Dec. Lei 135/99, de 22 de Abril, foi simplificada emissão dos atestados de residência:

“Artigo 34.º Atestados emitidos pelas juntas de freguesia

1- Os atestados de residência, vida e situação económica dos cidadãos, bem como os termos de identidade e justificação administrativa, passados pelas juntas de freguesia, nos termos das alíneas f) e q) do n.º 1 do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, devem ser emitidos desde que qualquer dos membros do respectivo executivo ou da assembleia de freguesia tenha conhecimento directo dos factos a atestar, ou quando a sua prova seja feita por testemunho oral ou escrito de dois cidadãos eleitores recenseados na freguesia ou, ainda, mediante declaração do próprio.

2- Nos casos de urgência, o presidente da junta de freguesia pode passar os atestados a que se refere este diploma, independentemente de prévia deliberação da junta.

3- Não está sujeita a forma especial a produção de qualquer das provas referidas, devendo, quando orais, ser reduzidas a escrito pelo funcionário que as receber e confirmadas mediante assinatura de quem as apresentar.

4- As falsas declarações são punidas nos termos da lei penal.

5- A certidão, relativa à situação económica do cidadão, que contenha referência à sua residência faz prova plena desse facto e dispensa a junção no mesmo processo de atestado de residência ou cartão de eleitor.

6- As certidões referidas no número anterior podem ser substituídas por atestados passados pelo presidente da junta.”

Desta simplificação resulta, além do mais, a competência do Presidente da Junta para passar os atestados de residência, e que os mesmos podem ser emitidos tendo por base uma pluralidade de fontes de ciência: (a) conhecimento directo dos factos a atestar por qualquer dos membros do executivo ou da Assembleia de Freguesia; (b) prova por testemunho oral ou escrito de dois cidadãos eleitores recenseados na freguesia: (c) mediante declaração do próprio.

No caso dos autos o atestado de residência tem a seguinte redacção:

“Atestado

A Junta de Freguesia de …, atesta para todos os efeitos legais que a Sra. A…, portadora do Bilhete de Identidade n.º …, é residente há mais de dois anos no Lugar da … desta freguesia.

Por ser verdade e nos ter sido pedido passamos o presente atestado de residência, que vai assinado pelo Presidente da Junta de Freguesia e autenticado com o selo branco em uso na mesma.

… 11 de Julho de 2001 (…)”

O atestado de residência em causa não tem qualquer irregularidade formal e, portanto, pode ser considerado formalmente um documento autêntico com força probatória que decorre do art. 371º do C. Civil. Ora, os documentos autênticos, nos termos do aludido preceito, apenas fazem prova plena “dos factos que referem como praticados pela autoridade oficial” ou “dos factos que neles são atestados com base nas percepções da entidade documentadora”.

No caso, a força probatória plena do atestado é, portanto, apenas a de que foi efectivamente emitido pelo Presidente da Junta de Freguesia. Nem sequer dele consta a razão de ciência do facto documentado, isto é se foi percepcionado pela entidade documentadora, pois o atestado é omisso quanto a esse ponto (percepção directa, prova testemunhal ou declaração do próprio). Pelo que, quanto ao facto documentado é certo e seguro que o atestado não faz prova plena, antes valendo como uma mera declaração do Presidente da Junta, sujeito à livre apreciação da entidade competente, nos termos do art. 371º, n.º 2 do C. Civil, ou de acordo com outras regras legais aplicáveis, se as houver.

A primeira questão pode, assim, ser resolvida com toda a segurança: o atestado de residência junto ao concurso pela ora recorrente (recorrida particular que ficou em 1º lugar no concurso) não fazia prova plena, podendo, desse modo ser posta a sua força probatória, quanto à residência naquela Freguesia durante o tempo aí referido.

O cartão de eleitor não tem força probatória superior à dos atestados de residência ou dos Bilhete de Identidade, uma vez que a sua emissão é feita de acordo com o que consta de tais documentos – art. 27º, n.º 1 e 37º, al. h) da Lei 13/99, de 22/3, em vigor à data dos factos.

De resto é expressamente admitida por lei a posterior divergência entre o que consta do cartão de eleitor e a realidade. O art. 100º da referida Lei 13/99, de 22/3 tem a seguinte redacção:

“Aos eleitores inscritos no recenseamento em unidade geográfica diversa da constante do bilhete de identidade é conferido um prazo de 5 anos para procederem à sua regularização, nos termos do presente diploma, sem prejuízo do disposto no artigo 39.”

Do exposto resulta que, nos casos em que o cartão de eleitor não tem correspondência com o Bilhete de Identidade, não pode dar-se como provada residência constante do cartão de eleitor, pois o que resulta da lei é, precisamente o inverso: deve o seu titular actualizar o cartão de eleitor de acordo com a residência que consta do BI.

No presente caso, como decorre da matéria de facto, a residência constante do BI da recorrente não coincide com a residência reportada no cartão de eleitor, pelo que não pode este cartão ter uma força probatória plena, quanto à residência habitual.

Podemos, assim, concluir com toda a segurança que o atestado de residência e o cartão de eleitor juntos aos autos não são documentos com força probatória plena, relativamente ao facto documentado (residência na freguesia de …, nos dois anos anteriores à abertura do concurso).

ii) Erro nos pressupostos de facto.

A questão não fica, desde logo, completamente resolvida.

Uma coisa é o atestado de residência não fazer prova plena, outra é saber se, mesmo assim, ainda faz prova bastante.

Impõe-se, por isso, saber se, no caso dos autos, o atestado de residência – sujeito à livre apreciação da prova - era, ou não, bastante para se poder dar como assente o facto nele documentado.

Como se decidiu no acórdão deste Supremo Tribunal de 24-4-2008, proferido no processo 01035/07, “devemos relembrar que a Portaria n.º 936-A/99 dispunha que o requisito em questão se provaria mediante «atestado de residência», do qual constasse o tempo de residência no concelho onde fosse instalada a farmácia (al. c) do n.º 1 do artº. 6º). Ora, se acaso se pretendesse que os candidatos deviam apresentar atestados de residência que plenamente provassem que residiam no concelho há vários anos estaria a exigir-se-lhes algo impossível – dado o restrito domínio em que, como vimos já, os documentos autênticos fazem força probatória plena (artº. 371º, n.º 1, do Código Civil). Assim, é forçoso concluir que a dita Portaria, ao eleger o «atestado de residência» como o meio tabular comprovativo do tempo e da habitualidade da residência, não o fez devido à força probatória plena que, nesse domínio, seria inerente ao documento, mas por razões de oportunidade ou de comodidade. Com efeito, já no Código Administrativo (artº. 257º), a residência podia provar-se mediante atestado obtido na junta de freguesia; essa solução persistiu com o DL n.º 100/84, de 29/3 («vide» o seu artº. 27º, n.º 1, al. f) e continua ainda hoje (cfr. o artº. 34º, n.º 6, al. p), da Lei n.º 169/99, de 18/9).”.

De resto, o aviso de abertura do concurso (de harmonia, aliás, com o disposto no art. 6º, 1, c) da Portaria 936/A/99, determinava que o requerimento do concorrente fosse acompanhado dos seguintes documentos: “(…) c) atestado de residência, do qual conste o tempo da residência actual no concelho onde vai ser instalada a farmácia, se for caso disso (…)”

Por isso, o atestado de residência, apesar de não fazer prova plena é contudo um documento idóneo para provar “o tempo de residência no concelho”, revestindo então uma força probatória ainda assim especial, pois é eleito pelo aviso de abertura como o meio de prova adequado para a prova de uma das condições do concurso.

Por esta razão, no acórdão acima referido (proc. 01035/07), se aceitou a força probatório do atestado de residência, apesar do mesmo não por ter força probatória plena.

“Portanto - diz o acórdão - o atestado que a 1.ª classificada no concurso aí apresentou e donde constava que ela vivia no concelho há mais de cinco anos foi passado «secundum legem».

E, porque «viver» equivale, em termos semânticos, a «ter residência habitual», o atestado inclinava-se à prova do requisito inserto no artº. 10º, n.º 1, al. b), da Portaria n.º 936-A/99.

Decerto que essa prova não era plena; mas, sendo o documento formalmente irrepreensível e não se mostrando impugnado por algum dos outros concorrentes, a Administração tinha de lhe conferir o crédito suficiente para considerar provado o facto nele referido – já que, e afinal, o regime jurídico do concurso tomara os atestados do género como o meio apropriado à realização dessa precisa actividade probatória.

Aceitamos esta conclusão.

Aceitamos que o atestado de residência seja, no tipo de procedimento em causa, um meio apropriado de prova bastante do facto documentado, desde que (como também sublinhou o acórdão) esse documento seja formalmente irrepreensível e não se mostre impugnado por algum dos outros concorrentes. Ou seja, desde que não sejam colocados, ou não resultem evidentes, logo no procedimento, entraves sérios e graves, à existência do facto nele documentado.

Nos casos em que o facto documentado seja posto em causa, a questão deve ser resolvida de acordo com as regras gerais sobre apreciação da prova, ficando o atestado de residência, nesse âmbito, sujeito à livre apreciação da entidade competente.

Ora, no caso dos autos, e perante os demais documentos juntos ao concurso pela concorrente que ficou em primeiro lugar, constata-se o seguinte:

- no requerimento de candidatura a concorrente indicou como residência: “…, …., …Porto (fls. 14);

- no seu Bilhete de Identidade, cuja fotocópia juntou: “Residência: … – Porto” (fls. 18);

- no seu cartão de contribuinte, cuja fotocópia juntou: “Repartição de finanças: Porto 7 Bairro” (fls. 22);

- na declaração da Segurança Social, também junto ao procedimento, de onde consta que a referida A…consta desde “Outubro/2000, nas folhas de remunerações enviadas pela firma Soc. Farmacêutica … , Lda – Farmácia …, com sede na Rua do …. (…). Declara-se ainda que, nesta data, está a proceder-se ao registo dos salários de Março/2001” (fls. 23).

Destes documentos, juntos ao procedimento, resulta com toda a clareza, que a residência habitual da concorrente na freguesia de …, estava seriamente posta em causa.

Prestar actividade desde 2000 até Março/2001, em … (concelho de Oliveira de Azeméis), ter no BI, no NIF e indicando ela própria a sua residência no Porto, é manifestamente incompatível com o facto atestado: residir em …, concelho de Monção há mais de dois anos, tendo como referência a data em que foi emitido o atestado (Julho de 2001).

A força probatória do documento, sujeito à livre apreciação da entidade competente, quanto à residência da concorrente em …, está assim clara e seriamente posta em causa.

Perante todos os documentos juntos ao concurso pela candidata, não poderia dar-se como assente que, em “11 de Julho de 2001”, a mesma candidata residia “há mais de dois anos no Lugar da … desta Freguesia” de …, para desse modo lhe atribuir a pontuação de 5 pontos, de acordo com o art. 10º, al. b) da Portaria 936/A/99, de 22 de Outubro. É assim arbitrário e contrário às mais elementares regras da experiência comum aceitar como provado a partir do atestado de residência – em contradição com os referidos documentos – que a interessada residisse há mais de dois anos no Lugar da ….

Deste modo, ao aceitar, com base na força probatória desse atestado, factos que ela – no caso concreto - não abrangia nem permitia, a Administração acabou por considerar assentes factos que, no procedimento, o não estavam nem podiam estar – incorrendo, assim, em erro nos pressupostos de facto, como se disse, embora a propósito de outra situação, no acórdão deste Supremo Tribunal de 24-4-2008, proferido no recurso 01035/07. Sobre este aspecto, no mesmo sentido, embora colocando a questão no ónus da prova, o acórdão deste Supremo Tribunal de 3-12-2002, proferido no processo 047574, bem como a doutrina e jurisprudência aí citada.

Daí que, o júri do concurso, perante os elementos constantes do procedimento, não podia ter dado como provado, com base no atestado de residência junto ao concurso, um facto que o não estava, enfermando desse modo o acto impugnado de erro nos pressupostos de facto, tal como decidiu a sentença recorrida.

Impõe-se, deste modo, negar provimento ao recurso.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrida particular, fixando a taxa de justiça em 400 € e a procuradoria em 50%.

Lisboa, 11 de Março de 2009. – António Bento São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Maria Angelina Domingues.

0411/08

Sumário

Texto Integral

1. Relatório

2. Fundamentação

3. Decisão

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

1. Relatório

2. Fundamentação

3. Decisão

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional