Quem foi o relator do acórdão 0566/09?

O relator foi António Bento São Pedro, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0566/09?

O acórdão foi proferido em 12 de novembro de 2009.

0566/09 - STA

Texto

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo 1. Relatório A…, devidamente identificada nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que negou provimento ao RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO por si interposto do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA, que indeferiu o recurso hierárquico da decisão “… que a exonerou do quadro de professores de nomeação provisória da Escola Básica do 2º e 3º Ciclos de … .”. Terminou as suas alegações formulando as seguintes conclusões: 1ª) A decisão recorrida supôs, erroneamente, que a enunciação pelo Despacho Normativo n°. 57/83, de 23 de Fevereiro, dos Cursos Complementares da Escola Avelar Brotero como constituindo habilitação própria para a docência de Trabalhos Manuais, no ensino básico e secundário, dependia do completamento desse curso pelo interessado até à data da publicação do DL nº. 94/82, em 25 de Março de 1982 ; 2ª) Porém, a exigência legal de posse de habilitações, numa interpretação conforme à vontade presumida do legislador do Despacho Normativo n°. 57/83, de 23 de Fevereiro, segundo as regras hermenêuticas gerais, na parte em que aquele Despacho dispõe sobre habilitações próprias para a docência de Trabalhos Manuais, era apenas a matrícula nesse Curso, mesmo que tivesse ocorrido em ano lectivo anterior ao da publicação do DL n°. 94/82, em 25 de Março de 1982. Tal interpretação coaduna-se com a intenção do legislador do Despacho Normativo n°. 57/83 de proteger os professores já integrados no Ensino, à data da respectiva entrada em vigor; permitindo-lhes vir a adquirir as novas habilitações exigidas. Mas considerando os professores de imediato, como se as detivessem já naquela data. 3ª) Considerando o Despacho Normativo nº. 57/83 tais habilitações, ainda não obtidas, por ficção legal, como já adquiridas, desde que os professores estivessem matriculados nos cursos que as conferem. E com esse sentido foi sempre interpretado e aplicado pela Administração, o Despacho Normativo n°. 57/83 no caso da Recorrente, aquele Despacho. 4ª) À luz do Despacho Normativo nº, 57/83, bem como para a Administração que o aplicou, consideravam-se habilitações em relação às quais o Despacho punha a exigência de que os candidatos estarem matriculados (" ... desde que matriculados ... ") como se estivessem já adquiridas, contanto que os professores que delas se pretendiam prevalecer se achassem matriculados nos cursos que as conferem. 5ª) Se bem que não seja a matrícula, mas a conclusão com aproveitamento, que indicia a competência associada à posse de determinada habilitação literária, o legislador satisfez-se com a primeira com uma intenção clara - a de proteger o emprego e a remuneração dos professores já colocados na docência de Trabalhos Manuais, e apenas os professores já colocados. 6ª) Por maioria de razão, deve considerar-se preenchido esse requisito habilitacional, relacionado com a matrícula em relação à professora que, já no ano lectivo anterior ao da entrada em vigor do DL nº. 94/82 (data que foi tomada como termo de relevância daquela habilitação), já tinha frequentado, e obtido aproveitamento no primeiro ano do Curso Complementar de Artes dos Tecidos da Escola Avelar Brotero, que confere a habilitação própria. E que, no ano lectivo da publicação do DL nº, 94/82, de 1981/82, mantendo-se colocada no Ensino, requerera e aguardava o reconhecimento ministerial de equivalências de cadeiras obtidas num outro Curso Complementar da mesma Escola - que tinha frequentado com aproveitamento em anos anteriores à publicação do Despacho nº. 57/83; 7ª) Tanto quando foi provida no Quadro de Zona Pedagógica, como quando foi provida no quadro de nomeação provisória da Escola Básica 2, 3 de …, como professora de Trabalhos Manuais, a Recorrente já detinha o predito Curso Complementar, habilitação considerada própria em relação a ela pelo Despacho Normativo nº, 57/83. Habilitação que começou a adquirir antes da entrada em vigor do Despacho nº, 57/83. E também antes da data da publicação do DL nº 94/82, data que é considerada pelo Despacho nº, 57/83 como critério temporal de relevância de habilitações para a docência; 8ª) Quer para a admissão ao concurso dos Quadros de Zona Pedagógica quer para a nomeação provisória no quadro da Escola Básica 2, 3 de … deve considerar-se, à luz do Despacho nº, 57/83, e da forma como era aplicado pela Administração - a intenção de consideração como habilitados dos professores já colocados no sistema de ensino à data da sua entrada em vigor, facilitando-lhes a aquisição de habilitações e o tratamento dos docentes, uma vez na posse delas, como se já as tivessem à data do Despacho nº, 57/83 - o completamento do curso no seu caso concreto considerado relevante, independentemente da data em que foi concluído; 9ª) Ao considerar que a Recorrente, para poder aproveitar do regime de habilitações para a docência exigido pelo Despacho Normativo nº 57/83, tinha de estar matriculada, na própria data da publicação do DL nº, 94/82, de 25 de Março, em Curso Complementar da Escola Avelar Brotero, a decisão recorrida incorreu, por erro de interpretação da norma aplicável - da norma do ponto do mapa anexo ao DL nº. 519-E/79, relativo a habilitações para a docência de Trabalhos Manuais, aprovado pelo Despacho Normativo n°. 57/83 - em erro de julgamento; por ter pressuposto, erroneamente, que tal matrícula, na própria data da publicação do DL n°. 94/82, era requisito legal da consideração de tal habilitação como possuída pela interessada. Quando é certo que tal exigência se deve dar por satisfeita com a matrícula em Curso Complementar da escola antes da entrada em vigor do DL n°. 94/82, de 25 de Março, e como tal foi considerada cumprida pela Administração em relação à Recorrente; 10ª) Ao considerar que a Recorrente, para poder aproveitar do regime de habilitações para a docência exigido pelo Despacho Normativo nº. 57/83, deveria já ter concluído, à data da publicação do DL n°. 94/82, de 25 de Março, esse Curso Complementar da Escola Avelar Brotero, a decisão recorrida voltou a incorrer, por erro de interpretação da norma aplicável - da norma do ponto do mapa anexo ao DL n°. 519-E/79, relativo a habilitações para a docência de Trabalhos Manuais, aprovado pelo Despacho Normativo n°. 57/83 - em erro de julgamento; por ter pressuposto, erroneamente, que a posse de habilitação com aquele Curso Complementar dependia da sua conclusão. Quando é certo que tal exigência se deve dar por satisfeita com a simples matrícula do professor habilitado para a docência de Trabalhos Manuais em Curso Complementar da Escola Avelar Brotero antes da entrada em vigor do DL n°. 94/82, de 25 de Março; 11ª) - Os actos administrativos de nomeação provisória para o Quadro de Zona Pedagógica, de nomeação para o quadro de nomeação provisória de Escola, e de chamada à profissionalização em exercício, pressupuseram actos de verificação das habilitações académicas da Recorrente para a docência. Na sua prática, a Administração agiu no domínio da vinculação legal. São constitutivos de direitos; ou actos equiparados aos actos constitutivos de direitos. Tais actos, seja o de nomeação provisória para o quadro da zona pedagógica seja o de nomeação para o quadro de Escola, são irrevogáveis. A decisão recorrida, não os tendo considerado irrevogáveis, incorreu em erro de julgamento; 12ª) -Também o acto de exoneração, contenciosamente atacado, tendo revogado acto válido, constitutivo de direitos, praticado em zona de vinculação legal, é também inválido. A decisão recorrida, não o tendo considerado inválido, incorreu em erro de julgamento; 13ª) - Nenhuma norma legal prevê a exoneração dos professores nomeados para o quadro de nomeação provisória de Escola, quando posteriormente se venha a decidir que as habilitações para a docência que haviam sido tomadas como base para a anterior não são eficazes. A exoneração dos Quadros de Escola, em que o professor havia sido colocado, por hipotética falta de habilitações, constitui efeito legalmente não previsto; 14ª) Segundo as disposições dos arts. 1°.,2°.,3°.,4°. e 6°. do DL n°. 210/97, de 13 de Agosto, a mera posse de habilitação suficiente para a docência basta para a integração nos quadros de zona pedagógica. A Recorrente tinha direito a manter-se vinculada ao Quadro de nomeação provisória da Escola até que adquirisse habilitação própria para a docência, ou até que fosse integrada na carreira técnico - profissional. O art. 5°. al. b) do DL n°. 384/93, de 18 de Novembro deve considerar-se revogado pelos arts. 1°. e 2°. do DL n°. 210/97, de 13 de Agosto; 15ª) A carreira docente dos professores do ensino básico e secundário é uma carreira especial, a que não é aplicável o princípio geral da nulidade do acto de nomeação dos funcionários que não tinham as habilitações literárias legalmente exigíveis para o provimento. Aí existem vínculos provisórios de razoável estabilidade, que se mantêm ao longo de muitos anos na expectativa de aquisição superveniente de habilitação académica ou de habilitação profissional. A própria vinculação definitiva está dependente do acesso à profissionalização. Que, no caso da Recorrente, dependia do acto discricionário de chamada à profissionalização. Por sua vez dependente de decisões de política educativa, variáveis ao longo dos anos e contingentes de restrições orçamentais, que são imprevisíveis quanto à data em que são tomadas; 16ª) No caso da Recorrente, que foi chamada à profissionalização, e cumpriu, concluindo com aproveitamento, todos os requisitos da profissionalização antes da prática do acto contenciosamente atacado, o seu vínculo, inserido numa carreira especial da Função Pública, tinha vocação para se tomar definitivo, tanto à data da exoneração como à data do acto que decidiu o recurso hierárquico dela interposto. 17ª) A decisão administrativa contenciosamente recorrida, que o douto acórdão recorrido manteve no ordenamento jurídico, violou o princípio do abuso de direito válido e actuante no Direito Administrativo, por constituir um princípio geral do direito. Princípio de que o princípio da boa fé é um afloramento. Da mesma forma que violou o princípio da proporcionalidade. Princípios que, no caso dos autos, determinam a anulação do acto contenciosamente atacado, que os desrespeita; 18ª) Considerando, entretanto, que a Recorrente exerceu as suas funções continuada e ininterruptamente, de boa fé e de forma pública durante mais de dez anos. Considerando que sempre foi considerada pela Administração como detentora de habilitação própria para a docência de Trabalhos Manuais. Considerando ainda que a Recorrente já cumpriu todo o programa legalmente estabelecido para a sua profissionalização, tanto na componente escolar, como na componente lectiva; a Recorrente adquiriu há muito, por prescrição aquisitiva, que se invoca, o direito de se considerar vinculada ao Estado, enquanto professora de nomeação provisória da Escola em que estava provida; 19ª) O douto acórdão recorrido violou, entre outras, as disposições dos arts. 133°, n°.1, e n°. 2 al. c) do CPA, conjugado com os arts. 25°., 26°., 27°., 31°. e 32°. al. b) do ECD (DL n°. 139-A/90, de 28-4)); e 1 °, 2°, 3°, 4°, 5°, 7°, 8°, e 11° do DL n°.384/93, de 18 de Novembro e com as disposições dos arts.1º, 2°.,3°.,4°.,6°. e 7°. do DL n°. 210/97, de 13 de Agosto, que determinavam a nulidade do acto contenciosamente recorrido; as disposições dos arts. 133°, nºs 1 e 2 d) do CPA, conjugadas com os arts. 58° e 59° A) da Constituição, as quais eram igualmente determinantes da nulidade do acto contenciosamente recorrido; ou, quando assim se não entenda, as disposições dos arts. 25°., 26°., 27°., 31 e 32°. al. b) do mesmo ECD ; as disposições dos arts. 1 °.,2°.,3°. e 4°. do Despacho Normativo n°. 57/83, de 23 de Fevereiro; o art. 1°. do DL n°. 94/82, de 25 de Março; o Despacho n°. 17-EAE/83, de 23 de Março; o Despacho Normativo n°. 32/84, de 27/Jan, sendo o n°. 9 deste último despacho na redacção introduzida pelo Despacho Normativo n°. 112/84, de 28 de Maio, conjugadamente com as regras interpretativas enunciadas pelo art. 9°. do Cód. Civil; o Despacho nº, lO-I1EBS/83, de 9.Mar.; os arts. 1°., 2°., 3°., 4°., 5°., 7°., 8°. e 11°. do DL n°. 384/93, de 18/Nov.; os nºs. 1 e 2 do despacho conjunto n°. 4/SEEI/SEAE/96, de 22/Fev.; os arts 5°., n°.2 , 6°.-A, 133°., 134°., 135°., 140°. e 141 do CPA; . 20ª) O douto acórdão recorrido violou, outrossim, o princípio da proibição do abuso de direito, princípio geral do ordenamento jurídico, de que o art°. 6°.-A do CPA constitui mero afloramento; 21ª) O douto acórdão recorrido violou, igualmente, o princípio da prescrição aquisitiva pelo decurso do tempo superior a dez anos, acompanhada do exercício e forma pública, pacífica, contínua, ininterrupta e de boa fé da função docente pela Recorrente. Tal princípio, aplicado conjugadamente com o princípio geral da proibição do abuso de direito e das disposições dos arts . 5°. e 6°.-A do Cód. Proc. Adm., deve conduzir ao reconhecimento judicial no caso sub judicio, de que a Recorrente adquiriu o direito ao lugar; 22ª) A tal reconhecimento não obsta o carácter provisório da nomeação, atentas todas as circunstâncias do caso, e, de modo mais particular, a persistente atitude da Administração em considerá-la anteriormente sempre detentora de habilitação própria para a docência; a circunstância de a Recorrente ter inequivocamente habilitação suficiente para a docência, e já ter adquirido a habilitação conducente à própria profissionalização; 23ª) No provimento do presente recurso, o aliás douto acórdão recorrido deve ser revogado e substituído por outro que conceda provimento ao presente recurso jurisdicional, e decrete a nulidade do acto contenciosamente atacado, sobre que se pronunciou a decisão recorrida; ou, quando assim se não entenda, que decrete a anulação de a acto; ou, quando ainda assim se não entenda, substituída por douta decisão que declare produzidos em relação à recorrente os efeitos putativos do exercício efectivo, e de facto, de funções pelo lapso de tempo superior a dez anos, declarando-se reconhecido à Recorrente a aquisição do direito ao lugar. Respondeu a entidade recorrida pugnado pela manutenção do acórdão. Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento. 2. Fundamentação 2.1. Matéria de facto O acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto: a) A recorrente concluiu no dia 26 de Setembro de 1977, o Curso Geral de Formação Feminina, com a classificação de 12 valores [cfr. fls. 25 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. b) No ano lectivo de 1984/1985 a recorrente concluiu, na Escola Secundária de Avelar Brotero, Coimbra, o Curso Complementar das Artes dos Tecidos, com a classificação de 12 valores [cfr. fls. 29/30 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. c) A recorrente concluiu no ano lectivo de 1984/1985 o Curso de Desenhador Têxtil – 12º Ano – Via Profissionalizante, com a classificação de 12 valores [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. d) A recorrente frequentou, com aproveitamento, o 1º Ano do Curso Complementar de Artes Plásticas e Decorativas. e) A recorrente exerceu ininterruptamente funções docentes, desde o ano lectivo de 1982/1983 até Novembro de 2000, visto ter sido colocada, no ano lectivo 1999/2000, na Escola Básica da Tábua, Coimbra, em regime de contrato administrativo de provimento. f) De 1982/1983 até ao ano lectivo de 1992/1993, a recorrente exerceu funções em várias escolas, em regime de contrato. g) No ano lectivo de 1993/1994, a recorrente foi integrada no Quadro de Zona Pedagógica de Coimbra, mantendo esse vínculo até 1996/1997, inclusive [cfr. fls. 33/34 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. h) No ano lectivo de 1997/1998, a recorrente foi integrada, por transferência, no Quadro de Nomeação Provisória, tendo obtido colocação na Escola Secundária de …, escola em que se manteve até à data em que foi notificada do despacho de exoneração. i) Através do ofício nº 33.017, de 30-10-97, do Núcleo de Organização Curricular e Formação, a recorrente tomou conhecimento de que não teria que frequentar a Componente de Ciências de Educação na Escola Superior de Educação, uma vez que se encontrava abrangida pelo disposto no Despacho Conjunto nº 4/SEEI/SEAE/96, de 11/3, pelo que, de acordo com o ponto 2 do referido Despacho, a homologação da sua classificação profissional ocorreria a partir do final do ano lectivo de 1997/1998 [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. j) No ano escolar de 1997/1998 foi chamada para a realização do primeiro ano da profissionalização em serviço na Escola Superior de Educação de Viana do Castelo [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. k) Em 17-3-99, o Departamento de Gestão de Recursos Educativos enviou ao Presidente do Conselho Executivo da Escola Básica dos 2º e 3º ciclos de … o ofício nº 3331, informando que aquela escola deveria proceder à exoneração da recorrente, pelo facto do Departamento da Educação Básica ter informado não ser possível homologar a classificação profissional da mesma, que concluiu o 1º ano de profissionalização em serviço no ano lectivo de 1997/1998 [cfr. o ofício nº 19.230, de 22-7-98, do DEB, constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. l) Por despacho do Coordenador do Centro da Área Educativa de Viana do Castelo, datado de 31-8-99, foi a recorrente exonerada do quadro da Escola Básica dos 2º e 3º ciclos de … . m) Inconformada, a recorrente interpôs recurso hierárquico desse acto, mas o Secretário de Estado da Administração Educativa, por despacho datado de 23-8-2000, negou provimento ao mesmo, remetendo a respectiva fundamentação para a Informação/Proposta nº 217, de 26-7-2000 – acto recorrido [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, e de fls. 38/44 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. 2.2. Matéria de direito 2.2.1. Objecto do recurso O acórdão do TCA Sul julgou improcedente o recurso com a seguinte argumentação: “(…) Como decorre da matéria de facto dada como assente, a recorrente obteve colocação no Grupo de Trabalhos Manuais, pela primeira vez, no ano lectivo de 1984/85, quando já vigorava o Despacho Normativo nº 32/84, que veio conferir habilitação própria para a docência do Grupo de Trabalhos Manuais aos possuidores de licenciatura, bacharelato ou equiparados neles referidos “desde que os seus titulares comprovem possuir também um dos cursos indicados na alínea a)”. Porém, o Curso de Formação Feminina, que a recorrente já detinha, só por si não conferia habilitação própria para a docência no 8º Grupo, o que só se verificaria caso aquela possuísse licenciatura, bacharelato ou equiparado, o que não era o caso. Posteriormente, o Despacho Normativo nº 112/84, de 28/5, veio dar nova redacção ao ponto 9 do Despacho Normativo nº 32/84, passando a prescrever que “os candidatos que se encontrem colocados até à data da publicação do aviso de abertura do concurso relativo ao ano escolar de 84/85 mantêm, independentemente do grupo, subgrupo, disciplina ou especialidade em que obtiveram colocação, a titularidade de habilitação própria ou suficiente, de acordo com a legislação em vigor à data imediatamente anterior à da publicação do presente despacho e com respeito pelos escalões nela fixados”. No fundo, aquela alteração consubstanciou-se na troca do advérbio “exclusivamente” pelo advérbio “independentemente”, pelo que o respectivo alcance quis apenas significar que qualquer que fosse o grupo em que o candidato tivesse obtido colocação até à data da publicação do aviso de abertura do concurso relativo ao ano 1984/1985 [Trabalhos Manuais, no caso da recorrente], e não apenas para o Grupo em que tivessem estado colocados no anterior ano lectivo de 1983/1984, a titularidade da habilitação continuava a manter-se, independentemente do Despacho Normativo nº 32/84 ter deixado de a considerar. Contudo, o Despacho Normativo nº 112/84 acrescentou ainda que os candidatos manteriam a titularidade da habilitação detida, independentemente do Grupo em que tivessem sido colocados, “de acordo com a legislação em vigor à data imediatamente anterior à da publicação do presente despacho”, o mesmo é dizer, no caso da recorrente, se esta fosse possuidora, antes do Despacho Normativo nº 32/84, de habilitação própria para a docência. Porém, e é esse o cerne da questão, impõe-se determinar se aquela possuía habilitação própria para a docência ao abrigo do Despacho Normativo nº 57/83, de 23/2, ou não. Ora, de acordo com o apontado diploma, este estabelecia como habilitação própria para a docência do Grupo de Trabalhos Manuais a posse do Curso das Artes dos Tecidos [que à data a recorrente não possuía, visto que apenas o concluiu no ano lectivo de 84/85] mas, ainda assim, “desde que os titulares façam prova do exercício da docência nas disciplinas de Trabalhos Manuais, Trabalhos Oficinais ou Educação Politécnica (...), [alínea b)]” ou a posse do Curso Complementar das Escolas de António Arroio, de Avelar Brotero e de Soares dos Reis, e “desde que os candidatos se encontrassem matriculados nos respectivos cursos complementares à data da publicação do DL nº 94/82, de 25/3 [alínea c)]”. Contudo, a recorrente não preenchia nenhum dos dois requisitos exigidos, ou seja, não exerceu a docência no Grupo de Trabalhos Manuais até 23-2-83 [data da publicação do Despacho Normativo nº 57/83], não possuía o Curso Complementar de Avelar Brotero [com efeito, o Curso de Artes dos Tecidos apenas o concluiu no ano de 1984/85], o Curso de Desenhador Têxtil veio a concluí-lo apenas no ano lectivo de 1984/1985, e o Curso Complementar de Artes Decorativas, não o chegou sequer a concluir. E, por outro lado, o Curso de Formação Feminina não era um Curso Complementar, mas apenas um Curso Geral, que só conferia habilitação suficiente [2º escalão] para a docência do Grupo de Trabalhos Manuais. E, de resto, a recorrente também não preenchia o requisito da alínea c), relativa ao Curso Complementar da Escola Avelar Brotero, porquanto, embora tenha estado matriculada no Curso de Artes dos Tecidos no ano lectivo de 1980/1981, não comprovou a matrícula no ano lectivo seguinte [1981/1982], ou seja, não demonstrou que estava matriculada no Curso à data da publicação do DL nº 94/82, isto é, em 25-3-82. Por tudo quanto se referiu, apenas uma conclusão se impõe: de facto, a recorrente não possuía habilitação própria para a docência no Grupo de Trabalhos Manuais. Há, no entanto, uma outra questão jurídica que se impõe apreciar – que foi igualmente alegada pela recorrente –, e que se prende com o facto da recorrente ter exercido ininterruptamente, desde o ano lectivo de 1984/1985 até ao ano lectivo de 1998/1999, portanto durante cerca de 15 anos, funções docentes no Grupo de Trabalhos Manuais, chegando inclusive, a partir do ano lectivo de 1993/1994 [no QZP de Coimbra] e, posteriormente, a partir do ano lectivo de 1997/1998 [no Quadro de Nomeação Provisória], a obter um título jurídico de nomeação, embora provisório. Ora, como é sabido, a nomeação, precedida de concurso para o qual o opositor não tem as necessárias habilitações literárias ou os requisitos exigidos por lei, segundo a melhor doutrina, consubstancia um acto nulo ou inexistente, sendo o agente nomeado por um acto daquela natureza considerado um “agente ou funcionário putativo ou de facto”. Assim, para que a situação de facto da recorrente se pudesse vir a tornar numa situação acolhida pelo direito era necessária a verificação cumulativa de dois requisitos: a existência de um acto de nomeação [definitiva] ferido de nulidade ou de inexistência jurídica; e o exercício efectivo [de facto] das funções por um lapso de tempo considerável [não inferior a 10 anos], de boa fé e de forma ininterrupta, pública e pacífica. Ora, se dúvidas não há quanto ao facto da recorrente preencher o segundo requisito, o que lhe poderia valer o reconhecimento da “aquisição do direito ao lugar”, por efeito de uma espécie de prescrição aquisitiva – por recurso à figura do “agente putativo”, fenómeno jurídico há muito reconhecido pela doutrina [cfr. Marcello Caetano, Manual, II volume, a pág. 645, e Mário Esteves de Oliveira e outros, Código do Procedimento Administrativo Anotado, 2ª edição, a págs. 654/655] e por jurisprudência abundante do STA – o mesmo não se verifica em relação ao primeiro. De facto, o título jurídico da recorrente é uma nomeação “provisória”, pois só podem ser nomeados definitivamente os docentes titulares de qualificação profissional para a docência, obtida no âmbito da respectiva formação inicial ou ao abrigo do regime da profissionalização em exercício – cfr. o disposto no artigo 31º do Estatuto da Carreira Docente. No caso presente, se é verdade que a recorrente foi chamada à profissionalização no ano lectivo de 1997/1998, não o é menos que, posteriormente, a entidade competente [o Departamento de Ensino Básico] entendeu não lhe homologar a classificação profissional, por se ter apercebido da irregularidade da sua situação [cfr. o ofício nº 19.230, de 22-7-98, do DEB, e ofício nº 0333, de 17-3-99, do DEGRE] e, pela mesma razão, decidiu excluí-la também do concurso relativo ao ano escolar 1999/2000. Como sustenta o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul, no seu douto parecer de fls. 163/164, “na verdade, uma tal nomeação [recaindo sobre pessoa não detentora das imprescindíveis habilitações literárias para o exercício do cargo] constitui acto nulo, nos termos do disposto no artigo 133º, nº 2, alínea c) do Código do Procedimento Administrativo. […] a manutenção de uma situação desconforme à lei – era o caso – não teria a mínima justificação [ainda que alongada no tempo, visto resultar de nomeação provisória]. Efectivamente, e como referem Vital Moreira e Gomes Canotilho, a fls. 152 da 2ª edição da Constituição da República Portuguesa anotada, «não existe um direito à igualdade na ilegalidade ou na repetição de erros, podendo a administração afastar-se de uma prática anterior que se mostre ilegal»”. De facto, à Administração, que deveria ter excluído a recorrente do concurso nacional de professores, por falta de requisitos habilitacionais para a docência [como acima se disse, a recorrente, atento o disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 14º do DL nº 384/93, de 18/11, já nem deveria ter sido integrada no QZP de Coimbra], era lícito recusar, com fundamento nessa falta de habilitações, a homologação da sua classificação profissional e, por essa via, a conversão em definitiva da nomeação provisória que aquela detinha, o que conduziria, no fundo, à prolação do acto impugnado em sede de recurso hierárquico, ou seja, à exoneração da recorrente do Quadro de Professores de Nomeação Provisória da Escola Básica do 2º e 3º ciclos … . Daí que, improcedendo em consequência todas as conclusões da alegação da recorrente, o presente recurso não merece proceder. (…)”. O percurso do acórdão recorrido – decalcado da informação que serviu de base ao acto recorrido - foi o seguinte: - Começou por considerar que a recorrente não reunia os requisitos legais para poder ser nomeada professora de trabalhos manuais no ano lectivo de 1984/85; - Considerou que tal vício afectava o acto de nulidade; - Entendeu, por isso, que o acto proferido em 31-8-99 exonerando a recorrente com fundamento na nulidade do acto de nomeação não sofria de qualquer vício; - Entendeu ainda que o exercício de funções (durante 18 anos) ao abrigo do acto de nomeação considerado nulo não permitia a obtenção do título ao abrigo do regime dos “agentes putativos ou de facto”. Vamos apreciar o mérito do acórdão, sendo certo que em boa verdade o mesmo não seguiu uma metodologia adequada. O caminho a seguir deveria ter sido a indagação dos vícios do acto impugnado, ou melhor ainda, dos vícios que a recorrente imputava ao acto impugnado. O acórdão entendeu, pelo contrário, aferir – desde logo – a validade do acto impugnado e é esse juízo (onde assenta a validade do acto impugnado) que se impõe apreciar, pois é esse (agora) o objecto do recurso jurisdicional. Deste modo, o objecto deste recurso é saber – como decorre da síntese efectuada – se o acórdão do TCA decidiu acertadamente as seguintes questões: (i) se a recorrente detinha os requisitos legais para ser nomeada professora de trabalhos manuais no ano de 1984/85; (ii) se essa falta é geradora de nulidade; (iii) se o exercício de facto das referidas funções durante 18 anos é bastante para a aquisição do título. 2.2.2. Mérito do recurso: (i) requisitos da nomeação da recorrente e (ii) suas consequências. (i) requisitos da nomeação para o ano de 1984/85 O acto recorrido é o indeferimento do recurso hierárquico do despacho de 31-8-99, que exonerou a recorrente do quadro da Escola Básica dos 2º e 3º ciclos de … “pelo facto e de lhe não ter sido homologada a classificação profissional”. Na informação que serviu de fundamentação ao acto contenciosamente impugnado e que indeferiu o recurso hierárquico justificou-se a “exoneração” com o argumento de que a nomeação da recorrente no ano lectivo de 84/85 era nula (por falta de habilitação própria para o ensino de Trabalhos Manuais) e que os 18 anos de exercício ininterrupto de funções não eram bastantes para regularizar a situação. O TCA, como vimos acima, acolheu integralmente a tese do despacho recorrido. A recorrente sustenta, nas conclusões 1ª a 12ª, que, nos termos do Despacho Normativo 57/83, de 23/12, bastava a inscrição no curso complementar das Escolas de António Arroio, Avelar Brotero e Soares dos Reis, mesmo que qualquer deles não fosse concluído. Baseia-se na condição da alínea c), que dizia: “desde que os candidatos se encontrassem matriculados nos respectivos cursos complementares à data da publicação do Decreto Lei 94/82”. Vejamos. Nos termos do Despacho Normativo 32/84, de 9/2 a detenção do curso de Formação Feminina só conferia habilitação própria para a docência em Trabalhos Manuais se o seu detentor tivesse a licenciatura ou o bacharelato num dos cursos de engenharia aí referidos. Não era o caso da recorrente que não detinha este requisito. O Despacho Normativo 112/84 veio, todavia, permitir que para o ano lectivo de 84/85 se mantivessem os requisitos de acesso previstos na legislação anterior. Com efeito, tal Despacho veio alterar o n.º 9 do Despacho Normativo 32/84, de 27 de Janeiro, veio manter “a titularidade de habilitação própria ou suficiente” de acordo com a legislação em vigor à data imediatamente anterior à da publicação do Despacho 32/84. A legislação anterior era o Despacho Normativo 57/83, de 23 de Fevereiro, e portanto, o que importa é saber se à luz deste diploma a recorrente detinha habilitação própria. Este Despacho Normativo 57/83, considerava, com efeito, habilitação própria para Trabalhos Manuais, entre outros: -“Cursos complementares das Escolas de António Arroio, de Avelar Brotero e de Soares dos Reis (c)”. Explicitando-se o sentido de (c), nos termos acima já descritos: “desde que os candidatos se encontrassem matriculados nos respectivos cursos complementares à data da publicação do Decreto Lei 94/82”. É a nosso ver indubitável que o requisito legal é não só a posse de um dos Cursos Complementares ministrados nas aludidas escolas, mas ainda que os candidatos se encontrassem matriculados nesses cursos na data da publicação do Dec. Lei 94/82, isto é, em 25-3-1982. O Curso de Artes dos Tecidos (que a recorrente conclui na Escola de Avelar Brotero no ano lectivo de 1984/85 – cfr. certificado de fls. 29) segundo o mesmo Despacho Normativo 57/83, de 23/2, é habilitação suficiente para o 1º Escalão – fls. 577 do DR). O que resulta da lei é que o Curso de Artes e Tecidos ministrado pela Escola de Avelar Brotero, nos casos em que os alunos estivessem inscritos em 1982 conferia habilitação própria; os demais cursos de Artes e Tecidos conferiam apenas habilitação suficiente. Trata-se, assim, da referência a um determinado grupo de cursos complementares – aferidos pela data da inscrição nas aludidas Escolas – mas que deveriam ter sido concluídos antes de abrir o concurso para a colocação de 1984/85. O argumento da recorrente quanto ao ano em que esteve matriculada na Escola de Avelar Brotero tem sentido, apenas para esclarecer o alcance da condição da alínea c). A matrícula na referida Escola em data anterior à da publicação do Dec. Lei 94/82, de 25-3-1982 (diploma que veio estruturar a carreira docente” incluindo nela o 12º grupo (Trabalhos Manuais), desde que o candidato tivesse concluído o curso antes da abertura do concurso para o ano lectivo de 1984/85, deverá ser considerada relevante. Não teria sentido, por exemplo, que aqueles concorrentes que tivesse um dos cursos complementares da Escola de Avelar Brotero concluindo antes de 1982, não detivessem habilitação própria. Mas, no caso em apreço, a recorrente não tinha concluído o curso complementar na Escola de Avelar Brotero na data em que concorreu para a docência no ano de 1984/85. A recorrente apenas completou o curso complementar da Escola de Avelar Brotero no ano lectivo de 1984/85 (al. b) da matéria de facto). Alega é certo que, no ano anterior ao da publicação do Dec. Lei 92/82, esteve matriculada no 1º ano desse curso, mas esse facto (ainda que não levado à matéria de facto) é no seu caso irrelevante, pois a lei exigia ainda que para o ano lectivo de 1984/85 já tivesse concluído Curso de Artes e Tecidos ministrado na aludida Escola de Avelar Brotero. É certo que nesse mesmo ano lectivo de 1984/85 completou o curso que – se tivesse sido completado no ano lectivo anterior – lhe conferia habilitação própria, desde que estivesse matriculada em 1982. Mas, em bom rigor – qualquer que seja o sentido desta condição, a verdade é que no ano de 1984/85 a recorrente não possuía habilitação própria, pois não tinha completado o aludido curso complementar. Mas também é verdade que ao abrigo da legislação anterior a esta, isto é, o Despacho Normativo 3/82, de 14/1, a recorrente, detentora do Curso de Formação Feminina tinha habilitação suficiente para a docência de trabalhos manuais. Do exposto decorre que a recorrente no ano em que iniciou as suas funções docentes detinha habilitação suficiente para a disciplina de Trabalhos Manuais, mas com as vicissitudes do regime legal entretanto surgidas, não as reunia para a docência do ano de 1984/85. Neste ponto, portanto, a recorrente não tem razão, sendo certo que no ano de 1984/85 a recorrente não detinha habilitação própria para ser nomeada docente de Trabalhos Manuais – improcedendo deste modo as conclusões 1ª a 12ª. ii) vício do acto de nomeação e suas consequências Quais as consequências da falta destes requisitos? Entendeu o acto recorrido e o acórdão do TCA que daqui resultava a nulidade do acto de nomeação permitindo a exoneração da docente no ano de 1999, numa ocasião em que a Administração se preparava para homologar a classificação profissional com vista à profissionalização da recorrente. O acto impugnado – como se pode ver na informação onde se ancora – considerou que a nomeação da recorrente era nula, e portanto nem sequer deveria ter sido integrada no Quadro da Zona Pedagógica de Coimbra. Vejamos se efectivamente o vício imputado aos (sucessivos) actos de nomeação é, efectivamente, gerador de nulidade. No direito administrativo a regra geral é a de que a violação da ordem jurídica acarreta a mera anulabilidade. Nos termos do art. 133º do CPA a lei comina expressamente com nulidade os actos “a que falte qualquer dos elementos essenciais”. Neste Supremo Tribunal a questão da delimitação do conceito de elemento essencial do acto, cuja falta acarrete a nulidade é abordada no acórdão de 17-2-2004, proferido no processo 01572/02, em termos que de seguida transcrevemos: “(…) Para Freitas do Amaral in “Curso de Direito Administrativo”, II, p. 411, os elementos essenciais do acto administrativo, para os efeitos do disposto no art. 133º, nº 1 do CPA, são, “os absolutamente indispensáveis para que se possa constituir um acto administrativo, incluindo os que caracterizam cada espécie concreta”. Nesta linha, se pronunciara já Vieira de Andrade [Validade (do acto administrativo) - in DJAP, VII, p. 587], nos seguintes termos: “(…) Os elementos essenciais são os indispensáveis para que se constitua qualquer acto administrativo, incluindo os que caracterizam cada espécie concreta. Assim, não pode valer como acto administrativo, uma decisão sem autor, sem destinatário, sem fim público, sem conteúdo, sem forma, ou com vícios graves equiparáveis a tais carências absolutas, em função do tipo de acto administrativo – por exemplo, numa verificação constitutiva, enquanto acto certificativo, deve ter-se por elemento essencial a veracidade dos factos certificados, sendo a falsidade equiparável à carência de objecto ou de conteúdo; do mesmo modo, num acto sancionatório, o procedimento tem de incluir necessariamente a oportunidade de defesa do destinatário. De resto, as hipóteses exemplificativas que constam do nº 2 do art. 133º do CPA e que correspondem praticamente aos casos que a jurisprudência, a doutrina e a lei – esta apenas no que toca à administração local, desde o Código Administrativo (art. 363º) (…) – foram formulando, revelam, por si, esta ideia de essencialidade estrutural ou funcional, de tal modo que há uma relativa coincidência entre as nulidades por natureza e as nulidades por determinação legal expressa, servindo esta determinação sobretudo para afastar dúvidas ou para estender o regime mais radical a casos que, no entender do legislador, merecem uma reacção mais rigorosa da ordem jurídica, seja por razões estratégicas ou históricas (como acontece no próprio CPA), seja por razões conjunturais (assim tem acontecido, por exemplo, em leis avulsas relativamente a nomeações de funcionários ou a actos contrários a planos urbanísticos)”. Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, dizem a, propósito, (in “Código do Procedimento Administrativo”, Comentado, 3ª ed., pp 641-642): (…) Adoptou-se aqui uma solução semelhante à que ficou consagrada na lei alemã, onde se estabelece que “é nulo o acto administrativo afectado por um vício especialmente grave, desde que isso resulte evidente de uma avaliação razoável das circunstâncias a tomar em consideração”, embora o Código pareça afastar-se da lei alemã, quanto à fixação do critério densificador das nulidades por natureza, que já não é o “vício grave”, mas a “falta de elementos essenciais”. A cláusula da nossa lei coloca, portanto, a questão da densificação do conceito “elementos essenciais” (…) é claro que “elementos essenciais” do acto administrativo não podem ser os elementos da respectiva noção contidos no art. 120º, que, aí, o que se trata é de uma situação de inexistência de acto administrativo. (…) Podem considerar-se, contudo, serem nulos os actos administrativos que careçam de elementos, que, no caso concreto, devam considerar-se essenciais, em função do tipo de acto em causa ou da gravidade do vício que o afecta, podendo encontrar-se assim casos de nulidades similares àqueles que a cláusula geral da lei procedimental alemã potencia. (…) “Elementos essenciais”, no sentido do nº 1 do art. 133º do Código – cuja falta determina a nulidade do acto administrativo – seriam, pois, todos aqueles que se ligam a momentos ou aspectos legalmente decisivos e graves dos actos administrativos, além daqueles a que se refere já o seu nº 2. E, como dispomos do elenco exemplificativo ou concretizador dessa norma, nem será muito difícil apurar, por paralelismo (entre a qualidade e a quantidade de interesses públicos ou privados envolvidos em cada hipótese), outros casos de nulidade derivada da falta de elementos essenciais da sua prática”. A jurisprudência deste Supremo Tribunal já referiu os “elementos essenciais” aos aspectos que integram o conceito de acto administrativo contido no art. 120º do CPA (Acórdão STA de 2000.03.23- recº nº 44374), isto é os sujeitos, a vontade, o objecto e o fim público (acórdão do Pleno de 1998.02.18 – recº nº 35752) e/ou aos “momentos ou aspectos logicamente decisivos e graves destes” (acórdãos de 2002.05.14- recº nº 47 825 e de 2003.06.17 – recº nº 666/03). Ora, à margem do problema de saber se, na patologia jurídica do acto administrativo, depois da publicação do CPA, ainda faz sentido a figura autónoma da inexistência jurídica (vide, a propósito, Marcelo Rebelo de Sousa, “Regime do Acto Administrativo” in “Direito e Justiça”, VI, p. 37 e segs e Paulo Otero, in “Legalidade e Administração Pública – O sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade”, p. 1033), que não interessa à economia da presente decisão, o que não é defensável é que não ocorra uma situação de improdutividade de quaisquer efeitos jurídicos quando faltar um dos elementos do conceito do acto administrativo contido no CPA. A mais disso, na integração da indeterminação conceitual, a nossa preferência vai para a interpretação que abre a cláusula geral até aos vícios graves e decisivos equiparáveis à falta dos elementos que caracterizam o género e/ou cada tipo específico de acto administrativo. Está mais próxima da letra da lei, uma vez que esta alude a essencialidade, isto é ao que define, fazendo com que “o ente seja aquilo que é” (cf. José Ferrater Mora, in “Dicionário de Filosofia”, p. 135). De todo o modo, com maior ou menor abertura, a nulidade haverá sempre de reportar-se a um desvalor da actividade administrativa com o qual o princípio da legalidade não pode conviver, mesmo em nome da segurança e da estabilidade como acontece no regime-regra da anulabilidade.” Concordamos inteiramente com as conclusões finais do citado e transcrito acórdão. Na verdade, o vício gerador de nulidade deverá revestir-se de alguma gravidade justificando a alteração do regime regra da anulabilidade. Também entendemos que o erro ou a falsidade dos elementos de facto em actos certificativos equivale à falta de um elemento essencial da certificação, uma vez que a função típica de tais actos é precisamente garantir essa veracidade. Contudo, no caso dos autos, a falta do requisito legal para a normação no ano de 1984/85, quando a recorrente detinha essa qualidade no ano anterior, sendo certo ainda que, nesse mesmo ano lectivo, completou o curso que lhe conferia habilitação própria (se a condição c) acima referida for interpretada no sentido de aceitar relevante inscrições anteriores) ou pelo menos suficiente, não deve reconduzir-se à falta de um elemento essencial do acto. Está em causa – note-se – apenas a detenção de requisitos legais para a qualidade de “habilitação própria” num dado momento histórico e não a veracidade dos certificados apresentados pela recorrente. É verdade que a falta de habilitação para a docência pode em muitas situações ser de tal modo grave que deva equiparar-se à falta de um elemento essencial do acto (falta de vontade). Mas, no caso dos autos não é tanto a falta das habilitações que está em causa, mas o momento da sua aquisição – pois a requerente teve habilitação suficiente quando iniciou as suas funções, e no ano de 1984/85 completou um curso que também lhe conferia habilitação para a docência. Daí que, neste caso concreto, a falta de requisitos legais não reveste uma gravidade de tal ordem que permita equiparar a falta de um requisito legal à falta de um elemento essencial do acto – falta de vontade. O Ministério da Educação quis efectivamente nomear a recorrente, com as habilitações com que esta se apresentou a concurso. O seu erro, neste caso, não é diferente dos demais erros sobre os pressupostos de facto ou de direito. Aliás em matéria como a presente em que os critérios de habilitação própria e suficiente mudavam anualmente não teria sentido atribuir aos erros de interpretação uma sanção tão severa como a nulidade. Por outro lado, não foram alegadas razões de interesse público merecedoras de especial protecção, nem que a recorrente tenha agido de má fé, ou de qualquer modo tenha tentado iludir a Administração com habilitações que não detinha. Pelo contrário a recorrente exerceu as suas funções durante 18 anos… sem que lhe seja apontada qualquer falha. Deste modo, apenas podem ter ficado preteridos outros interessados com habilitação própria ou suficiente, mas para estas hipóteses e protecção de tais interesses, o regime da anulabilidade é suficiente. Não se vê, deste modo, qualquer razão suficientemente forte para que o vício efectivamente existente seja considerado gerador de nulidade. Deste modo a recorrente tem razão, neste ponto, pois a falta de habilitação própria era neste caso apenas geradora de anulabilidade. O acórdão recorrido violou, deste modo o disposto no art. 133º, 1, do CPA, devendo em consequência ser revogado. Dado que ao acto recorrido foram imputados outros vícios, designadamente, a ilegalidade da revogação de actos constitutivos de direito – não apreciados no acórdão nem prejudicados pela facto da nomeação da recorrente ser anulável - impõe-se o prosseguimento dos autos para conhecimento desses vícios, ficando, para já, prejudicadas as demais questões decididas no acórdão. 3. Decisão Face ao exposto os juízes da 1ª Secção do STA acordam em revogar o acórdão recorrido e ordenar a baixa do processo para conhecimento dos demais vícios, designadamente, a alegada revogação ilegal de actos constitutivos de direitos. Sem custas. Lisboa. 12 de Novembro de 2009. – António Bento São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier Nunes – Maria Angelina Domingues.

Sumário

A nomeação de um professor de Trabalhos Manuais sem os requisitos legais, configura um erro sobre os pressupostos de direito, gerador de mera anulabilidade.

Texto Integral

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A…, devidamente identificada nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que negou provimento ao RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO por si interposto do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA, que indeferiu o recurso hierárquico da decisão “… que a exonerou do quadro de professores de nomeação provisória da Escola Básica do 2º e 3º Ciclos de … .”.

Terminou as suas alegações formulando as seguintes conclusões:

1ª A decisão recorrida supôs, erroneamente, que a enunciação pelo Despacho Normativo n°. 57/83, de 23 de Fevereiro, dos Cursos Complementares da Escola Avelar Brotero como constituindo habilitação própria para a docência de Trabalhos Manuais, no ensino básico e secundário, dependia do completamento desse curso pelo interessado até à data da publicação do DL nº. 94/82, em 25 de Março de 1982 ;

2ª Porém, a exigência legal de posse de habilitações, numa interpretação conforme à vontade presumida do legislador do Despacho Normativo n°. 57/83, de 23 de Fevereiro, segundo as regras hermenêuticas gerais, na parte em que aquele Despacho dispõe sobre habilitações próprias para a docência de Trabalhos Manuais, era apenas a matrícula nesse Curso, mesmo que tivesse ocorrido em ano lectivo anterior ao da publicação do DL n°. 94/82, em 25 de Março de 1982. Tal interpretação coaduna-se com a intenção do legislador do Despacho Normativo n°. 57/83 de proteger os professores já integrados no Ensino, à data da respectiva entrada em vigor; permitindo-lhes vir a adquirir as novas habilitações exigidas. Mas considerando os professores de imediato, como se as detivessem já naquela data.

3ª Considerando o Despacho Normativo nº. 57/83 tais habilitações, ainda não obtidas, por ficção legal, como já adquiridas, desde que os professores estivessem matriculados nos cursos que as conferem. E com esse sentido foi sempre interpretado e aplicado pela Administração, o Despacho Normativo n°. 57/83 no caso da Recorrente, aquele Despacho.

4ª À luz do Despacho Normativo nº, 57/83, bem como para a Administração que o aplicou, consideravam-se habilitações em relação às quais o Despacho punha a exigência de que os candidatos estarem matriculados (" ... desde que matriculados ... ") como se estivessem já adquiridas, contanto que os professores que delas se pretendiam prevalecer se achassem matriculados nos cursos que as conferem.

5ª Se bem que não seja a matrícula, mas a conclusão com aproveitamento, que indicia a competência associada à posse de determinada habilitação literária, o legislador satisfez-se com a primeira com uma intenção clara - a de proteger o emprego e a remuneração dos professores já colocados na docência de Trabalhos Manuais, e apenas os professores já colocados.

6ª Por maioria de razão, deve considerar-se preenchido esse requisito habilitacional, relacionado com a matrícula em relação à professora que, já no ano lectivo anterior ao da entrada em vigor do DL nº. 94/82 (data que foi tomada como termo de relevância daquela habilitação), já tinha frequentado, e obtido aproveitamento no primeiro ano do Curso Complementar de Artes dos Tecidos da Escola Avelar Brotero, que confere a habilitação própria. E que, no ano lectivo da publicação do DL nº, 94/82, de 1981/82, mantendo-se colocada no Ensino, requerera e aguardava o reconhecimento ministerial de equivalências de cadeiras obtidas num outro Curso Complementar da mesma Escola - que tinha frequentado com aproveitamento em anos anteriores à publicação do Despacho nº. 57/83;

7ª Tanto quando foi provida no Quadro de Zona Pedagógica, como quando foi provida no quadro de nomeação provisória da Escola Básica 2, 3 de …, como professora de Trabalhos Manuais, a Recorrente já detinha o predito Curso Complementar, habilitação considerada própria em relação a ela pelo Despacho Normativo nº, 57/83. Habilitação que começou a adquirir antes da entrada em vigor do Despacho nº, 57/83. E também antes da data da publicação do DL nº 94/82, data que é considerada pelo Despacho nº, 57/83 como critério temporal de relevância de habilitações para a docência;

8ª Quer para a admissão ao concurso dos Quadros de Zona Pedagógica quer para a nomeação provisória no quadro da Escola Básica 2, 3 de … deve considerar-se, à luz do Despacho nº, 57/83, e da forma como era aplicado pela Administração - a intenção de consideração como habilitados dos professores já colocados no sistema de ensino à data da sua entrada em vigor, facilitando-lhes a aquisição de habilitações e o tratamento dos docentes, uma vez na posse delas, como se já as tivessem à data do Despacho nº, 57/83 - o completamento do curso no seu caso concreto considerado relevante, independentemente da data em que foi concluído;

9ª Ao considerar que a Recorrente, para poder aproveitar do regime de habilitações para a docência exigido pelo Despacho Normativo nº 57/83, tinha de estar matriculada, na própria data da publicação do DL nº, 94/82, de 25 de Março, em Curso Complementar da Escola Avelar Brotero, a decisão recorrida incorreu, por erro de interpretação da norma aplicável - da norma do ponto do mapa anexo ao DL nº. 519-E/79, relativo a habilitações para a docência de Trabalhos Manuais, aprovado pelo Despacho Normativo n°. 57/83 - em erro de julgamento; por ter pressuposto, erroneamente, que tal matrícula, na própria data da publicação do DL n°. 94/82, era requisito legal da consideração de tal habilitação como possuída pela interessada. Quando é certo que tal exigência se deve dar por satisfeita com a matrícula em Curso Complementar da escola antes da entrada em vigor do DL n°. 94/82, de 25 de Março, e como tal foi considerada cumprida pela Administração em relação à Recorrente;

10ª Ao considerar que a Recorrente, para poder aproveitar do regime de habilitações para a docência exigido pelo Despacho Normativo nº. 57/83, deveria já ter concluído, à data da publicação do DL n°. 94/82, de 25 de Março, esse Curso Complementar da Escola Avelar Brotero, a decisão recorrida voltou a incorrer, por erro de interpretação da norma aplicável - da norma do ponto do mapa anexo ao DL n°. 519-E/79, relativo a habilitações para a docência de Trabalhos Manuais, aprovado pelo Despacho Normativo n°. 57/83 - em erro de julgamento; por ter pressuposto, erroneamente, que a posse de habilitação com aquele Curso Complementar dependia da sua conclusão. Quando é certo que tal exigência se deve dar por satisfeita com a simples matrícula do professor habilitado para a docência de Trabalhos Manuais em Curso Complementar da Escola Avelar Brotero antes da entrada em vigor do DL n°. 94/82, de 25 de Março;

11ª - Os actos administrativos de nomeação provisória para o Quadro de Zona Pedagógica, de nomeação para o quadro de nomeação provisória de Escola, e de chamada à profissionalização em exercício, pressupuseram actos de verificação das habilitações académicas da Recorrente para a docência. Na sua prática, a Administração agiu no domínio da vinculação legal. São constitutivos de direitos; ou actos equiparados aos actos constitutivos de direitos. Tais actos, seja o de nomeação provisória para o quadro da zona pedagógica seja o de nomeação para o quadro de Escola, são irrevogáveis. A decisão recorrida, não os tendo considerado irrevogáveis, incorreu em erro de julgamento;

12ª -Também o acto de exoneração, contenciosamente atacado, tendo revogado acto válido, constitutivo de direitos, praticado em zona de vinculação legal, é também inválido. A decisão recorrida, não o tendo considerado inválido, incorreu em erro de julgamento;

13ª - Nenhuma norma legal prevê a exoneração dos professores nomeados para o quadro de nomeação provisória de Escola, quando posteriormente se venha a decidir que as habilitações para a docência que haviam sido tomadas como base para a anterior não são eficazes. A exoneração dos Quadros de Escola, em que o professor havia sido colocado, por hipotética falta de habilitações, constitui efeito legalmente não previsto;

14ª Segundo as disposições dos arts. 1°.,2°.,3°.,4°. e 6°. do DL n°. 210/97, de 13 de Agosto, a mera posse de habilitação suficiente para a docência basta para a integração nos quadros de zona pedagógica. A Recorrente tinha direito a manter-se vinculada ao Quadro de nomeação provisória da Escola até que adquirisse habilitação própria para a docência, ou até que fosse integrada na carreira técnico - profissional. O art. 5°. al. b) do DL n°. 384/93, de 18 de Novembro deve considerar-se revogado pelos arts. 1°. e 2°. do DL n°. 210/97, de 13 de Agosto;

15ª A carreira docente dos professores do ensino básico e secundário é uma carreira especial, a que não é aplicável o princípio geral da nulidade do acto de nomeação dos funcionários que não tinham as habilitações literárias legalmente exigíveis para o provimento. Aí existem vínculos provisórios de razoável estabilidade, que se mantêm ao longo de muitos anos na expectativa de aquisição superveniente de habilitação académica ou de habilitação profissional. A própria vinculação definitiva está dependente do acesso à profissionalização. Que, no caso da Recorrente, dependia do acto discricionário de chamada à profissionalização. Por sua vez dependente de decisões de política educativa, variáveis ao longo dos anos e contingentes de restrições orçamentais, que são imprevisíveis quanto à data em que são tomadas;

16ª No caso da Recorrente, que foi chamada à profissionalização, e cumpriu, concluindo com aproveitamento, todos os requisitos da profissionalização antes da prática do acto contenciosamente atacado, o seu vínculo, inserido numa carreira especial da Função Pública, tinha vocação para se tomar definitivo, tanto à data da exoneração como à data do acto que decidiu o recurso hierárquico dela interposto.

17ª A decisão administrativa contenciosamente recorrida, que o douto acórdão recorrido manteve no ordenamento jurídico, violou o princípio do abuso de direito válido e actuante no Direito Administrativo, por constituir um princípio geral do direito. Princípio de que o princípio da boa fé é um afloramento. Da mesma forma que violou o princípio da proporcionalidade. Princípios que, no caso dos autos, determinam a anulação do acto contenciosamente atacado, que os desrespeita;

18ª Considerando, entretanto, que a Recorrente exerceu as suas funções continuada e ininterruptamente, de boa fé e de forma pública durante mais de dez anos. Considerando que sempre foi considerada pela Administração como detentora de habilitação própria para a docência de Trabalhos Manuais. Considerando ainda que a Recorrente já cumpriu todo o programa legalmente estabelecido para a sua profissionalização, tanto na componente escolar, como na componente lectiva; a Recorrente adquiriu há muito, por prescrição aquisitiva, que se invoca, o direito de se considerar vinculada ao Estado, enquanto professora de nomeação provisória da Escola em que estava provida;

19ª O douto acórdão recorrido violou, entre outras, as disposições dos arts. 133°, n°.1, e n°. 2 al. c) do CPA, conjugado com os arts. 25°., 26°., 27°., 31°. e 32°. al. b) do ECD (DL n°. 139-A/90, de 28-4)); e 1 °, 2°, 3°, 4°, 5°, 7°, 8°, e 11° do DL n°.384/93, de 18 de Novembro e com as disposições dos arts.1º, 2°.,3°.,4°.,6°. e 7°. do DL n°. 210/97, de 13 de Agosto, que determinavam a nulidade do acto contenciosamente recorrido; as disposições dos arts. 133°, nºs 1 e 2 d) do CPA, conjugadas com os arts. 58° e 59° A) da Constituição, as quais eram igualmente determinantes da nulidade do acto contenciosamente recorrido; ou, quando assim se não entenda, as disposições dos arts. 25°., 26°., 27°., 31 e 32°. al. b) do mesmo ECD ; as disposições dos arts. 1 °.,2°.,3°. e 4°. do Despacho Normativo n°. 57/83, de 23 de Fevereiro; o art. 1°. do DL n°. 94/82, de 25 de Março; o Despacho n°. 17-EAE/83, de 23 de Março; o Despacho Normativo n°. 32/84, de 27/Jan, sendo o n°. 9 deste último despacho na redacção introduzida pelo Despacho Normativo n°. 112/84, de 28 de Maio, conjugadamente com as regras interpretativas enunciadas pelo art. 9°. do Cód. Civil; o Despacho nº, lO-I1EBS/83, de 9.Mar.; os arts. 1°., 2°., 3°., 4°., 5°., 7°., 8°. e 11°. do DL n°. 384/93, de 18/Nov.; os nºs. 1 e 2 do despacho conjunto n°. 4/SEEI/SEAE/96, de 22/Fev.; os arts 5°., n°.2 , 6°.-A, 133°., 134°., 135°., 140°. e 141 do CPA; .

20ª O douto acórdão recorrido violou, outrossim, o princípio da proibição do abuso de direito, princípio geral do ordenamento jurídico, de que o art°. 6°.-A do CPA constitui mero afloramento;

21ª O douto acórdão recorrido violou, igualmente, o princípio da prescrição aquisitiva pelo decurso do tempo superior a dez anos, acompanhada do exercício e forma pública, pacífica, contínua, ininterrupta e de boa fé da função docente pela Recorrente. Tal princípio, aplicado conjugadamente com o princípio geral da proibição do abuso de direito e das disposições dos arts . 5°. e 6°.-A do Cód. Proc. Adm., deve conduzir ao reconhecimento judicial no caso sub judicio, de que a Recorrente adquiriu o direito ao lugar;

22ª A tal reconhecimento não obsta o carácter provisório da nomeação, atentas todas as circunstâncias do caso, e, de modo mais particular, a persistente atitude da Administração em considerá-la anteriormente sempre detentora de habilitação própria para a docência; a circunstância de a Recorrente ter inequivocamente habilitação suficiente para a docência, e já ter adquirido a habilitação conducente à própria profissionalização;

23ª No provimento do presente recurso, o aliás douto acórdão recorrido deve ser revogado e substituído por outro que conceda provimento ao presente recurso jurisdicional, e decrete a nulidade do acto contenciosamente atacado, sobre que se pronunciou a decisão recorrida; ou, quando assim se não entenda, que decrete a anulação de a acto; ou, quando ainda assim se não entenda, substituída por douta decisão que declare produzidos em relação à recorrente os efeitos putativos do exercício efectivo, e de facto, de funções pelo lapso de tempo superior a dez anos, declarando-se reconhecido à Recorrente a aquisição do direito ao lugar.

Respondeu a entidade recorrida pugnado pela manutenção do acórdão.

Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) A recorrente concluiu no dia 26 de Setembro de 1977, o Curso Geral de Formação Feminina, com a classificação de 12 valores [cfr. fls. 25 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

b) No ano lectivo de 1984/1985 a recorrente concluiu, na Escola Secundária de Avelar Brotero, Coimbra, o Curso Complementar das Artes dos Tecidos, com a classificação de 12 valores [cfr. fls. 29/30 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

c) A recorrente concluiu no ano lectivo de 1984/1985 o Curso de Desenhador Têxtil – 12º Ano – Via Profissionalizante, com a classificação de 12 valores [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

d) A recorrente frequentou, com aproveitamento, o 1º Ano do Curso Complementar de Artes Plásticas e Decorativas.

e) A recorrente exerceu ininterruptamente funções docentes, desde o ano lectivo de 1982/1983 até Novembro de 2000, visto ter sido colocada, no ano lectivo 1999/2000, na Escola Básica da Tábua, Coimbra, em regime de contrato administrativo de provimento.

f) De 1982/1983 até ao ano lectivo de 1992/1993, a recorrente exerceu funções em várias escolas, em regime de contrato.

g) No ano lectivo de 1993/1994, a recorrente foi integrada no Quadro de Zona Pedagógica de Coimbra, mantendo esse vínculo até 1996/1997, inclusive [cfr. fls. 33/34 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

h) No ano lectivo de 1997/1998, a recorrente foi integrada, por transferência, no Quadro de Nomeação Provisória, tendo obtido colocação na Escola Secundária de …, escola em que se manteve até à data em que foi notificada do despacho de exoneração.

i) Através do ofício nº 33.017, de 30-10-97, do Núcleo de Organização Curricular e Formação, a recorrente tomou conhecimento de que não teria que frequentar a Componente de Ciências de Educação na Escola Superior de Educação, uma vez que se encontrava abrangida pelo disposto no Despacho Conjunto nº 4/SEEI/SEAE/96, de 11/3, pelo que, de acordo com o ponto 2 do referido Despacho, a homologação da sua classificação profissional ocorreria a partir do final do ano lectivo de 1997/1998 [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

j) No ano escolar de 1997/1998 foi chamada para a realização do primeiro ano da profissionalização em serviço na Escola Superior de Educação de Viana do Castelo [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

k) Em 17-3-99, o Departamento de Gestão de Recursos Educativos enviou ao Presidente do Conselho Executivo da Escola Básica dos 2º e 3º ciclos de … o ofício nº 3331, informando que aquela escola deveria proceder à exoneração da recorrente, pelo facto do Departamento da Educação Básica ter informado não ser possível homologar a classificação profissional da mesma, que concluiu o 1º ano de profissionalização em serviço no ano lectivo de 1997/1998 [cfr. o ofício nº 19.230, de 22-7-98, do DEB, constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

l) Por despacho do Coordenador do Centro da Área Educativa de Viana do Castelo, datado de 31-8-99, foi a recorrente exonerada do quadro da Escola Básica dos 2º e 3º ciclos de … .

m) Inconformada, a recorrente interpôs recurso hierárquico desse acto, mas o Secretário de Estado da Administração Educativa, por despacho datado de 23-8-2000, negou provimento ao mesmo, remetendo a respectiva fundamentação para a Informação/Proposta nº 217, de 26-7-2000 – acto recorrido [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, e de fls. 38/44 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

2.2. Matéria de direito

2.2.1. Objecto do recurso

O acórdão do TCA Sul julgou improcedente o recurso com a seguinte argumentação:

“(…)

Como decorre da matéria de facto dada como assente, a recorrente obteve colocação no Grupo de Trabalhos Manuais, pela primeira vez, no ano lectivo de 1984/85, quando já vigorava o Despacho Normativo nº 32/84, que veio conferir habilitação própria para a docência do Grupo de Trabalhos Manuais aos possuidores de licenciatura, bacharelato ou equiparados neles referidos “desde que os seus titulares comprovem possuir também um dos cursos indicados na alínea a)”.

Porém, o Curso de Formação Feminina, que a recorrente já detinha, só por si não conferia habilitação própria para a docência no 8º Grupo, o que só se verificaria caso aquela possuísse licenciatura, bacharelato ou equiparado, o que não era o caso.

Posteriormente, o Despacho Normativo nº 112/84, de 28/5, veio dar nova redacção ao ponto 9 do Despacho Normativo nº 32/84, passando a prescrever que “os candidatos que se encontrem colocados até à data da publicação do aviso de abertura do concurso relativo ao ano escolar de 84/85 mantêm, independentemente do grupo, subgrupo, disciplina ou especialidade em que obtiveram colocação, a titularidade de habilitação própria ou suficiente, de acordo com a legislação em vigor à data imediatamente anterior à da publicação do presente despacho e com respeito pelos escalões nela fixados”.

No fundo, aquela alteração consubstanciou-se na troca do advérbio “exclusivamente” pelo advérbio “independentemente”, pelo que o respectivo alcance quis apenas significar que qualquer que fosse o grupo em que o candidato tivesse obtido colocação até à data da publicação do aviso de abertura do concurso relativo ao ano 1984/1985 [Trabalhos Manuais, no caso da recorrente], e não apenas para o Grupo em que tivessem estado colocados no anterior ano lectivo de 1983/1984, a titularidade da habilitação continuava a manter-se, independentemente do Despacho Normativo nº 32/84 ter deixado de a considerar.

Contudo, o Despacho Normativo nº 112/84 acrescentou ainda que os candidatos manteriam a titularidade da habilitação detida, independentemente do Grupo em que tivessem sido colocados, “de acordo com a legislação em vigor à data imediatamente anterior à da publicação do presente despacho”, o mesmo é dizer, no caso da recorrente, se esta fosse possuidora, antes do Despacho Normativo nº 32/84, de habilitação própria para a docência.

Porém, e é esse o cerne da questão, impõe-se determinar se aquela possuía habilitação própria para a docência ao abrigo do Despacho Normativo nº 57/83, de 23/2, ou não.

Ora, de acordo com o apontado diploma, este estabelecia como habilitação própria para a docência do Grupo de Trabalhos Manuais a posse do Curso das Artes dos Tecidos [que à data a recorrente não possuía, visto que apenas o concluiu no ano lectivo de 84/85] mas, ainda assim, “desde que os titulares façam prova do exercício da docência nas disciplinas de Trabalhos Manuais, Trabalhos Oficinais ou Educação Politécnica (...), [alínea b)]” ou a posse do Curso Complementar das Escolas de António Arroio, de Avelar Brotero e de Soares dos Reis, e “desde que os candidatos se encontrassem matriculados nos respectivos cursos complementares à data da publicação do DL nº 94/82, de 25/3 [alínea c)]”.

Contudo, a recorrente não preenchia nenhum dos dois requisitos exigidos, ou seja, não exerceu a docência no Grupo de Trabalhos Manuais até 23-2-83 [data da publicação do Despacho Normativo nº 57/83], não possuía o Curso Complementar de Avelar Brotero [com efeito, o Curso de Artes dos Tecidos apenas o concluiu no ano de 1984/85], o Curso de Desenhador Têxtil veio a concluí-lo apenas no ano lectivo de 1984/1985, e o Curso Complementar de Artes Decorativas, não o chegou sequer a concluir. E, por outro lado, o Curso de Formação Feminina não era um Curso Complementar, mas apenas um Curso Geral, que só conferia habilitação suficiente [2º escalão] para a docência do Grupo de Trabalhos Manuais.

E, de resto, a recorrente também não preenchia o requisito da alínea c), relativa ao Curso Complementar da Escola Avelar Brotero, porquanto, embora tenha estado matriculada no Curso de Artes dos Tecidos no ano lectivo de 1980/1981, não comprovou a matrícula no ano lectivo seguinte [1981/1982], ou seja, não demonstrou que estava matriculada no Curso à data da publicação do DL nº 94/82, isto é, em 25-3-82.

Por tudo quanto se referiu, apenas uma conclusão se impõe: de facto, a recorrente não possuía habilitação própria para a docência no Grupo de Trabalhos Manuais.

Há, no entanto, uma outra questão jurídica que se impõe apreciar – que foi igualmente alegada pela recorrente –, e que se prende com o facto da recorrente ter exercido ininterruptamente, desde o ano lectivo de 1984/1985 até ao ano lectivo de 1998/1999, portanto durante cerca de 15 anos, funções docentes no Grupo de Trabalhos Manuais, chegando inclusive, a partir do ano lectivo de 1993/1994 [no QZP de Coimbra] e, posteriormente, a partir do ano lectivo de 1997/1998 [no Quadro de Nomeação Provisória], a obter um título jurídico de nomeação, embora provisório.

Ora, como é sabido, a nomeação, precedida de concurso para o qual o opositor não tem as necessárias habilitações literárias ou os requisitos exigidos por lei, segundo a melhor doutrina, consubstancia um acto nulo ou inexistente, sendo o agente nomeado por um acto daquela natureza considerado um “agente ou funcionário putativo ou de facto”.

Assim, para que a situação de facto da recorrente se pudesse vir a tornar numa situação acolhida pelo direito era necessária a verificação cumulativa de dois requisitos: a existência de um acto de nomeação [definitiva] ferido de nulidade ou de inexistência jurídica; e o exercício efectivo [de facto] das funções por um lapso de tempo considerável [não inferior a 10 anos], de boa fé e de forma ininterrupta, pública e pacífica. Ora, se dúvidas não há quanto ao facto da recorrente preencher o segundo requisito, o que lhe poderia valer o reconhecimento da “aquisição do direito ao lugar”, por efeito de uma espécie de prescrição aquisitiva – por recurso à figura do “agente putativo”, fenómeno jurídico há muito reconhecido pela doutrina [cfr. Marcello Caetano, Manual, II volume, a pág. 645, e Mário Esteves de Oliveira e outros, Código do Procedimento Administrativo Anotado, 2ª edição, a págs. 654/655] e por jurisprudência abundante do STA – o mesmo não se verifica em relação ao primeiro.

De facto, o título jurídico da recorrente é uma nomeação “provisória”, pois só podem ser nomeados definitivamente os docentes titulares de qualificação profissional para a docência, obtida no âmbito da respectiva formação inicial ou ao abrigo do regime da profissionalização em exercício – cfr. o disposto no artigo 31º do Estatuto da Carreira Docente.

No caso presente, se é verdade que a recorrente foi chamada à profissionalização no ano lectivo de 1997/1998, não o é menos que, posteriormente, a entidade competente [o Departamento de Ensino Básico] entendeu não lhe homologar a classificação profissional, por se ter apercebido da irregularidade da sua situação [cfr. o ofício nº 19.230, de 22-7-98, do DEB, e ofício nº 0333, de 17-3-99, do DEGRE] e, pela mesma razão, decidiu excluí-la também do concurso relativo ao ano escolar 1999/2000.

Como sustenta o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul, no seu douto parecer de fls. 163/164, “na verdade, uma tal nomeação [recaindo sobre pessoa não detentora das imprescindíveis habilitações literárias para o exercício do cargo] constitui acto nulo, nos termos do disposto no artigo 133º, nº 2, alínea c) do Código do Procedimento Administrativo. […] a manutenção de uma situação desconforme à lei – era o caso – não teria a mínima justificação [ainda que alongada no tempo, visto resultar de nomeação provisória]. Efectivamente, e como referem Vital Moreira e Gomes Canotilho, a fls. 152 da 2ª edição da Constituição da República Portuguesa anotada, «não existe um direito à igualdade na ilegalidade ou na repetição de erros, podendo a administração afastar-se de uma prática anterior que se mostre ilegal»”.

De facto, à Administração, que deveria ter excluído a recorrente do concurso nacional de professores, por falta de requisitos habilitacionais para a docência [como acima se disse, a recorrente, atento o disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 14º do DL nº 384/93, de 18/11, já nem deveria ter sido integrada no QZP de Coimbra], era lícito recusar, com fundamento nessa falta de habilitações, a homologação da sua classificação profissional e, por essa via, a conversão em definitiva da nomeação provisória que aquela detinha, o que conduziria, no fundo, à prolação do acto impugnado em sede de recurso hierárquico, ou seja, à exoneração da recorrente do Quadro de Professores de Nomeação Provisória da Escola Básica do 2º e 3º ciclos … .

Daí que, improcedendo em consequência todas as conclusões da alegação da recorrente, o presente recurso não merece proceder.

(…)”.

O percurso do acórdão recorrido – decalcado da informação que serviu de base ao acto recorrido - foi o seguinte:

- Começou por considerar que a recorrente não reunia os requisitos legais para poder ser nomeada professora de trabalhos manuais no ano lectivo de 1984/85;

- Considerou que tal vício afectava o acto de nulidade;

- Entendeu, por isso, que o acto proferido em 31-8-99 exonerando a recorrente com fundamento na nulidade do acto de nomeação não sofria de qualquer vício;

- Entendeu ainda que o exercício de funções (durante 18 anos) ao abrigo do acto de nomeação considerado nulo não permitia a obtenção do título ao abrigo do regime dos “agentes putativos ou de facto”.

Vamos apreciar o mérito do acórdão, sendo certo que em boa verdade o mesmo não seguiu uma metodologia adequada. O caminho a seguir deveria ter sido a indagação dos vícios do acto impugnado, ou melhor ainda, dos vícios que a recorrente imputava ao acto impugnado. O acórdão entendeu, pelo contrário, aferir – desde logo – a validade do acto impugnado e é esse juízo (onde assenta a validade do acto impugnado) que se impõe apreciar, pois é esse (agora) o objecto do recurso jurisdicional.

Deste modo, o objecto deste recurso é saber – como decorre da síntese efectuada – se o acórdão do TCA decidiu acertadamente as seguintes questões:

(i) se a recorrente detinha os requisitos legais para ser nomeada professora de trabalhos manuais no ano de 1984/85;

(ii) se essa falta é geradora de nulidade;

(iii) se o exercício de facto das referidas funções durante 18 anos é bastante para a aquisição do título.

2.2.2. Mérito do recurso: (i) requisitos da nomeação da recorrente e (ii) suas consequências.

(i) requisitos da nomeação para o ano de 1984/85

O acto recorrido é o indeferimento do recurso hierárquico do despacho de 31-8-99, que exonerou a recorrente do quadro da Escola Básica dos 2º e 3º ciclos de … “pelo facto e de lhe não ter sido homologada a classificação profissional”.

Na informação que serviu de fundamentação ao acto contenciosamente impugnado e que indeferiu o recurso hierárquico justificou-se a “exoneração” com o argumento de que a nomeação da recorrente no ano lectivo de 84/85 era nula (por falta de habilitação própria para o ensino de Trabalhos Manuais) e que os 18 anos de exercício ininterrupto de funções não eram bastantes para regularizar a situação.

O TCA, como vimos acima, acolheu integralmente a tese do despacho recorrido.

A recorrente sustenta, nas conclusões 1ª a 12ª, que, nos termos do Despacho Normativo 57/83, de 23/12, bastava a inscrição no curso complementar das Escolas de António Arroio, Avelar Brotero e Soares dos Reis, mesmo que qualquer deles não fosse concluído. Baseia-se na condição da alínea c), que dizia: “desde que os candidatos se encontrassem matriculados nos respectivos cursos complementares à data da publicação do Decreto Lei 94/82”.

Vejamos.

Nos termos do Despacho Normativo 32/84, de 9/2 a detenção do curso de Formação Feminina só conferia habilitação própria para a docência em Trabalhos Manuais se o seu detentor tivesse a licenciatura ou o bacharelato num dos cursos de engenharia aí referidos. Não era o caso da recorrente que não detinha este requisito.

O Despacho Normativo 112/84 veio, todavia, permitir que para o ano lectivo de 84/85 se mantivessem os requisitos de acesso previstos na legislação anterior. Com efeito, tal Despacho veio alterar o n.º 9 do Despacho Normativo 32/84, de 27 de Janeiro, veio manter “a titularidade de habilitação própria ou suficiente” de acordo com a legislação em vigor à data imediatamente anterior à da publicação do Despacho 32/84.

A legislação anterior era o Despacho Normativo 57/83, de 23 de Fevereiro, e portanto, o que importa é saber se à luz deste diploma a recorrente detinha habilitação própria. Este Despacho Normativo 57/83, considerava, com efeito, habilitação própria para Trabalhos Manuais, entre outros:

-“Cursos complementares das Escolas de António Arroio, de Avelar Brotero e de Soares dos Reis (c)”. Explicitando-se o sentido de (c), nos termos acima já descritos: “desde que os candidatos se encontrassem matriculados nos respectivos cursos complementares à data da publicação do Decreto Lei 94/82”.

É a nosso ver indubitável que o requisito legal é não só a posse de um dos Cursos Complementares ministrados nas aludidas escolas, mas ainda que os candidatos se encontrassem matriculados nesses cursos na data da publicação do Dec. Lei 94/82, isto é, em 25-3-1982. O Curso de Artes dos Tecidos (que a recorrente conclui na Escola de Avelar Brotero no ano lectivo de 1984/85 – cfr. certificado de fls. 29) segundo o mesmo Despacho Normativo 57/83, de 23/2, é habilitação suficiente para o 1º Escalão – fls. 577 do DR). O que resulta da lei é que o Curso de Artes e Tecidos ministrado pela Escola de Avelar Brotero, nos casos em que os alunos estivessem inscritos em 1982 conferia habilitação própria; os demais cursos de Artes e Tecidos conferiam apenas habilitação suficiente. Trata-se, assim, da referência a um determinado grupo de cursos complementares – aferidos pela data da inscrição nas aludidas Escolas – mas que deveriam ter sido concluídos antes de abrir o concurso para a colocação de 1984/85.

O argumento da recorrente quanto ao ano em que esteve matriculada na Escola de Avelar Brotero tem sentido, apenas para esclarecer o alcance da condição da alínea c). A matrícula na referida Escola em data anterior à da publicação do Dec. Lei 94/82, de 25-3-1982 (diploma que veio estruturar a carreira docente” incluindo nela o 12º grupo (Trabalhos Manuais), desde que o candidato tivesse concluído o curso antes da abertura do concurso para o ano lectivo de 1984/85, deverá ser considerada relevante. Não teria sentido, por exemplo, que aqueles concorrentes que tivesse um dos cursos complementares da Escola de Avelar Brotero concluindo antes de 1982, não detivessem habilitação própria.

Mas, no caso em apreço, a recorrente não tinha concluído o curso complementar na Escola de Avelar Brotero na data em que concorreu para a docência no ano de 1984/85.

A recorrente apenas completou o curso complementar da Escola de Avelar Brotero no ano lectivo de 1984/85 (al. b) da matéria de facto).

Alega é certo que, no ano anterior ao da publicação do Dec. Lei 92/82, esteve matriculada no 1º ano desse curso, mas esse facto (ainda que não levado à matéria de facto) é no seu caso irrelevante, pois a lei exigia ainda que para o ano lectivo de 1984/85 já tivesse concluído Curso de Artes e Tecidos ministrado na aludida Escola de Avelar Brotero.

É certo que nesse mesmo ano lectivo de 1984/85 completou o curso que – se tivesse sido completado no ano lectivo anterior – lhe conferia habilitação própria, desde que estivesse matriculada em 1982. Mas, em bom rigor – qualquer que seja o sentido desta condição, a verdade é que no ano de 1984/85 a recorrente não possuía habilitação própria, pois não tinha completado o aludido curso complementar.

Mas também é verdade que ao abrigo da legislação anterior a esta, isto é, o Despacho Normativo 3/82, de 14/1, a recorrente, detentora do Curso de Formação Feminina tinha habilitação suficiente para a docência de trabalhos manuais.

Do exposto decorre que a recorrente no ano em que iniciou as suas funções docentes detinha habilitação suficiente para a disciplina de Trabalhos Manuais, mas com as vicissitudes do regime legal entretanto surgidas, não as reunia para a docência do ano de 1984/85.

Neste ponto, portanto, a recorrente não tem razão, sendo certo que no ano de 1984/85 a recorrente não detinha habilitação própria para ser nomeada docente de Trabalhos Manuais – improcedendo deste modo as conclusões 1ª a 12ª.

ii) vício do acto de nomeação e suas consequências

Quais as consequências da falta destes requisitos?

Entendeu o acto recorrido e o acórdão do TCA que daqui resultava a nulidade do acto de nomeação permitindo a exoneração da docente no ano de 1999, numa ocasião em que a Administração se preparava para homologar a classificação profissional com vista à profissionalização da recorrente.

O acto impugnado – como se pode ver na informação onde se ancora – considerou que a nomeação da recorrente era nula, e portanto nem sequer deveria ter sido integrada no Quadro da Zona Pedagógica de Coimbra.

Vejamos se efectivamente o vício imputado aos (sucessivos) actos de nomeação é, efectivamente, gerador de nulidade.

No direito administrativo a regra geral é a de que a violação da ordem jurídica acarreta a mera anulabilidade. Nos termos do art. 133º do CPA a lei comina expressamente com nulidade os actos “a que falte qualquer dos elementos essenciais”. Neste Supremo Tribunal a questão da delimitação do conceito de elemento essencial do acto, cuja falta acarrete a nulidade é abordada no acórdão de 17-2-2004, proferido no processo 01572/02, em termos que de seguida transcrevemos:

“(…)

Para Freitas do Amaral in “Curso de Direito Administrativo”, II, p. 411, os elementos essenciais do acto administrativo, para os efeitos do disposto no art. 133º, nº 1 do CPA, são, “os absolutamente indispensáveis para que se possa constituir um acto administrativo, incluindo os que caracterizam cada espécie concreta”.

Nesta linha, se pronunciara já Vieira de Andrade [Validade (do acto administrativo) - in DJAP, VII, p. 587], nos seguintes termos:

“(…) Os elementos essenciais são os indispensáveis para que se constitua qualquer acto administrativo, incluindo os que caracterizam cada espécie concreta.

Assim, não pode valer como acto administrativo, uma decisão sem autor, sem destinatário, sem fim público, sem conteúdo, sem forma, ou com vícios graves equiparáveis a tais carências absolutas, em função do tipo de acto administrativo – por exemplo, numa verificação constitutiva, enquanto acto certificativo, deve ter-se por elemento essencial a veracidade dos factos certificados, sendo a falsidade equiparável à carência de objecto ou de conteúdo; do mesmo modo, num acto sancionatório, o procedimento tem de incluir necessariamente a oportunidade de defesa do destinatário.

De resto, as hipóteses exemplificativas que constam do nº 2 do art. 133º do CPA e que correspondem praticamente aos casos que a jurisprudência, a doutrina e a lei – esta apenas no que toca à administração local, desde o Código Administrativo (art. 363º) (…) – foram formulando, revelam, por si, esta ideia de essencialidade estrutural ou funcional, de tal modo que há uma relativa coincidência entre as nulidades por natureza e as nulidades por determinação legal expressa, servindo esta determinação sobretudo para afastar dúvidas ou para estender o regime mais radical a casos que, no entender do legislador, merecem uma reacção mais rigorosa da ordem jurídica, seja por razões estratégicas ou históricas (como acontece no próprio CPA), seja por razões conjunturais (assim tem acontecido, por exemplo, em leis avulsas relativamente a nomeações de funcionários ou a actos contrários a planos urbanísticos)”.

Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, dizem a, propósito, (in “Código do Procedimento Administrativo”, Comentado, 3ª ed., pp 641-642):

(…) Adoptou-se aqui uma solução semelhante à que ficou consagrada na lei alemã, onde se estabelece que “é nulo o acto administrativo afectado por um vício especialmente grave, desde que isso resulte evidente de uma avaliação razoável das circunstâncias a tomar em consideração”, embora o Código pareça afastar-se da lei alemã, quanto à fixação do critério densificador das nulidades por natureza, que já não é o “vício grave”, mas a “falta de elementos essenciais”.

A cláusula da nossa lei coloca, portanto, a questão da densificação do conceito “elementos essenciais”

(…) é claro que “elementos essenciais” do acto administrativo não podem ser os elementos da respectiva noção contidos no art. 120º, que, aí, o que se trata é de uma situação de inexistência de acto administrativo.

(…) Podem considerar-se, contudo, serem nulos os actos administrativos que careçam de elementos, que, no caso concreto, devam considerar-se essenciais, em função do tipo de acto em causa ou da gravidade do vício que o afecta, podendo encontrar-se assim casos de nulidades similares àqueles que a cláusula geral da lei procedimental alemã potencia.

(…) “Elementos essenciais”, no sentido do nº 1 do art. 133º do Código – cuja falta determina a nulidade do acto administrativo – seriam, pois, todos aqueles que se ligam a momentos ou aspectos legalmente decisivos e graves dos actos administrativos, além daqueles a que se refere já o seu nº 2. E, como dispomos do elenco exemplificativo ou concretizador dessa norma, nem será muito difícil apurar, por paralelismo (entre a qualidade e a quantidade de interesses públicos ou privados envolvidos em cada hipótese), outros casos de nulidade derivada da falta de elementos essenciais da sua prática”.

A jurisprudência deste Supremo Tribunal já referiu os “elementos essenciais” aos aspectos que integram o conceito de acto administrativo contido no art. 120º do CPA (Acórdão STA de 2000.03.23- recº nº 44374), isto é os sujeitos, a vontade, o objecto e o fim público (acórdão do Pleno de 1998.02.18 – recº nº 35752) e/ou aos “momentos ou aspectos logicamente decisivos e graves destes” (acórdãos de 2002.05.14- recº nº 47 825 e de 2003.06.17 – recº nº 666/03).

Ora, à margem do problema de saber se, na patologia jurídica do acto administrativo, depois da publicação do CPA, ainda faz sentido a figura autónoma da inexistência jurídica (vide, a propósito, Marcelo Rebelo de Sousa, “Regime do Acto Administrativo” in “Direito e Justiça”, VI, p. 37 e segs e Paulo Otero, in “Legalidade e Administração Pública – O sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade”, p. 1033), que não interessa à economia da presente decisão, o que não é defensável é que não ocorra uma situação de improdutividade de quaisquer efeitos jurídicos quando faltar um dos elementos do conceito do acto administrativo contido no CPA.

A mais disso, na integração da indeterminação conceitual, a nossa preferência vai para a interpretação que abre a cláusula geral até aos vícios graves e decisivos equiparáveis à falta dos elementos que caracterizam o género e/ou cada tipo específico de acto administrativo. Está mais próxima da letra da lei, uma vez que esta alude a essencialidade, isto é ao que define, fazendo com que “o ente seja aquilo que é” (cf. José Ferrater Mora, in “Dicionário de Filosofia”, p. 135).

De todo o modo, com maior ou menor abertura, a nulidade haverá sempre de reportar-se a um desvalor da actividade administrativa com o qual o princípio da legalidade não pode conviver, mesmo em nome da segurança e da estabilidade como acontece no regime-regra da anulabilidade.”

Concordamos inteiramente com as conclusões finais do citado e transcrito acórdão.

Na verdade, o vício gerador de nulidade deverá revestir-se de alguma gravidade justificando a alteração do regime regra da anulabilidade.

Também entendemos que o erro ou a falsidade dos elementos de facto em actos certificativos equivale à falta de um elemento essencial da certificação, uma vez que a função típica de tais actos é precisamente garantir essa veracidade.

Contudo, no caso dos autos, a falta do requisito legal para a normação no ano de 1984/85, quando a recorrente detinha essa qualidade no ano anterior, sendo certo ainda que, nesse mesmo ano lectivo, completou o curso que lhe conferia habilitação própria (se a condição c) acima referida for interpretada no sentido de aceitar relevante inscrições anteriores) ou pelo menos suficiente, não deve reconduzir-se à falta de um elemento essencial do acto.

Está em causa – note-se – apenas a detenção de requisitos legais para a qualidade de “habilitação própria” num dado momento histórico e não a veracidade dos certificados apresentados pela recorrente.

É verdade que a falta de habilitação para a docência pode em muitas situações ser de tal modo grave que deva equiparar-se à falta de um elemento essencial do acto (falta de vontade).

Mas, no caso dos autos não é tanto a falta das habilitações que está em causa, mas o momento da sua aquisição – pois a requerente teve habilitação suficiente quando iniciou as suas funções, e no ano de 1984/85 completou um curso que também lhe conferia habilitação para a docência. Daí que, neste caso concreto, a falta de requisitos legais não reveste uma gravidade de tal ordem que permita equiparar a falta de um requisito legal à falta de um elemento essencial do acto – falta de vontade. O Ministério da Educação quis efectivamente nomear a recorrente, com as habilitações com que esta se apresentou a concurso. O seu erro, neste caso, não é diferente dos demais erros sobre os pressupostos de facto ou de direito. Aliás em matéria como a presente em que os critérios de habilitação própria e suficiente mudavam anualmente não teria sentido atribuir aos erros de interpretação uma sanção tão severa como a nulidade.

Por outro lado, não foram alegadas razões de interesse público merecedoras de especial protecção, nem que a recorrente tenha agido de má fé, ou de qualquer modo tenha tentado iludir a Administração com habilitações que não detinha. Pelo contrário a recorrente exerceu as suas funções durante 18 anos… sem que lhe seja apontada qualquer falha.

Deste modo, apenas podem ter ficado preteridos outros interessados com habilitação própria ou suficiente, mas para estas hipóteses e protecção de tais interesses, o regime da anulabilidade é suficiente.

Não se vê, deste modo, qualquer razão suficientemente forte para que o vício efectivamente existente seja considerado gerador de nulidade.

Deste modo a recorrente tem razão, neste ponto, pois a falta de habilitação própria era neste caso apenas geradora de anulabilidade.

O acórdão recorrido violou, deste modo o disposto no art. 133º, 1, do CPA, devendo em consequência ser revogado.

Dado que ao acto recorrido foram imputados outros vícios, designadamente, a ilegalidade da revogação de actos constitutivos de direito – não apreciados no acórdão nem prejudicados pela facto da nomeação da recorrente ser anulável - impõe-se o prosseguimento dos autos para conhecimento desses vícios, ficando, para já, prejudicadas as demais questões decididas no acórdão.

3. Decisão

Face ao exposto os juízes da 1ª Secção do STA acordam em revogar o acórdão recorrido e ordenar a baixa do processo para conhecimento dos demais vícios, designadamente, a alegada revogação ilegal de actos constitutivos de direitos.

Sem custas.

Lisboa. 12 de Novembro de 2009. – António Bento São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier Nunes – Maria Angelina Domingues.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPA91 ART120 ART133 N1 N2.
DN 57/83 DE 1983/02/23.
DN 94/82 DE 1982/03/25.
DN 32/84 DE 1984/02/09.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC1572/02 DE 2004/02/17.; AC STA PROC44374 DE 2000/03/23.; AC STAPLENO PROC35752 DE 1998/02/18.; AC STA PROC47825 DE 2002/05/14.; AC STA PROC666/03 DE 2003/06/17.

Doutrina

MARCELO REBELO DE SOUSA REGIME DO ACTO ADMINISTRATIVO IN DIREITO E JUSTIÇA VVI PAG37.
PAULO OTERO LEGALIDADE E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA O SENTIDO DA VINCULAÇÃO ADMINISTRATIVA A JURISDICIDADE PAG1033.
JOSÉ FERRATER MORA DICIONÁRIO DE FILOSOFIA PAG135.

Sumário

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Texto Integral

1. Relatório

2. Fundamentação

3. Decisão

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina