11575/14 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- A distinção estabelecida no CPTA entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração.

II. A relação jurídica subjacente emerge da celebração de um contrato de trabalho em funções públicas, pelo que é uma relação jurídica de natureza contratual, cujo núcleo de direitos e de deveres emerge da lei, o RCTFP, e do contrato celebrado entre as partes.

III. Estando em causa o reconhecimento do direito à compensação prevista no nº 3 do artº 252º do RCTFP, em consequência da caducidade do contrato a termo certo e a condenação ao pagamento da compensação, está em causa o reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas [artº 37º, nº 2, a) do CPTA] e a condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorrem de normas jurídico-administrativas e não envolvem a emissão de um acto administrativo impugnável, e que pode ter objecto o pagamento de uma quantia [artº 37º, nº 2, e) do CPTA], sendo adequado o recurso à acção administrativa comum.

I- Relatório

Ana …………………, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, acção administrativa comum, tendo peticionado a condenação do Instituto Politécnico de Setúbal, no pagamento da quantia de 4.561,20 € a título de compensação pela caducidade de contrato de trabalho a termo certo resolutivo e na quantia de 500 € a título de compensação por danos morais.

Por decisão proferida em 16 de Junho de 2014, o T.A.F. de Almada decidiu julgar procedente “…por provada a nulidade de erro na forma de processo, no que respeita à forma de acção administrativa comum e, por verificação da caducidade de direito de acção, não se procede à convolação para a forma de acção administrativa especial, absolvendo-se o R. da instância.”

Inconformado com o decidido, a A. recorreu para este TCA Sul, tendo formulado as seguintes conclusões:

“1. A forma de processo é estabelecida pela lei por referência aos diferentes tipos de pretensões que podem ser deduzidas em juízo.

2. A propriedade ou adequação da forma de processo afere-se em função do tipo de pretensão deduzida pelo autor, sendo que esta pretensão deve ser entendida como um certo pedido enraizado em certa causa de pedir.

3. A distinção que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração.

4. A relação jurídica subjacente emerge da celebração de um contrato de trabalho em funções públicas, a termo resolutivo certo, constituindo, assim, uma relação jurídica de natureza contratual, cujo núcleo de direitos e de deveres emerge da Lei, o RCTFP, e do contrato celebrado entre as partes.

5. Estando em causa o reconhecimento do direito à compensação prevista no n.°3 do art.° 252.° do RCTFP, em consequência da caducidade do contrato a termo certo e a condenação ao pagamento da compensação, está em causa o reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas (art.° 37.°, n.° 2, al. a) do CPTA) - permitindo esta norma, de per si, o recurso à acção administrativa comum.

6. Com efeito, o direito cujo reconhecimento a recorrente reclama em juízo tem previsão legal no disposto no art.° 252.°, n.° 3 do RCTFP, pelo que está em causa uma situação jurídica que não carece da intermediação de um acto administrativo, pois que, no domínio das relações paritárias, não dispõe a Administração dos poderes de definição autoritária da relação jurídica.

7. Consequentemente, não pode a recorrente estar impedida de reclamar em juízo o reconhecimento e efectivação daquele seu direito, através da acção administrativa comum, nos termos do art.º 37º, n.º 2, aI. a) do CPTA, considerando-se que a mesma só o pudesse fazer através da impugnação da pronúncia do R. (no sentido do não pagamento da compensação pela caducidade do contrato), através da acção administrativa especial.

8. Mostra-se inequívoco que as concretas pretensões requeridas em juízo não dependem, nem exigem a prática de actos administrativos, em virtude de os termos da relação jurídica administrativa de emprego público, baseada no contrato de trabalho em funções públicas, não se inserem no âmbito dos poderes de autoridade da Administração.

9. Carece, pois, de sentido, falar, quer na emissão de acto administrativo, quer na sua impugnação contenciosa, através da instauração da acção administrativa especial, bem como a invocação do disposto no art.° 38.°, n.° 2 do CPTA.

10. Assim, não se pode afirmar que o acto praticado pelo R. (de indeferimento do pedido), se tenha consolidado na ordem jurídica, pelo facto de não ter sido objecto de impugnação através do meio processual da acção administrativa especial, pois que tal acto, praticado pelo R. num domínio de relações paritárias, não apresenta essa virtualidade.

11. Pois que, se assim fosse, tal conflituaria com o próprio regime legal dos créditos jurídico-laborais - e é disso que se trata! -, nomeadamente no que tange à sua prescrição; com efeito, nos termos do disposto no art.° 245.°, n.° 1 da Lei n.° 59/2008 (RCTFP), “todos os créditos resultantes do contrato e da sua violação ou cessação, pertencentes à entidade empregadora pública ou ao trabalhador, extinguem-se por prescrição decorrido um ano a partir do dia seguinte àquele em que cessou o contrato”.

12. Nestes termos, sendo a tutela pretendida pela A. o reconhecimento do direito à compensação, por caducidade do contrato de trabalho a termo resolutivo certo e a condenação do R. no pagamento da sobredita compensação, constitui meio processual próprio, a acção administrativa comum.

13. Sem prejuízo do que antecede (e sem conceder), tratando-se de actuação manifestamente ilegal do R, sempre poderia o tribunal a quo conhecer da sua ilegalidade, nos termos previstos no n.° 1 do art.° 38.° da LPTA.

14. Em consequência, não se pode manter a decisão recorrida, que julgou procedente a excepção dilatória inominada da impropriedade do meio processual, bem como a excepção dilatória da caducidade do direito de acção (por impossibilidade de convolação para a acção administrativa especial, em virtude de já ter decorrido o prazo para a sua instauração na data em que a presente acção administrativa comum foi apresentada), com a consequente impossibilidade de conhecer do mérito da acção e a absolvição do R. da instância.”

Contra-alegou o Recorrido nos seguintes moldes:

“1. A recorrente solicitou ao recorrido o pagamento da compensação pela cessação do contrato de trabalho que havia celebrado com o Instituto.

2. Por despacho do Presidente do Instituto proferido e notificado à recorrente em 21 de Maio de 2012, o pagamento da compensação foi indeferido;

3. A recorrente não interpôs acção administrativa especial no prazo de três meses contados da decisão do recorrido: acto administrativo impugnável;

4. Quando intentou a acção administrativa comum, em 9 de Novembro de 2012, não era possível, por intempestiva, convolar a acção administrativa comum em acção administrativa especial;

5. Ao abrigo do disposto no artigo 58º nº2 alínea b) do CPTA, tinha de proceder a invocada excepção de caducidade de direito de acção.”

II) Na decisão recorrida foram dados como assentes os seguintes factos:

1)

A- Entre o Instituto Politécnico de Setúbal e Ana ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, ora A., foi celebrado um contrato de trabalho em 29 de Dezembro de 2008, constando do clausulado, por extracto, o seguinte:

“6ª

(Inicio e Duração do Contrato)

O presente contrato entra em vigor em 29/12/2008 e tem a duração de 1 ano, eventualmente renovável até ao máximo de 3 anos após verificação dos pressupostos que levaram à sua celebração., cfr. Doc,1, fls, 40 a 42.

B- O R. dirigiu à ora A., o oficio a comunicar a cessação do contrato de trabalho a termo resolutivo certo em 28 de Dezembro de 2011, cfr. Doc. 3, fis. 45.

C- Em 2012-04-18, a A., através de requerimento dirigido ao Presidente do Instituto Politécnico de Setúbal requereu o pagamento da compensação pela caducidade do contrato de trabalho ocorrida em 28 de Dezembro de 2011, cfr. fls. 100.

D- Em 2012-05-21 foi dirigido à ora A. o oficio n° 845 sob o assunto: Pagamento de compensação por caducidade do contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo (...)“, que a mesma recebeu e do qual consta: “

Em 1 de Janeiro de 2009, transitou, por força do n°2 do artigo 92° da Lei n° 1 2-A/2008, de 27 de Fevereiro (LVCR) para o regime de contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo.

O contrato de trabalho em funções públicas para o qual transitou caducou em 28-12-2011, por força do disposto no artigo 103° do Regime do Contrato de trabalho em Funções Públicas, aprovado pela Lei n° 59/2008, de 11 de Setembro.

Nos termos do n°3 do artigo 252° do diploma supra referido e ainda do parecer da Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP), remetido a este instituto sobre o assunto em apreço, cuja fotocópia se anexa, não é devida compensação.

Assim, indefere-se o pedido de pagamento de compensação por caducidade de contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo.

(...)“, cfr. Doc. 2, fls. 43 e 44.

E- Em 2012-11-09 foi interposta a presente ação administrativa comum, cfr. 2 e ss, dos autos.

F- A A. encontra-se desempregada e aufere de subsídio o montante mensal ilíquido de €920,00 (acordo).

G- A A. juntou declaração da qual consta que beneficia de serviços jurídicos gratuitos por ser associada do Sindicato com o n° 156906, cfr. Doc. 6, fls. 48.

III) Fundamentação jurídica

Sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações importa entrar no conhecimento do mesmo.

Conforme refere Alberto dos Reis, «[a] questão da propriedade ou impropriedade do meio do processo especial é uma questão, pura e simples, de ajustamento do pedido da acção à finalidade para a qual a lei criou o respectivo processo especial» cfr. “Código de Processo Civil anotado”, vol. II, pág. 288.

É que «[a] todo o direito, excepto quando a lei determine o contrário, corresponde a acção adequada a fazê-lo reconhecer em juízo, a prevenir ou reparar a violação dele e a realizá-lo coercivamente, bem como os procedimentos necessários para acautelar o efeito útil da acção». Assim dispõe o nº 2 do artigo 2º do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

À luz deste Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ficou estabelecida uma estrutura dualista de formas do processo, comum e especial (cfr. artigos 35º, 37º e 46º), que, tal como se refere na Exposição de Motivos da Proposta de Lei nº 92/VIII, «[não] pretendeu instituir pretensos meios processuais, autónomos entre si e separados de forma estanque, mas apenas estabelecer um conjunto de regras particulares, próprias à accionabilidade de cada um dos tipos de pretensões aí previstos.»

A interpretação hermeneuticamente mais adequada, porque conforme ao modelo dualista do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, é a que reserva para a acção administrativa especial as situações em que estão em causa actuações da Administração verdadeiramente conformadoras da esfera jurídica dos particulares, colocando aquela numa posição de desigualdade e supremacia em relação a estes, e actuando no exercício de poderes de autoridade, definindo unilateralmente o Direito aplicável ao caso individual e concreto (por actos administrativos) ou, em contrapartida, com carácter de generalidade e abstracção (por regulamento administrativo).

De acordo com o nº 1 do art. 37º do C.P.T.A. “seguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial.”

Ou seja, resulta do disposto neste preceito legal que a acção administrativa comum é o processo comum do contencioso administrativo.

Assim sendo, seguem esta forma processual todos os processos em que não seja formulada qualquer pretensão para a qual o CPTA tenha previsto um específico modelo de tramitação. É que, para além da acção administrativa comum, prevê aquele diploma legal outras formas de processo, designadamente a acção administrativa especial e os processos urgentes.

Por outro lado, “dentro das acções de condenação … há, assim, que distinguir, consoante se pretende ou não a emissão de um acto administrativo. Só na segunda alternativa é que deve ser utilizada a acção administrativa comum; caso contrário, o processo há-se seguir a forma da acção administrativa especial” (1)

Por sua vez, de acordo com o nº 1 do art. 46 do referido corpo legislativo “seguem a forma da acção administrativa especial…os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo”

Conforme refere Pedro Gonçalves (2): “…o objecto da acção comum é, em relação à acção da Administração Pública “qualquer actuação” que não consista na prática de actos administrativos (ou na edição de normas administrativas); o âmbito da acção administrativa comum coincide, insiste-se, com a área ocupada pelas relações administrativas paritárias, em que a Administração não surge investida de poderes públicos de autoridade. Hoc sensu, podemos falar da instituição de uma regra de incompatibilidade entre a acção comum e o acto administrativo.”.

De acordo com a fórmula de incidência residual constante dos artigos 35º e 37º nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a acção administrativa comum é, na pureza dos conceitos, a forma comum de processo no contencioso administrativo, na medida em que recebe no seu âmbito todos os litígios jurídico-administrativos excluídos pela incidência típica dos restantes meios processuais.

Por seu turno, de acordo com o disposto no artigo 5º do mesmo diploma, também a acção administrativa especial será comum, sempre que aos pedidos cumulados correspondam diversas formas do processo.

Ora, na alínea e) do nº 2 do artigo 37.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, prescreve-se a sujeição ao regime da acção administrativa comum das acções respeitantes à condenação da Administração Pública à realização de prestações que podem ter por objecto o pagamento de quantias, a entrega de coisas ou a prestação de factos, mas desde que não dependam da prática de um acto administrativo. E, por outro lado, na alínea h) do mesmo nº 2 do artigo 37º, prescreve-se igualmente a sujeição ao regime da acção administrativa comum das acções respeitantes à interpretação, validade e execução (bem como à existência, modificação, extinção e responsabilidade derivada) de contratos afectos à jurisdição administrativa, nos termos das alíneas b), e) e f) do nº 1 do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Seguindo aqui de perto os ensinamentos de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha [in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3. edição revista, 2010, Almedina, pp. 238 a 2401, e, bem assim, de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira [in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos volume 1 e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados”, Almedina, 2006, pp. 269 a 271], as pretensões constantes da alínea e) do nº 2 do artigo 37º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não se confundem com a acção de condenação à prática de acto devido, visto que o que aqui se exige não é a emissão de qualquer acto administrativo, do qual dependa porventura o reconhecimento do direito a eventuais prestações. Trata-se, outrossim, da própria realização da actuação material na qual se consubstanciam as prestações devidas.

Dito isto, e atenta quer a forma como a acção foi configurada pela Recorrente, como o princípio da substanciação (contraposto ao da individualização) que informa o processo civil logo, por remissão legal, com as necessárias adaptações, o processo nos tribunais administrativos, segundo o qual não basta a indicação genérica do direito que se pretende fazer valer, mas antes será necessária a indicação especificada do facto constitutivo desse direito (cfr. Alberto dos Reis, “Código do Processo Civil Anotado”, vol. II, 3. edição, página 356; Robin de Andrade, “Noções Elementares de Processo Civil”, página 297; e Castro Mendes, “Manual do Processo Civil”, 1963, página 299), concluiu o Tribunal não estar, in casu, a Administração investida do poder de tomar uma decisão dirigida a definir, com autoridade pública, o direito aplicável à pretensão da ora Recorrente. Está, pois, o Recorrido, no âmbito da relação material controvertida, tal como configurada pela Recorrente, apenas constituído numa obrigação, a que corresponde um direito de crédito por parte daquela.

Isto é: sem prejuízo da relação contratual estabelecida, a montante, entre a Recorrente e o Recorrido, a vinculação da Administração aos deveres de prestar ora reclamados resulta directa, suficiente e incondicionalmente de uma norma de Direito Administrativo (no caso, do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas), sendo que a invocada recusa de entregar a coisa ou a quantia ou a prestar o facto não corresponde a um acto administrativo de indeferimento, mas a uma mera declaração de recusa, neste sentido devendo ser entendida a comunicação dirigida à ora recorrente através do ofício datado de 21 de Maio de 2012 – cfr. item D) dos factos apurados.

O entendimento supra expendido foi também o adoptado em Acórdão proferido por este Tribunal Central do qual se transcreve o seguinte:

(…)

“No caso presente, a relação jurídica estabelecida entre as partes assenta na celebração de contrato de trabalho em funções públicas, pelo que, uma relação cujo vínculo tem base contratual, onde o núcleo dos direitos e dos deveres das partes se encontra definido por lei, nos termos do regime aprovado pelo RCTFP e do contrato celebrado.

O direito cujo reconhecimento a Autora reclama em juízo tem previsão legal no disposto no nº 3 do artº 252º do RCTAF, não obstante ser controvertido se lhe assiste razão quanto à pretensão deduzida em juízo, pelo que, está em causa uma situação jurídica que não carece da intermediação de um acto administrativo.

(….)

Mostra-se inequívoco que as concretas pretensões requeridas em juízo não dependem, nem exigem a prática de actos administrativos, por os termos da relação jurídica administrativa de emprego público, baseada no contrato de trabalho em funções públicas, não se inserirem no âmbito dos poderes de autoridade da Administração.

Deste modo, perante a factualidade assente e as pretensões concretamente requeridas, ao contrário do entendido na sentença recorrida, a presente acção deve seguir a forma da acção administrativa comum, uma vez que não está em causa a definição autoritária da situação e do direito da Autora.

Neste sentido, que “O objecto da acção administrativa comum tem-se como incompatível com a figura do acto administrativo e litígio que em torno do mesmo se estabeleça, pelo que a mesma não pode ser utilizada para obter a invalidação de acto administrativo, a condenação à prática dum acto administrativo ou, ainda, o efeito que resultaria da anulação acto administrativo.”, cfr. o Acórdão do TCAN, de 11/02/2011, proc. nº 147/09.8BECBR e ainda do mesmo Tribunal, os Acórdãos de 15/11/2007, proc. nº 727/04; de 31/01/2008, proc. nº 620/04; de 15/10/2010, proc. nº 988/06 e de 11/02/2011, proc. nº 147/09.

(…)

Nestes termos, tendo presente a configuração que foi dada pela Recorrente à presente acção, assente no pedido e na causa de pedir e a factualidade que se dá por demonstrada em juízo, sendo a tutela pretendida o reconhecimento do direito à compensação, por caducidade do contrato de trabalho a termo resolutivo certo e a condenação do ora Recorrido ao pagamento da sobredita compensação, acrescida de indemnização a título de danos morais alegados pela Recorrente, aplicando os normativos de direito, decorrentes do disposto no artº 37º, nº 1 e 2, alíneas a) e d) do CPTA e artº 252º, nº 3 do RCTFP, constitui meio processual próprio, a acção administrativa comum.”, argumentação que, na esteira, do supra referido se acolhe, devendo ser dado provimento à pretensão de recurso dirigida a este Tribunal.

III) Decisão

Assim, face ao exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em julgar procedente o recurso, revogando a decisão recorrida, ordenando a baixa dos autos, tendo em vista o seu prosseguimento, se a tal nada mais obstar.

Custas pelo recorrido, na 1ª instância e neste Tribunal Central Administrativo.

Lisboa, 29 de Janeiro de 2015

Nuno Coutinho

Carlos Araújo

Rui Belfo Pereira

(1) Mário Aroso de Almeida in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª edição, Almedina pág. 116.

(2) In “A acção administrativa comum” – Scientia Iuridica, nº 86, pág. 140.