29/83 - Tribunal Constitucional

2.ª Secção. Relator: Conselheiro Messias Bento. Acordam, em conferência, no Tribunal Constitucional: I— Relatório 1 — A. veio opor-se à execução fiscal que, para pagamento da quantia de 405$, em dívida à Radiodifusão Portu­guesa, E. P., relativamente a 1979, proveniente de 180$ de taxa de ra­diodifusão sonora, 180$ de multa e 45$ de adicionais, esta lhe movera, e que corria termos no 4.º Juízo do Tribunal de 1.ª Instância das Contribuições e Impostos de Lisboa. Fundamentou a sua oposição em inconstitucionalidade, uma vez que, em seu entender, o tributo que ele, como consumidor doméstico de elec­tricidade, teria que pagar à Radiodifusão Portuguesa, E. P., reveste a na­tureza de imposto, que não a de taxa, por isso que devesse ter sido criado por lei parlamentar, coisa que não sucedeu. O Ex.mo Agente do Ministério Público junto daquele Tribunal, louvando-se no Parecer da Procuradoria-Geral da República, de 31 de Maio de 1978, publicado no Diário da República, 2.a série, n.º 136, de 16 de Junho de 1978, respondeu dizendo que a taxa anual de radiodifusão, instituída pelo Decreto-Lei n.º 389/76, de 24 de Maio, não é um im­posto, razão por que as normas daquele Decreto-Lei n.º 389/76, bem como as da Portaria n.º 686/77, de 12 de Novembro, que o regulamen­tou, não enfermam de qualquer inconstitucionalidade. O M.mo Juiz, de sua parte, por considerar que a imposição tributá­ria criada pelo Decreto-Lei n.º 389/76, de 24 de Maio, é um imposto, e não uma taxa, declarou inconstitucional o citado diploma legal, por vio­lação do artigo 106.º, n.os 2 e 3, da Constituição (redacção de 1976). Foi desta decisão que aquele Agente do Ministério Público interpôs recurso para a Comissão Constitucional. Na Comissão Constitucional, o recorrido, nas suas alegações, reafir­mou a tese de que se está perante um imposto criado inconstitucional­mente. E o Ex.mo Magistrado do Ministério Público deu a sua adesão ao Parecer da Procuradoria-Geral da República, a que atrás se fez referência. Transitando o processo para este Tribunal, ao abrigo do preceituado no artigo 106.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, correram os vistos legais. Agora, cumpre decidir. 2 — A questão que vem proposta e, aqui, há que decidir consiste em saber se o Decreto-Lei n.º 389/76, de 24 de Maio, na pane em que criou «uma taxa anual de radiodifusão de âmbito nacional», a pagar pelos «con­sumidores domésticos de iluminação e outros usos», está ferido de incons­titucionalidade, designadamente por violação do artigo 106.º, n.os 2 e 3, da Constituição, na redacção de 1976. Debruçar-nos-emos tão-só sobre as normas constantes do artigo 2.º, n.º 2, e do artigo 3.º, n.º 1, do citado Decreto-Lei n.º 389/76. É que, o objecto do recurso é limitado à parte da decisão recorrida que recusou a aplicação de normas infra-constitucionais com fundamento em inconstitucionalidade, como claramente decorre dos artigos 282.º, n.º 1, e 284.º, alínea c), da Constituição, na redacção de 1976, e bem assim dos artigos 29.º, n.º 1, alínea a) e 30.º, do Decreto-Lei n.º 503-F/76, de 30 de Junho. Ora, embora, no caso, o M.mo Juiz a quo tenha decla­rado inconstitucional o referido Decreto-Lei n.º 389/76, sem especificar as normas abrangidas por essa declaração, é manifesto reportar-se apenas às constantes dos mencionados preceitos legais. Pois, assentando a decla­ração de inconstitucionalidade no facto de esse diploma legal haver criado um tributo, só as normas que respeitam a tal criação, poderiam estar em causa e, de entre elas, apenas as atrás apontadas. Designadamente, desde logo, mesmo tratando-se de um imposto, não poderia ter-se questionado o n.º 3 do artigo 2.º do mencionado diploma legal, apesar de, nele, se prever que «[...] os quantitativos da taxa anual de radiodifusão sonora, bem como os respectivos escalões de incidência, podem ser objecto de re­visão, mediante portaria [...]». Não é que a alteração da taxa de um imposto não esteja sujeita a reserva parlamentar, que o está. Simplesmente, o M.mo Juiz a quo não recusou, seguramente, a aplicação de uma tal norma: ele recusou-se a aplicar as normas que criaram a prestação tribu­tária, cuja constitucionalidade o recorrente veio impugnar, mas não, naturalmente, uma norma como esta que se limita a prever a possibilidade, não actuada, de alteração da taxa desse tributo. Diga-se de passagem que, no caso de se tratar de uma taxa, ela tanto podia ser criada pelo legislador, como pela Administração. Questão era que, neste caso, o Governo actuasse dentro dos pressupostos e limites es­tabelecidos pela lei, pois a Administração é sempre a «longa manus do legislador — é, em suma, a lei em acto» [v. A. Queiró, «Os Limites do Poder Discricionário das Autoridades Administrativas», in Boletim da Fa­culdade de Direito, vol. XLI (1965), pp. 83 e segs.]. Outras exigências não faz, porém, neste domínio, o princípio da legalidade tributária [cf. Pa­receres da Comissão Constitucional n.os 30/81 e 34/84 (inéditos)]. 3 — Como se viu, o M.mo Juiz a quo, para decidir a questão da in­constitucionalidade do Decreto-Lei n.º 389/76, de 24 de Maio, na parte em que criou a «taxa de radiodifusão sonora», pôs-se uma outra, qual seja a de saber se essa «taxa» é, mesmo, uma taxa ou, antes, um im­posto. Decidiu-a no sentido de que se trata de um imposto e, por isso, declarou a inconstitucionalidade daquele diploma legal, por provir do Go­verno, e não da Assembleia da República, como o exigiria o artigo 106.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição, na redacção de 1976. Ora, é indubitável que, embora o legislador tenha designado por «taxa» o tributo que criou, não ficou por isso decidida a questão da respectiva natureza, pois esta não tem por que corresponder ao nomen iuris que os textos legais dêem às imposições tributárias que instituam. As qualifi­cações do legislador não são vinculativas para o intérprete. No caso sub iudice, porém, não vai ser necessário afrontar a questão de saber qual a natureza jurídica da «taxa de radiodifusão sonora»: — taxa ou imposto? É o que vai ver-se. II — Fundamentos 1 — O Decreto-Lei n.º 389/76, de 24 de Maio, ao mesmo tempo que, no seu artigo 1.º, n.º 1, aboliu o licenciamento e as taxas de radiodifu­são sonora de aparelhos radiorreceptores, a que se referem o artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 41 484, e o Decreto-Lei n.º 41 486, ambos de 30 de Dezembro de 1957, com a alteração introduzida pelo Decreto n.º 87/75, de 27 de Fevereiro, instituiu uma taxa anual de radiodifusão, de âmbito nacional, a cobrar em duodécimos, mensal e indirectamente, por inter­médio dos distribuidores de energia eléctrica, à qual sujeitou os consu­midores domésticos de iluminação e outros usos (artigo 2.º, n.º 1). O quantitativo da referida «taxa» varia com o consumo anual de elec­tricidade: é de 30$ por mês, para os consumos anuais de mais de 240 Kwh, e de 10$ mensais, para os consumos anuais de 120 Kwh até 240 Kwh, ficando isentos os consumidores de menos de 120 Kwh por ano (artigo 2.º, n.º 2). E constará do recibo relativo ao preço da energia eléctrica consumida, mas com autonomia contabilística em relação àquele e em lugar fisicamente separável do mesmo (artigo 3.º, n.º 1). «Consumidores domésticos de iluminação e outros usos», sujeitos a esta «taxa», são os utilizadores de energia eléctrica em casas de habitação par­ticular, ainda que, aí, exerçam uma actividade profissional — veio dizer a Portaria n.º 686/77, de 12 de Novembro. Temos, portanto, que o tributo aqui cm causa foi criado pelo Go­verno, que para o efeito editou um deccreto-lei, sem qualquer autoriza­ção parlamentar. Justamente, o Decreto-Lei n.º 389/76, de 24 de Maio. 2 — Há matérias que, por tocarem de perto a segurança dos cidadãos, ou por revestirem maior dignidade e melindre político, a Constituição en­tendeu dever sujeitar inteiramente à regra da maioria e ao debate parla­mentar: são elas que constituem a reserva absoluta de competência da Assembleia da República, a qual é indelegável. A par deste, há um ou­tro domínio em que, do Parlamento, se exige tão-só que defina o ob­jecto, a extensão, e bem assim a duração da intervenção normativa do Governo, a quem, no entanto, se pode confiar a tarefa de editar as re­gras jurídicas necessárias, embora sob reserva de eventual introdução de emendas ou, mesmo, de recusa da ratificação. Trata-se da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República. Objecto da reserva de competência legislativa da Assembleia da Re­pública — trate-se de reserva absoluta ou de reserva relativa — é, pois, aquilo que, «pelo seu relevo, deva, substancialmente, constituir matéria de lei» [cf. Parecer n.º 3/83 da Comissão Constitucional (inédito)]. O legislador surge, desde modo, como o garante e o guardião das li­berdades, pois a lei, considerada como sendo a expressão da volonté générale, é, em regra, expressão de racionalidade (carácter garantístico da reserva de lei), e também como aquele a cargo de quem a communitas civium põe a tomada de decisões político-normativas verdadeiramente im­portantes (dimensão democrática da reserva de lei). 3 — Um dos domínios onde existe reserva parlamentar é, justamente, o da criação de impostos [artigo 167.º, alínea o), na redacção de 1976; artigo 168.º, alínea i), na redacção actual]. Aqui, o Governo só pode intervir munido de uma autorização legislativa (nulla vectigalia sine lege; no taxation without representation). Depois — e é a outra dimensão do princípio da legalidade tributária neste domínio —, a «criação de impostos» abrange tudo o que respeita à definição dos chamados «elementos essenciais dos impostos» (incidên­cia, taxa, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes). É o princípio da tipicidade dos impostos, consagrado no artigo 106.º, n.º 2, na redac­ção de 1976 [v., sobre este tema, J. M. Cardoso da Costa, «Sobre as Au­torizações Legislativas da Lei do Orçamento», Coimbra, 1982, separata do Boletim da Faculdade de Direito, nota 1); e Acórdãos da Comissão Cons­titucional n.os 165 e 221 (Apêndice ao Diário da República, de 16 de Abril de 1981, pp. 2 e 33)]. 4 — Tudo isto é assim num Estado democrático devidamente estru­turado, mas não o será, naturalmente, quando ainda se viva numa fase transitória. Ora, quando foi editado o Decreto-Lei n.º 387/76, de 24 de Maio, vivia-se, justamente, numa fase transitória: tinha entrado em vigor a Cons­tituição de 1976, mas não vigoravam ainda as normas de repartição da competência legislativa entre os diferentes órgãos, designadamente, entre a Assembleia da República e o Governo. Para essa fase, a Constituição, depois de dispor, no n.º 1 do artigo 294.º (redacção de 1976), que o sistema dos órgãos de soberania nela previsto só entraria em funciona­mento com a posse do Presidente da República — que teve lugar em 14 de Julho de 1976 —, estabeleceu, no n.º 2 do mesmo preceito, que, até essa data, continuavam em vigor as leis constitucionais vigentes sobre a organização, a competência e o funcionamento dos órgãos de soberania posteriores a 25 de Abril de 1975. Uma delas era a Lei n.º 3/74, de 14 de Maio, que instituiu um Governo Provisório como órgão de poder (ar­tigo 2.º), a quem conferiu competência legislativa genérica, que devia exercitar editando decretos-leis, conforme se preceituava no artigo 16.º, n.º 1, 3.º [v. também a Lei Constitucional n.º 6/75, de 26 de Março, em cujo artigo 3.º, n.º 1, alínea 3) se cometia também ao Governo o encargo de fazer decretos-lei]. Por consequência, o Decreto-Lei n.º 389/76, de 24 de Maio, ainda que, eventualmente, incida sobre matéria da competência exclusiva da As­sembleia da República, em virtude de a prestação tributária por si criada revestir, quiçá, a natureza de imposto, ainda assim, não enfermará de qualquer inconstitucionalidade [v., neste sentido também o Parecer da Procuradoria-Geral da República, de 12 de Maio de 1978, publicado no Diário da República, 2.a série, de 6 de Junho de 1978, atrás citado). De facto, ele foi editado pelo órgão que, na altura, se achava consti­tucionalmente legitimado para o fazer, pois a lei constitucional regula­dora da competência para a prática de um determinado acto legislativo é a que se achar em vigor, na data em que se haja concluído o respectivo processo de formação. Sendo isto assim, então, o saber se a taxa de radiodifusão, criada pelo Decreto-Lei n.º 389/76, é uma taxa, ou antes um imposto, não se re­veste de qualquer interesse. 5 — Por tudo quanto se deixa dito, o Decrero-Lei n.º 389/76, de 24 de Maio, na parte em que deixou de ser aplicado ao caso concreto pro­posto à decisão do M.mo Juiz a quo, com fundamento na sua inconstitucionalide, não viola qualquer norma ou princípio constitucional, desig­nadamente o artigo 106.º, n.os 2 e 3, conjugado com o artigo 167.º, alínea o), da Lei Fundamental, na redacção de 1976. III — Decisão De conformidade com o exposto, acorda-se em dar provimento ao re­curso e em ordenar, por isso, que o M.mo Juiz a quo reforme a sua de­cisão em conformidade com o julgamento sobre a questão da inconstitu­cionalidade. Sem custas, por não serem devidas. Lisboa, 21 de Dezembro de 1983. — Messias Bento — Nunes de Al­meida — Mário de Brito — José Magalhães Godinho — José Manuel Car­doso da Costa — Mário Afonso — Armando Marques Guedes.