ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO DO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. - RELATÓRIO
O MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, inconformado com a sentença do TAC de Lisboa que julgou procedente a acção administrativa especial intentada pelo SINDEP - Sindicato Nacional e Democrático dos Professores, para defesa da sua associada Maria ……………….., a presente e em que são contra-interessadas Inês …………………, Maria ……………………., Maria Teresa …………………, Marília ………………., Ana ………………………. e Maria da Conceição …………………. em que peticionava a declaração de ilegalidade e inconstitucionalidade do anexo II ao DL 200/2007, de 22/5, nos termos explicitados nos arts. 25° a 28°, da petição inicial, bem como por não considerar toda a actividade docente anterior a 1999, a anulação da decisão do júri, tomada ao abrigo do disposto no n.°1 do art. 19°, do DL 200/2007, de 22/5, que aprovou a lista de classificação final do concurso de acesso à categoria de professor titular, índice 340, aberto em 1.6.2007, no Agrupamento de Escolas n.° 4 de Évora, para o Departamento de Matemáticas e Ciências Experimentais, de acordo com a qual a sua associada consta como "Não provido", por ilegalidade decorrente de afrontar lei expressa, importando violação da al. e) do n.° l do art. 38°, do Estatuto da Carreira Docente, na redacção anterior ao DL 15/2007, de 19/1, arts. 5° n.°1 e 12° n.° 2, do DL 84/99, de 19/3, bem como por inconstitucionalidade resultante da violação dos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança, da igualdade e da legalidade, inscritos nos arts. 2°, 13° e 266° n.° 2, da CRP, bem como da violação do art. 55°, da mesma Lei Fundamental e a prática de um acto de aprovação e publicação de outra lista, em que a sua associada seja classificada segundo uma grelha elaborada em conformidade com o exposto na petição inicial, com todos os efeitos daí decorrentes, nomeadamente o provimento da mesma na categoria de professora titular, veio interpôs o presente recurso apresentando, nas suas alegações, as seguintes conclusões:
“I O decidido pelo douto Acórdão aqui recorrido, merece a mais veemente objecção da Entidade Pública Recorrente.
II. A decisão recorrida evidencia um manifesto erro de julgamento, ao considerar que a interpretação que a Administração "conferiu" às normas do Decreto-Lei n.º200/2007, de 22 de Maio, é violadora do princípio da protecção da confiança, corolário do princípio de Estado de Direito Democrático, consagrado no artigo 2.º da CRP.
III. Decidiu o Tribunal a quo que o exercício em regime de exclusividade de funções sindicais por parte da associada do Autor nos anos lectivos de 2000/2001 a 2003/2004 deve ser considerado exercício efectivo de funções lectivas para efeitos de atribuição da pontuação prevista no n.º 15º do artigo 10.- do Decreto-lei n.5 200/2007 de 22 de Maio, e constante do anexo II ao mesmo diploma (item 3.3-Actividade lectiva e não lectiva).
IV. Entendeu o Tribunal a quo que a não consideração do exercício de funções sindicais naquele item (3.3.1) é violadora do princípio da protecção da confiança, corolário do princípio de Estado de Direito Democrático, consagrado no artigo 2.º da CRP.
Sucede que,
V. O não provimento da associada do Autor, aqui Recorrido, resultou tão-somente da aplicação do Direito ao caso em apreço.
VI. O artigo 34.º do Decreto-Lei 15/2007, de 19 de Janeiro, criou na carreira docente a categoria de professor titular, a que correspondem funções diferenciadas pela sua natureza, âmbito e grau de responsabilidade.
VII. O Decreto-Lei n.º 200/2007, de 22 de Maio, regulou o primeiro concurso de acesso à categoria de professor titular, estabelecendo no seu artigo 1º.- a utilização como método de selecção a análise curricular do candidato.
VIII. Nos termos da alínea b) do nº 3 do referido artigo 10.º, que um dos factores a ponderar, obrigatoriamente, na análise curricular, é a experiência profissional.
IX. Mais estabelece o n.º 5 do aludido preceito que na experiência profissional, deverão ser ponderados, distintamente, o desempenho de actividades lectivas e o desempenho de actividades não lectivas.
X. Pelo que ao fazer corresponder, numa identificação directa, o reconhecimento como serviço efectivo das faltas dadas ao abrigo de actividade sindical ao conceito de desempenho de actividade lectiva, e mais concretamente, com a noção de exercício efectivo de funções lectivas tal como teleologicamente os definiu o legislador do Decreto-Lei n.s 200/2007, de 22 de Maio [artigo 10.º, nº 5. alínea a) e ponto 3.3.1 do Anexo II], o acórdão recorrido violou a Lei.
XI. Conforme resulta do texto do preâmbulo do Decreto-Lei nº 200/2007, de 22 de Maio, o legislador elegeu como parâmetro primordial de selecção "o efectivo desempenho de funções na escola, valorizando o exercício de funções lectivas e o desempenho de cargos de direcção, coordenação e supervisão de outros docentes".
XII. O exercício efectivo de funções lectivas exigido no ponto 3.3.1 do Anexo II do Decreto-Lei n.º200/2007, de 22 de Maio, refere-se à experiência profissional adquirida pelos docentes que, no período considerado no procedimento concursal, exerceram a função para a qual dispunham de habilitação e que é a matriz da função de professor, isto é, leccionaram de forma efectiva.
XIII. Na pontuação atribuída no ponto 3.3.1 ao exercício efectivo de funções lectivas pretendeu o legislador valorar, exclusivamente, a actividade lectiva desenvolvida enquanto trajecto profissional, correspondente ao desempenho diário e efectivo de leccionação na escola, caracterizada, inexoravelmente, pela relação directa estabelecida pelo docente com os seus alunos, dentro da sala de aula, no trabalho dos conteúdos curriculares.
XIV. Este exercício efectivo de funções não foi, na realidade, desenvolvido pela associada do Autor nos lectivos de 2000/2001 a 2003/2004.
XV. A actividade lectiva cujo desempenho o legislador do Decreto-Lei nº200/2007, de 22 de Maio, prevê no artigo 10º, n.º5, alínea a) e concretiza no ponto 3.3.1 do Anexo II, corresponde, exactamente, à componente lectiva da prestação docente, consagrada no artigo 11.- do ECD aprovado pelo Decreto -Lei n.º 139-A/90, de 28 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.? 1/98, de 2 de Janeiro.
XVI. Ao decidir equiparar o exercício de actividades sindicais ao exercício efectivo de funções lectivas, o acórdão recorrido violou a Lei - artigo 10º, n.º 5, alínea a) do Decreto-Lei n.5 200/2007, de 22 de Maio, e o ponto 3.3.1 do anexo II do mesmo normativo.
Por outro lado,
XVII. A finalidade prosseguida pelo Decreto-Lei nº200/2007, de 22 de Maio, - valorizar no âmbito da experiência profissional, a actividade lectiva dentro da função docente - nem sequer contende com a visada pelo Decreto-Lei n.2 84/99, de 19 de Março, - obviar à discriminação negativa dos funcionários à actividade sindical, na sequência do estabelecido no artigo 55.º da CRP.
XVIII. A ponderação da função docente dos dirigentes sindicais, e a garantia de que não são prejudicados pelo seu exercício, é assegurada pela atribuição de pontuação ao abrigo do ponto 3.3.4 do anexo II "Exercício de outras funções".
XIX. Tal previsão no ponto 3.3.4 assume-se como inegavelmente legítima e adequada, pois, há equiparação de funções, mas existe igualmente uma distinção (legal) entre quem, efectivamente e no plano objectivo da prática profissional, exerceu a função matriz de docente (leccionar, orientando científica e pedagogicamente) e quem a não desempenhou.
XX. As normas ora em causa, limitam-se a criar uma nova categoria, a de professor titular, com o propósito de lhe serem acometidas funções de maior responsabilidade ao nível da coordenação e supervisão pedagógica de forma a introduzir melhorias na qualidade de ensino.
XXI. O legislador avaliou a adequação entre o fim prosseguido pela lei e as diferenças de regime que, por causa desse fim, estatuiu.
XXII. Foi expressa a intenção do legislador em apurar os docentes que melhor correspondiam às exigências decorrentes do desempenho das funções de maior responsabilidade no âmbito da coordenação, supervisão pedagógica.
XXIII. Entendeu o legislador que os docentes que melhor correspondiam ao perfil da categoria de professor titular e às exigências das inerentes funções, era aqueles que, em sede de experiência profissional, pugnaram pelo efectivo exercício da actividade lectiva, desenvolvendo diariamente a relação directa com os seus alunos, dentro da sala de aula, no trabalho dos conteúdos curriculares, propiciando a estes uma aprendizagem de qualidade, sustentada numa contínua orientação científica e pedagógica.
XXIV. Sob a égide da salvaguarda do direito ao ensino, na sua dimensão de êxito escolar, o Legislador estabeleceu como parâmetro primordial de selecção o efectivo desempenho de funções na escola.
XXV. A não consideração naquele item (3.3.1) da actividade de dirigente sindical não é violadora do princípio da protecção da confiança, corolário do princípio de Estado de Direito Democrático, consagrado no artigo 2.9 da CRP.
XXVI. Foi demonstrado pelo Ministério da Educação, aqui Recorrente, que a questão prende-se tão só a avaliação curricular, na verificação no factor de experiência profissional, no plano objectivo da prática profissional, de quais os docentes que efectivamente exerceram actividade lectiva.
XXVII. O defendido pelo Ministério da Educação tem sido inteiramente reforçado por outras doutas decisões em sede de primeira instância, como seja o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (processo n.s 1270/07.9BESNT), e mesmo pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (processo nºs 3236/07.0BELSB), entre outros.
XXVIII. A posição sustentada pelo Ministério da Educação foi secundada pelos Digníssimos Procuradores-Gerais Adjuntos do Tribunal Central Administrativo do Sul, nos processos n.º 06042/10, n.º06042/10 e nº06359/10, todos do 2.º Juízo, 1.ª Secção, desse Venerando Tribunal.
XXIX. No que concerne à ponderação dos factores de ponderação vertidos na alínea a) e b) do nº5 do artigo 10º do Decreto-Lei n.2 200/2007, de 22.05, e atento ao supra explicitado quanto ao campo 3.3., tanto o item 3.3.1 como o item 3.3.4, do formulário de candidatura da associada do Autor, foi objecto de uma correcta certificação.
XXX. O entendimento perfilhado na decisão recorrida, ao equiparar, sem mais, o exercício de funções sindicais com o exercício de funções lectivas reverte, manifestamente, em desfavor do princípio da igualdade, ao tratar como iguais situações, na realidade, diferentes (artigo 13º e artigo 47º, nº2, da CRP).
XXXI. A decisão do Tribunal a quo promove o benefício dos trabalhadores que desenvolveram funções sindicais em detrimento dos demais trabalhadores que exerceram a actividade lectiva nas escolas, o acórdão recorrido operou uma discriminação positiva, única e exclusivamente, devida ao exercício da actividade sindical, contrariando o consagrado no artigo 55º, nº1, da CRP.
XXXII. Assim violando o princípio da igualdade perante a lei (artigo 13º, nºº1 da CRP), na vertente da proibição de indiferenciação de situações que são desiguais.
Acresce que,
XXXIII. «Como é sabido, o exercício da actividade sindical não constitui um direito absoluto e irrestrito, devendo compatibilizar-se com outros valores fundamentais, maxime o interesse público e o normal funcionamento dos serviços ( cfr. Ac. TCA-Sul de 27.11.03., P. 2296/99).»
XXXIV. O facto de a docente ter sido nomeada professora do quadro e ter aceite essa nomeação, à sombra de um determinado regime jurídico, não resulta para a mesma um qualquer direito ou uma legítima expectativa de que tal regime permaneça indefinidamente no tempo, uma vez que os interesses dos docentes inerentes a essa nomeação estarão sempre subordinados ao interesse público, na circunstância, à melhoria da qualidade do sistema de ensino.
XXXV. Não existe tutela jurídica para a invocada violação de expectativas, porquanto não há fundamento bastante para que o Decreto-lei n.º15/2007, que alterou o Estatuto da Carreira Docente e introduziu duas carreiras distintas e o Decreto-Lei nº200/2007, que no desenvolvimento daquelas normas criou critérios de selecção para acesso a essa categoria sejam reputados de materialmente inconstitucionais.
XXXVI. A Administração Educativa aplicou os critérios de avaliação curricular definidos na Lei, de igual forma a todos os candidatos, em obediência aos princípios da legalidade e da salvaguarda da igualdade de oportunidades dos candidatos-artigos 3º e 5º do CPA.
XXXVII. Ao passo que o acórdão recorrido violou a Lei - artigo 10º, nº5, alínea a) do Decreto-Lei nº200/2007, de 22 de Maio, e o ponto 3.3.1 do anexo II do mesmo normativo, bem assim como violou o princípio da igualdade perante a lei (artigo 13º, nº1, da CRP).
XXXVIII. Termos em que haverá de concluir pela ilegalidade do Acórdão, já que faz errada subsunção da mesma à lei aplicável.
Nestes termos, e nos demais de Direito, que V. Exas. mui doutamente suprirão, atento os argumentos supra expostos, deve o presente recurso ser admitido e proceder, por erro de julgamento consubstanciado na violação de lei pela decisão "a quo", com as demais consequências legais, como é de JUSTIÇA.”
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público interpôs recurso da sentença para o Tribunal Constitucional com fundamento em inconstitucionalidade, por violação do artº 2º da CRP ao ter recusado a aplicação do artº 10º nº6 e 15, do DL nº200/2007, de 22-05 (cfr. fls. 209).
Admitido e subido o recurso do TC, foi julgado inútil o seu conhecimento em virtude da entrada em, vigor do novo Estatuto da carreira Docente, aprovado pelo DL nº 75/2010, de 23-06 que determinou o fim da distinção entre professores e professores titulares, adoptando um modelo de estruturação numa só categoria profissional e, consagrando certas regras, mormente um regime transitório, imediatamente aplicável aos professores já providos na categoria de professor titular, que transitam obrigatória e automaticamente para a categoria única de professor, sem qualquer prejuízo no que se refere a tempo de serviço e ao posicionamento no índice remuneratório, pelo que o juízo formulado pelo TC sobre a questão da inconstitucionalidade normativa aqui colocado, acabaria por não ter qualquer repercussão na situação docente da associada do autor, nem na estrutura ou progressão da sua carreira.
Notificadas as partes da decisão do TC para, atento o seu teor, o Réu e ora Recorrente informar se, eventualmente, pretendia desistir do recurso interposto e não admitido, veio este declarar que não pretende desistir do recurso jurisdicional apresentado.
Admitido o recurso, subiram os autos e o DMMP emitiu parecer no sentido de que o recurso merece provimento.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. - Dos Factos:
Ao abrigo do n.º 6 do art. 663º do CPC, remete-se para a factualidade dada como assente na sentença recorrida que consta dos autos a fls. 181 a 185, a qual se dá por integralmente transcrita.
2.2. - MOTIVAÇÃO DE DIREITO
O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (aprovado pela Lei n.º 41/013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA (correspondentes aos artigos 660º nº 2, 664º, 684º nºs 3 e 4 e 690º do CPC antigo).
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas as conclusões de recurso pelo recorrente, a questão que cumpre decidir subsume-se a saber se a decisão vertida no acórdão o qual julgou procedente incorreu em erro de julgamento, ao considerar que a interpretação que a Administração "conferiu" às normas do Decreto-Lei n.º200/2007, de 22 de Maio, é violadora do princípio da protecção da confiança, corolário do princípio de Estado de Direito Democrático, consagrado no artigo 2.º da CRP e ao decidir que o exercício em regime de exclusividade de funções sindicais por parte da associada do Autor nos anos lectivos de 2000/2001 a 2003/2004 deve ser considerado exercício efectivo de funções lectivas para efeitos de atribuição da pontuação prevista no n.º 15º do artigo 10º do Decreto-lei nº200/2007 de 22 de Maio, e constante do anexo II ao mesmo diploma (item 3.3-Actividade lectiva e não lectiva) e que a não consideração do exercício de funções sindicais naquele item (3.3.1) é violadora do princípio da protecção da confiança, corolário do princípio de Estado de Direito Democrático, consagrado no artigo 2.º da CRP.
Na parte que neste momento releva, expendeu-se no acórdão a seguinte fundamentação:
“(…)
2. Analisemos agora a invocação de violação pelo art. 10° n.° 15, do DL 200/2007, de 22/5, bem como pelo respectivo anexo II, campos 3.3.1 e 3.3.4, do princípio da segurança jurídica e da protecção da confiança, corolário do estado de direito democrático (art. 2°, da CRP).
Até à entrada em vigor do DL 15/2007, de 19/1 - o qual procedeu nomeadamente à alteração do Estatuto da Carreira Docente (ECD), aprovado pelo DL 139-A/90, de 28/4 -, e nos termos do art. 4° n.° l, do DL 312/99, de 10/8, o pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário integrava-se "numa carreira única com 10 escalões" (cfr. também art. 34°, do ECD, na redacção anterior à dada pelo DL 15/2007), ou seja, a carreira era unicategorial, inexistindo pois acesso a categorias - promoções.
A evolução na carreira fazia-se apenas por mudança de escalão que ocorria atendendo ao "decurso de tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes, por avaliação do desempenho e pela frequência com aproveitamento de módulos de formação." (cfr. art. 10° n.° l do DL 312/99), isto é, a evolução na carreira fazia-se apenas por progressão (por mudança de escalão dentro da mesma - e única - categoria).
Com a entrada em vigor das alterações introduzidas no ECD - cfr. o seu art. 34° n.° 2 - pelo DL 15/2007, de 19/1, e como aliás se refere no preâmbulo do Decreto-Lei n° 200/2007, de 22 de Maio "(...) a carreira docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário passa a ser estruturada de forma hierarquizada em duas categorias distintas - a de professor e a de professor titular (...)".
Com a criação de duas categorias na carreira a evolução nesta passa também a fazer-se por promoção (por mudança de categoria e não apenas de escalão dentro da mesma e única categoria).
A promoção tem lugar por concurso de acesso (cfr. art. 38°, do ECD, na redacção dada pelo DL 15/2007).
O DL 200/2007, de 22/5, estabeleceu o regime do primeiro concurso de acesso para lugares da categoria de professor titular, aberto em cada agrupamento de escolas ou escola não agrupada após a entrada em vigor do DL 15/2007.
Aquele concurso realizou-se em dois procedimentos autónomos, sendo um deles um procedimento concursal destinado aos docentes de nomeação definitiva, com a categoria de professor, posicionados no índice remuneratório 340 (cfr. art. 2°, ai. a), do DL 200/2007).
Cada concurso, estabelecia o art. 3°, do DL 200/2007, era aberto para o quadro do agrupamento de escolas ou escola não agrupada e revestia a modalidade de concurso interno de aceso limitado aos respectivos docentes posicionados no índice remuneratório 340.~
No caso dos autos a associada do autor era professora com nomeação definitiva em quadro de escola, encontrando-se posicionada no índice 340.
Foi opositora ao concurso interno de acesso limitado para a categoria de professor titular dos candidatos posicionados no índice 340 do Agrupamento de Escolas n.° 4 de Évora.
O art. 10°, do DL 200/2007, estabelece o seguinte:
"l- No concurso de acesso abrangido pelo presente decreto-lei é utilizada como método de selecção a análise curricular.
2- A análise curricular visa avaliar as aptidões profissionais dos candidatos com base na apreciação do seu currículo profissional.
3- Na análise curricular são obrigatoriamente considerados e ponderados os seguintes factores:
a) A habilitação académica e formação especializada;
b) A experiência profissional:
c) A avaliação de desempenho. (...)
5- Na experiência profissional são ponderados:
a) O desempenho de actividade lectiva;
b) O desempenho de actividades não lectivas:
c) A assiduidade ao serviço;
d) O desempenho de cargos de coordenação e supervisão pedagógica em estabelecimentos públicos do ensino não superior;
e) O exercício de funções nos órgãos de gestão e administração do agrupamento de escolas ou escola não agrupada, bem como de director do centro de formação de professores das associações de escolas;
f) A autoria de programas escolares;
g) A autoria de manuais escolares."
6- A ponderação dos factores constantes do número anterior, com excepção dos previstos nas alíneas f) e g) é efectuada por ano escolar, considerando o período compreendido entre o ano de 1999-2000 e o ano de 2005-2006. inclusive.
(...)
8- Não prejudica a ponderação do factor previsto na alínea a) do n°5:
a) A inexistência de serviço lectivo que possa ser distribuído;
b) A não atribuição, legalmente prevista, de serviço lectivo em razão do desempenho de:
i) Cargos nos órgãos de administração e gestão;
ii) Director de centro de formação de professores das associações de escolas;
iii) Funções de apoio aos órgãos de administração e gestão;
iv) Cargos de coordenação nas estruturas de orientação educativa.
(...)
13- Quando o docente tiver permanecido em situação que inviabilizasse a atribuição de avaliação de desempenho pelo exercício de funções docentes e se encontre a exercer funções de reconhecido interesse público ou de actividade sindical, considera-se, para os efeitos da alínea c) do n° 3, avaliado com a menção qualitativa de Satisfaz.
(...)
15- A análise curricular é efectuada de acordo com os critérios e pontuação constantes do anexo II ao presente decreto-lei, que dele faz parte integrante." (sublinhados nossos).
O anexo II ao DL 200/2007 prescreve os "Critérios e pontuações de análise curricular nos termos do n.° 15 do artigo 10o", dispondo no seu ponto 3.3 o seguinte:
"3.3- Actividade lectiva e não lectiva:
3.3.1- Exercício efectivo de funções lectivas em estabelecimentos públicos, particulares ou cooperativos, da educação pré-escolar e dos ensinos básicos e secundários. 8 pontos
3.3.2- Exercício de funções lectivas noutros estabelecimentos de ensino não incluídos no n°3.3.1 6 pontos
3.3.3- Exercício de funções dirigentes no Ministério da Educação ou em funções técnico-pedagógicas no mesmo ministério, nas associações de professores de natureza científica e pedagógica ou nos centros de ciência viva do Programa Ciência Viva. 6 pontos
3.3.4- Exercício de outras funções. 2 pontos.
3.3.5- Situações de licença sabática ou de equiparação a bolseiro. 1 ponto."
Do art. 10° n.°5, do DL 200/2007, de 22/5, bem como do respectivo anexo II, itens 3.3.1 e 3.3.4, ora transcritos, decorre que a associada do autor, tendo exercido funções de dirigente sindical nos anos lectivos de 2000-2001, 2001-2002, 2002-2003 e 2003-2004 (cfr. n.° 2), dos factos provados) - ou seja, tendo exercido actividade não lectiva, isto é, não tendo estado no exercício efectivo de funções lectivas -, teria de ser pontuada nesses anos com 2 pontos, nos termos do item 3.3.4, do referido anexo II, pontuação que lhe foi atribuída nesse período pelo acto impugnado (cfr. n.°s 8) e 9), dos factos provados).
Cumpre, então determinar se as referidas normas, assim interpretadas, violam o princípio da segurança jurídica e da protecção da confiança, corolário do estado de direito democrático (art. 2°, da CRP).
O art. 38° n.°1, al. e), do ECD, na redacção anterior à dada pelo DL 15/2007, estabelecia que o exercício da actividade de dirigente sindical era "equiparado a serviço efectivo em funções docentes, para efeitos de progressão na carreira" (sombreado nosso).
E o art. 39° n.° 7, do ECD, também na redacção anterior à dada pelo DL 15/2007, determinava que "Os docentes que se encontrem em exercício de cargos previstos no art. 38° do presente Estatuto não estão sujeitos a avaliação de desempenho para efeito de progressão de escalões.".
Estes arts. 38° e 39° foram alterados pelo art. 2°, do DL 15/2007, diploma que entrou em vigor em 20 de Janeiro de 2007 (cfr. o respectivo art. 26° n.° 1).
Estabelecia o art. 5° n.°1, do DL 84/99, de 19/3 - diploma que foi revogado a partir de 1.1.2009 pela Lei 59/2008, de 11/9 -, que "Nenhum trabalhador da Administração Pública pode ser prejudicado, beneficiado, isento de um dever ou privado de qualquer direito em virtude dos direitos de associação sindical ou pelo exercício da actividade sindical.".
Do exposto decorre que, até 20 de Janeiro de 2007, a lei expressamente estatuía que o exercício da actividade de dirigente sindical era equiparado a serviço efectivo em funções docentes, para efeitos de progressão na carreira, e que os docentes que exerciam tal actividade não estão sujeitos a avaliação de desempenho para efeito de progressão de escalões, ou seja, a progressão nos escalões dos dirigentes sindicais estava apenas dependente da frequência com aproveitamento de módulos de formação (cfr. art. 10 n.°1, do DL 312/99, de 10/8, supra transcrito, nos termos do qual a progressão nos escalões se fazia cumulativamente por decurso de tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes, avaliação do desempenho e frequência com aproveitamento de módulos de formação) - neste sentido Ac. do STA de 13.10.2005, proc. n.° 285/04.
E até à referida data (20.1 .2007) a progressão era a única forma de evoluir na carreira docente, que era unicategorial, ou seja, o exercício da actividade de dirigente sindical em nada comprometia a evolução até ao topo (ultimo escalão da única categoria) da carreira docente,
Na sequência das alterações à estrutura da carreira docentes introduzidas pelo DL 15/2007, de 19 de Janeiro, com a criação de duas categorias distintas - a de professor e a de professor titular -, o DL 200/2007 veio estabelecer o regime do primeiro concurso de acesso para lugares da categoria de professor titular, aberto em cada agrupamento de escolas.
Estabeleceu o DL 200/2007, no seu artigo 10°, n.°s l e 3, ai. b), supra transcrito, como método de selecção a análise curricular e como um dos factores a analisar a experiência profissional.
De acordo com o n.° 15 desse art. 10°, toda a análise curricular era feita de acordo com os critérios e pontuação constantes do respectivo anexo II, no qual, e a propósito do item relativo à experiência profissional, distinguiu-se - atribuindo-se diferente pontuação -entre o desempenho de actividade lectiva (isto é, exercício efectivo de funções lectivas) e de actividades não lectivas.
Sucede, porém, que para a ponderação/pontuação dos critérios foi considerado – em 2007 - o período compreendido entre o ano de 1999-2000 e o ano de 2005-2006, inclusive (artigo 10° n.° 6, do DL 200/2007), ou seja, foi considerado um período anterior à alteração da estrutura da carreira, em que o exercício de funções de dirigente sindical era expressamente equiparado a serviço efectivo em funções docentes para efeitos de se atingir o topo da carreira.
Assim, é de admitir que, quando a associada do autor tomou a decisão de exercer funções de dirigente sindical nos anos escolares de 2000-2001 a 2003-2004, foi no pressuposto, e porque era esse o regime, de que tal facto em nada prejudicaria a evolução da sua carreira.
Atento o regime então vigente é de admitir que a associada do autor confiou que tal opção nenhuma repercussão teria no decurso normal da sua carreira. É também de admitir que, se então os pressupostos fossem outros, a decisão (de exercer funções de dirigente sindical) pudesse ter sido outra.
Afigura-se, pois, que existe aqui uma situação de confiança que foi defraudada pela alteração da lei e que, em concreto, merece a tutela do direito, como se passa a demonstrar.
O Tribunal Constitucional, no Ac. n.° 303/90 (DR, I Série, de 26.12.1990), afirmou que no princípio do Estado de direito democrático, consagrado no art. 2°, da CRP, "está, entre o mais, postulada uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas."
Desta ideia de protecção da confiança não decorre que exista uma proibição genérica de retroactividade das leis.
Como se escreveu no Ac. do Tribunal Constitucional n.° 287/90 (publicado no Diário da República, I Série, de 20 de Fevereiro de 1991):
"Nesta matéria, a jurisprudência constante deste Tribunal tem-se pronunciado no sentido de que 'apenas uma retroactividade intolerável, que afecte de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundados dos cidadãos, viola o princípio da protecção da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático (cfr. o Acórdão do Tribunal Constitucional n. 11/83, de 12 de Outubro de 1982, Acórdãos do Tribunal Constitucional 1° vol, pp. 11 e segs.; no mesmo sentido se havia já pronunciado a Comissão Constitucional, no Acórdão n. 463, de 13 de Janeiro de 1983, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23 de Agosto de 1983, p. 133 e no Boletim do Ministério da Justiça, n. 314, p. 141, e se continuou a pronunciar o Tribunal Constitucional designadamente através dos Acórdãos ns. 17/84 e 86/84, publicados nos 2° e 4° Vols. dos Acórdãos do Tribunal Constitucional, a pp. 375 e segs. e 81 e segs., respectivamente)."
E no mesmo Acórdão n.° 287/90, transcrito depois no Acórdão n.° 285/92, publicado no Diário da República, I Série, de 17 de Agosto de 1992, salientou-se que, depois de se apurar se foram afectadas expectativas legitimamente fundadas, resta averiguar se essa afectação é inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa. A "ideia geral de inadmissibilidade" deverá ser aferida pelo recurso a dois critérios:
"a) Afectação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda
b) Quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n. 2 do artigo 18° da Constituição desde a 1ª revisão).
Pelo primeiro critério, a afectação de expectativas será extraordinariamente onerosa. Pelo segundo, que deve acrescer ao primeiro, essa onerosidade torna-se excessiva, inadmissível ou intolerável, porque injustificada ou arbitrária."
Ora, no caso em apreciação compreende-se que a estatuição pelo DL 200/2007 de que o exercício de funções de dirigente sindical no período de 1999 a 2006 tem repercussões - negativas - na evolução da carreira afecte expectativas dos destinatários da prescrição legal, pois da legislação em vigor nesse período temporal decorria que tal exercício de funções de dirigente sindical era equiparado a serviço efectivo em funções docentes, para efeitos de progressão na carreira e a progressão era a única forma de evoluir na carreira, que era unicategorial, isto é, o exercício da actividade de dirigente sindical em nada comprometia a evolução até ao topo (último escalão da única categoria) da carreira docente.
É facto que não havia razão específica para os destinatários anteciparem aquela mutação da ordem jurídica.
Conclui-se, assim, que tais expectativas eram legítimas, no sentido de merecerem a tutela do direito, pois o legislador não impediu a formação de tais expectativas, dado que de 1999 a 2006 afirmou peremptoriamente que o exercício da actividade de dirigente sindical em nada prejudicava a evolução até ao topo da carreira docente.
Acresce que as expectativas legítimas da associada do autor foram afectadas de forma inadmissível ou arbitrária pelo art. 10° n.°s 6 e 15, do DL 200/2007, de 22/5, e respectivo anexo II, itens 3.3.1 e 3.3.4, pois tal alteração legislativa não se funda na necessidade de salvaguardar direitos e interesses constitucionalmente protegidos e prevalentes.
Conclui-se, assim, que o art. 10° n.°s 6 e 15, do DL 200/2007, de 22/5, e o respectivo anexo II, itens 3.3.1 e 3.3.4 - dos quais decorre que, no período de 1999 a 2006, um docente pelo exercício efectivo de funções lectivas é pontuado com 8 pontos (item 3.3.1) e um docente que se encontre no exercício de funções de dirigente sindical é pontuado com 2 pontos (item 3.3.4) -, viola o princípio da protecção da confiança, corolário no princípio de Estado de direito democrático, consagrado no art. 2°, da CRP, pelo que o acto impugnado ao aplicar a pontuação prevista no item 3.3.4 ao período em que a associada do autor exerceu funções de dirigente sindical (2 pontos) incorreu em vício de violação de lei, por aplicação de norma inconstitucional, razão pela qual terá de ser anulado (art. 135°, do CP A).
3. Argumenta também o autor que o acto impugnado viola o art. 55°, da CRP, o qual consagra o princípio da liberdade sindical.
Improcede este vício pelas razões a seguir enunciadas.
Cumpre em primeiro lugar dizer que o autor não logrou concretizar qual dos números do art. 55°, da CRP, que considera infringido.
De todo o modo, é patente que não pode considerar-se infringido tal preceito, já que o autor também não alega que tivesse sido limitada ou condicionada a liberdade sindical, nos termos configurados pela Constituição, a qual consagra a liberdade sindical sob a perspectiva de liberdade de associação sindical e de liberdade de exercício de funções sindicais, o que de todo não está em causa nos autos.
Mesmo que, assim, não se entenda a verdade é que a afecção da liberdade sindical tem de dar-se num certo tempo. Ora, é seguro que a eventual afecção (da liberdade sindical pelo art. 10° n.° 15, do DL 200/2007, e respectivo anexo II, itens 3.3.1 e 3.3.4, ao distinguir entre o exercício efectivo de funções lectivas e o exercício de outras funções, subsumindo-se no âmbito destas últimas o exercício de funções de dirigente sindical) não se deu no passado, pois a associada do autor, durante o período de tempo que exerceu funções de dirigente sindical, não previa que isso diminuísse a sua experiência profissional em termos que viesse a penalizá-la. E, tendo exercido funções de dirigente sindical sem que lhe ocorresse que isso a prejudicaria, é óbvio que, então, não existiu qualquer eventual restrição à liberdade sindical.
4. Alega o autor que se afigura desproporcional a pontuação atribuída, no anexo II, do DL 200/2007, aos docentes com actividade lectiva [item 3.3.1 - 8 pontos] em comparação com a pontuação atribuída aos que, não tendo actividade lectiva, desempenham todavia funções equiparadas por lei a serviço docente efectivamente prestado [item 3.3.4-2 pontos].
Improcede este vício, já que, como acima foi referido, o DL 200/2007 distinguiu entre exercício efectivo de funções lectivas e o exercício de outras funções, não lectivas -onde se incluem nomeadamente as de dirigente sindical -, atribuiu um maior relevo àquelas e não equiparou estas últimas a serviço docente efectivo, ou seja, falha o pressuposto em que assenta a alegada desproporcionalidade - equiparação do exercício de funções de dirigente sindical (o qual se traduz em actividade não lectiva) a serviço docente efectivo (cfr. também o ponto L, do presente acórdão).
5. Refere ainda o autor que o DL 200/2007, de 22/5, é ilegal e inconstitucional por não considerar toda a actividade docente anterior a 1999. A este propósito o autor nada mais alegou.
Assim sendo, não se pode conhecer desta invocação, já que o autor não a concretiza, isto é, não explica em que medida a não consideração - pelo DL 200/2007 - de toda a actividade docente anterior a 1999 viola a lei e a Constituição.
(…).”
Quid juris?
Patenteiam as conclusões alegatórias que o recorrente se insurge contra o acórdão que julgou procedente a acção e anulou o acto impugnado por violação do princípio da protecção da confiança, corolário no princípio de Estado de direito democrático, consagrado no art°2° da CRP.
E, flui do bloco fundamentador do acórdão que se deixou transcrito que no respeitante ao pedido de valoração e pontuação da menção correspondente ao exercício efectivo de funções lectivas,item3.3.1, do anexo II do Dec.-Lei n°200/2007, relativo aos anos de 2000 a 2004, em que associada da recorrida esteve a desempenhar exclusivamente as funções de dirigente sindical, por considerar que aquelas funções eram expressamente equiparadas ao serviço efectivo de funções docentes para efeitos de progressão, pelo que, a sua não consideração naquele item ser violadora do princípio da confiança, corolário no princípio de Estado de direito democrático, consagrado no art°2° da CRP, pelo que, o acto impugnado ao aplicar a pontuação prevista no item 3.3.4 ao período em que associada do recorrido exerceu funções de dirigente sindical incorreu em vício de violação de lei, por aplicação de norma inconstitucional.
Vale isso por dizer que o acórdão censurado equiparou o exercício da actividade sindical ao exercício efectivo de funções e, no quadro normativo em que a questão foi prismada, inclinamo-nos para que o acórdão recorrido violou o art° 10° n°5 al. a) do Dec.-Lei n°200/2007 e o ponto 3.3.1 do anexo II do mesmo normativo, isso na senda do acórdão do TCAS n°06094/10 de 24-6-2010 em que se considerou que "Esta diferenciação não constitui, ao contrário do que se entendeu na sentença recorrida, qualquer violação do princípio da segurança, pois não podia o docente aqui em causa, quando passou a exercer as funções sindicais, ter a expectativa de ser promovido a categoria que anteriormente não existia. Assim sendo, a única expectativa que podia ter, seria a de progressão escalonar que se mantém.
Aliás, se a lei (DL. n° 200/2007), em termos de pontuação distingue aqueles que exerceram actividade lectiva nos estabelecimentos de ensino indicados no ponto 3.3.1, daqueles que também exerceram actividade lectiva noutros estabelecimentos de ensino, por maioria de razão teria de distinguir, na referida pontuação, os que não exerceram tal actividade lectiva".
Porém, conforme se relatou neste acórdão, o Ministério Público interpôs recurso do acórdão ora recorrido para o Tribunal Constitucional com fundamento em inconstitucionalidade, por violação do artº 2º da CRP ao ter recusado a aplicação do artº 10º nº6 e 15, do DL nº200/2007, de 22-05 (cfr. fls. 209).
Admitido e subido o recurso do TC, foi julgado inútil o seu conhecimento em virtude da entrada em, vigor do novo Estatuto da carreira Docente, aprovado pelo DL nº 75/2010, de 23-06 que determinou o fim da distinção entre professores e professores titulares, adoptando um modelo de estruturação numa só categoria profissional e consagrando certas regras, mormente um regime transitório, imediatamente aplicável aos professores já providos na categoria de professor titular, que transitam obrigatória e automaticamente para a categoria única de professor, sem qualquer prejuízo no que se refere a tempo de serviço e ao posicionamento no índice remuneratório, pelo que o juízo formulado pelo TC sobre a questão da inconstitucionalidade normativa aqui colocado, acabaria por não ter qualquer repercussão na situação docente da associada do autor, nem na estrutura ou progressão da sua carreira.
A decisão do TC fundamenta-se, per relationem no parcer do MP junto daquele Venerando Tribunal, com o seguinte conteúdo:
O presente recurso visa a apreciação da constitucionalidade da interpretação das normas dos artigos 10.°, n° 6 e 15°, do Decreto-Lei n° 200/2007, de 22/05, bem como do respectivo anexo II, itens 3.3.1 e 3.3.4, cuja aplicação foi recusada pelo acórdão recorrido, com fundamento em inconstitucionalidade, por violação do art.° 2.° da CRP.
O diploma em causa estabeleceu o regime do primeiro concurso de acesso para lugares da categoria de professor titular, aberto em cada agrupamento de escolas ou escola não agrupada, após a entrada em vigor do Decreto-Lei n° 15/2007, de 19 de Janeiro.
Com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 15/2007, de 19 de Janeiro, ao Estatuto da Carreira Docente, esta carreira passou a desenvolver-se pelas categorias hierarquizadas de professor e professor titular (art.° 34°, n° 2).
O acesso à categoria de professor titular, regulado no art.° 38° do DL n° 15/2007, fazia-se por concurso documental a que podiam ser opositores os professores que reunissem os requisitos ali enunciados, destacando-se de entre estes a aprovação em prova pública.
O art.° 15° deste mesmo Decreto-Lei estabeleceu um regime transitório para o primeiro concurso de acesso para lugares da categoria de professor titular, melhor regulamentado pelo Decreto-Lei n° 200/2007, de 22/05.
Resultava do disposto no art.° 15° do DL n° 15/2007 e no art.° 2° do DL n° 200 2007, a existência de dois procedimentos concursais autónomos, regidos por regras distintas, embora com idênticos factores de análise curricular: um, destinado aos professores posicionados no índice remuneratório 340 (10° escalão) e outro, destinado aos docentes posicionados nos índices remuneratórios 245 e 299 (8° e 9° escalões).
No caso em apreço, a associada do Autor, professora com nomeação definitiva em quadro de escola, posicionada no índice 340, candidatou-se, em 2007, ao concurso de acesso para a categoria de professor titular, índice 340, Agrupamento de Escolas n° 4, de Évora.
No entanto, não obteve provimento na categoria de professor titular, por não ter obtido a pontuação mínima legalmente determinada, de 95 pontos, uma vez que apenas lhe foram atribuídos 90 pontos.
De acordo com o acórdão recorrido, a pontuação atribuída à associada do autor, decorre das enunciadas normas cuja aplicação recusou, na medida em que estabelecem que no período compreendido entre 1999 a 2006, um docente que se encontre no exercício de funções lectivas é pontuado com 8 pontos, e, um docente que se encontre no exercício de funções sindicais (como aconteceu no caso em análise), é pontuado com 2 pontos.
Assim, o juízo de constitucionalidade objecto do presente recurso, versa sobre a interpretação normativa respeitante ao primeiro concurso de acesso para lugares da categoria de professor titular, previsto no art.° 15° do DL n° 15/2007, de 19/01 e regulamentado no DL n° 200/2007, de 22/05.
Entretanto, a 24 de Junho de 2010, entrou em vigor um novo Estatuto da Carreira Docente, aprovado pelo Decreto-Lei n° 75/2010, de 23 de Junho, que, entre outras alterações, determinou o fim da distinção entre professores e professores titulares, adoptando um modelo de estruturação numa só categoria funcional.
Acresce que este mesmo DL n° 75/2010, estabelece regras específicas, nomeadamente, quanto aos quadros de pessoal (art.° 5°), funções específicas da categoria de professor titular (art.°6°), transição de carreira docente (art.° 7°), regime especial de reposicionamento indiciário (art8º), normas transitórias de progressão na carreira (art.° 9°) e garantia durante o período transitório (art.° 10°).
De todas estas regras, resulta um regime transitório, imediatamente aplicável aos professores já providos na categoria de professor titular, que transitam obrigatória e automaticamente para a categoria única de professor, sem qualquer prejuízo no que se refere a tempo de serviço e ao posicionamento no índice remuneratório.
Do exposto, parece-nos que o juízo formulado pelo Tribunal Constitucional, sobre a questão de inconstitucionalidade normativa aqui colocada, acabará por não ter qualquer repercussão na situação docente da associada do autor, nem na estrutura ou progressão da sua carreira.
Consequentemente, somos levados a concluir que se tornou inútil o prosseguimento do presente recurso.
Foi certamente porque vislumbrou que seria inútil o prosseguimento da lide, que o Mº Juiz a quo notificou o Réu para informar se dessitia do recurso, sendo concludente e elucidativa a resposta apresentada nessa sequência:
É facto que, por força das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº75/2010, de 23 de Junho no Estatuto da Carreira Docente, a carreira docente passou, desde o dia de Junho de 2010, a estruturar-se numa única categoria, terminando a distinção entre professores e professores titulares.
Resulta das alterações introduzidas que todos os docentes investidos na categoria de professor titular, transitaram inexorável e automaticamente, no dia 24 de Junho de 2010, sem qualquer prejuízo em matéria de tempo de serviço e de posicionamento remuneratório, para a única categoria existente na estrutura da carreira docente – a de professor.
Nessa medida, revela-se como juridicamente impossível a execução do acórdão do Tribunal a quo que condenou a Entidade Pública demandada, a “reformular a grelha relativa às pontuações atribuídas à associada da autora, deforma a que os anos lectivos 2000-2001, 2001-2002, 2002-2003 e 2003-2004 sejam integrados no item 3.3.1 e, em consequência, a atribuir-lhe a pontuação total de 112 pontos, bem como a aprovar nova lista de classificação final de onde conste a associada do autor como provida na categoria de professora titular.»
(…)
O Ministério da Educação não se conforma, porquanto esta (decisão) assenta numa interpretação normativa que viola a Lei - artigo 10º, nº 5, alínea a) do Decreto-Lei nº200/2007, de 22 de Maio, e o ponto 3.3.1 do anexo II do mesmo anexo- bem assim como viola o princípio da igualdade perante a lei (artigo 13ºn.º1, da CRP).
O Ministério da Educação entende que a aludida decisão evidencia um manifesto erro de julgamento.
(…)
O Ministério da Educação não concorda com a decisão recorrida e com a interpretação normativa ali perfilhada, pelo que não prescinde de uma nova apreciação judicial.
Tanto mais, que a propósito da mesma matéria - exercício efectivo de funções lectivas para efeitos de atribuição da pontuação prevista no n.º 15 do artigo 10.º do Decreto-Lei nº 200/2007 de 22 de Maio, e constante do anexo II ao mesmo diploma (item 3.3 - Actividade lectiva e não lectiva) - o Tribunal Administrativo Central do Sul já se pronunciou favoravelmente à pretensão do Ministério da Educação (cf. processo nº0694/10 – 2º Juízo,1ªsecção do Contencioso Administrativo).
- De igual modo e versando, também, a mesma matéria, o Tribunal Administrativo Central do Norte já proferiu decisões acolhendo o entendimento defendido pelo Ministério da Educação (cf. processos n.º218/08. 8BECBR, nº1732/07. 8BEVIS,3237/07. 8BELSB).
Com efeito,
Certo da legalidade do acto administrativo em litígio, o Ministério da Educação não pretende desistir do recurso jurisdicional apresentado.
Uma nova apreciação judicial revela-se processualmente imprescindível para a aferição da legalidade da actuação da Administração Educativa, que sempre se sustentou, razão pela qual se recorreu de todo o conteúdo condenatório do acórdão proferido pelo Tribunal a quo.
Ora, foi em face desta posição, à qual reconheceu validade e consistência jurídicas, que a Mª Juíza a quo admitiu o presente recurso o qual este tribunal ad quem considera revestir utilidade pois, independentemente da aplicabilidade obrigatória do novo regime à associada do Autor, a que o Ministério terá de proceder, há aspectos do dispositivo do acórdão recorrido que, como enfatiza o Recorrente, cuja execução se revela como juridicamente impossível de levar a efeito, mormente na parte em que condenou a Entidade Pública demandada, a “reformular a grelha relativa às pontuações atribuídas à associada da autora, deforma a que os anos lectivos 2000-2001, 2001-2002, 2002-2003 e 2003-2004 sejam integrados no item 3.3.1 e, em consequência, a atribuir-lhe a pontuação total de 112 pontos, bem como a aprovar nova lista de classificação final de onde conste a associada do autor como provida na categoria de professora titular.»
Entende-se, assim, conceder provimento ao recurso e revogar-se o acórdão recorrido mantendo o acto recorrido, sem prejuízo de o Recorrente estar obrigado legalmente a aplicar à associada do Autor o novo Estatuto da carreira Docente nos sobreditos termos.
3. -DECISÃO
Nesta conformidade, acordam, em conferência, os Juízes do 2º Juízo do Tribunal Central Administrativo Sul, decide-se conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e manter o acto impugnado.
Sem custas.
Lisboa,15 de Dezembro de 2016
[José Gomes Correia]
[António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos]
Pedro José Marchão Marques]
