2/2018 3.ª S/PL - Tribunal de Contas

(sumário elaborado pelo juiz relator) 1. Não distinguindo o legislador entre normas regulamentares decorrentes de regulamentos internos e normas regulamentares decorrentes de regulamentos externos, não pode o intérprete fazer, também, essa distinção – vd. alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC; 2. Além do mais, no domínio da efetivação de responsabilidades financeiras - onde a alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º se insere - o que releva sobremaneira são os efeitos jurídicos dos regulamentos no interior da esfera jurídica da entidade de que emanam, mais propriamente na relação entre as entidades públicas e aqueles que gerem ou utilizam dinheiros ou recursos públicos; ao invés, no domínio do direito administrativo, o que releva são os regulamentos externos – os únicos considerados na definição legal do artigo 135.º do atual CPA - ou seja, os regulamentos que produzem efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos de direito diferentes. 3. Daí que, também, por esta razão, não faça sentido excluir os regulamentos internos/ normas regulamentares internas da previsão da alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC. 4. A violação de um ofício-circular que regula um conjunto de procedimentos com vista à gestão da tesouraria das escolas, emanado pela entidade com competência para o efeito, é suscetível de ser enquadrado no disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC, no segmento relativo à violação de normas regulamentares de tesouraria; 5. A não entrega de receitas na RAM decorrente da inobservância daquele ofício-circular é apenas uma consequência da violação da alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC, não constituindo uma violação autónoma da alínea a) do n.º 1 daquele normativo; 6. O ato material de colocação de um cofre na Escola, por parte da Secretaria da Regional da Educação, não tem a virtualidade de revogar, ainda que tacitamente, o ofício circular em causa, que impunha o depósito das comparticipações familiares na conta bancária respetiva até uma determinada data; 7. Esta realidade era perfeitamente apreensível por qualquer gestor médio, colocado na posição do Demandado e com o seu grau de instrução, ainda que este desconhecesse o princípio do paralelismo das formas vigente no nosso ordenamento jurídico-administrativo; 8. Considerando que: (i) a infração foi cometida com negligência inconsciente; (ii) não podem considerar-se especialmente graves os factos (o Demandado, apesar de tudo, guardou o dinheiro das comparticipações familiares no cofre da escola); (iii) o montante material dos valores públicos lesados não é especialmente elevado; (iv) o Demandado era Diretor da Escola e consequentemente responsável pela guarda dos dinheiros e outros valores públicos da Escola; (v) não são conhecidos antecedentes relativos a infrações financeiras, ou a outro tipo de ilícitos, nem falta de acatamento de recomendações do Tribunal de Contas; (vi) apesar da sua situação económica se poder reputar de média, o certo é que a multa pela qual foi condenado (25UCx€102,00=€2.250) é superior em 531€ ao vencimento mensal líquido recebido pelo Recorrente enquanto Diretor, que era de €1.719,70; e que (vii) a quantia em dinheiro desaparecida da Escola está a ser cobrada coercivamente na execução fiscal que lhe foi instaurada, na sequência do processo disciplinar instaurado contra si, em que foi condenado a ressarcir a RAM no montante de €17.128,21, é de lançar mão do instituto da atenuação especial da multa, nos termos do n.º 7 do artigo 65.º da LOPTC, e aplicar ao Recorrente uma multa de 12 UC. Infração financeira sancionatória / Violação de normas regulamentares / Alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC / Revogação (tácita) de tais normas / Atenuação especial da multa.

Acórdão n.º 2/2018 - 3.ª Secção-PL. RO N.º 6/2017 (PROC. n.º 1/2017-SRM RELATÓRIO. João Américo Lopes Ferreira, inconformado com a sentença de 4 de Julho de 2017, da Secção Regional da Madeira que o condenou na infração de natureza sancionatória p.p. no artigo 65.º, nºs 1, alínea a), 2 e 5, da LOPTC, na multa de 25 (vinte e cinco) UC, desta interpôs recurso, concluindo como se segue: Em sede de audiência de julgamento, o Tribunal indeferiu o requerimento do Recorrente para que fosse pedida à Secretaria Regional da Educação a informação sobre a razão e data da instalação do cofre na Escola onde era Diretor, sobre a data da abertura e a partir da qual deixou de funcionar a conta bancária da Escola em causa e sobre a razão porque deixaram de efetuar os depósitos das comparticipações familiares nessa conta; O Requerimento do demandado teve origem no depoimento da testemunha Ana Maria de Jesus Camelo, Subdiretora da Escola, que afirmou no seu depoimento que o cofre tinha sido instalado pela Secretaria Regional e que a partir daí deixaram de ser efetuados os depósitos na conta bancária da Escola (vide depoimento gravado em registo próprio do Tribunal - DVD Gravação 2, início às 00:09:25 e fim a 00:39:06); A existência desse cofre, posto pela Secretaria Regional na Escola Básica em causa e alterando os procedimentos respeitantes às comparticipações familiares (constantes do ofício circular junto aos autos em sede de audiência de julgamento), pelo menos no que respeita à necessidade de depósito dessas quantias em conta bancária própria da Escola dispensando-o, é pressuposto importante para justificar a guarda desses valores no cofre para serem depositados posteriormente na conta bancária da Secretaria, como fazia o Recorrente; A prova pretendida era essencial à defesa do Demandado e à verdade dos factos; O Recorrente esteve de baixa médica entre os dias 23 de março e 7 de abril de 2014, tendo nesse período estado impossibilitado de depositar os valores em causa na conta bancária da Secretaria Regional. O ofício circular n.º 135-2.32/2003 de 26 de novembro onde foi assente a responsabilidade financeira sentenciada ao Recorrente, não é norma legal ou regulamentar, nem sequer orientação por quem pode e tem legitimidade, que constitua um dever de procedimento a ser cumprido pelo diretor. Não existindo dever de procedimento não existe negligência que consubstancie responsabilidade financeira; Face a esses factos e à prova que se pretendia realizar negada pela Secção Regional, não existe responsabilidade financeira do demandado. O Ministério Público junto da Sede deste Tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 99.º, n.º 1, da LOPTC, emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso, pelas razões que se seguem: 3. (...) Foi dado como provado que os procedimentos de arrecadação e entrega das comparticipações familiares foram estabelecidos no Ofício Circular nº 135- 2.32/2003, de 26 de novembro, do Gabinete de Gestão e Contrato Orçamental da Secretaria Regional da Educação e Cultura da RAM; e que, nos termos deste ofício circular, incumbia ao Diretor da Escola proceder ao depósito na conta bancária da Escola, até ao dia 16 de cada mês, todas as receitas das comparticipações familiares mensais recebidas até ao último dia útil dos doze primeiros de cada mês. A instalação de um cofre na Escola para guarda de valores designadamente, das comparticipações familiares, visava naturalmente um reforço de segurança na guarda provisória e temporária das receitas que não a dispensa de depósito bancário das quantias dentro do prazo regulamentar estabelecido no Ofício Circular citado. Em obediência ao princípio do paralelismo das formas vigente no nosso ordenamento jurídico-administrativo, o Ofício Circular da Secretaria Regional da Educação e Cultura da RAM, não poderia considerar-se tacitamente revogado pelo ato material de colocação de um cofre de iniciativa daquela Secretaria Regional. O dever de depósito atempado das quantias provenientes das comparticipações familiares resultava de uma fonte normativa infra legal (Ofício Circular), de natureza regulamentar, que, aliás vinha sendo observada pelo demandado. Em face do exposto somos de parecer que o recurso não merece provimento, devendo manter-se a douta sentença recorrida, exceto quanto à subsunção dos factos à alínea a) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC, pois se nos afigura que os mesmos se inscrevem na previsão da alínea d) do mesmo preceito. Por despacho de 6/11/2017, da ora relatora foi solicitado à Secretaria Regional da Educação e Cultura da Região Autónoma da Madeira para que, no prazo máximo de 10 dias, fundamentadamente, informasse o Tribunal sobre o seguinte: O ofício circular n.º 135-2.32/2003, de 26/11/03, do Gabinete de Gestão e Controlo Orçamental da Secretaria Regional de Educação e Cultura, foi proferido pela dirigente que o subscreve, ou seja pela Chefe de Divisão de Controlo Orçamental, Ana Odília F. Gouveia Figueiredo? No caso positivo, tal ofício circular foi proferido ao abrigo de competência própria ou de competência delegada? Caso tal ofício tenha sido proferido por outrem que não a referida Chefe de Divisão, quem o proferiu? Na situação referida em 3), a prolação do despacho foi proferida ao abrigo de competência própria ou de competência delegada? Fundamento legal: artigo 99.º , n.º 5, da LOPTC, conjugado com o artigo 436.º do Código de Processo Civil , aplicável “ex vi” do artigo 80.º da LOPTC” Na sequência do referido despacho, a Secretaria Regional da Educação, por ofício entrado em 24/11/2017, prestou a informação de fls. 43 dos autos e juntou documentos, concluindo que a Chefe de Divisão de Controlo Orçamental que produziu e subscreveu ofício circular n.º 135-2.32/2003, de 26/11/03, tinha competência para tal. Por sua vez, o Recorrente, por requerimento entrado em 11/12/2017, veio, em síntese, afirmar que não resulta dos preceitos regulamentares citados pela Secretaria Regional, designadamente do artigo 27.º do DRR 24/2001/M, de 18/10, que a Chefe de Divisão de Controlo Orçamental, tenha competência própria para emitir ofícios circulares (normativos), como aquele em que se baseou a sentença recorrida. Em 15/12/2017, foram abertas vistas aos Senhores Conselheiros Adjuntos, tendo o Senhor Conselheiro Adjunto António Martins proferido despacho a declararse impedido para intervir como adjunto, por ter sido o autor da decisão recorrida, tendo ordenado a notificação do seu despacho. Em consequência, a causa passou ao Senhor Juiz Conselheiro substituto. Após a notificação a que se refere o ponto 1.6, foram apostos os Vistos dos Senhores Conselheiros Adjuntos, em 9 e 10 de janeiro de 2018, respetivamente. Com data de 10Jan2018, foi proferido o seguinte despacho “Pronto para julgamento. Ao Excelentíssimo Senhor Presidente a fim de ser designado dia e hora para Sessão.”. FUNDAMENTAÇÃO 1. DE FACTO A sentença de que se recorre deu como provada a seguinte factualidade: O Tribunal de Contas, através da Seccão Regional da Madeira, realizou uma “Auditoria orientada para a análise da factualidade evidenciada no processo disciplinar instaurado pela Secretaria Regional de Educação ao ex-diretor da Escola Básica do 1.° Ciclo com Pré-Escolar de São Martinho”, no termo da qual foi elaborado o Relatório de Auditoria n.º 18/2016-FS/SRMTC, aprovado (...), em 27.10.2016; O Demandado foi, no ano letivo de 2013/2014, o diretor da Escola Básica do 1.º° ciclo com pré-escolar, de São Martinho, auferindo o vencimento mensal, em abril de 2014, de €1.719, 70 líquidos; No âmbito das suas funções competia-Ihe a gestão do pessoal e dos recursos físicos e materiais, de acordo com os critérios e as orientações do Conselho Escolar, assim como assinar os documentos da contabilidade e velar pelo cumprimento da lei e das normas regulamentares; As comparticipações familiares subjacentes à frequência da educação pré-escolar e ensino básico estavam então definidas na Portaria n.º 53/2009, de 04.06, sendo o respetivo valor determinado de acordo com o escalão de ação social atribuído ao aluno; Os valores pagos aos encarregados de educação reportam-se à matrícula, ao seguro escolar, à mensalidade, à alimentação e a multas (por atraso na saída e no pagamento da mensalidade); Os procedimentos de arrecadação e entrega daquelas receitas foram estabelecidos no Ofício Circular n.° 135-2.32/2003, de 26.11, do Gabinete de Gestão e Controlo Orçamental da Secretaria Regional de Educação e Cultura; De acordo com este ofício circular, conjugado com o transmitido na formação prática denominada “"Comparticipação familiar mensal na pré-escolar", realizada Escola Secundária Dr. Ângelo Augusto Silva, no dia 20.07.2010, sob a organização da Direção Regional de Planeamento e Recursos Educativos, na qual esteve presente o Demandado, impunha-se aos diretores das escolas observar os seguintes trâmites: a) O depósito na conta bancária da escola até ao dia 16 de cada mês, de todas as receitas resultantes das comparticipações familiares mensais e alimentação dos alunos, recebidas “até ao último dia útil dos doze primeiros dias de cada mês" e a sua posterior transferência, no máximo até ao dia 20 desse mês, para a conta bancária da SREC; O depósito na conta bancária da escola das receitas cobradas após o dia 16, à medida da sua arrecadação, e sua posterior transferência, até ao 3.° dia útil do mês seguinte, para a conta bancária da SREC. Outro tanto sucedia com o procedimento relativa à prestação de contas ao Gabinete de Gestão Financeira, que deveria realizar-se até ao dia 10 de cada mês, respeitante ao mês anterior, e ser instruído com: a) Os originais dos talões dos depósitos na respetiva conta; Os originais da transferência ou depósito na conta da SREC; Listagem com o nome do aluno e montante pago no mês; Declaração ou documento justificativo da redução das comparticipações financeiras; Na Escola Básica do 1.º ciclo com pré-escolar de São Martinho, no ano letivo de 2013/2014, as receitas das comparticipações familiares dos respetivos alunos eram registadas - pela assistente técnica - na plataforma PLACE, no momento da cobrança e entregues – em envelope com a indicação do valor e da data – no final do dia ao diretor, que os guardava no cofre, sendo guardadas no cofre, sendo guardadas, numa caixa existente no seu gabinete, pequenas quantias para trocos. De acordo com os registos efetuados na PLACE, naquela escola foram cobradas as seguintes. Quadro 1 – Comparticipações familiares no ano letivo 2013/2014 Mês/Ano Mensalidades Mensalidade de julho Alimentação37 Matrículas Seguro Escolar Total Setembro/2013 1 813,00 € - 2 397,50 € 906,50 € - 5 117,00 € Outubro/2013 1 929,00 € - 6 387,85 € - 33,50 € 8 350,35 € Novembro/2013 1 880,00 € - 5 465,33 € - - 7 345,33 € Dezembro/2013 1 880,00 € - 3 508,08 € - - 5 388,08 € Janeiro/2014 1 771,00 € - 4 648,74 € - - 6 419,74 € Fevereiro/2014 1 771,00 € 442,75 € 4 934,11 € - - 7 147,86 € Março/2014 1 771,00 € 442,75 € 4 671,07 € - - 6 884,82 € Abril/2014 1 771,00 € 442,75 € 2 809,50 € - - 5 023,25 € Maio/2014 1 771,00 € 442,75 € 4 872,44 € - - 7 086,19 € Junho/2014 1 771,00 € - 4 838,09 € - - 6 609,09 € Total 18 128,00 € 1 771,00 € 44 532,71 € 906,50 € 33,50 € 65 371,71 € Ainda de acordo com os registos da PLACE, obteve-se o seguinte mapa de: Quadro 2 – Entrega das comparticípações familiares no ano letivo 2013/2014 Mês/Ano Registado na PLACE Datas dos depósitos Valor depositado Valor em falta Conta da escola Conta da SRE Setembro/2013 5 117,00 € Não houve depósito 08-10-2013 5 117,00 € 0,00 € Outubro/2013 8 350,35 € Não houve depósito 11-11-2013 8 350,35 € 0,00 € Novembro/2013 7 345,33 € Não houve depósito 07-01-2014 7 345,33 € 0,00 € Dezembro/2013 5 279,08 € Não houve depósito 20-01-2014 5 279,08 € 0,00 € Janeiro/2014 6 419,74 € Não houve depósito 20-02-2014 6 419,74 € 0,00 € Fevereiro/2014 7 147,86 € Não houve depósito Não houve depósito 0,00 € 7 147,86 € Março/2014 6 884,82 € Não houve depósito Não houve depósito 0,00 € 6 884,82 € Abril/2014 5 023,25 € 11 e 23 de abril/14 08-05-2014 1 927,72 € 3 095,53 € Maio/2014 7 086,19 € 2, 5, 6, 7, 8, 9, 12, 13 e 16 de maio/14 03-06-2014 7 086,19 € 0,00 € Junho/2014 6 609,09 € 3, 4, 5, 6, 9, 11, 12,13, 17 e 23 de junho/14 26-06-2014 6 609,09 € 0,00 € Total 65 262,71 € 48 134,50 € 17 128,21 € Apurando-se que até 20.02.2014 a entrega daquelas receitas era feita num único depósito, em numerário, executado pelo diretor, diretamente na conta da SREC, designada “Sec. Escolas EB1°C PE Comparticipações"; As contas dos meses de outubro de 2013 a janeiro de 2014 foram entregues ao GGF após a data limite determinada no aludido Ofício Circular n.° 135-2.32/2003; Até 20.02.2014 as peças do processo de prestação de contas só continham o mapa das turmas e o talão de depósito, e a partir de maio passou a incluir os talões dos depósitos intercalares na conta da escola; No fim de semana de 5 e 6 de abril de 2014, a escola em referência foi assaltada e do cofre e da caixa com trocos existentes no gabinete do diretor foram subtraídos € 17.128,21, provenientes das comparticipações familiares arrecadadas; Na data do assalto - 5/6 de abril - as comparticipações familiares dos meses de fevereiro e março, que incluíam as mensalidades de julho de 2014 pagas antecipadamente, nos montantes de € 7 147,86 e € 6 884,82, respetivamente, já deveriam estar depositadas em conta bancária e ter sido entregues à tutela, a SREC; A existência de uma caixa com trocos, com cerca de 300€ à data do assalto, não se coadunava com os procedimentos estipulados pela tutela para efeitos de entrega de valores, quer se refiram a mensalidades, quer se refiram a outros valores, pois deveriam ser depositadas em conta bancária. Até à ocorrência do assalto, a conduta do Demandado, enquanto então diretor da Escola B I °C PE de São Martinho, contrariou o determinado pela tutela, uma vez que: não foi aberta a conta bancária dirimida na formação de 20/07/2010, para depósito intercalar da receita arrecadada, em conformidade com o Ofício Circular n.° 135-2.32/2003 de 26.11; não foram respeitados os prazos para a transferência/depósito da receita na conta “Sec. Escolas EB1°C PE- Comparticipações”. Por isso, do total da receita arrecadada, nos meses de fevereiro, março e abril de 2014 não foram entregues nos cofres da RAM, 17.128,21 €, que estavam na escola na data do assalto e que terão desaparecido na sua sequência; A não entrega nos cofres da RAM, das verbas descritas no 16 supra, que competia ao diretor da escola, possibilitou o seu desaparecimento, porquanto aquele as deixou guardadas num cofre e numa caixa, no seu gabinete, quando as deveria ter depositado e entregue à tutela; O Demandado não agiu com a diligência que Ihe era exigida no cumprimento dos procedimentos estipulados para entrega, em tempo, das receitas arrecadadas, procedimentos que visavam, precisamente, prevenir o risco de perda dos respetivos valores; No processo disciplinar instaurado, foi o Demandado, na altura ex-diretor da escola pública em referência, sancionado com a pena de suspensão por 240 dias, com a execução suspensa por 2 anos e também condenado a ressarcir a RAM nos aludidos €17.128,21; Não tendo sido voluntariamente reposta, pelo demandado, esta quantia está a mesma coercivamente cobrada na execução fiscal que Ihe foi instaurada e que com o n.° 2810201601049186 corre termos na Direção Regional dos Assuntos Fiscais (DRAF); O Demandado foi professor do ensino básico da Escola Básica do 1.º ciclo com Pré-Escolar de S. Martinho. 0 Demandado esteve de baixa médica entre os dias 24.03.2014 e 07.04.2014. Entre os dias 5 e 6 de abril de 2014, fora do período de funcionamento escolar, ocorreu um assalto à Escola Básica do 1. °Ciclo com Pré-Escolar de S. Martinho, no qual, além de outros bens, foi retirado um cofre e uma "lata de bombons", a qual era usada para guardar moedas para trocos; Aquele cofre estava aparafusado na parede do gabinete da direção da Escola e continha no seu interior vários envelopes com dinheiro, referentes às mensalidades e alimentação pagas pelos encarregados de educação, Os assaltantes "arrancaram" o cofre da parede, tendo-o desaparafusado para o efeito e levaram-no consigo; Na altura o alarme da escola não estava a funcionar e a segurança da Escola foi sempre assegurada por mecanismos instalados pela Secretaria Regional da Educação, que tinha também de garantir a sua funcionalidade; Na sequência daquele assalto o demandado apresentou queixa, em 07.04.2014, à Polícia de Segurança Pública, o que originou o processo-crime n.° 593/14.5PBFUN ; Concomitantemente, a 07.05.2014, foi instaurado um processo de inquérito pela Secretaria Regional da Educação e Recursos Humanos para apuramento dos factos ocorridos no fim de semana de 5 e 6 de abril de 2014, na supracitada escola, no decurso do qual foi apurado que, no total, o valor furtado, que se encontrava dentro do cofre e na lata de bombons, era de 17.121,21 €; No âmbito daquele processo-crime n.° 593/14.5PBFUN , em 05.02.2015, o Secretário Regional da Educação e Recursos Humanos manifestou o propósito de deduzir pedido de indemnização cível, requerendo que o Ministério Público representasse a Região Autónoma da Madeira para o efeito; A 09.03.2015, foi a Secretaria Regional da Educação e Recursos Humanos notificada do despacho do Ministério Público, de arquivamento do inquérito no âmbito do processo-crime n.° 593/14.5PBFUN , por não terem sido recolhidos elementos probatórios que permitissem identificar os autores do furto. Julgaram-se como factos não provados (f. n. p.), todos os que, com relevância para a discussão da causa, estejam em oposição — direta ou indireta com os atrás considerados provados - nomeadamente que: O demandado é professor do ensino básico e diretor da Escola Básica do 1º ciclo com Pré-Escolar de S. Martinho desde 01.09.2006; O ofício circular n.º 135-2.3212003 de 26 de novembro tem o seu âmbito nas Escolas onde não existe cofre; O demandado sempre atuou com a prudência devida, tendo guardado, em segurança, o dinheiro no cofre da Escola, lá colocado pela hierarquia para que aí fossem guardadas as quantias em causa, tendo confiado plenamente no funcionamento eficaz dos mecanismos instalados na escola; O demandado sempre atuou com competência, zelo e responsabilidade, não tendo contribuído, de alguma forma, para que o dinheiro que estava no cofre fosse furtado; A data dos factos, fevereiro a abril de 2014, a Escola tinha conta bancária; A Secretaria Regional da Educação e Recursos Humanos deduziu um pedido de indemnização cível no qual peticionava o valor de danos na ordem dos 10.847,86 €. DE DIREITO A) O Ministério Público, junto do SRMTC, acusou o Demandado pela prática de uma infração sancionatória p. e p. no artigo 65.º, n.º 1, alíneas a) e d), da LOPTC. Com base na factualidade referida em 2.1., a sentença recorrida entendeu que o Demandado apenas tinha incorrido na previsão da alínea a) do n.º 1 artigo 65.º da LOPTC tendo-o condenado na multa de 25 (vinte e cinco) UC. Para a decisão deste recurso, importa saber se a conduta do Demandado é subsumível às duas alíneas do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC, por que vem acusado – as alíneas a) e d) - ou apenas à alínea a), por que foi condenado, ou apenas à alínea d), como pretende o M.P, nestes autos de recurso, ou a nenhuma daquelas alíneas, como pretende o Recorrente. Sob a epígrafe “Responsabilidades financeiras sancionatórias”, prevê-se no n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC, que o Tribunal de Contas pode aplicar multas: Pela não liquidação cobrança ou entrega nos cofres do – alínea a); Pela violação de normas legais ou regulamentares relativas à gestão e controlo orçamental, de tesouraria e de património alínea d). Entendeu a sentença recorrida que, “ao contrário do imputado na [violação do ofício circular n.º 135-2.32/2003 – f. p. 15 a 21 - de que resultou o desaparecimento de receitas, nas circunstâncias descritas no probatório, com a consequente não entrega destas nos cofres da RAM] não é enquadrável na al. d) do n.° 1 do mesmo preceito, nomeadamente porque as verbas em causa não constituíam elemento patrimonial da escola, nem faziam parte da sua tesouraria ou orçamento.". Daí - diz aquele aresto – que não se verifique “a violação de normas legais ou regulamentares atinentes à gestão e controlo orçamental, tesouraria e património da Escola, de que o . ” Quanto à interpretação feita pela sentença recorrida apenas diremos que a restrição contida naquela, para além de não ter suporte na letra da lei, também não tem, a nosso ver, razão de ser (ratio), já que o que releva, para efeitos da alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º, e quiçá para todas as outras alíneas, é apenas e tão-só a natureza pública dos dinheiros ou recursos públicos, e não a sua titularidade. B) Enfrentemos, por isso, a questão de saber se foi violada a alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC. Conforme resulta da Requerimento Inicial e da matéria de facto dada como provada, a infração imputada ao Demandado e pela qual foi condenado funda-se, no essencial, no facto de este ter violado o ofício circular n.º 135-2.32/2003, de 26/11/03, do Gabinete de Gestão e Controlo Orçamental da Secretaria Regional (f. p. 6),), e de, por essa via, ter violado o disposto nas alíneas a) e d) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC, o que possibilitou o desaparecimento das comparticipações familiares guardadas no cofre da Escola, nas circunstâncias descritas no probatório. O referido Ofício Circular, da Secretaria Regional da Educação, Gabinete do Secretário Regional, Gabinete de Gestão e Controlo Orçamental, assinado pela Chefe de Divisão de Controlo Orçamental, Ana Odília F. Gouveia Figueiredo, diz o seguinte: “DEPÓSITODERECEITASARRECADADAS/ENTREGAMENSAL Vimos por este meio informar V. Ex.ª de gue todos os valores relativos a mensalidades recebidas dentro do prazo estipulado, deverão ser depositadas até à data limite de dezasseis (16) do mês a que dizem respeito. Relativamente a receitas de alimentação e outros valores arrecadados, estes deverão ser depositados até ao 3.º dia útil do mês seguinte. Estes procedimentos deverão ser cumpridos rigorosamente a partir do próximo dia 01 de Janeiro de 2004. Aproveitamos a oportunidade para relembrar que a prestação de contas mensal desse estabelecimento de ensino, deverá ser apresentada a este Gabinete até o dia dez (10) de cada mês.". Em face do teor deste ofício, a questão que se nos coloca é a de saber se estamos perante uma norma regulamentar (já que perante uma norma legal não estamos seguramente), para efeitos da subsunção da atuação do Demandado ao disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC. São regulamentos internos os que produzem os seus efeitos jurídicos unicamente no interior da esfera jurídica da entidade de que emanam; são regulamentos externos os que produzem efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos diferentes, ou seja, em relação a outras pessoas coletivas públicas ou em relação a particulares . Não distinguindo o legislador financeiro – v. alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC - entre normas regulamentares decorrentes de regulamentos internos e normas regulamentares decorrentes de regulamentos externos, não pode o intérprete fazer, também, essa distinção. Além do mais, no domínio da efetivação de responsabilidades financeiras - onde a alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º se insere - o que releva sobremaneira são os efeitos jurídicos dos regulamentos no interior da esfera jurídica da entidade de que emanam, mais propriamente na relação entre as entidades públicas e aqueles que gerem ou utilizam dinheiros ou recursos públicos (que não necessariamente de trabalho dependente); ao invés, no domínio do direito administrativo, o que releva são os regulamentos externos – os únicos considerados na definição legal do artigo 135.º do atual CPA - ou seja, os regulamentos que produzem efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos de direito diferentes (outras pessoas coletivas públicas ou particulares) . Daí que, também, por esta razão, não faça sentido excluir os regulamentos internos/ normas regulamentares internas da previsão da alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC. Ora, o ofício-circular em causa mais não faz do que regulamentar os prazos até aos quais as escolas devem depositar as mensalidades recebidas dentro do prazo estipulado, bem como as receitas de alimentação e outros valores arrecadados, ou seja, regula alguns procedimentos relativos à gestão de tesouraria das escolas. Estamos, por isso, perante normas regulamentares internas, enquadráveis na previsão da alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC, sendo, por isso, a sua inobservância suscetível de fazer incorrer o Demandado na referida infração financeira sancionatória, por violação dos procedimentos aí estabelecidos – vd. - f. p. 5 a 19. C) Mas será que, com a violação daquelas normas regulamentares internas, o Demandado violou a alínea a) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC, como refere a sentença recorrida, ou violou, também, aquela alínea como refere o Requerimento Inicial? Entendemos que a resposta a esta questão deverá ser negativa. Para tanto, aduzimos os seguintes argumentos: O que, aqui, está em causa é o desaparecimento de dinheiros que estavam guardados no cofre da escola, de que o Demandado era Diretor, e que - tendo ocorrido da ação do Demandado nesse sentido - não se teria verificado caso aquele tivesse dado cumprimento ao ofício circular n.º 135-2.32/2003, de 26/11/03, depositando tais quantias na conta respetiva, até ao términus do prazo aí estabelecido; Estamos, por isso, perante uma situação, em abstrato, enquadrável num alcance (n.º 2 do artigo 59.º da LOPTC) , sendo certo que o Demandado não foi acionado por esta infração financeira reintegratória - quiçá por se encontrar pendente um processo de execução fiscal, oriundo de um processo disciplinar, com vista à cobrança coerciva do montante de €17.128,21 – tendo apenas sido demandado pela infração financeira sancionatória que, em concreto, a podia fundamentar – a da alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC - ou seja, pela violação das normas regulamentares que conduziram àquela situação; Ou seja, o que originariamente “falhou” não foi a entrega de receitas nos cofres do Estado das quantias recebidas, e muito menos a não liquidação ou cobrança das receitas; o que “falhou” foi a observância de procedimentos relativos à gestão de tesouraria de que resultou o desaparecimento dessas receitas, e consequencialmente a sua não entrega nos cofres da entidade. Em síntese: A verificar-se uma situação suscetível de se consubstanciar numa infração financeira sancionatória, esta ocorrerá por violação da alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC, já que a não entrega de receitas é apenas uma consequência da inobservância dos procedimentos internos estabelecidos pela titular da Divisão de Controlo Orçamental; Ou seja, a situação subjudice não é suscetível de integrar uma violação autónoma da alínea a) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC. D) Vejamos, agora, se o ofício-circular n.º 135-2.32/2003, de 26/11, foi emanado por quem tinha competência para o prolatar – vd. conclusão VI da alegação. O ofício circular foi produzido e subscrito pela Chefe de Divisão de Controlo Orçamental (v. documentos juntos, nos autos de recurso, de fls. 42 a 61). A Divisão de Controlo Orçamental é uma Divisão da Direção de Serviços de Gestão Orçamental, que é um órgão do Gabinete de Gestão e Controlo Orçamental, sendo este o serviço da Secretaria Regional da Educação com competência na coordenação financeira e na gestão orçamental (v. artigos 23.º , 25.º , 26.º , n.º 4, e 27.º do Decreto Regulamentar n.º 8/2001 /M – Lei Orgânica da Secretaria Regional de Educação). A Divisão de Controlo Orçamental é, assim, uma Divisão de um órgão, cujas competências estão definidas no artigo 27.º do Decreto Regulamentar n.º 8/2001 /M. É certo que o n.º 1 do artigo 27.º daquele Decreto fala em atribuições. Mas incorretamente. Na verdade, o que o artigo 27.º estabelece não é mais do que um conjunto de poderes funcionais da Divisão de Controlo Orçamental com vista à prossecução das atribuições da pessoa coletiva pública (SRE); equivale isto a dizer que o artigo 27.º descreve competências e não atribuições, a serem exercidas pelo titular da referida Divisão . E dentro dessas competências conta-se a seguinte: “Procederao acompanhamento, controle e verificação da entrega, nos cofres do Governo Regional, das receitas de todos os serviços e estabelecimentos de educação e ensino dependentes da SRE’— vd. alínea g) do n.º 1 do artigo 27.º º do Decreto Regulamentar n.º 8/2001 /M. Este acompanhamento, controle e verificação da entrega, nos cofres, das receitas é, naturalmente, concretizado através de determinados procedimentos com vista à realização daquelas finalidades. Ora, foi exatamente isso que se pretendeu com ofício-circular em apreço, emanado da Chefe de Divisão de Controle Orçamental, que, ao estabelecer os prazos até aos quais as escolas devem depositar as mensalidades, mais não fez do que regular alguns procedimentos relativos à gestão de tesouraria das escolas. Em síntese: O ofício-circular foi, assim, emanado por quem tinha competência própria para o efeito - vd. alínea g) do n.º 1 do artigo 27.º º do Decreto - Regulamentar n.º 8/2001/M. E) Nas suas alegações, conclui, além do mais, o Recorrente: Na audiência de julgamento, uma das testemunhas por si arroladas - Ana Maria de Jesus Camelo - afirmou que a partir do momento em que tinha sido instalado um cofre na Escola, pela Secretaria Regional da Educação, deixaram de ser efetuados depósitos na conta bancária da Escola; Na sequência desse depoimento, o Recorrente requereu ao Tribunal para que este solicitasse informação sobre a razão e a data de instalação do cofre na Escola, sobre a data da abertura da conta bancária da Escola e a data a partir da qual deixou de funcionar, e ainda sobre a razão por que deixaram de efetuar os depósitos das comparticipações familiares nessa conta; Esse requerimento foi indeferido; No entender do Recorrente tal esclarecimento era essencial para a sua defesa, já que a existência do cofre, posto pela Secretaria Regional, na Escola Básica em causa, alterou os procedimentos respeitantes às comparticipações familiares, pelo menos, no que respeitava à necessidade de depósito dessas quantias em conta bancária da Escola, dispensandoo desse depósito. Entende, em suma, o Recorrente que, caso o pedido, por si solicitado em 1.ª instância, tivesse sido deferido, chegar-se-ia à conclusão de que, com a instalação do cofre na Escola pela SREC, o seu Diretor tinha ficado dispensado de fazer o depósito na conta bancária da Escola, pelo que não se verificaria qualquer conduta ilícita. Em 1.ª instância tal pedido foi indeferido, por se entender que dos depoimentos das testemunhas não decorria “nemexpressamente nem implicitamente (...) qualquer alteração dos procedimentos sobre depósito nas escolas que tivessem cofre, nomeadamente qualquer dispensa de depósito desses valores. Pelo contrário, o que é possível retirar, nomeadamente do depoimento da testemunha Maria João Ferreira, era uma insistência muito grande para alertar para o incumprimento dos prazos dos depósitos e para a necessidade de abrir conta bancária titulada pela escola." – vide pág. 68 da ata de julgamento. Ora, a nosso ver, o Recorrente não alegou qualquer facto que nos faça retroceder na decisão de 1.ª instância. Na verdade, o que este alega é que a testemunha Ana Maria de Jesus Camelo afirmou que a partir do momento em que o cofre tinha sido instalado, pela Secretaria Regional, deixaram de ser feitos depósitos na conta bancária da Escola, e não que tinham sido alterados os procedimentos relativos aos depósitos respeitantes às comparticipações familiares. Acresce que, de acordo com a fundamentação da matéria de facto ínsita na sentença recorrida , também a testemunha Filipa Lucas, inspetora na Inspeção Regional da Educação e instrutora do processo disciplinar instaurado contra o Demandado, foi “clarano sentido de não haver diferença de aplicabilidade do ofício circular em causa, independentemente de as escolas estarem dotadas ou ” – vd. fundamentação da matéria de facto, a págs. 8 da sentença. Nesta linha, afigura-se-nos bastante pertinente a afirmação feita no parecer do M.P. de que a instalaçãodeumcofrena Escolapara guarda de valores, designadamente, das comparticipações familiares, visava naturalmente um reforço de segurança na guarda provisória e temporária das receitas que não a dispensa de depósito bancário das quantias dentro do prazo regulamentar estabelecido no Ofício Circular citado. De resto, e como refere o M.P., o ofício-circular não poderia considerar-se tacitamente revogado pelo ato material de colocação de um cofre na Escola, por parte da Secretaria da Regional, atento o princípio do paralelismo das formas vigente no nosso ordenamento jurídico-administrativo. O que se acabou de afirmar era, de resto, perfeitamente apreensível por qualquer gestor médio, colocado na posição do Demandado e com o seu grau de instrução, sendo que qualquer dúvida de interpretação podia e devia ter sido colocada ao titular da Divisão de Controlo Orçamental da SER. Em síntese: O ato material de colocação de um cofre na Escola, por parte da Secretaria da Regional da Educação, por si só, nunca poderia ter a virtualidade de revogar, ainda que tacitamente, o ofício circular em causa; Esta realidade é perfeitamente apreensível por qualquer gestor médio, colocado na posição do Demandado e com o seu grau de instrução, ainda que este desconhecesse o princípio do paralelismo das formas vigente no nosso ordenamento jurídico administrativo. F) Conclui ainda o Recorrente que “ esteve de baixa entre os dias 23 de março e 7 de abril de 2014, tendo nesse período estado impossibilitado de depositar os valores em causa na conta (conclusão V). É certo que o Demandado esteve de baixa médica entre os dias 24 de março e 7 de abril de 2014, e que nesse período não pôde, ao menos pessoalmente, depositar os valores em causa – vd. f. p. 25. Contudo, tais depósitos deviam ter sido efetuados em datas anteriores àquele período em que esteve de baixa por doença, já que aqueles diziam respeito às comparticipações familiares dos meses de fevereiro e março, que incluíam as mensalidades de julho de 2014, pagas antecipadamente, nos montantes de €7147,86 e €6884,82 – vd. f. p. 6 a 19, designadamente os f. p. 7. e 16. Refira-se, a propósito, que a sentença recorrida teve em conta esse período de baixa por doença, quando afirma o seguinte: “Já quanto ao valor de €309553 correspondente à diferença entre as verbas recebidas e registadas no Place, em abril de 2014 (€5 023,25) e as depositadas (€1 927,72), há que ter presente que o demandado não se encontrava em funções, por estar de baixa médica, desde 24.03.2014 até à data em que ocorreu o assalto (fim de semana de 5 e 6 de abril de 2014). Nessa medida não lhe pode ser imputável o não depósito, na conta bancária da escola ou da Secretaria Regional, das verbas recebidas nesse período de abril de 2014 e que terão desaparecido." Improcede, assim, a conclusão V. G) Conclui o Recorrente que, não havendo “um dever de procedimento a ser cumprido pelo diretor", “não existe negligência que consubstancie responsabilidade financeira" (conclusão VII). O Recorrente fez decorrer esse “deverdeprocedimento” do facto de o ofício-circular “não ser norma legal ou regulamentar nem sequer orientação por quem pode e tem legitimidade, que constitua um dever de procedimento a ser cumprido pelo diretor" – cf. conclusão VI. Ora, conforme resulta das alíneas A) a D), o ofício-circular em causa, para além de ter sido emanado pela entidade com competência para o efeito, mais não fez do que regular alguns procedimentos relativos à gestão de tesouraria das escolas, sendo subsumível à previsão da alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC. Improcede, assim, a premissa de que partiu o Recorrente - não havendo “um deverdeprocedimentoa sercumpridopelodiretor ” para depois concluir que “não existe negligência que consubstancie responsabilidade financeira". E improcedendo tal premissa, improcede também a conclusão VII. H) Improcedendo os fundamentos alegados pelo Recorrente que poderiam conduzir à inexistência de culpa e tendo-se dado como provado: (i) que no fim de semana de 5 e 6 de abril de 2014 a escola (...) foi assaltada e do cofre e da caixa com trocos existentes no gabinete do diretor foram subtraídos € 17.128,21, provenientes das comparticipações familiares arrecadadas (f. p. 15); (ii) que na data do assalto - 5/6de abril - as comparticipações familiares dos meses de fevereiro e março, que incluíam as mensalidades de julho de 2014, pagas antecipadamente, nos montantes de € 7 147,86 e € 6 884,82, respetivamente, já deveriam estar depositadas em conta bancária e ter sido entregues à tutela, (f. p. 16); (iii) que Demandado, enguanto então diretor da Escola B 1°C PE de São Martinho, contrariou o determinado pela tutela, uma vez que: a) não foi aberta a conta bancária dirimida na formação de 20/07/2010, para depósito intercalar da receita arrecadada, em conformidade com o Ofício Circular n.° 135-2.32/2003 de 26.11; b) que não foram respeitados os prazos para a transferência/depósito da receita na conta “Sec. Escolas EB1°C (f. p. 18); (iv) que, arrecadada, nos meses de fevereiro, março e abril de 2014 não foram entregues nos cofres da RAM, 17.128,21 €, que estavam na escola na data do assalto e que terão desaparecido na sua (f. p. 19); (v) que verbas descritas no 16 supra, que competia ao diretor da escola, possibilitou o seu desaparecimento, porquanto aquele as deixou guardadas num cofre e numa caixa, no seu gabinete, quando as (f. p. 20); (vi) e que Demandado não agiu com a diligência que Ihe era exigida no cumprimento dos procedimentos estipulados (...) procedimentos que visavam, precisamente, prevenir o risco de perda dos (f. p. 21), teremos necessariamente que concluir que o Recorrente, tal como referido na sentença recorrida, agiu com negligência, a qual, a nosso ver, só poderá qualificada como negligência inconsciente já que aquele não previu, embora pudesse e devesse prever, que, ao proceder como procedeu, podiam desaparecer as quantias guardadas no cofre da Escola, como, de facto, aconteceu (vd. artigo 15.º , alínea b) do Código Penal , aplicável “ex vi” do n.º 4 do artigo 67.º da LOPTC). I) Em jeito de conclusão, entendemos que a conduta do Demandado e ora Recorrente é subsumível à infração p e p. na alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC, a título de negligência inconsciente. J) Enfrentemos, agora, a questão da graduação da multa. O Recorrente foi condenado em 25 UC’s, ou seja, no mínimo aplicável para uma infração financeira sancionatória praticada a título de negligência – vd. n.ºs 2 e 5 do artigo 65.º da LOPTC. O Recorrente pede a sua absolvição, por entender que nenhuma responsabilidade lhe pode ser assacada. Tal facto não impede o Tribunal de conhecer da justeza da medida da multa aplicada, em caso de não absolvição, como é o caso. Na verdade, se o Tribunal conhecer da medida da multa aplicada e concluir que o Recorrente deve ser condenado em multa inferior à aplicada em 1.ª instância, ainda assim está a conhecer de matéria contida no objeto do recurso, já que o pedido formulado é de absolvição . Reponderando, face ao exposto, os critérios de graduação de multa previstos no n.º 2 do artigo 67.º da LOPTC, nomeadamente: Que a infração foi cometida com negligência inconsciente; Que não podem considerar-se especialmente graves os factos (o Demandado, apesar de tudo, guardou o dinheiro das comparticipações familiares no cofre da escola); Que o montante material dos valores públicos lesados não é especialmente elevado; Que o Demandado era Diretor da Escola e consequentemente responsável pela guarda dos dinheiros e outros valores públicos da Escola; Que não são conhecidos antecedentes relativos a infrações financeiras, ou a outro tipo de ilícitos, nem falta de acatamento de recomendações do Tribunal de Contas; Que apesar da sua situação económica se poder reputar de média, o certo é que a multa pela qual foi condenado (25UCx€102,00=€2.250) é superior em 531,00€ ao vencimento mensal líquido recebido pelo Recorrente enquanto Diretor, que era de €1.719,70 – vd. f. p. 2; Que a quantia em causa está a ser cobrada coercivamente na execução fiscal que lhe foi instaurada, na sequência da condenação no processo disciplinar instaurado contra si, em que foi condenado a ressarcir a RAM no montante de €17.128,21 – vd. f. p. 22 e 23; Considera-se que se deve fazer uso da atenuação especial da multa, nos termos do n.º 7 do artigo 67.º da LOPTC, e condenar o Recorrente em 12 UC (€102,00 X12UC=€1.224,00). DECISÃO Termos em que julgando parcialmente procedente, por provado o Recurso, e fazendo uso do poder de atenuar especialmente a multa previsto no n.º 7 do artigo 65.º da LOPTC, se acorda em condenar o Recorrente, João Américo Lopes Ferreira, na infração financeira sancionatória prevista no artigo 65.º, n.º 1, alínea d), da LOPTC, a título de negligência inconsciente, na multa de 12 UC’s (€102,00x12UC’s=€1.224,00). Emolumentos legais. Lisboa, 17 Janeiro de 2018. Os Juízes Conselheiros (Helena Ferreira Lopes – Relatora) (José Mouraz Lopes) (Mário Mendes Serrano) [1] Páginas 11 e 12 da sentença [2] Vide Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, Volume II, 2016, 3.ª edição, Almedina, pág. 155; vide também, Fernanda Paula Oliveira e José Eduardo Figueiredo dias, in “Noções Fundamentais de Direito Administrativo”, 2014, 4.ª edição, pág. 150. [3] Cf. Obra citada, pág. 155. [4] Recorde-se que a escola foi “assaltada” f. p. 26 a 29. [5] O artigo 59.º da LOPTC, sob a epígrafe “Reposição por alcances, desvios e pagamentos devidos”, dispõe no seu n.º 2, o seguinte: Existe alcance quando, independentemente da ação do agente nesse sentido, haja desaparecimento de dinheiros ou outros valores do Estado ou de outras entidades públicas – ver artigo 59.º, n.º 2, da LOPTC. [6] Vide artigos 34.º e 35.º do Requerimento inicial, e pontos 22 e 23 do probatório. [7] Vide, a propósito, Fernanda Paula Oliveira e José Eduardo Figueiredo Dias, in Obra citada, pág. 60 e 61. [8] Pág. 8 da sentença. [9] Caso se entenda que se aplica o CPP, o tribunal de recurso também pode reduzir a multa, o que não pode é agravar – vd. artigo 409.º do CPP .