Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
I Relatório
O Secretário de Estado da Administração Interna veio interpor recurso do acórdão Tribunal Administrativo, Sul (TCA), de 30.11.06, que concedeu provimento ao recurso contencioso deduzido do seu despacho, de 8.8.02, por A..., com melhor identificação nos autos, que lhe indeferiu o requerimento em que solicitava a aplicação do DL 81-A/96, de 21.6,
Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:
1.ª Como se vê dos diplomas em que a Recorrente funda a sua pretensão - Decretos-Leis n.ºs 81-A/96, de Junho e 195/97, de 31 de Julho -, o procedimento de regularização de pessoal regulado pelos diplomas legais atrás mencionados tem como pressuposto essencial, entre outros, o reconhecimento, efectuado pelo dirigente máximo do serviço, de que o contratado desempenhasse, no respeito pelo demais condicionalismo ali fixado, funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços (maxime art. 1° do Dec.-Lei n° 195/97); Ora,
2.ª A questão de saber, para os efeitos previstos no conjunto de normas estabelecido pelos mencionados Decretos-Leis n.ºs 81-A/96 e 195/97, se o serviço produzido por um determinado prestador corresponde a "( ...) funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços" - maxime art. 1° do DL n° 195/97, citado - integra, inquestionavelmente, a margem de livre decisão da Administração; e tal, porquanto, há-de reconhecer-se que, em tal domínio, aquela goza de liberdade na apreciação de uma situação de facto que diz respeito aos pressupostos da sua decisão (vd., sobre esta questão, na generalidade, por todos, Prof. Marcelo Rebelo de Sousa e Dr. André Salgado de Matos, «Direito Administrativo Geral», Tomo I, Dom Quixote, 1.ª ed., 2004, pág. 183 e s.s.);
3.ª Neste particular contexto, a avaliação feita pelo Senhor Director-Geral de Viação - ao acolher a Informação constante dos serviços, referenciada no processo -, no sentido de que as funções desempenhadas pela Recorrente, em execução do contrato que havia celebrado com aquela Direcção-Geral - nomeadamente, o datado de Setembro de 1994 -, não correspondia a necessidades permanentes do aludido Serviço, deve entender-se integrar, por isso, valoração própria e exclusiva do exercício da função administrativa e, como tal, afastada, em homenagem ao princípio da separação de poderes – artº111°, n.° 1, da C.R.P. -, da esfera de competência dos Tribunais, nomeadamente dos Tribunais Administrativos;
4.ª Ao assim não entender, e, ao invés, ao considerar que a actividade da Recorrente - bem como dos demais juristas «avençados» pela DGV - se «(...) destinava a satisfazer necessidades permanentes e estruturais dos serviços da DGV, sendo mesmo aqueles elementos, então objecto de contratação pela DGV, indispensável ao seu regular funcionamento», para, com base em tal julgamento, anular o acto administrativo impugnado, o Douto Acórdão recorrido invadiu a esfera de competência própria e exclusiva da Administração, desrespeitando a margem de livre decisão de que esta goza, pelo que se encontra inquinado do vício de usurpação de poder administrativo, resultante da violação do princípio da separação de poderes (artº 111°, n.° 1, da C.R.P.); Pelo que antecede,
5.ª Ao considerar que a Recorrente desempenhava, em execução dos contratos celebrados com a Direcção-Geral de Viação, funções que correspondiam a necessidades permanentes e estruturais daquele Serviço - situação que corresponde a valoração própria e exclusiva do exercício da função administrativa -, o Douto Acórdão recorrido conheceu de questão de que não podia tomar conhecimento, pelo que enferma do desvalor da nulidade, em conformidade com o preceituado no artigo 668°, n.° 1, al. d), "in fine", do C.P.C.;
6.ª Sendo a solução do acto administrativo recorrido aceitável, à luz da jurisprudência do Acórdão, do Tribunal Central Administrativo Sul, de 21.12.05- que não pôs em causa a Sentença dela objecto, que afirmou, em caso similar ao dos autos, que «(...) se fosse aplicável à A. o regime de regularização constante dos DL 81-A/96 e 195/97, teria que se concluir estarmos perante diplomas inconstitucionais» -, não poderia o Tribunal - como o fez -, no Acórdão em apreço, sindicar e valorar, negativamente, o juízo da Administração, expresso no acto administrativo impugnado, precisamente, por se inserir, o mesmo, no espaço de livre apreciação de que a Administração dispõe em tal matéria; Aliás,
7.ª À luz da referida jurisprudência do Tribunal Central Administrativo Sul, expressa no seu Acórdão de 21.12.05, mencionado, sempre teria - com o respeito devido - de se considerar que o juízo da Administração, contido no despacho de 08.08.02, recorrido contenciosamente, não integra um erro manifesto ou grosseiro da Administração, pelo que uma tal apreciação está, por natureza, afastada do controle dos Tribunais;
8.ª Ao assim não entender, o Douto Acórdão impugnado, ao considerar que a actividade desenvolvida pela Recorrente, em execução do contrato de avença celebrado com a Direcção-Geral de Viação, correspondia a necessidades permanentes e estruturais do Serviço, pelo que o acto administrativo recorrido, que assim não tinha julgado, estava inquinado do vício de violação de lei, por erro nos respectivos pressupostos de facto, viola, com o respeito devido, por efectuar uma valoração própria do exercício da função administrativa - invadindo a margem de livre apreciação de que goza a Administração -, o princípio da separação de poderes, consignado no artigo 111°, n° 1, da Constituição da República, pelo que é ilegal, estando afectado com o desvalor da nulidade, ou, se assim não for entendido - o que apenas se encara por estrita cautela de patrocínio -, com o da anulabilidade; SEM PRESCINDIR,
9.ª Sem prejuízo do que fica concluído - que se mantém -, certo é que o contrato de prestação de serviços, na modalidade de avença - celebrado, voluntariamente, entre a Recorrente e a Direcção-Geral de Viação - não tem como objecto o desempenho de funções que se possa considerar como correspondendo a necessidades permanentes do serviço daquele Departamento; Com efeito,
10.ª Como se vê do instrumento contratual em causa - com particular estaque para o datado de Setembro de 1994 -, a prestação de serviços, - por banda da Recorrente, em benefício da Direcção-Geral da Viação, tinha como objecto, na sua essência, "(...} o trabalho de consultoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação do âmbito da aplicação do «Código da Estrada"» - o que evidencia uma tarefa temporária, ainda que eventualmente prolongada no tempo, mas que não pode reconduzir-se, ante a circunscrição material das tarefas objecto dos contratos, mencionados, por si só, a necessidades permanentes do serviço da Direcção-Geral de Viação;
11.ª Ao assim não entender, e ao julgar, ao invés, que as tarefas desempenhadas pela Recorrente, em execução do contrato celebrado com a Direcção-Geral de Viação, corresponde a necessidades permanentes do serviço - quando assim não é e foi, neste sentido, reconhecido, expressamente, pelo Senhor Director-Geral de Viação, no despacho referenciado no processo, que foi tido em conta pelo acto impugnado -, o Douto Acórdão recorrido enferma de um erro de julgamento, adveniente de erro sobre os pressupostos da decisão - que é causa da sua ilegalidade; SEM PRESCINDIR,
12.ª Sem prejuízo de tudo o que fica alegado e olhado o problema à luz do julgamento efectuado pelo Douto Tribunal Recorrido, na dimensão interpretativa por ele realizada, caso esta venha a ser entendida como válida, o que unicamente se admite em benefício intelectual da causa, mas sem conceder, sempre se dirá que os citados Decretos-Leis n.ºs 81-A/96 e 195/97 - nomeadamente, o art. 1° deste último diploma legal -, enfermam do vício de inconstitucionalidade, por violação do princípio da separação de poderes, acolhido no n° 1 do artigo 111° da Lei Fundamental, caso os Tribunais - nomeadamente os Administrativos - se possam substituir à Administração e, em seu lugar, possam efectuar uma valoração atinente à questão de saber se determinado administrado, nomeadamente para os efeitos daqueles diplomas legais - com particular destaque para o art. 1° do referido Dec.-Lei n° 195/97, de 31 de Julho - "( ...) desempenha(va) funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços";
13.ª Como resulta, expressamente, do clausulado do citado contrato, celebrado entre a Recorrente a Direcção-Geral de Viação, em Setembro de 1994, a obrigação que vinculava, nos termos daquele negócio, a Recorrente, perante o aludido Serviço Público, como modo de efectivar o serviço contratualizado, era de «estar disponível na Direcção-Geral de Viação de Lisboa, em períodos compreendidos entre as 8 horas e as 18 horas» e «só não comparecerá em cada dia no local onde presta serviço quando previamente, com a antecedência de 48 horas, se tiver acordado que não se torna necessário fazê-lo»;
14.ª Como esclarece o Senhor Director Regional de Viação de Lisboa e Vale do Tejo, no seu fax de 26.2.07 - doc. n.° 1, referido, junto a esta peça -, «Na qualidade de avençada, a recorrente, não estava sujeita à observação de qualquer horário de trabalho, sendo que permanecia em média uma hora diária nos Serviços, no período que decorria, para todos os avençados, entre as 8,00 e as 20,00 horas» (al. c) do referido documento );
15.ª Do que precede, resulta que, tendo o Acórdão impugnado considerado - em elemento que foi decisivo para a decisão emitida - que a Recorrente «(...) estava obrigada a executar o trabalho nas instalações da DGV, em horário completo correspondente ao período de funcionamento dos serviços e segundo o que lhe for diariamente destinado pela DGV» quando assim não é - nunca foi, nem era -, já que, «Na qualidade de avençada, a Recorrente, não estava sujeita à observação de qualquer horário de trabalho, sendo que permanecia em média uma hora diária nos Serviços, no período que decorria, para todos os avençados, entre as 8,00 e as 20,00 horas» - doc. 1, citado -, o Douto Acórdão impugnado enferma de um erro de julgamento, que é causa da sua ilegalidade.
TERMOS EM QUE, NOS MELHORES DE DIREITO E COM O MUI DOUTO SUPRIMENTO DE VOSSAS EXCELÊNCIAS, DEVE:
I- SER DECLARADO NULO OU ANULADO O DOUTO ACÓRDÃO IMPUGNADO, COM AS LEGAIS CONSEQUÊNCIAS; Quando assim se não entenda, deve, então:
II- SER REVOGADO O, ALIÁS, DOUTO ARESTO EM CAUSA, SENDO O MESMO SUBSTITUÍDO POR ACÓRDÃO QUE JULGUE IMPROCEDENTE O RECURSO CONTENCIOSO.
A recorrida concluiu assim a sua contra-alegação:
A. Ao contrário do defendido pela Recorrente, o douto Acórdão recorrido não é nulo, em conformidade com o artigo 668, n.º 1, al. d), in fine, do CPC, por ter conhecido de questão de que não podia tomar conhecimento em virtude da matéria em causa integrar valoração própria e exclusiva do exercício da função administrativa.
B. Isto porque o exercício de poderes discricionários não está afastado do controlo jurisdicional. Mesmo quando estamos perante poderes discricionários, a Administração não pode deixar de estar submetida à lei, decorrendo esta manifestação do princípio da legalidade directamente da lei, nomeadamente do artigo 266°, n.ºs 1 e 2, da CRP, e do artigo 3° do Código do Procedimento Administrativo.
C. Mesmo quando exerce poderes discricionários, a Administração está sujeita a determinados limites: de um lado, os aspectos vinculados do acto, que constituem os limites externos da discricionariedade: a competência, as normas sobre os pressupostos e o conteúdo dos actos e as normas jurídicas sobre as formalidades e a forma; de outro, os limites internos, que são os princípios gerais que regem a actuação administrativa, nomeadamente, os princípios da imparcialidade, da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, etc.. E a violação de qualquer destes limites encontra-se, obviamente, sujeita a controlo pelos Tribunais!
D. Mais, a própria base do exercício da margem de livre apreciação pela Administração - a escolha feita entre as diversas opções disponíveis - é sindicável pelos tribunais, na medida em que estes podem verificar a existência de erro grosseiro por parte da Administração, tal como sucedeu no caso em apreço.
E. Acresce que, no caso em apreço e ao contrário do defendido pela Recorrente, não estamos sequer perante o exercício de um poder discricionário pela Administração, mas perante o preenchimento de um conceito jurídico indeterminado, o conceito de "necessidades permanentes e estruturais dos serviços". Assim, a margem de livre apreciação da Administração encontra-se francamente restringida, pois estas situações só admitem uma solução justa em cada caso concreto e não uma verdadeira escolha entre diversas soluções possíveis.
F. Independentemente de se entender que estamos perante o preenchimento de um conceito jurídico indeterminado ou perante poderes discricionários, o resultado é o mesmo, pois em ambos os casos o Tribunal pode averiguar a existência de erro manifesto (cfr. entre muitos outros, ac. do STA de 06/04/2006, rec. 209/02).
G. A teoria da defensibilidade não é aplicável ao presente caso, pois para tal teríamos que estar perante um situação em que para um determinado problema há efectivamente várias soluções viáveis, devendo a Administração escolher a que entender mais adequada perante as circunstâncias do caso concreto, o que não sucede aqui. Por um lado, a solução defendida pelo DGV e pela Recorrente não encontra apoio nem na lei - nomeadamente no quadro legal de competências da DGV -, nem na realidade, ou seja, na actividade exercida pela Recorrida e demais juristas contratados; por outro, esta teoria apenas pode ser utilizada quando estamos perante um verdadeiro poder discricionário sticto-sensu e não, como sucede no presente caso, perante o preenchimento de um conceito jurídico indeterminado, em que não pode haver mais de uma solução correcta.
H. O douto Acórdão recorrido também não enferma de erro de julgamento sobre os pressupostos da decisão - causador de invalidade - por, ao contrário do que foi no mesmo considerado, a prestação de serviço da requerente em beneficio da DGV não corresponder a "necessidades permanentes" desta.
I. Nas suas alegações, a Recorrente não apresenta quaisquer argumentos em apoio da afirmação de que as funções desempenhadas pela Recorrida na DGV não correspondiam a necessidades permanentes e estruturais do serviço e, em consequência, em apoio da sua pretensão de que o douto Acórdão recorrido enferma, quanto a este ponto, de erro de julgamento.
J. E esta questão foi já objecto de decisão jurisdicional transitada em julgado - o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 23.03.2006 -, com o qual o douto Acórdão recorrido se limita a concordar, para afirmar que: "Perante o quadro legal de competências da DGV e perante a apurada actividade exercida ininterruptamente pela Recorrente e demais juristas contratados nos mesmos termos que ela, não podia essa actividade deixar de ser entendida como destinando-se a satisfazer necessidades permanentes e estruturais dos serviços da DGV; sendo mesmo aqueles elementos, então objecto da contratação pela DGV, indispensáveis ao seu regular funcionamento".
K. Ao contrário do defendido pela Recorrente, os Decretos-Leis n.ºs 81-A/96 e 195/97 - maxime o artigo 1° do DL n.º 195/97 - não enfermam de vício de inconstitucionalidade, por violação do princípio da separação de poderes. Isto porque, por um lado, o controlo de legalidade efectuado pelos Tribunais Administrativos da forma como a Administração exerce os seus poderes, sejam estes vinculados ou discricionários, se insere no exercício do poder judicial; por outro, a possibilidade de os Tribunais Administrativos exercerem aquele controlo não decorre daqueles diplomas, mas da própria Constituição e da lei (cfr. artigo 212° da CRP e artigo 3° do CPTA).
L. Também não assiste razão à Recorrente quando afirma que o douto Acórdão recorrido, ao considerar que, em execução do contrato que celebrou, com a DGV, em Setembro de 1994, "a Recorrente está obrigada a executar o trabalho nas instalações da DGV; em horário completo correspondente ao período de funcionamento dos serviços e segundo o que lhe for diariamente destinado pela DGV", quando assim não é, está inquinado de erro de julgamento sobre os pressupostos de facto e de direito e que o abala na sua sanidade, devendo por isso ser revogado.
M. O douto Acórdão recorrido retira - e bem - esta conclusão, nomeadamente, do contrato celebrado entre a ora Recorrida e a DGV, no qual se pode ler que esta era obrigada a "estar disponível na Direcção-Geral de Viação de Lisboa, em períodos compreendidos entre as 8 horas e as 18 horas" e ainda que "só não comparecerá em cada dia no local onde presta serviço quando previamente, com a antecedência de 48 horas, se tiver acordado que não se torna necessário fazê-lo" (sublinhado nosso).
N. Ora, o documento ora junto não só contraria o disposto no contrato celebrado entre a Recorrida e a DGV, como a sua junção é ilegal por extemporânea, ao abrigo do disposto nos artigos 523° e 524° do CPC.
O. Em suma, o douto Acórdão recorrido não sofre de qualquer dos vícios invocados pela Recorrente, devendo assim manter-se.
Nestes termos e nos mais de Direito, com o mui douto suprimento de Vossas Excelências, deve:
I- Ser declarado improcedente o presente recurso jurisdicional e mantido o douto Acórdão impugnado, com todas as consequências legais;
II- Ser mandado desentranhar o documento junto às alegações da Recorrente como doc. n.º 1.
A Magistrada do Ministério Público emitiu parecer.
Colhidos os vistos cumpre decidir.
II Factos
Remete-se, nos termos da lei (art.º 713, n.º 6, do CPC), para a matéria de facto constante do acórdão recorrido.
III Direito
1. O recorrente, juntamente com as alegações de recurso para este Supremo Tribunal, juntou um documento, um fax enviado à Direcção-Geral de Viação pela Direcção Regional de Viação de Lisboa e Vale do Tejo, em Fevereiro de 2007, onde refere o seu entendimento sobre o cumprimento de horários por parte dos avençados e dos juristas do quadro de pessoal da DGV. A recorrida insurge-se contra a junção invocando o preceituado no art.º 706, n.º 1, do CPC, porquanto, por regra, os documentos são juntos com a alegação dos factos que visam demonstrar (art.º 523, n.º 1). Aquele preceito remete para o art.º 524, que, entre outras hipóteses, admite a junção de documentos posteriormente, após o encerramento da discussão em 1.ª instância, quando a sua apresentação "não tenha sido possível até àquele momento"(n.º 1). Ora, no caso dos autos, o encerramento da discussão em 1.ª Instância ocorreu com a emissão do acórdão recorrido. Sendo assim, tendo em consideração o respectivo teor, é inquestionável que o recorrente estava em condições de apresentar o referido documento até àquela data, sendo, por isso, a sua junção neste momento extemporânea. Não se ordena o desentranhamento dos autos mas o seu conteúdo não será considerado.
2. Vejamos, em primeiro lugar, a matéria de facto mais relevante. (a)) Em 6.9.94, foi celebrado entre a Direcção-Geral de Viação e a recorrente, o seguinte "CONTRATO DE AVENÇA": «Entre a Direcção Geral de Viação, com sede na Avenida da República n° 16, em Lisboa, designado por primeiro outorgante (..) e A... (..) designado por segundo outorgante, (..), é celebrado o presente contrato de avença, que se rege pelas cláusulas seguintes: l.º O segundo outorgante obriga-se a prestar ao segundo outorgante o resultado do seu trabalho de consultoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação do âmbito da aplicação do Código da Estrada e demais legislação complementar, designadamente: -Análise dos autos de contra-ordenação; -Estudo do processo de contra-ordenações e propostas de decisão administrativa; -Análise formal dos processos para remessa a juízo; -Parecer sobre recursos de decisões administrativas. 2.° O segundo outorgante obriga-se a analisar e dar parecer sobre todos os processos que lhe forem diariamente distribuídos para esse efeito, até ao limite de 40 processos por dia. 3.º Para o desempenho do serviço referido nos artigos anteriores do presente contrato, resulta a obrigação, para o segundo outorgante, de estar disponível na Direcção-Geral de Viação de Lisboa, em períodos compreendidos entre as 8 horas e as 18 horas. 4.° O segundo outorgante só não comparecerá em cada dia no local onde presta serviço quando previamente, com a antecedência de 48 horas, se tiver acordado que não se torna necessário fazê-lo. 5.° O presente contrato será válido pelo prazo de três meses, automaticamente renovável por iguais períodos, salvo se for denunciado por qualquer das partes com a antecedência mínima de 60 dias relativamente ao seu termo ou se for rescindido por incumprimento das obrigações a que ambas as partes ficam sujeitas nos termos do presente contrato, sem obrigação de indemnização. 6.° O primeiro outorgante, como contrapartida dos serviços prestados, pagará ao segundo outorgante a quantia mensal de 200.000$00, acrescida de IVA à taxa legal em vigor. 7.° O presente contrato tem por base legal o Art. 17° do Decreto-Lei 41/84, de 3 de Fevereiro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n° 299/85, de 29 de Julho. 8.° O presente contrato tem início a partir da data em que estiverem cumpridas todas as formalidades legais em vigor e em data a acordar pelos outorgantes, e não confere ao segundo outorgante a qualidade de funcionário ou agente». (b)) Na sequência desse contrato, a recorrente iniciou funções em 2.11.94; (c) Por anúncio publicado no DR, III Série, n° 110, de 11.5.96, foi aberto concurso público para a contratação em regime de avença, de 112 juristas para a Direcção-Geral de Viação, a que a recorrente se candidatou; (d)) Em 4.12.97 sob a epígrafe "ACORDO" a Direcção-Geral de Viação, representada pelo seu Director-Geral, como 1° outorgante, e a Recorrente, como 2° outorgante, subscreveram o seguinte: «1.°- A Direcção-Geral de Viação e o 2° outorgante celebraram entre si um contrato de avença, nos precisos termos nele exarados, que teve início em 2-11-1994. 2.°- Pelo presente acordo, ambos os outorgantes põem termo àquele contrato de avença, com efeitos a partir da data de início da vigência do contrato de avença a celebrar no âmbito do "Concurso Público n° 1. Contratação 112 juristas em regime de avença»; (e)) Com data de 17.7.98, foi enviado pela DGV à Recorrente o oficio n° 10579, de que consta: «Em cumprimento do despacho do Senhor Director-Geral, de 15-07-98, informo V. Exa que se mantém em vigor o contrato de avença celebrado com V.ª Exa em 1994, ficando sem efeito a comunicação de denúncia do contrato celebrado em 1997, por se ter considerado que este contrato ainda não entrou em vigor»; (f)) Na sequência da homologação das listas de classificação final do concurso referido em c), em 3.11.99, sob a epígrafe "CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS, EM REGIME DE AVENÇA", a DGV, como primeiro outorgante, e a Recorrente, como segundo outorgante, celebraram o seguinte acordo: «1.° O segundo outorgante obriga-se, no exercício de profissão liberal, a prestar ao primeiro outorgante o resultado do seu trabalho de consultadoria e de formulação de pareceres nos processos de contra ordenação no âmbito da aplicação do Código da Estrada e demais legislação complementar, designadamente: -Análise de autos de contra-ordenação; -Estudo de processos de contra-ordenações e propostas de decisão administrativa; -Análise formal dos processos para remessa a juízo; -Parecer sobre recursos das decisões administrativas. 2.° Os serviços de consultadoria referidos na cláusula 1.ª são prestados pelo segundo outorgante com autonomia científica e técnica, sem prejuízo do primeiro outorgante poder estabelecer critérios procedimentais tendentes a garantir a legalidade e a uniformidade de actuação dos serviços da Direcção Geral de Viação. 3.° O segundo outorgante obriga-se a analisar e dar parecer, em prazo a fixar pelo responsável do serviço da Direcção-Geral de Viação, sobre todos os processos que lhe forem distribuídos para esse efeito, até ao limite de quarenta processos por dia. 4.° Os processos estarão disponíveis para consulta pelo segundo outorgante, entre as oito e as dezoito horas, nas instalações da Direcção-Geral de Viação, donde não podem ser retirados. Primeiro: Por acordo entre o segundo outorgante e o Delegado Distrital de Viação, pode o período referido na presente cláusula ser alterado. Segundo: O segundo outorgante compromete-se a comparecer nas instalações do serviço da Direcção-Geral de Viação sempre que isso se torne indispensável. 5.° O segundo outorgante obriga-se a manter absoluto sigilo de toda a informação e documentação a que tiver acesso na prestação de serviços que realizar para o primeiro outorgante. 6.° O presente contrato é válido pelo prazo de três meses, automaticamente renovável por iguais períodos, salvo se for denunciado por qualquer das partes com a antecedência mínima de sessenta dias relativamente ao seu termo, ou se for rescindido por incumprimento das obrigações a que ambas as partes ficam sujeitas nos termos do presente contrato, sem obrigação de indemnização. 7.° O primeiro outorgante, como contrapartida dos serviços prestados, pagará ao segundo outorgante a quantia mensal de 200.000$00 (duzentos mil escudos), acrescida de IVA à taxa legal em vigor. 8.° O primeiro outorgante reserva-se o direito de, por razões de interesse público, relacionadas com o funcionamento dos seus serviços, denunciar o contrato em qualquer momento da sua vigência, ficando, no entanto, obrigado a pagar ao segundo outorgante o preço constante da cláusula 7°. 9.º O presente contrato não confere ao segundo outorgante a qualidade de funcionário ou agente administrativo nem quaisquer outros direitos para além dos reconhecidos nas precedentes cláusulas. 10.º O presente contrato tem início quando estiverem cumpridas todas as formalidades legais em vigor, e no primeiro dia útil posterior à data da sua assinatura pelo segundo outorgante». (g)) Em 3.11.99 sob a epígrafe "ACORDO", a Direcção-Gera1 de Viação, representada pelo Director-Geral, como 1° outorgante, e a Recorrente, como 2° outorgante, subscreveram, ainda, o seguinte acordo: «1.º- A Direcção-Geral de Viação e o 2º outorgante celebraram entre si um contrato de avença, nos precisos termos nele exarados, que teve início em 2-11-1994. 2.º- Pelo presente acordo, ambos os outorgantes põem termo àquele contrato de avença, com efeitos a partir da data de início da vigência do contrato de avença a celebrar no âmbito do "Concurso Público nº 1. Contratação 112 juristas em regime de avença»; (h)) Por oficio n° 9299, datado de 4.7.01, a DGV comunicou à recorrente o seguinte: «Através do acórdão de 29-03-01, proferido no processo n° 3011/99 - 1ª Secção, 2° Subsecção o Tribunal Central Administrativo anulou o despacho do Secretário de Estado-Adjunto do Ministro da Administração Interna de 02-03-99 que homologou o relatório final e proposta de adjudicação da Comissão de Avaliação das Propostas de 26-02-99 referente ao concurso para aquisição de serviços de consultadoria jurídica em regime de avença para esta Direcção geral de Viação, publicitado através do anúncio publicitado no Diário da República, III Série, n° 110/96, de 11 de Maio. Tal como foi determinado por despacho do Secretário de Estado da Administração Interna de 20-04-01, no acatamento daquela decisão judicial, está esta Direcção Geral impedida de renovar os contratos de prestação de serviços que celebrou com base no acto anulado, devendo proceder à denúncia dos mesmos nos termos contratualmente definidos. Assim, fica V. Ex.ª desde já, notificado de denúncia do supra citado contrato com respeito pela antecedência mínima de 60 dias relativa ao seu termo, tal como dispõe a sua cláusula 6"»; (i)) Na sequência de acórdão do TCA de 14.3.02, proferido em recurso de revisão, que considerou que, relativamente à recorrente e outros que não foram citados no processo referido em g), o acórdão de 29.3.01 não formava caso julgado, a DGV notificou a Recorrente de que mantinha o contrato celebrado em 1994; (j)) A recorrente e outros juristas a prestar serviço na DGV requereram ao Ministro da Administração Interna que lhes fosse aplicado o DL 81-A/96, de 21-06, com vista à sua integração na DGV, alegando que aí prestam serviço, no caso da Recorrente desde 2.11.94, e que as funções que desempenham satisfazem necessidades permanentes do Departamento; (k)) Sobre esse requerimento, a Auditoria Jurídica daquele Ministério prestou o parecer n° 223-R/02, de que consta designadamente: «Na informação que juntou ao processo - prestando esclarecimentos solicitados por esta auditoria jurídica -, o Senhor Director-Geral de Viação considera que a actividade prestada pelos ora requerentes não satisfaz a necessidades permanentes daquele serviço, propugnando pelo indeferimento do pedido. 6. Como resulta do mencionado Decreto-Lei n° 81-A/96 o mesmo apela, com vista à regularização das situações de pessoal nele previstas, que os prestadores de serviço, dele destinatários, desempenhem funções que correspondam a necessidades permanentes dos serviços (cfr., designadamente, arts 3° e 4° do referido diploma legal). 7. Pelo que precede - e para além de outras questões que o pedido em apreço suscita, e que ficam, necessariamente prejudicadas -, basta a consideração feita pelo Senhor Director-Geral de Viação, no sentido de que a actividade prestada pelos Requerentes não satisfaz a necessidades permanentes daquele departamento para o pedido em causa não poder merecer provimento (vd., nomeadamente, arts 3° e 4°, citados, do Dec.-Lei n° 81-A/96). 8. Nesta conformidade - e dignando-se V. Ex.ª concordar com este entendimento -, deverá o pedido dos requerentes ser julgado improcedente. 9. Considerando, contudo, que, no caso sujeito, estamos num âmbito de um procedimento decisório de 1.º grau e que o despacho acima mencionado - a ser adoptado - é de conteúdo desfavorável para os requerentes, impõe-se, previamente, a audição dos mesmos nos termos legais (cfr., designadamente, arts 100º a 105º do Código do Procedimento Administrativo...».). (l)) Ouvida a Recorrente e outros, foi ainda prestado o parecer n° 447-R/02, de 18-07-2002, de que consta designadamente: «(...)6.º Remetido agora a esta Auditoria o relatório a que se refere o art. 105º do Código do Procedimento Administrativo no mesmo reitera o Senhor Director-Geral de Viação o entendimento já manifestado no início do processo de que os requerentes não satisfazem a necessidades permanentes do serviço. 7.º Pelo que precede - e face ao disposto nos arts 3. e 4. citados do Decreto-Lei n.º 81-A/96 de 21 de Junho, deve ser julgado improcedente o pedido formulado pelos requerentes. Assim: Dignando-se V.ª Ex.ª concordar com este parecer - e tendo presente o despacho nº 12050/2002 de 7.5.2002. de Sua excelência o Ministro da Administração Interna. deve ser negado provimento ao pedido em apreço»; (m)) Sobre este parecer foi exarado pela Autoridade Recorrida o seguinte despacho datado de 8-08-2002 «Concordo. Nos termos e com os fundamentos do presente parecer e do parecer 223-R/01, indefiro os pedidos de ... e outros, id. na Inf: 26I/GJC, de 15-07-02, PP.89/02 da DGV. Comunique-se à DGV, que notificará os interessados».
3. Vejamos agora o quadro jurídico aplicável Segue-se, de perto, o acórdão de 17.1.07, proferido no recurso 1068/06, que relatámos, sendo certo que as conclusões apresentadas num e no outro são, essencialmente, idênticas. No mesmo sentido o acórdão de 14.6.07 proferido no recurso 140/07.. Como resulta do teor da matéria de facto parcialmente transcrita, (j)) A recorrente e outros juristas a prestar serviço na DGV requereram ao Ministro da Administração Interna que lhes fosse aplicado o DL 81-A/96, de 21-06, com vista à sua integração na DGV, alegando que aí prestam serviço, no caso da Recorrente desde 2.11.94, e que as funções que desempenham satisfazem necessidades permanentes do Departamento; (k)) Este requerimento veio a ser indeferido, por despacho de 8.8.02, com base numa informação dos serviços onde se concluiu que: «Na informação que juntou ao processo - prestando esclarecimentos solicitados por esta auditoria jurídica -, o Senhor Director-Geral de Viação considera que a actividade prestada pelos ora requerentes não satisfaz a necessidades permanentes daquele serviço, propugnando pelo indeferimento do pedido. 6. Como resulta do mencionado Decreto-Lei n° 81-A/96 o mesmo apela, com vista à regularização das situações de pessoal nele previstas, que os prestadores de serviço, dele destinatários, desempenhem funções que correspondam a necessidades permanentes dos serviços (cfr., designadamente, arts 3° e 4° do referido diploma legal). 7. Pelo que precede - e para além de outras questões que o pedido em apreço suscita, e que ficam, necessariamente prejudicadas -, basta a consideração feita pelo Senhor Director-Geral de Viação, no sentido de que a actividade prestada pelos Requerentes não satisfaz a necessidades permanentes daquele departamento para o pedido em causa não poder merecer provimento (vd., nomeadamente, arts 3° e 4°, citados, do Dec.-Lei n° 81-A/96; (l)) Ouvida a Recorrente e outros, foi ainda prestado o parecer n° 447-R/02, de 18-07-2002, onde consta designadamente: «(...)6.º Remetido agora a esta Auditoria o relatório a que se refere o art. 105º do Código do Procedimento Administrativo no mesmo reitera o Senhor Director-Geral de Viação o entendimento já manifestado no início do processo de que os requerentes não satisfazem a necessidades permanentes do serviço. 7.º Pelo que precede - e face ao disposto nos arts 3. e 4. citados do Decreto-Lei n.º 81-A/96 de 21 de Junho, deve ser julgado improcedente o pedido formulado pelos requerentes.
O DL 81-A/96, de 21.6, teve como objectivos essenciais os que constam do respectivo preâmbulo onde se diz: "Assistiu-se, nos últimos anos, à proliferação de situações irregulares na Administração Pública, cuja quantificação não é nem fácil nem pacífica. Essas situações irregulares revestem hoje as mais diversas formas: contratos a termo certo que ultrapassaram o prazo pelo qual foram celebrados, contratos de tarefa e avença que, desde o início ou em momento posterior, revestem forma subordinada, aquisições de serviço prolongadas no tempo, ajustes verbais e outras, tendo muitas delas em comum os chamados «recibos verdes», que, não revestindo um tipo específico de irregularidade, representam uma forma mais normal de documentar a despesa dos serviços. Em boa parte dos casos, estas situações visam a satisfação de necessidades permanentes dos serviços e prolongam-se, muitas vezes ininterruptamente, de há vários anos; noutros casos, a prestação de serviço tem conhecido interrupções, muitas delas destinadas a ultrapassar os limites da lei e a criar uma aparência de descontinuidade e de não permanência da necessidade. O recurso a esta prática de emprego é insustentável: no plano da legalidade, no plano da moral e no plano da dignidade do Estado, enquanto empregador e dos cidadãos, enquanto trabalhadores. Para além da necessidade de repor a legalidade num Estado de direito democrático e de tornar mais saudável a política de pessoal na função pública, a presente medida legislativa dá cumprimento ao acordo salarial para 1996 e compromissos de médio e longo prazos celebrados com as associações sindicais em 10 de Janeiro passado. Na verdade, nesse acordo, para além de se ter previsto um calendário negocial para debater, em geral, as questões ligadas com o emprego público, foi assumido o compromisso "de dar os primeiros passos tendo em vista uma apreciação pormenorizada da situação existente." O artigo 1.º delimita o âmbito de aplicação, o 2.º proíbe, futuramente, formas de vinculação precária, o 3.º prolonga os contratos de trabalho a termo certo que "comprovadamente visem satisfazer necessidades dos serviços", o 4.º permite a celebração de contratos a termo ao pessoal sem vínculo há mais de três anos mas que desempenhasse funções que correspondessem a necessidades permanentes dos serviços, o 5.º permitia a celebração de contrato a termo, em casos excepcionais, ainda que o trabalho prestado fosse inferior a três anos e o 6.º impunha que "O reconhecimento de que o pessoal em serviço não desempenha funções que correspondam a necessidades permanentes dos serviços consta de despacho fundamentado do dirigente máximo do serviço."
O DL 195/97, de 31.7 (com redacção alterada pelo DL 256/98, de 14.), o outro dos diplomas legais invocados, tem como objectivos enunciados no respectivo preâmbulo os seguintes: "Na sequência dos compromissos assumidos pelo Governo no acordo salarial para 1996 e compromissos de médio e longo prazos subscritos com as organizações sindicais, foi publicado o Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho. Este diploma veio permitir a prorrogação de contratos a termo certo e a celebração de outros, quando os interessados vinham, sem título jurídico adequado, satisfazendo necessidades permanentes dos serviços com sujeição à hierarquia e horário completo. Como sempre foi reconhecido, este Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho, constituía o primeiro passo de um processo mais vasto e complexo, que culminaria com a definição dos termos da regularização das situações irregulares existentes. É este, pois, o objectivo do presente diploma: criar condições para, através de um processo gradual e selectivo, promover a regularização da situação jurídica daqueles que ao longo dos últimos anos foram sendo admitidos irregularmente, através dos chamados «recibos verdes», para satisfação de necessidades permanentes dos serviços públicos. Trata-se, assim, de um diploma que não pode deixar de ser articulado com o Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho, de que constitui, aliás, um natural desenvolvimento, esperando-se que as medidas ora adoptadas possam contribuir decisiva e definitivamente para pôr termo às situações de precariedade na Administração Pública. Refira-se, a este respeito, que o presente diploma reafirma a proibição de recurso a formas de vinculação precária para satisfação de necessidades permanentes dos serviços." Este Decreto-Lei veio instituir o concurso como forma de permitir a integração nos quadros da Função Pública do pessoal a regularizar (n.º 1 do art.º 4), continuando a sublinhar que o regime jurídico de ambos os diplomas apenas se aplica a quem tenha "desempenhado funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços" (art.ºs 1 e 2).
Constituindo o pedido do recorrente contencioso o reconhecimento, para os efeitos dos referidos diplomas, de que, entre 1994 e 2001 desempenhou funções, no âmbito da Direcção-Geral de Viação, que correspondiam "a necessidades permanentes do serviço", e considerando que o acto recorrido indeferiu justamente esse pedido, para os invocados efeitos, é inquestionável que essa era a questão chave para o êxito do recurso, de modo que era sobre ela que o tribunal tinha de pronunciar-se em primeiro lugar.
4. Se o tribunal tinha que pronunciar-se para aferir da legalidade do despacho de indeferimento e se esse despacho emitiu um juízo contrário ao pretendido pelo recorrente, era esse juízo que constituía o verdadeiro objecto do recurso contencioso, cabendo, necessariamente, aos tribunais avaliarem da sua legalidade para o anularem ou para o deixarem intacto na ordem jurídica. Tanto mais que os tribunais "são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça" incumbindo-lhes "assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos" e "dirimir os conflitos de interesses públicos e privados" (art.º 201, n.ºs 1 e 2 da CRP), sendo também certo, pelo lado da Administração, que "Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei" (art.º 266, n.º 2), o que pressupõe a possibilidade de fiscalização contenciosa dos seus actos. Portanto, não tem qualquer sentido a arguição de nulidade, por excesso de pronúncia (art.º 668, n.º 1, d), do CPC), imputada pelo recorrente ao acórdão recorrido, e traduzida na conclusão de que, face à matéria de facto provada, o recorrente desempenhava, efectivamente, funções que correspondiam a necessidades permanentes do serviço. É certo que pode colocar-se uma questão de grau de pronúncia pelo facto de toda esta matéria se inserir no contexto da Administração activa, só que, um eventual excesso de grau relevará em sede de erro de julgamento e não na de excesso de pronúncia.
Improcede, portanto, a invocada nulidade (conclusão 5.ª).
5. Observe-se que o âmbito do recurso jurisdicional, agora delimitado nas alegações do recorrente, e precisado nas respectivas conclusões, está circunscrito à questão de saber se as funções desempenhadas pelo recorrente contencioso correspondiam "a necessidades permanentes dos serviços". Pretende a recorrente que essa expressão traduz um conceito indeterminável, conceito de conteúdo incerto e indefinido, cuja apreciação está vedada aos tribunais por se situar no coração da actividade administrativa do Estado. Existindo alguma controvérsia quanto à sindicabilidade contenciosa destes conceitos, por estarem em causa, muitas vezes, saberes marcadamente técnicos que os tribunais manifestamente não dominam, o apelo àqueles preceitos constitucionais conduz inexoravelmente à eliminação dessa impossibilidade (o tribunal sempre poderia socorrer-se de prova pericial de valor científico semelhante), ou pelo menos, à sua aplicação em termos muito restritivos, sob pena de se poder incorrer em manifesta denegação de justiça. De resto, a doutrina (Conselheiro Azevedo Moreira, Conceitos indeterminados, Sua sindicabilidade Contenciosa, Revista de Direito Público, n.º 1, Ano I, 65 e ss) sempre defendeu a sindicabilidade, na generalidade dos casos, designadamente Para este autor estariam excluídas da apreciação pelos tribunais situações muitos específicas: (i) actos praticados por órgãos autónomos (juris de exames ou de avaliação de conhecimentos, (ii) certas avaliações, operadas sem a autonomia do ponto anterior (avaliação de funcionários), (iii) as hipóteses da chamada discricionaridade técnica, desde que reduzida a limites muito estreitos ("importância de um monumento") e (iv) aqueles casos em que se verifica uma conexão particularmente íntima entre o exercício de uma competência discricionária e o seu pressuposto vinculado ("distúrbios violentos" para as intervenções policiais)., (i)"na maioria dos conceitos descritivos cujo critério de avaliação não exige conhecimentos técnicos especiais"(por exemplo, "grande quantidade"), (ii)"classes de conceitos indeterminados de valor, cujo critério de concretização resulta, por forma directa, ... da exegese dos textos" legais ("local apropriado") (iii)"todos os conceitos de valor cuja concretização envolva juízos mais especificamente jurídicos" e que, portanto não permitem a afirmação de que o tribunal não possui os necessários conhecimentos técnicos ("jurista de reconhecida idoneidade"). De igual modo, Marcelo Rebelo de Sousa, "Lições de Direito Administrativo, I, 111, defende que "Apurado que seja um conceito indeterminado, podemos reiterar o que atrás dissemos: a sua interpretação e aplicação não são discricionárias e, por conseguinte, são jurisdicionalmente controláveis" Sobre a sindicabilidade contenciosa, nestes casos, podem ver-se os acórdãos STA de 23.11.05 no recurso 1112/04, de 14.10.04 no recurso 220/02, de 18.6.03 no recurso 1283/02, de 29.3.01 no recurso 46939 e de 11.5.99 no recurso 43248, entre outros. Provavelmente, nos dias de hoje, com a reforma introduzida pelo CPTA, onde a preocupação de apreciar efectivamente a substância das coisas é mais marcante se deva avançar neste sentido de uma forma mais clara e determinada.
No acórdão recorrido, acerca deste ponto, consignou-se o seguinte: "A contratação do recorrente - bem como dos demais juristas - por parte da DGV teve a sua razão de ser na reforma do Código da Estrada, operada pelo DL n° 114/94, de 3 de Maio, cuja entrada em vigor ocorreu em 1.10.94. Com efeito, as infracções estradais que até aí eram qualificadas como transgressões, passaram a qualificar-se como contra-ordenações, com a consequente desjudicialização do seu conhecimento, que passou para a esfera de competência da Administração, através dos serviços da DGV e dos Governos Civis, competindo ainda a esse primeiro organismo "assegurar o processamento e a gestão dos autos levantados por infracções ao Código da Estrada e legislação complementar". Isso mesmo resulta inequívoco do próprio texto do contrato celebrado entre a DGV e a ora recorrente em 6.9.94, ou seja, a contratação desta última, bem como de todos os demais juristas seus colegas, de norte a sul do País, visou justamente o exercício de funções de consultadoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação emergentes de infracções ao novo Código da Estrada. Ora, considerando que a "transferência" daquelas competências para a DGV não foi feita a título experimental ou transitório, que a Recorrente foi contratada logo que tais competências passaram para a DGV e aí se manteve ininterruptamente até 10-01-1996 a tramitar os processos de contra-ordenação levantados na sequência de infracções estradais - sendo-lhe distribuídos até 40 processos por dia, objectivamente, não é possível concluir como fez a Autoridade Recorrida nas suas alegações, ou seja, que a Recorrente e outros juristas em situação idêntica à dela «nunca prestaram serviço à Direcção-Geral de Viação em domínios que satisfaçam a necessidades permanentes daquela, mas, sim, a necessidades conjunturais - e por isso transitórias -, decorrentes, nomeadamente, da implementação do novo regime aplicável ao processamento das infracções ao Código da Estrada de 1994. Perante o quadro legal de competências da DGV e perante a apurada actividade exercida ininterruptamente pela Recorrente e demais juristas contratados nos mesmos termos que ela, não podia essa actividade, como consta do citado ac. de 23-03-2006, «deixar de ser entendida como destinando-se a satisfazer necessidades permanentes e estruturais dos serviços da DGV, sendo mesmo aqueles elementos, então objecto de contratação pela DGV, indispensáveis ao seu regular funcionamento»."
Em sentido económico-social as necessidades "correspondem, nos sujeitos individuais como nos colectivos, a situações de carência (falta de bens ou serviços considerados necessários à subsistência ou à melhoria da condição da vida humana) e ao desejo de possuir esses bens ou serviços, que se julgam adequados a mitigar tais carências", Sousa Franco, "Manual de Finanças Públicas", 1981, 63, ou, ainda, numa outra formulação, as "resultantes da vida em sociedade, ou por esta moldadas, as quais, para uns, são sentidas pelos indivíduos enquanto integrados na vida social, e, para outros, serão necessidades da própria sociedade como ente "a se" distinto dos seus componentes", idem, 16. Em rigor, proceder à administração pública consiste em acorrer a essas necessidades, mais precisamente, "em assegurar a satisfação regular das necessidades colectivas de segurança e bem-estar dos indivíduos obtendo e empregando racionalmente para esse efeito os recursos adequados", Marcelo Caetano, Manual, I, 9.ª edição, 5 ou, como diz Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 11, Reimpressão, 31, "Quando se fala em administração pública, tem-se presente todo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela colectividade, através de serviços por esta organizados e mantidos". Já permanente é aquilo que "Dura, que se mantém sem interrupção ou sem alteração durante um espaço de tempo mais ou menos longo", "Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea" da Academia das Ciências de Lisboa. Portanto, satisfazer necessidades permanentes consiste em conceder remédio a essas pretensões sociais, de uma forma estável, durante um lapso de tempo razoável.
Como resulta da matéria de facto, em cumprimento dos vários contratos celebrados entre o recorrente e a DGV, aquele permanecia na Delegação Distrital de Viação de Lisboa durante o período normal de funcionamento da mesma e em tempo equivalente ao período normal de trabalho estabelecido para os trabalhadores da função pública (entre as 8 e as 18 horas), não podia retirar dessas instalações os processos que lhe eram diariamente distribuídos, desempenhava essas funções utilizando o equipamento informático propriedade da DGV e existente na Delegação Distrital, onde estava instalado um programa específico dotado de modelos informatizados das decisões a tomar no âmbito dos processos que lhe eram confiados, limitando-se ao preenchimento desses modelos informáticos de propostas de decisão previamente estabelecidos e que lhe eram unilateralmente impostos, com vinculação às directivas, instruções e critérios de uniformização, quer na interpretação de disposições legais, quer no que concerne à aplicação de sanções e à sua qualificação, emanados da Direcção-Geral de Viação - através do Director-Geral, do Gabinete de Contencioso, do Subdirector Geral e do Delegado Distrital de Viação, recebendo em contrapartida pelo trabalho assim prestado, uma remuneração mensal fixa de 997,60 [Esc. 200.000$00], acrescida de IVA, à taxa legal em vigor.
Desempenhar essas tarefas - que se mantêm indefinidamente enquanto a lei não for alterada - correspondia, pois, a satisfazer necessidades públicas, ligadas à tramitação das contra-ordenações rodoviárias e, assim, também, à própria segurança rodoviária atento o carácter preventivo geral de qualquer sanção. Sendo o tempo de exercício de, pelo menos 7 anos, também corresponderá a algo que se mantém por um período já longo, estável. De resto, a própria lei fornece uma medida indiciária segura para avaliar o que se entende por necessidade permanente: aquela que perdura para além dos três anos ininterruptos previstos no n.º 1 do art.º 4 do DL 81-A/96. Com efeito, como aí se diz: "O pessoal sem vínculo jurídico adequado que, em 10 de Janeiro de 1996, desempenhava funções que correspondem a necessidades permanentes dos serviços, com subordinação hierárquica e horário completo, e que naquela data contava mais de três anos de trabalho ininterrupto é contratado a termo certo, a título excepcional, até 30 de Abril de 1997." Já, para quem não cumprisse os três anos, o art.º 5 só permitia a realização do contrato a termo certo, desde que "seja reconhecido, em proposta fundamentada do dirigente máximo do serviço ... que a prestação de serviço é indispensável ao regular funcionamento do serviço". Este prazo não é aleatório antes vem retirado do Direito Laboral onde sempre se entendeu que os contratos de trabalho a termo certo, cujo prazo de duração não podia exceder os três anos (art.º 139, n.º 1 do Código do trabalho, aprovado pela Lei n.º 99/03, de 27.8.03, art.º 44, n.º 2, do DL 64-A/89, de 27.2, art.º 3 do DL 781/76, de 28.10, e respectivos preâmbulos), apenas visavam satisfazer necessidades temporárias das entidades patronais, entendendo-se que passariam a contratos de trabalho sem prazo - o que decorria da própria lei - se excedessem aquele limite, justamente por se concluir que então visavam satisfazer necessidades permanentes (acórdãos STJ de 13.7.06 no P. 06S894 e de 10.5.06 no P. 06S010). O que só pode significar que o legislador figurou como razoável que até três anos as necessidades de mão de obra dos empregadores eram temporárias e a partir daí passavam a permanentes. Portanto, no caso dos autos, para além de não nos confrontarmos com conceitos que exijam conhecimentos técnicos específicos ou especializados, a própria lei fornece, em larga medida, um padrão suficientemente claro para a sua interpretação e apreciação que manifestamente permitem a sua sindicabilidade pelos tribunais.
Terá, pois, de concluir-se que a recorrente, tendo exercido as funções descritas na matéria de facto durante mais de sete anos, exercício que continuava quando formulou o seu pedido, cumpria necessidades permanentes dos serviços onde estava integrada.
Finalmente, os DL 81-A/96 e 195/97 não padecem de qualquer das inconstitucionalidades apontadas pelo recorrente. Em primeiro lugar, é ridículo que aqueles que emitiram esses diplomas legais venham arguí-los de inconstitucionais. Em segundo lugar, o que se deixou dito atrás, à luz, de resto, dos preceitos constitucionais aí identificados, mostra à evidência que à Administração cabe administrar e aos tribunais administrativos sindicar os seus actos de administração, inexistindo, portanto, qualquer violação do princípio da separação de poderes. Por último, na perspectiva das suas próprias alegações de recurso, apenas está em causa qualificar as funções do recorrente contencioso como "correspondentes a necessidades permanentes dos serviços" e não a possibilidade de lhe permitir o ingresso automático na Função Pública, de modo que, na perspectiva apontada, tais diplomas normativos não foram sequer aqui aplicados. Acresce que, contrariamente ao referido pelo recorrente, não é verdade que a Constituição imponha (art.º 47, n.º 2) que o ingresso na Função Pública se faça necessariamente pela via do concurso público. Com efeito, o que ali se diz é que o ingresso na Função Pública se fará "em regra por via do concurso".
Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente.
IV Decisão
Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao recurso.
Sem custas.
Lisboa, 5 de Julho de 2007. – Rui Botelho (relator) – Cândido de Pinho – Pais Borges.
