747/13.1BELLE - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O exercício do direito de petição, previsto na C.R.P. e na Lei nº 43/90, obriga a entidade destinatária, aqui uma entidade pública com poderes administrativos em geral, a receber e examinar as petições, representações, reclamações ou queixas, bem como a comunicar as decisões que forem tomadas.

II- O direito do particular ao exame previsto no artigo 8º, nº 1, da Lei nº 43/90 é tutelado pelos artigos 212º, nº 3, da CRP e 4º, nº 1, alínea a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais vigente em 2013, a não ser que a situação se refira apenas a uma questão meramente política, de governo ou de feitura de leis.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO

· ASSOCIAÇÃO ……………………………………….., em representação dos seus associados, com os demais sinais nos autos, intentou

Ação administrativa comum, depois convolada para a forma de processo regulada nos artigos 104ºss do CPTA, contra

· MINISTÉRIO DAS FINANÇAS.

Pediu ao T.A.C. de Loulé o seguinte:

«Texto no original»

Por despacho (e não “sentença”) de 24-10-2016, o referido tribunal veio a prolatar decisão, onde absolveu o réu da instância.

Inconformada com tal decisão, a autora interpôs o presente recurso de apelação, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

1. Na regulamentação do direito constitucional de petição, o legislador ordinário, na Lei n° 43/90 de 10 de agosto, contempla 6 momentos distintos:

- A elaboração da petição (no artigo 9°, n°s 1 e 2)

- A sua apresentação à entidade pública (art. 9°, n° 3)

- A receção pela entidade pública (arts. 8°, n° 1 e 9°, n°s 4 e 5)

- O exame pela entidade pública (art. 8°, n° 1, e 9°, n°s 5 e 6)

- A decisão sobre o peticionado (art. 8° n° 1)

- A comunicação da decisão tomada pela entidade pública.

2. Os dois primeiros momentos, da responsabilidade do peticionante, não relevam para o presente recurso. Os terceiros e quarto momentos são de natureza administrativa. A lei não deixa à entidade pública qualquer margem de decisão que possa ser considerada política. A petição tem que ser recebida por imposição legal. A entidade pública não pode tomar qualquer decisão política de não receber a petição. Da mesma forma, a entidade tem que examinar a petição, para cumprir o que estipula o art. 9° da lei em causa, nos seus n°s 5 e 6.

3. No quinto momento é que pode ser identificada uma margem de decisão política para a entidade recetora da petição — pode atender a petição, pode decidir adotar qualquer medida em resposta, pode, até, decidir não tomar qualquer medida. A lei permite uma opção entre várias atitudes possíveis e esta possibilidade de opção pode ser considerada como inserida na função política.

4. É, todavia, discutível que os ministros tenham, individualmente, competências políticas, atendendo ao disposto no n° 2 do art. 201° da Constituição.

5. A sentença recorrida dá como assente que a entidade recorrida tem competências políticas e que terá exercido tais competências ao não comunicar a decisão que deveria ter tomada sobre a petição que lhe foi legalmente enviada. Mas a sentença omite a fundamentação desse entendimento — a indicação da norma ou normas que atribuem competências políticas ao Ministro de Estado e das Finanças.

6. Tal omissão é causa de nulidade, por violação do disposto nos artigos 105°, n° 1, da Constituição e 607°, n° 2, do CPC, conforme dispõe o art. 615°, n° 1, b) do Código de Processo Civil.

7. Além disso, a interpretação adotada na sentença recorrida implicaria o reconhecimento de competências políticas a todas as entidades suscetíveis de receber petições, mesmo quando tais competências políticas não estão previstas em qualquer norma constitucional.

8. Cumprir ou não cumprir a lei nunca pode ser uma opção política.

9. Admitir o contrário seria considerar que o poder politico está acima do poder legislativo, podendo contrariar ou ignorar as normas legais imperativas. Tal entendimento viola o principio da separação de poderes consagrado no art. 2° da Constituição, como um dos pilares do Estado de Direito Democrático que Portugal é suposto ser, e que todos os órgãos de soberania devem respeitar nos termos do artigo 11° da Lei Fundamental.

10. A interpretação grosseira da Lei n° 43/90, sobretudo dos seus artigos 8° e 9°, adotada na sentença recorrida, esvazia de sentido o direito constitucional previsto no art. 52° da Constituição da República Portuguesa.

11. O direito de petição, tal como previsto no referido art. 52°, garantiria, só por si e sem necessidade de regulamentação, o direito da recorrente e autora da petição a ser informada, em prazo razoável, sabre o resultado da respetiva apreciação. (Conforme parte final do n° 1 do art. 52° da Constituição).

O digno magistrado do M.P. junto deste tribunal foi notificado para se pronunciar em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, como previsto no nº 1 do art. 146º.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

Delimitação do objeto do recurso - questões a apreciar:

Cabe, ainda, sublinhar que os recursos, sendo dirigidos contra a decisão do tribunal recorrido e respetivos fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso (cfr. artigos 144º/2 e 146/4 do CPTA, 5º, 608º/2, 635º/4/5, e 639º do CPC/2013, “ex vi” artigos 1º e 140º do CPTA), alegação que apenas pode incidir sobre as questões de facto e ou de direito que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas.

Por outro lado, nos termos do artigo 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem”, em sede de recurso de apelação, não se limita a cassar a decisão judicial recorrida, porquanto, ainda que a revogue ou declare nula, deve decidir o objeto da causa apresentada ao tribunal “a quo”, conhecendo de facto e de direito, reunidos que se mostrem no caso os pressupostos e condições legalmente exigidos.

As questões a resolver neste recurso são as identificadas no ponto II.2, onde as apreciaremos.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS

«Texto no original»

II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO

Aqui chegados, há, pois, condições para se compreender esta apelação e para, num dos momentos da verdade do Estado de Direito (o do controlo jurisdicional), ter omnipresentes, “inter alia”, os seguintes princípios jurídicos fundamentais: (i) juridicidade e legalidade da administração pública, ao serviço do bem comum; (ii) igualdade de tratamento material axiológico de todas as pessoas humanas, que têm todas a mesma dignidade; (iii) certeza e segurança jurídicas; e (iv) tutela jurisdicional efetiva dos direitos das pessoas.

Ora, o presente recurso de apelação coloca as seguintes questões:

- Nulidade do despacho, por falta de fundamentação;

- Erro de direito do despacho recorrido, que declarou, ao abrigo dos artigos 4º/2/a) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e 13º do CPTA, a Jurisdição administrativa sem competência para julgar o pedido de condenação do Ministro das Finanças a responder à autora de acordo com o artigo 8º/1 da Lei nº 43/90 alterada pela Lei nº 45/2007

Vejamos.

1- O despacho recorrido está fundamentado. Bem ou mal.

A falta de fundamentação - como causa de nulidade de despachos, sentenças ou acórdãos - é a total falta de fundamentação, de facto ou de direito. Não a fundamentação incompleta, insuficiente ou errada.

Pelo que não se verifica no despacho recorrido o vício previsto no artigo 615º/1/b) do Código de Processo Civil.

2- Todos os cidadãos têm (i) o direito de apresentar, individual ou coletivamente, aos órgãos de soberania, aos órgãos de governo próprio das regiões autónomas ou a quaisquer autoridades petições, representações, reclamações ou queixas para defesa dos seus direitos, da Constituição, das leis ou do interesse geral e, bem assim, (ii) o direito de serem informados, em prazo razoável, sobre o resultado da respetiva apreciação (artigo 52º/1 da CRP).

A autora, em 13-06-2013, requereu ao Ministro das Finanças o seguinte:

- que, na esfera das respetivas atribuições e em articulação com as outras entidades públicas a quem dirigiu igual petição (v.g., primeiro-ministro, ministro da Justiça e procurador-geral da República), «tome as medidas necessárias para que esta situação inaceitável (demora na obtenção de uma decisão final no Processo de Falência com n° 106/1993 do Tribunal Judicial de Vila Real de Santo António) tenha um fim breve».

O Estado teria também interesse financeiro em que o processo fosse resolvido rapidamente.

O contexto é o seguinte (com base na p. i. e seus documentos): no processo judicial relativo à falência da empresa SOSUL, iniciado em 1993, o Estado (Fazenda Pública; M.P.) votou em 2013 contra um acordo na assembleia de credores; por causa da demora nesse processo, o Estado já foi condenado (em 2013) pelo TEDH a pagar à autora 1.000.000,00 de Euros; porém, continua o Estado a bloquear o processo.

Trata-se de uma petição sob a forma de queixa, ao abrigo da cit. Lei 43/90, apresentada não a um órgão de soberania, mas a um ministro, uma autoridade pública que tem, além de competências políticas, poderes de Direito administrativo (cf. assim os artigos 199º/d)/e)/g) e 201º/2 da CRP).

O ministro não respondeu. Até hoje.

Está aqui em causa o exercício de um direito fundamental, um direito-liberdade-garantia: o direito de petição para defesa dos direitos dos cidadãos, da Constituição, das leis ou do interesse geral – isto é, instrumento de participação política democrática - mediante a apresentação aos órgãos de soberania ou a quaisquer autoridades públicas com exceção dos tribunais - de

-petições (apresentação de um pedido ou de uma proposta, a um órgão de soberania ou a qualquer autoridade pública, no sentido de que tome, adote ou proponha determinadas medidas),

-representações (a exposição destinada a manifestar opinião contrária da perfilhada por qualquer entidade, ou a chamar a atenção de uma autoridade pública relativamente a certa situação ou ato, com vista à sua revisão ou à ponderação dos seus efeitos.),

-reclamações (a impugnação de um ato perante o órgão, funcionário ou agente que o praticou, ou perante o seu superior hierárquico) ou

-queixas (a denúncia de qualquer inconstitucionalidade ou ilegalidade, bem como do funcionamento anómalo de qualquer serviço, com vista à adoção de medidas contra os responsáveis).

É o direito fundamental a que se referem o artigo 52º/1 da CRP e a Lei 43/90 na redação da Lei 45/2007.

Ora, o artigo 52º/1 da CRP prevê o direito de petição como direito político e como garantia fundamental em sentido próprio (cf. GOMES CANOTILHO/V.M., CRP Anot., I, 4ª ed., pág. 693).

O exercício do direito de petição obriga a entidade destinatária a (i) receber e (ii) examinar as petições, representações, reclamações ou queixas, bem como (iii) a comunicar as decisões que forem tomadas – cf. assim o artigo 8º/1 da Lei cit. A entidade que recebe a petição, se não ocorrer indeferimento liminar, (iv) deve decidir sobre o seu conteúdo, com a máxima brevidade compatível com a complexidade do assunto nela versado – cf. assim o artigo 13º/1.

O Tribunal Administrativo de Círculo, invocando o artigo 4º/2/a) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais vigente em 2013, declarou-se sem competência jurisdicional. O despacho recorrido considerou, pois, que o presente processo se destina a impugnar um ato emitido no âmbito da função política. E que estaria sendo demandado um órgão de soberania, motivo pelo qual -invocando acórdãos do STA - a tutela não caberia nos artigos 212º/3 da CRP e 4º/1 do cit. Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Portanto, o presente caso não estaria abrangido pelo artigo 4º/1/a) do cit. Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais: tutela de direitos fundamentais fora dos casos previstos nos restantes números do artigo 4º.

Ora, a função política ou é legislativa ou é governativa (sendo esta distinta da administrativa).

A função político-governativa é a atividade do poder político que interpreta os fins do Estado e escolhe os meios adequados para os atingir, com liberdade ou discricionariedade máxima, sem subordinação a regras jurídicas.

A função político-legislativa é a atividade permanente do poder político consistente na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente político, revestindo determinadas formas previstas na Constituição. Ou melhor (cfr. JORGE MIRANDA, Manual…, V, 4ª ed., nº 5), corresponde à definição primária e global do interesse público, interpretando os fins do Estado, sob a forma de lei da A.R., de decreto-lei do Governo ou de decreto legislativo regional das Assembleias Legislativas regionais.

É manifesto que o presente caso não cabe no artigo 4º/2/a) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais vigente em 2013, data do início desta ação, porque:

- Não há aqui qualquer pedido de anulação ou declaração de nulidade, nem há aqui qualquer ato jurídico (governativo ou legislativo) do demandado;

- E os ministros não são órgãos de soberania, tendo, aliás, como tal, eminentemente funções administrativas (cf. assim os artigos 199º/d)/e)/g) e 201º/2 da CRP), além de funções políticas como membros de um órgão de soberania.

Mas, claro está, tal não impede que estejamos perante uma matéria de natureza não administrativa e ou não prevista no artigo 4º/1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais vigente em 2013, quando esta ação deu entrada.

Portanto, está, simplesmente, em causa saber

(i) se o Ministro das Finanças tem ou não os deveres previstos nos artigos 8º e 13º da Lei 43/90 e

(ii) qual a forma de tutelar os particulares contra a violação de tais deveres decorrentes da concretização legal do artigo 52º/1 da CRP.

Portanto, no essencial, teremos de apurar se e como se tutelam

(i) o direito fundamental de informação previsto na 2ª parte do artigo 52º/1 da CRP e

(ii) a violação dos deveres legais constantes dos cits. artigo 8º/1 e 13º/1 da cit. Lei.

Ora, a obrigação de resposta a uma petição está inequivocamente prevista na lei, bem como no artigo 52º/1 da CRP; aliás, como seria natural face ao disposto nos artigos 48º/1/2 (1) e 18º/1/2 (2) da CRP (cf. GOMES CANOTILHO/V.M., CRP Anot., I, 4ª ed., pág. 666).

Assim, não há dúvida de que o aqui demandado tem o dever de responder a esta queixa (cf. os artigos 8º/1 e 13º/1 da cit. Lei, bem como o cit. artigo 18º/1/2 da CRP) e de que a autora tem o direito a ser informada do decidido pelo Ministro das Finanças (cf. artigo 52º/1 da CRP).

Já a inerente obrigação de exame da petição resulta legalmente expressa para alguns órgãos em concreto: o Provedor de Justiça (artigo 23º/1 da CRP), o órgão de soberania Assembleia da República (artigo 178º/3) e as Assembleias Legislativas regionais (artigo 233º/4). Mas, obviamente, existe para todos os peticionados.

Concluímos, pois, que o aqui demandado, chegados a 2017, violou o seu dever legal de examinar a petição-queixa (denúncia de qualquer inconstitucionalidade ou ilegalidade, bem como do funcionamento anómalo de qualquer serviço, com vista à adoção de medidas contra os responsáveis) apresentada pela aqui demandante.

Mas poderá a Jurisdição Administrativa tutelar o direito ao exame da petição-queixa, direito subjacente ao artigo 8º/1 cit.?

Ou será tal direito - concretizador de um direito fundamental – um direito incompleto ou meramente político, quando o legalmente obrigado seja um membro do Governo?

Ora, a resposta ao nosso problema passa necessariamente pelo seguinte:

- (i) estamos aqui perante uma concretização de um direito-liberdade-garantia (cf. artigos 48º/1/2, 52º/1 e 18º/1/2 da CRP);

- (ii) não foi interpelado um órgão de soberania (o Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo e os Tribunais), mas uma entidade pública com poderes administrativos em geral (aliás, integrada num órgão de soberania com poderes administrativos amplos – cf. artigo 199º da CRP);

- (iii) o objeto da petição-queixa não é uma questão meramente política, de governo ou de feitura de leis; é, sim, um alegado bloqueio de um processo judicial de 1993, bloqueio que a autora atribui agora ao Estado nas vestes de credor de tributos devidos, ou seja, nas vestes de Administração Pública Tributária;

- (iv) há que aplicar efetivamente o disposto nos cits. artigos 18º/1/2, 48º/1/2 e 52º/1 da CRP e no artigo 8º/1 da Lei nº 43/90.

Em síntese, a autora queixa-se ao responsável máximo da Administração Pública Tributária do comportamento desta no referido processo judicial.

Portanto, aqui, o direito do particular ao exame previsto no cit. artigo 8º/1 é mesmo tutelado pelos artigos 212º/3 da CRP e 4º/1/a) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais vigente em 2013.

Daí a competência jurisdicional desta Jurisdição para julgar este pedido.

E daí que, ao abrigo do artigo 149º/4 do CPTA, possamos já concluir que o ora demandado violou o disposto no artigo 8º/1 cit., pois que nada respondeu à peticionante-queixosa ao fim de vários anos. Assim ofendeu um direito da aqui demandante e violou o dever imposto pelo artigo 8º/1 da Lei nº 43/90. É que o prazo decorrido é mais do que suficiente para o demandado cumprir o dever de exame da queixa.

III. DECISÃO

Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os poderes conferidos no artigo 202º da Constituição, acordam os juizes deste Tribunal Central Administrativo Sul em, concedendo provimento ao recurso, julgá-lo procedente, revogar o despacho recorrido e declarar a competência jurisdicional dos tribunais administrativos para julgar o pedido formulado na petição inicial.

Mais acordam, ao abrigo do artigo 149º/4 do CPTA, em condenar a entidade pública administrativa “Ministro das Finanças”, enquanto responsável máximo pela administração pública tributária, a cumprir o dever de exame previsto no artigo 8º/1 da Lei nº 43/90, alterada pela Lei nº 45/2007, no prazo de 30 dias seguidos.

Recurso sem custas.

Custas no Tribunal Administrativo de Círculo a cargo do demandado.

Lisboa, 10-08-2017

Paulo Pereira Gouveia

Catarina Jarmela

Ana Pinhol

(1) 1. Todos os cidadãos têm o direito de tomar parte na vida política e na direcção dos assuntos públicos do país, directamente ou por intermédio de representantes livremente eleitos.

2. Todos os cidadãos têm o direito de ser esclarecidos objectivamente sobre actos do Estado e demais entidades públicas e de ser informados pelo Governo e outras autoridades acerca da gestão dos assuntos públicos.

(2) 1. Os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são directamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas.

2. A lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.