0851/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I - De harmonia com o disposto no art. 120.º do Código do Procedimento Administrativo, «consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta». II - Uma decisão da Administração que define procedimentos de actuação e de interpretação a serem de futuro seguidos pelos serviços em relação aos pedidos de actualização de pensão que viessem a ser apresentados, sem nada decidir sobre as situações concretas de quaisquer beneficiários, não constitui acto administrativo constitutivo de direitos para todos aqueles que, no futuro, viessem a apresentar pedidos de actualização de pensões.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A ASSOCIAÇÃO DOS REFORMADOS E PENSIONISTAS DO MONTEPIO E CAIXA DE SOCORROS DE PENSÕES propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto acção administrativa comum contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP, visando obter actualização de pensões de associados seus com base no vencimento da categoria e diuturnidades que tinham à data da reforma, com recálculo e pagamento das pensões desde 1985 e para o futuro, além de juros de mora. O Tribunal Administrativo e Fiscal julgou procedente condenou o Réu a “ ... cumprir o acto administrativo que se apropriou do parecer n. ° 28/85 do Director dos Serviços do Contencioso do Centro Nacional de pensões, de 19 de Junho de 1985, mediante a aposição no canto superior direito, por parte do Presidente da Comissão Instaladora «Visto» e «Concordo», ou seja, que a actualização (das pensões dos associados da A.) deverá ser feita pelo vencimento da categoria que os beneficiários tinham à data da reforma e com as diuturnidades de que nessa data beneficiavam, assim recalculando e pagando as pensões dos associados da Autora, desde 1985 até à presente data e para futuro, acrescidas dos juros moratórios legais, até efectivo pagamento .. .”. O INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP, interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte que lhe concedeu provimento quanto ao mérito da acção, julgando-a totalmente improcedente. Inconformada, a Autora interpôs o presente recurso excepcional de revista para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões: As questões suscitadas no presente recurso tem grande relevância Social — atingem cerca de um milhar de pessoas (reformados e pensionistas), com pensões degradadas; A relevância jurídica é grande, ora porque a sentença da 1ª instância é de sentido contrário ao acórdão da 2.ª instância, ora porque o S.T.J. e o Tribunal da Relação do Porto já se pronunciaram no sentido de serem devidas as diuturnidades na actualização das reformas dos associados da recorrente, encontrando-se aí argumentos “por maioria de razão”; Ora porque é importante a clarificação dos critérios interpretativos das regras da actualização de pensões dos regulamentos de 1927, regras claras de direito privado; As diuturnidades têm a natureza jurídica de ordenado ou salário, tendo o recorrido por sentença do Tribunal do Trabalho sido condenado a assim o ver julgado. O art.° 82 da LCT, à data da prolação do parecer 28/85 e respectiva apropriação pela Comissão Instaladora do CNP, considerava as diuturnidades como salário; As normas de actualização das pensões dos associados da A. (regulamentos de 1927) são normas de direito privado. O recorrido é apenas gestor do cumprimento de tais normas. A actualização faz-se pela aplicação de uma percentagem sobre a diferença do novo vencimento, ordenado ou salário para o que se praticava anteriormente; O parecer n.° 28/85 e o acto apropriativo do mesmo por parte da comissão instaladora do recorrido configuram: Decisão sobre a matéria das diuturnidades dos associados da A. (tantas as diuturnidades quantas as que tinha o beneficiário na data da reforma), geradora de efeitos para os associados da ora recorrente A. (o beneficiário A…… nem sequer tinha posto o problema das diuturnidades), ou seja, acto administrativo, genérico, universal e definitivo relativamente aos associados da A recorrente; O entendimento sufragado no acórdão de que relativamente ao beneficiário A…… se está perante um acto administrativo, mas quanto aos associados da recorrente não, ou seja, aquele beneficia ou pode beneficiar das diuturnidades mas estes não, configura clara inconstitucionalidade por violação do principio da igualdade (art.° 13° da C.R.P.). O parecer a que se reporta o ponto XIV e a deliberação a que se reporta o ponto XV, configuram nulidade por contrários a deliberação anterior constitutiva de direitos, em violação do art. 140° do CPA . Foram violados entre outros os art.°s 120.º, 140.°, 141.° do CPA e demais aplicáveis. Pelo exposto e pelo que doutamente será suprido, julgando-se procedente o presente recurso e revogando-se o acórdão recorrido na parte em que fez improceder a acção, julgando-se a mesma totalmente procedente, Far-se-á JUSTIÇA O Réu contra-alegou, defendendo que deve ser negado provimento ao recurso e confirmado o acórdão recorrido. A formação deste Supremo Tribunal Administrativo prevista no art. 150.º, n.º 5, do CPTA admitiu o presente recurso excepcional de revista, em acórdão de 20-11-2011, em que se refere, além do mais, o seguinte: Relativamente ao invocado erro de julgamento por violação dos arts 41° da Lei 28/84 , 1400, n° 1, 142°, n° 1 e 143° do CPA, considerou, no essencial, que “(...) configurando-se ou caracterizando-se o acto em questão como mero acto da administração de natureza interna, enquanto circular/directiva/ordem de serviço, destinada a definir procedimentos de actuação e de interpretação a serem de futuro seguidos pelos serviços em relação aos pedidos de actualização de pensão formulados, temos que não podemos considerar ou qualificar o aludido acto como administrativo e, muito menos, como um acto administrativo constitutivo de direitos, para efeitos o submeter aos regimes procedimental e substantivo enunciados, nomeadamente no CPA, para a figura do acto administrativo”, desta forma, não estando tal acto da administração sujeito aos aludidos regimes o mesmo não goza, nem se rege em sede da sua alteração/modificação, mormente, pelo regime de revogação dos actos administrativos, termos em que o comportamento e entendimento divergente desenvolvido ou firmado pelo R. com a emissão da deliberação de 14.11.1996 concordante com parecer n.° 84/DSJC/96, de 11.11.1996, não configura qualquer infracção aos arts. 41.° da Lei n.° 28/84 , 140.° e segs. do CPA, pelo que cai por base a tese na qual a A. funda a sua pretensão”, daqui partindo o TCA para julgar improcedente a acção, absolvendo o ora Recorrido do pedido (cfr. fls. 289-298). Já a Recorrente discorda do decidido no Acórdão do TCA Norte na parte referente à pronúncia emitida no sentido da improcedência da acção, tudo nos termos que constam das suas alegações de fls.304-314. Ora, em face do que resulta dos autos, é de concluir que as questões que a Recorrente pretende ver tratadas implicam operações exegéticas de alguma dificuldade, tendo em vista esclarecer, designadamente, e, desde logo, se o despacho de 25 de Junho de 1985, que apropria o Parecer n.° 28/85, configura, ou não, acto administrativo, ainda genérico, constitutivo de direitos, relativamente à situação dos reformados e pensionistas, associados da Recorrente, sendo que, de resto, se trata da matéria que pode vir a contender com um número alargado de reformados e pensionistas associados da Recorrente, o que tudo evidencia a relevância jurídica e social das questões suscitadas na revista. É, assim, de concluir pela verificação dos pressupostos de admissão do recurso de revista. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos: I Vem o presente recurso de revista interposto do douto acórdão do TCA Norte que, concedendo provimento parcial ao recurso da sentença proferida pelo TAF do Porto, que julgara procedente a acção administrativa comum intentada pela ora recorrente, revogou a decisão recorrida e julgou a acção totalmente improcedente, absolvendo o R. do pedido. A recorrente imputa ao acórdão recorrido violação do art 13 da CRP e dos arts 12O , 14O, 141 do CPA . Em nosso parecer, o recurso não merecerá provimento. II Em síntese, com referência ao objecto do presente recurso jurisdicional, a recorrente sustenta, essencialmente, que (i) o acto da autoridade recorrida, de 25/06/1985, apropriativo do Parecer n 28/85, é um acto administrativo, genérico, universal e definitivo relativamente aos associados da A., pelo que, tratando-se de acto constitutivo de direitos, é ilegal a sua revogação operada pela deliberação, de 14/11/1996, do Conselho Directivo da R., e que (ii) o entendimento sufragado pelo acórdão recorrido configura clara inconstitucionalidade, por violação do princípio da igualdade, na medida em que, com base nele, o beneficiário A…… beneficiaria ou poderia beneficiar das diuturnidades na actualização da pensão mas não os demais associados da recorrente — cf. conclusões 10, 11 e 12 das alegações do recurso. A recorrente começa por questionar a pronúncia do tribunal recorrido sobre a natureza daquele primeiro acto, alegando que tem como destinatários os reformados dos Serviços de Transportes Colectivos do Porto e que “o que está em causa não é um indivíduo, mas sim a categoria de indivíduos, no que às diuturnidades respeita... aplicando-se a todos os associados da A”- Cf. fls 309. Divergindo do entendimento perfilhado pelo TAF do Porto, o tribunal recorrido considerou, porém, que ele “configura um mero acto da administração de natureza interna (circular/directiva/ordem de serviço), de fixação de instruções/orientações genéricas (...) que pretendem definir procedimentos de actuação e de interpretação a seguir pelos serviços em relação aos pedidos de actualização da pensão formulados, sem que do mesmo resulte um qualquer conteúdo decisório que vise produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”, salvo quanto ao beneficiário nele identificado — cf. fls 297/296. A nosso ver, bem. Na verdade, ressalta do disposto no art 12O do CPA que o acto administrativo consiste numa decisão individual e concreta, a qual se traduz na definição unilateral, autoritária e inovadora de uma determinada situação jurídico-administrativa — neste sentido, “Código do Procedimento Administrativo”, Mário Esteves de Oliveira / Pedro Costa Gonçalves / J. Pacheco de Amorim, Almedina, 2 edição, 1997, pp. 550/551 e “Curso de Direito Administrativo”, Diogo Freitas do Amaral, Almedina, 2003, Vol.II, pp. 221 e segs. O acto administrativo é assim um comando jurídico sobre uma situação individual e concreta, produzindo nela, imediata ou potencialmente, efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos - neste sentido, “Direito Administrativo”, Rogério Soares, Coimbra, 1978, p. 76 e Diogo Freitas do Amaral, ob.cit., p. 222. Ressalvando a estatuição final nele contida relativamente ao beneficiário ali identificado, o acto em apreço, não opera qualquer outra “transformação jurídica externa” da esfera jurídica de terceiros, já que não contém a identificação dos seus destinatários, individualizadamente, antes se reporta apenas a uma categoria ou grupo de sujeitos. Ou seja, o mesmo acto não tem em vista uma situação individualizada ou várias situações individualizadas, tratando-se antes de um comando dotado de generalidade. Ora a individualização do destinatário do acto, ligada à sua própria identificação, é um elemento essencial do acto administrativo - Cf. Mário Esteves de Oliveira e outros, ob. cit., pp. 549 e 564. Por outro lado, neste mesmo âmbito, o comando contido no acto em questão aplica-se a uma pluralidade de situações definidas em função de elementos típicos nele enunciados, visando qualquer pretensão de actualização da pensão de reforma dos associados da recorrente, para cuja apreciação e decisão ele fixa um critério específico e estabelece um ónus probatório a cargo dos interessados. Nesta perspectiva, ele não se dirige à produção de efeitos jurídicos numa dada situação concreta, antes se traduz na formulação de uma regra abstracta. O acto da autoridade recorrida, de 26/05/1985, apropriativo do Parecer n 28/85, consiste pois num comando que se aplica a uma pluralidade de destinatários e de situações de vida definida por conceitos ou categorias universais, não detendo as características essenciais de comando individual e concreto inerentes ao acto administrativo - neste sentido, Diogo Freitas do Amaral, ob.cit., pp. 154 e 171. Bem decidiu, portanto, o acórdão recorrido ao negar-lhe a natureza de acto administrativo e, com esse fundamento, em negar provimento à acção. Obviamente, não procede também a alegada violação do princípio da igualdade, subjacente a este entendimento, uma vez que, com ressalva do beneficiário supra identificado, o acto em questão nada decidiu relativamente aos demais beneficiários da recorrente. III Improcedendo, em consequência, todas as conclusões das alegações da recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso de revista e confirmado o douto acórdão recorrido. As partes foram notificadas deste douto parecer, apenas se pronunciando a Recorrente, mantendo o entendimento anteriormente afirmado. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. 2 – No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto: A A., «Associação dos Reformados e Pensionistas do Montepio e Caixa de Socorros e Pensões» é uma pessoa colectiva de utilidade pública, nos termos do DL n.º 460/77 , de 07.11, conforme Despacho publicado no DR, 2. Série, n.º 46, de 24.02.1987. São associados da A. os reformados e pensionistas de sobrevivência dos Regulamentos dos Empregados Superiores e Caixa de Socorros e Pensões, de 21.05.1927, da ……., ora designada por «B……, SA». A A. estatutariamente representa os associados, quer em tribunal, quer fora dele, relativamente a assuntos relacionados com os seus interesses, decorrentes dos regulamentos referidos nos arts. 30 e 70 dos seus Estatutos. IV) As instituições previdenciais referidas em II) foram integradas no Centro Nacional de Pensões, o qual posteriormente foi integrado no «Instituto da Segurança Social, IP». V) O Centro Nacional de Pensões é responsável, para com os associados da A. pelo pagamento das respectivas reformas e correspondentes actualizações. VI) Os normativos regulamentares inerentes à actualização das reformas dos associados da autora são o art. 12.° do Regulamento da Caixa de Previdência do Pessoal do Serviço de Transportes Colectivos do Porto de 1959, o art. 111.° do mesmo diploma, com a redacção introduzida pelo Despacho do Secretário de Estado da Segurança Social de 04.12.1974, que estatui o seguinte: « As pensões relativas aos beneficiários referidos no art. 102.2 serão actualizadas de acordo com o disposto no § 2.2 do art. 12.2 do Regulamento da Caixa de Socorros e Pensões da ....... e no n.9 4 do art. 42 do Regulamento Geral do Montepio dos Empregados Superiores da mesma companhia. § 1.2 As pensões de sobrevivência do Regulamento da Caixa de Socorros e Pensões continuam a ser melhoradas em metade da percentagem única ou da percentagem média que couber ao pessoal do activo, quando os seus ordenados e salários forem aumentados colectivamente em consequência do geral agravamento do nível de vida ou qualquer outra razão sancionada superiormente. § 2.2 O disposto no parágrafo anterior será também aplicado aos pensionistas de sobrevivência referidos no art. 112.2 ». A A. demandou o Centro Nacional de Pensões e a «B……, SA», no 1. Juízo, 1. Secção, do Tribunal de Trabalho do Porto, em acção de simples apreciação correspondente ao processo n. 673/97, em ordem a ser decretado «... que as diuturnidades pagas, pelo 2.2 Réu (B……), aos seus trabalhadores no activo sempre fizeram e fazem parte do ordenado ou salário e como tal deve ser considerado, para todos os efeitos legais, e os réus (B……. e CNP) condenados a assim o ver julgado». Por sentença transitada em julgado nos autos n. 673/97 do Tribunal de Trabalho do Porto, foi decretado: «... julga-se a acção procedente por provada e, consequentemente, declara-se que as diuturnidades pagas pela B…… SA, aos seus trabalhadores no activo sempre fizeram e fazem parte do ordenado ou salário . (fls. 21 a 31 do processo apenso). Até 31.05.1975, a «B……», nos ordenados ou salários auferidos pelos seus trabalhadores, fazia acrescer como parte integrante da retribuição as diuturnidades. Entre 01.06.1975 e 28.01.1980, a «B……» eliminou as diuturnidades, integrando o seu valor no salário ou ordenado. Desde 26.01.1980, todos os trabalhadores da «B…….» auferiram as diuturnidades respectivas, que nessa data foram reinstaladas. Em 19.06.1985, foi emitido pelo Director dos Serviços de Contencioso do Centro Nacional de Pensões, o Parecer n.º 28/85, do qual se transcreve o seguinte: « 3 - Parece-nos que é necessário pôr cobro a semelhante abuso. Para isso impõe-se adoptar um critério uniforme e responsável para prevenir, e que propomos seja o seguinte: 1.º- A actualização deverá ser feita pelo vencimento da categoria que o beneficiário tinha à data da reforma e com as diuturnidades de que nessa data beneficiava. 2.º - O beneficiário será obrigado a indicar em que Boletim foi publicada a nova tabela para que os Serviços possam conferir. 3.º - Sempre que haja alteração da designação da categoria o beneficiário será obrigado a apresentar a prova documental autêntica da reconversão e da definição das funções da antiga categoria e da nova para que os Serviços possam comparar e verificar. 4.º - Sendo certo que as relações de trabalho são regulamentadas por instrumentos próprios, serão estes os elementos de prova, não sendo atendíveis declarações doutra natureza. 5.º - Se não for feita a prova pelo interessado e enquanto o não for, será recusada a actualização ». Tal Parecer foi emitido para apreciação da Comissão Instaladora do Centro Nacional de Pensões, a qual em 25.06.1985, apôs no canto superior direito do Parecer a seguinte menção: «Visto. Concordo», seguido de assinatura ilegível. Em 11.11.1996, foi emitido o Parecer n.º 84/DSJC/96, pela Directora de Serviços de Contencioso da R., no âmbito de uma exposição efectuada pela A. ao Secretário de Estado da Segurança Social, o qual concluiu da seguinte forma: «Pelas razões acima referidas entende-se que não deve ser atendida a pretensão dos beneficiários, pelo que as diuturnidades não devem ser tidas em consideração para efeitos das actualizações das pensões dos beneficiários inscritos ao abrigo dos Regulamentos de 21/5/27 da Caixa de Socorros e Pensões da Companhia de ...... e do Montepio dos Empregados Superiores daquela Companhia». Na reunião do Conselho Directivo da R. de 14.11.1996, foi deliberado concordar com o referido Parecer. O Centro Nacional de Pensões nunca pagou aos reformados ou pensionistas dos «B…….» a respectiva reforma levando em conta o valor das diuturnidades recebidas pelos mesmos enquanto em exercício de funções. 3 - Como resulta do acórdão que admitiu o presente recurso excepcional de revista, a questão a apreciar, que justificou a admissão, é a de saber « se o despacho de 25 de Junho de 1985, que apropria o Parecer n.° 28/85, configura, ou não, acto administrativo, ainda genérico, constitutivo de direitos, relativamente à situação dos reformados e pensionistas, associados da Recorrente». Como resulta da matéria de facto fixada o despacho referido limita-se a manifestar concordância com aquele Parecer, em que se refere o seguinte: ACTUALIZAÇÃO DE PENSÃO. BENEF.º N.º ... – A…… “... Está este Contencioso saturado de se pronunciar sobre o assunto das actualizações dos reformados do ……, que se pretendem abonar em declarações desse Serviço, todas elas falhas do rigor necessário a uma decisão criteriosa da parte dos responsáveis pelos organismos que têm de suportar os custos sociais respectivos, como é o caso do Centro Nacional de Pensões. Dir-se-á mesmo que se trata de declarações de favor passadas por funcionários que eventualmente poderão vir amanhã a ter interesses análogos. Exemplos tem havido de casos em que se promovem os beneficiários falecidos e se conta para efeitos de diuturnidades o tempo decorrido após o falecimento !!!... Parece-nos que é necessário pôr cobro a semelhante abuso. Para isso impõe-se adoptar um critério uniforme e responsável para prevenir, e que propomos seja o seguinte: 1.º - A actualização deverá ser feita pelo vencimento da categoria que o beneficiário tinha à data da reforma e com as diuturnidades de que nessa data beneficiava. 2.º - O beneficiário será obrigado a indicar em que Boletim foi publicada a nova tabela, para que os Serviços possam conferir. 3.º - Sempre que haja alteração da designação da categoria o beneficiário será obrigado a apresentar a prova documental autêntica da reconversão, e da definição das funções da antiga categoria e da nova, para que os Serviços possam comparar e verificar. 4.º - Sendo certo que as relações de trabalho são reguladas por instrumentos próprios, serão estes os elementos de prova, não sendo atendíveis declarações doutra natureza. 5.º - Se não for feita a prova pelo interessado e enquanto o não for, será recusada a actualização. No caso presente portanto, deverá recusar-se a actualização até que o interessado apresente a prova autêntica das funções correspondentes à categoria das funções correspondentes à categoria de Chefe de Turno na altura em que se reformou e das correspondentes à actual categoria de Chefe de Turno e de Subchefe de Estação e de Rede para se poder analisar. Se tal se recusar resta-lhe o caminho do Tribunal ...”. Como vem sendo jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, a interpretação do acto administrativo feita através dos elementos factuais da sua literalidade e das circunstâncias em que foi proferido, constitui matéria de facto, que as formações com meros poderes de revista tem de acatar (art. 21.º, n.º 4 do ETAF e art. 150.º, n.º 3, do CPTA). Quando para o resultado interpretativo do acto, alcançado pelo Tribunal com poderes de cognição no domínio da matéria de facto, foram também decisivos o tipo legal do acto ou a interpretação de normas, princípios ou conceitos jurídicos, a que a decisão fez apelo, nada impede, nesse domínio estrito, o exame crítico do Tribunal com poderes de revista. ( Acórdão deste Pleno de 28-3-96, proferido no recurso n.º 32268, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-1-98, página 271. Em sentido idêntico, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Pleno: de 1-10-97, proferido no recurso n.º 12047, publicado em Apêndice ao Diário da República de 11-1-2001, página 1830; de 10-11-98, proferido no recurso n.º 40848, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1275; de 6-6-2002, proferido no recurso n.º 45074, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo , n.º 492, página 1650; do Pleno de 12-11-2003, processo n.º 41291. ) No caso em apreço, o Tribunal Central Administrativo Norte refere o seguinte sobre a interpretação do referido despacho de 21-6-1985: v. Sendo este o teor do parecer e despacho concordante que sobre o mesmo recaiu não se vislumbra que a caracterização e qualificação dos mesmos feita pela A. e seguida na decisão judicial recorrida se mostre acertada. Na verdade, não se descortina que o parecer jurídico e o acto com o mesmo concordante configure um acto administrativo, ainda que genérico. Ressalvada a parte do mesmo em que existe uma clara decisão individual e concreta em termos da definição e pronúncia quanto ao pedido de actualização de pensão que havia sido formulado pelo beneficiário ali identificado, parte em que estamos inequivocamente em face dum acto administrativo, já no restante não se vislumbra estarmos perante um acto administrativo. É que no restante segmento inexiste uma qualquer “decisão” enquanto determinação, estatuição, prescrição ou resolução sobre determinada e concreta situação jurídico-administrativa geradora ou produtora, imediata ou potencialmente, de efeitos jurídicos externos na esfera jurídica de terceiro de molde a poder ser qualificado como acto administrativo e, nessa medida, estar sujeito aos condicionalismos e regras para o mesmo definidas, mormente, as enunciadas nos arts. 41.º da Lei n.º 28/84 [vigente ainda em 1996 a quando da tomada da deliberação de 14.11.1996 sobre o parecer n.° 84/DSJC/96, de 11.11.1996] e 140.° e segs. do CPA, visto só fazer sentido submeter aos regimes procedimental e substantivo do acto administrativo as condutas administrativas susceptíveis de como tal serem consideradas e qualificadas. Com efeito, o parecer e o despacho com o mesmo concordante na parte em que a A. pretende ancorar a sua pretensão configura um mero acto da administração de natureza interna (circular/directiva/ordem de serviço), de fixação de instruções/orientações genéricas, diríamos mesmo “quase” normativas, que pretendem definir procedimentos de actuação e de interpretação a seguir pelos serviços em relação aos pedidos de actualização de pensão formulados, sem que do mesmo resulte um qualquer conteúdo decisório que vise produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta [...] (...) Nesta medida, configurando-se ou caracterizando-se o acto em questão como mero acto da administração de natureza interna, enquanto circular/directiva/ordem de serviço, destinada a definir procedimentos de actuação e de interpretação a serem de futuro seguidos pelos serviços em relação aos pedidos de actualização de pensão formulados, temos que não podemos considerar ou qualificar o aludido acto como administrativo e, muito menos, como um acto administrativo constitutivo de direitos, para efeitos o submeter aos regimes procedimental e substantivo enunciados, nomeadamente no CPA, para a figura do acto administrativo. Como se vê, em face da materialidade do despacho de 21-6-1985 e parecer de que se apropriou, o Tribunal Central Administrativo Norte entendeu que se está perante uma decisão apenas quanto à situação do beneficiário aí expressamente identificado, A……, visando-se na parte restante, « a definir procedimentos de actuação e de interpretação a serem de futuro seguidos pelos serviços em relação aos pedidos de actualização de pensão formulados ». Assim, em face da referida restrição do poderes de cognição deste STA a matéria de direito, tem de considerar-se assente que foi este o alcance do referido despacho de 21-6-1985, pois esta conclusão não se baseia em quaisquer normas ou princípios jurídicos (que nem são invocados) e por isso não pode se censurada em recurso excepcional de revista. 4 - Nestes termos, a questão jurídica que se coloca no presente recurso excepcional de revista reconduz-se a saber se um despacho em que se definiram « procedimentos de actuação e de interpretação a serem de futuro seguidos pelos serviços em relação aos pedidos de actualização de pensão formulados », sem nada decidir sobre as situações concretas de quaisquer beneficiários, pode ser considerado um acto administrativo constitutivo de direitos para todos aqueles que, no futuro, viessem a apresentar pedidos de actualização de pensões. A resposta a esta questão é negativa, pois como resulta do preceituado no art. 120.º do CPA , « consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta ». No caso, para além do decidido quanto ao beneficiário A……., o despacho referido nada pretendeu decidir relativamente à situação concreta de qualquer outro beneficiário, mas apenas visou, como decidiu o Tribunal Central Administrativo Norte no âmbito dos seus poderes de cognição, « definir procedimentos de actuação e de interpretação a serem de futuro seguidos pelos serviços em relação aos pedidos de actualização de pensão formula dos ». Assim, não sendo o despacho referido um acto administrativo quanto ao decidido para além do que respeita àquele beneficiário identificado, por não ter visado configurar, só por si, qualquer outra situação individual e concreta, está afastada a possibilidade de se estar, na parte que não se refere àquele beneficiário, perante um acto administrativo constitutivo de direitos para efeitos das restrições à revogabilidade de actos deste tipo, previstas no art. 140.º , n.ºs 1, alínea b), e 2, do CPA . Por isso, nada há a censurar ao acórdão recorrido. Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida. Sem custas, por a Recorrente estar isenta [arts. 2.º, n.º 1, alínea c), e 73.º-A do CCJ]. Lisboa, 24 de Janeiro de 2012. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Américo Joaquim Pires Esteves.