DO DIREITO
Considerada a factualidade dada por assente pelo tribunal a quo e a ora aditada por este Tribunal, importa entrar na análise do fundamento do presente recurso jurisdicional.
Erro de julgamento de direito quanto à decisão que julgou procedente o erro na forma de processo e a inadmissibilidade da convolação do meio processual
O presente recurso vem interposto da sentença que absolveu o Réu da instância, por erro na forma de processo e inadmissibilidade de convolação na forma processual, em virtude da caducidade do direito de acção, decisão contra a qual a ora Recorrente não se conforma, por entender que a sua pretensão cai na alçada da acção administrativa comum.
A questão decididenda consiste a de saber se incorre a sentença recorrida em erro de julgamento no que respeita à decisão de procedência da excepção de inidoneidade ou impropriedade do meio processual.
Vejamos.
A apreciação do thema decidenduum impõe que se analise a estruturação da causa, tal como deduzida em juízo pela Autora, assente no pedido e na causa de pedir, pois será nos termos e segundo a perspectiva em que a Autora vem a juízo que se aferirá da adequação ou propriedade da forma do processo.
Compulsada a petição inicial extrai-se que a Autora, ora Recorrente, sob a presente forma da acção administrativa comum, demandou o Ministério da Educação e Ciência, pedindo o reconhecimento do direito à compensação a que se refere o disposto no artº 252º, nº 3 do RCTFP, aprovado pela Lei nº 59/2008, de 11/09 e a condenação do Réu a pagar a quantia de € 3.203,90, a título da citada compensação, acrescida dos juros vencidos, no montante de € 117,27, contados à taxa supletiva legal de 4% ao ano, desde 01/09/2011 a 31/07/2012 e dos juros vincendos, até integral pagamento.
Na petição inicial, a Autora alega ter direito à compensação pela caducidade do contrato de trabalho a termo resolutivo certo, que celebrou com o Réu, Ministério da Educação, nos termos do disposto no nº 3 do artº 252º do RCTFP, aprovado pela Lei nº 59/2008, de 11/09, e reclama os direitos emergentes dessa compensação, traduzido no pagamento das quantias devidas.
Compulsado o probatório assente dele decorre que a Autora celebrou contrato de trabalho a termo certo em 01/10/2008, para vigorar até 31/08/2011, e que em 01/09/2011 celebrou novo contrato a termo certo, com termo a 31/12/2013.
Por outro lado, procedendo a uma interpretação conjugada da factualidade assente nas alíneas F), I), J) e K) do probatório, deve entender-se que ao contrário do que se entendeu na sentença recorrida, não logrou ser praticado qualquer acto administrativo definidor da situação jurídica da ora Recorrente, designadamente, de indeferimento da sua pretensão.
Tendo sido remetido ofício por parte do Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado à Escola onde a Autora exerce funções, reclamando o pagamento da sobredita compensação, limitou-se a Chefe dos Serviços da Administração Escolar da Escola Secundária em dar conhecimento ao Sindicato da resposta dada pelo Gabinete de Gestão Financeira ao pedido de consulta formulado – cfr. alíneas I) e J) dos factos assentes.
Nos termos dos factos demonstrados em juízo, a Escola Secundária a quem o Sindicato requerera que fosse dado cumprimento ao disposto no nº 3 do artº 252º do RCTFP, não decidiu a pretensão requerida, não deferindo, nem indeferindo a pretensão que lhe foi dirigida, pelo que, não foi praticado qualquer acto administrativo no âmbito do litígio que opõe as partes em litígio.
O ofício que se dá como provado na alínea I) do probatório limita-se a dar conhecimento do parecer emitido pelo Gabinete de Gestão Financeira, do Ministério da Educação, nada decidindo sobre os termos do litígio.
Tal parecer foi emitido na sequência da consulta feita pela Escola Secundária de …………… ao Gabinete de Gestão Financeira, pelo que também ele não constitui a prática de qualquer acto de autoridade, definidor da situação jurídica da Recorrente, segundo a definição do artº 120º do CPA, pois que consiste num mero parecer.
Tendo presente a factualidade demonstrada nos autos, vejamos o respectivo enquadramento de Direito.
É sabido que a forma de processo se afere em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor, sendo que esta pretensão deve ser entendida como um certo pedido enraizado em certa causa de pedir – vide Alberto dos Reis, “Código de Processo Civil Anotado”, vol. II, 3ª ed., págs. 288 e segs. e Mário Aroso de Almeida, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 4ª ed., pág. 79.
Estabelece o artº 37º do CPTA, que seguem a forma da acção administrativa comum “os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial” (nº 1), cabendo no seu âmbito, designadamente, os processos que tenham por objecto os litígios enumerados no seu nº 2.
Nos termos do disposto no nº 2 do artº 37º do CPTA, destaca-se por referência à questão em apreciação, o teor das alíneas a) e e), respectivamente: “a) Reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo” e “e) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um acto administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto”.
Do artº 46º do mesmo Código deriva que seguem “a forma da acção administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo” (nº 1), que nos “processos referidos no número anterior podem ser formulados os seguintes pedidos principais: a) Anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica; b) Condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido; (…)” (nº 2).
No artº 66º do CPTA preceitua-se que a “acção administrativa especial pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado” (nº 1), sendo que ainda “que a prática do acto devido tenha sido expressamente recusada, o objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória” (nº 2).
Perante o actual contencioso administrativo ressalta a dualidade – cada vez mais questionada por parte da comunidade jurídica – em relação aos meios principais não urgentes, entre a acção administrativa comum, que corresponde fundamentalmente ao contencioso da responsabilidade civil, extracontratual e contratual (artºs 37º a 45º do CPTA), e a acção administrativa especial, respeitante aos processos impugnatórios, dirigidos à remoção de actos de autoridade praticados pela Administração (actos administrativos ou normas regulamentares) e aos processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade (artºs 46º a 77º do CPTA).
Seguindo a doutrina, “a nova contraposição que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração. (…) Com efeito, determina o artigo 46º que seguem a forma da acção administrativa especial os processos impugnatórios dirigidos à remoção de actos de autoridade praticados pela Administração (actos administrativos ou normas regulamentares) e os processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade (actos administrativos ou normas regulamentares). Nos restantes casos, ou seja, sempre que nele não sejam deduzidos estes pedidos específicos de pretensões, o processo deve ser tramitado segundo a forma da acção administrativa comum (artigo 37º)” – cfr. Mário Aroso de Almeida, obra cit., pág. 82.
Prosseguindo, “a opção por este modelo dualista (acção administrativa comum/acção administrativa especial) não rompe com a tradição do nosso contencioso administrativo. Pelo contrário, ela permanece fiel à matriz que (...) já presidia à contraposição entre dois modelos de tramitação dos processos que corriam perante os tribunais administrativos: o modelo do (clássico) contencioso das acções (de responsabilidade civil e sobre contratos), tradicionalmente subordinado à forma do processo de declaração do CPC (...) e o modelo do (também clássico,) recurso contencioso de anulação dos actos administrativos (...)
Pode dizer-se, em termos genéricos, que a nova contraposição que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial permanece fiel a essa matriz e que, no essencial (...), assenta no mesmo critério, de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração. Nas principais situações em que é esse o caso, o processo segue a forma da acção administrativa especial (artigo 46º)” – vide Autor e obra cit., 2ª ed., pág. 77 e segs..
No âmbito da forma da acção administrativa comum importa, com relevo, atender à norma do artº 38º do CPTA, segundo o qual nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente, no domínio da responsabilidade civil da Administração, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado (nº 1), mas, sem prejuízo desta possibilidade, a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável (nº 2).
Questão essencial é que, tal como prevê o nº 2 do citado artº 38º do CPTA, o uso da acção administrativa comum não sirva para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável.
Dito de outro modo, o artº 38º do CPTA admite que a apreciação incidental da ilegalidade de um acto administrativo possa ter lugar no âmbito de uma acção administrativa comum, mas proíbe que este tipo de acção possa ser utilizado para obter o efeito típico resultante da anulação do acto inimpugnável, isto é, que possa essa acção ser usada para tornear a falta de impugnação desse acto, com eventual ofensa do caso resolvido administrativo – cfr. neste sentido, entre outros, os acórdãos deste TCAS, de 23/04/2009, proc. nº 3135/07, de 12/11/2009, proc. nº 4765/09, de 08/07/2010, proc. nº 6092/10 e de 15/03/2012, proc. nº 5963/10.
Por outro lado, caso a Administração se recuse a exercer os seus poderes/deveres de definição prévia das situações administrativas ou os exerça de modo que constitua uma violação das regras e princípios jurídicos aplicáveis, poderá o Tribunal ser chamado a intervir, quer para condenar a Administração a emitir os actos ilegalmente omitidos ou recusados, quer para corrigir as actuações positivas ilegais, de acordo com os parâmetros estabelecidos dentro dos limites do exercício legítimo do poder discricionário e em respeito dos princípios da conveniência ou da oportunidade administrativa (cfr. artºs 66º e segs. e 3º, do CPTA).
Tal, porém, pressupõe que a situação jurídica não se encontre ela própria já definida por lei, pois, sobretudo, no domínio das relações paritárias, não dispõe da Administração dos poderes de definição autoritária da relação jurídica.
No caso presente, a relação jurídica estabelecida entre as partes assenta na celebração de contrato de trabalho em funções públicas, pelo que, uma relação cujo vínculo tem base contratual, onde o núcleo dos direitos e dos deveres das partes se encontra definido por lei, nos termos do regime aprovado pelo RCTFP e do contrato celebrado.
O direito cujo reconhecimento a Autora reclama em juízo tem previsão legal no disposto no nº 3 do artº 252º do RCTAF, não obstante ser controvertido se lhe assiste razão quanto à pretensão deduzida em juízo, pelo que, está em causa uma situação jurídica que não carece da intermediação de um acto administrativo.
Tanto assim é, que mesmo após várias iniciativas adoptadas por parte do Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado, não logrou o Réu definir inovatória e autoritariamente a situação jurídica da Autora.
Assim, no caso configurado em juízo, nos termos da factualidade demonstrada em juízo, é de entender que a Administração não decidiu sobre o direito à compensação reclamado pela Autora, não se tendo criado os pressupostos para a instauração da acção administrativa especial, de impugnação de acto administrativo ou para a condenação à prática de acto devido, a que acresce o facto de a relação jurídica subjacente ter natureza contratual, onde são limitados os poderes de autoridade do empregador público.
A pretensão da Autora não só não foi anteriormente definida por acto administrativo, como o que está em causa é o reconhecimento de situação jurídica subjectiva directamente decorrente da lei, nos termos do disposto no nº 3 do artº 252º do RCTAFP.
Mostra-se inequívoco que as concretas pretensões requeridas em juízo não dependem, nem exigem a prática de actos administrativos, por os termos da relação jurídica administrativa de emprego público, baseada no contrato de trabalho em funções públicas, não se inserirem no âmbito dos poderes de autoridade da Administração.
Deste modo, perante a factualidade assente e as pretensões concretamente requeridas, ao contrário do entendido na sentença recorrida, a presente acção deve seguir a forma da acção administrativa comum, uma vez que não está em causa a definição autoritária da situação e do direito da Autora.
Neste sentido, que “O objecto da acção administrativa comum tem-se como incompatível com a figura do acto administrativo e litígio que em torno do mesmo se estabeleça, pelo que a mesma não pode ser utilizada para obter a invalidação de acto administrativo, a condenação à prática dum acto administrativo ou, ainda, o efeito que resultaria da anulação acto administrativo.”, cfr. o Acórdão do TCAN, de 11/02/2011, proc. nº 147/09.8BECBR e ainda do mesmo Tribunal, os Acórdãos de 15/11/2007, proc. nº 727/04; de 31/01/2008, proc. nº 620/04; de 15/10/2010, proc. nº 988/06 e de 11/02/2011, proc. nº 147/09.
Carece, pois de sentido falar, quer na emissão de acto administrativo, quer na sua impugnação contenciosa e, consequentemente, na instauração do meio processual, acção administrativa especial.
Por isso, no caso concreto, não tem sentido invocar o disposto no nº 2 do artº 38º do CPTA, tal como resulta da sentença recorrida, já que nenhum acto administrativo foi praticado, que pudesse ter sido impugnado pela Autora.
Nestes termos, tendo presente a configuração que foi dada pela Autora à presente acção, assente no pedido e na causa de pedir e a factualidade que se dá por demonstrada em juízo, sendo a tutela pretendida o reconhecimento do direito à compensação, por caducidade do contrato de trabalho a termo resolutivo certo e a condenação do Réu ao pagamento da sobredita compensação, acrescida do pagamento de juros vencidos e vincendos, aplicando os normativos de direito, decorrentes do disposto no artº 37º, nº 1 e 2, alíneas a) e d) do CPTA e artº 252º, nº 3 do RCTFP, constitui meio processual próprio, a acção administrativa comum.
Com relevo, cfr. Acórdão do TCAS, datado de 19/12/2013, processo nº 10397/13, respeitante a acção administrativa comum, no âmbito do qual se discutiu a questão atinente ao direito à compensação, previsto no nº 3 do artº 252º do RCTFP, decorrente da caducidade do contrato a termo certo (embora com contornos fácticos diferentes).
Em consequência, não se pode manter a decisão recorrida, que julgou procedente o erro na forma do processo ou melhor, a excepção dilatória inominada da impropriedade do meio processual, com a consequente impossibilidade de conhecer do mérito da acção e a absolvição do Réu da instância, nos termos do nº 2 do artº 493º.
Pelo que, procedem todas as conclusões de recurso, incorrendo a decisão recorrida em erro de julgamento de Direito, nos termos alegados no presente recurso.
Da impugnação da condenação da Autora em custas
No demais, vem a Recorrente impugnar a sua condenação em custas, considerando que deve beneficiar da isenção prevista na alínea h), do nº 1 do artº 4º do RCP, questão que se julga prejudicada, atendendo a que, nos termos do anteriormente decididos, deve ser concedido provimento ao recurso e anulada a sentença recorrida.
Pelo exposto, será de proceder o presente recurso jurisdicional que se nos mostra dirigido, por provados os seus respectivos fundamentos, revogando-se a sentença recorrida e ordenando-se a baixa dos autos, para o seu normal prosseguimento se nada mais obstar.
Sumariando, nos termos do nº 7 do artº 713º do CPC, conclui-se da seguinte forma:
- I.A forma de processo é estabelecida pela lei por referência aos diferentes tipos de pretensões que podem ser deduzidos em juízo.
II. A propriedade ou adequação da forma de processo afere-se em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor, sendo que esta pretensão deve ser entendida como um certo pedido enraizado em certa causa de pedir.
III. A distinção que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração.
- IV. A relação jurídica subjacente emerge da celebração de um contrato de trabalho em funções públicas, pelo que, uma relação jurídica de natureza contratual, cujo núcleo de direitos e de deveres emerge da lei, o RCTFP, e do contrato celebrado entre as partes.
- V.Estando em causa o reconhecimento do direito à compensação prevista no nº 3 do artº 252º do RCTFP, em consequência da caducidade do contrato a termo certo e a condenação ao pagamento da compensação, acrescida de juros de mora vencidos e vincendos, está em causa o reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas [artº 37º, nº 2, a) do CPTA] e a condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorrem de normas jurídico-administrativas e não envolvem a emissão de um acto administrativo impugnável, e que pode ter objecto o pagamento de uma quantia [artº 37º, nº 2, e) do CPTA]
VI. A acção administrativa comum é a forma processual adequada.
Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, em revogar a sentença recorrida e em ordenar a baixa dos autos, para o seu normal prosseguimento, se nada mais obstar.
Sem custas.
(Ana Celeste Carvalho - Relatora)
(Maria Cristina Gallego Santos)
(Rui Pereira)
