Quem foi o relator do acórdão 0448/10?

O relator foi António Bento São Pedro, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0448/10?

O acórdão foi proferido em 28 de julho de 2010.

0448/10 - STA

Sumário

I - As condições de procedência das providências cautelares definidas no art. 120º, 1, al. b) e c) e n.º 2 do CPTA, são de verificação cumulativa, pelo que basta a não verificação de qualquer deles para que a providência seja julgada improcedente. II - A plena vigência das normas regulamentares do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça/Mafra, relativas ao "Plano de Praia 24", não implica, por si só, isto é, sem necessidade de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, a alegada (mas não ordenada) demolição de um apoio de praia que a requerente comercialmente explora na Praia 24 e consequente paralisação da actividade comercial ali desenvolvida. III - Assim, por não se verificar o requisito previsto no art. 120º, 1, b) primeira parte do CPTA, deve julgar-se improcedente a requerida providência cautelar (suspensão de eficácia).

Texto

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo 1. Relatório A… LDA, identificada nos autos, veio requerer contra O CONSELHO DE MINISTROS e contra a ADMINISTRAÇÃO DA REGIÃO HIDROGRÁFICA DO TEJO I.P. a SUSPENSÃO DE EFICÁCIA “das normas constantes do Plano de Praia n.º 24 do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça/Mafra (POOCAM) aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 11/2002, de 17 de Janeiro”. Alega, em síntese, o seguinte: I – Pressupostos processuais: - a requerente é titular da licença de utilização de domínio público marítimo 336/2006/DPM emitida pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo, em 5 de Junho de 2007; - a referida licença, que renova anterior licença, destina-se “à implementação dos normativos do POOC, no que concerne à ocupação de AS – Apoio de Praias Simples”; - o Plano de Praia 24 do POOCAM determina a adaptação das instalações do equipamento/apoio-de-praia da requerente para Apoio de Praia Simples (manter a localização – qa reconstruir); - o Plano de Praia 24 – pela razões que adiante se explicitarão – constitui um dispositivo regulamentar ilegal; - tal disposição regulamentar produz efeitos lesivos imediatos na esfera jurídica da requerente, a qual interpôs a correspondente Acção Administrativa Especial, tendo por objecto a impugnação das normas constantes do referido P24 do POOCAM, com vista à declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto; - com efeito, de acordo com o disposto no Anexo II do Regulamento do POOCAM os Apoios de Praia Simples (AS) têm uma área máxima de 60 m2, correspondentes a uma área coberta de 32 m2 e uma área descoberta de 28 m2 (explanada); - enquanto as instalações da requerente possuem uma área de 136 m2, sendo 50 m2 área coberta e 86 m2 área descoberta; - o Plano de Praia 24 do POOCAM determina assim “ipso facto” a redução substancial da área das instalações do equipamento/apoio de praia da requerente, implicando a sua demolição e subsequente reconstrução; - sendo que a referida disposição regulamentar produz efeitos directos e imediatos na esfera jurídica da requerente posto que a adaptação das suas actuais instalações ao POOCAM, constitui condição para a manutenção da utilização da parcela dominial em apreço, nos termos do disposto no art. 17º do Dec. Lei n.º 309/93, de 2 de Setembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Dec. Lei 218/94, de 20 de Agosto; - tais efeitos são claramente lesivos pois determinam a redução substancial da área das instalações do equipamento/apoio-de-praia da requerente e, concomitantemente, inviabilizam (dada a exiguidade da área prevista) o funcionamento da escola de surf e do bar aí instalados ao abrigo das licenças de utilização do domínio público marítimo que desde 1997 lhe vêm sendo outorgadas pelos departamentos públicos que ao longo dos anos se têm sucedido; - a ora requerente possui, assim, legitimidade activa para a presente providência cautelar; - o POOCAM foi aprovado por Resolução do Conselho de Ministros, daí resultando a legitimidade passiva da entidade requerida; - a declaração de ilegalidade de normas pode ser pedida a todo o tempo, termos em que a providência cautelar é tempestiva; - o tribunal é competente. II- os factos - em 1 de Janeiro de 1997 a Direcção Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo (DRARNLVT) concedeu à ora requerente a licença de ocupação do domínio público marítimo n.º 336/97/DPM, destinada a titular a instalação de um apoio de praia, ocupando a área de 136 m2, compreendendo 50 m2 de área coberta e 86 m2 de área descoberta (doc. 3); - o referido apoio de praia destina-se a prestar serviços de similar de hotelaria e inclui uma escola de surf (doc. 3); - o apoio de praia em referência é em construção ligeira (madeira) ed sobrelevada (docs. 1 a 4); - em 17 de Janeiro de 2002 é publicada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 11/2002, que aprova o Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça/Mafra (POOCAM); - em 5 de Junho de 2007, a CCDRLVT emitiu a favor da requerente a licença de utilização de domínio público marítimo 336/2006/DPM destinada “à implementação dos normativos do POOC, no que concerne à ocupação de um AS – Apoio de Praia Simples (doc. 2); - em 29 de Outubro de 2007 a ora requerente com vista a verificar se o P24 cumpriu ou não o determinado no Regulamento do POOCAM em matéria de definição da capacidade da praia e consequente definição da tipologia das instalações para aí previstos requereu que lhe fosse certificado se a capacidade de utilização da praia Baleal Campismo em Peniche estabelecida no P24 do POOC Alcobaça/Mafra foi definida ou não, nalgum estudo ou projecto específico conforme previsto na al. x) do art. 4º do regulamento do POOC Alcobaça/Mafra (doc. 5); - em 22 de Novembro de 2007 a ora requerente recebeu o ofº n.º NUI – 2007 – 038586-S, de 21-11-2007, Refª VP -000214-2007/proc. 133/Pen, no qual, sem dar satisfação ao solicitado, a CCDRRLT afirma que o critério que conduziu à determinação da capacidade de utilização das praias está contido no relatório; - tendo a CCDRLVT nesse mesmo ofício explicitado o cálculo do referido valor, alegadamente de acordo com o estatuído no Relatório, chegando ao valor de 1244,6 utentes; - em 25 de Janeiro de 2008 a ora requerente requer novamente à CCDRLTV que lhe fosse certificado se a capacidade de utilização da praia Baleal Campismo em Peniche estabelecida no P24 do POOC Alcobaça/Mafra foi definida ou não, nalgum estudo ou projecto específico conforme previsto na alínea x) do art. 4º do Regulamento do POOC Alcobaça/Mafra (doc. 7); - em 21 de Fevereiro de 2008 a ora requerente requereu junto do TAF de Lisboa Intimação (proc. 392/08.3BELSB) para a Prestação de Informação e Passagem de Certidão pela CCDRLVT relativamente ao seu pedido formulado em 29 de Outubro de 2007 (doc. 8); - em 3 de Março de 2008 a ora requerente solicitou à Sra. Vice – Presidente da CCDRLVT o esclarecimento do conteúdo do ofício n.º NUI – 2007 – 038586-S de 21-11-2007, Refª VP – 000214 – 2007/Proc. 133/Pen “(…) designadamente quanto aos valores base tomados em conta para efeitos desse cálculo e do respectivo resultado em termos de número de utentes” (doc. 9); - em 13 de Março de 2008 a ora requerente expôs a situação a Sua Ex.ª o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, requerendo a correcção dos erros materiais que deram origem ao incorrecto cálculo da capacidade da praia do Baleal Campismo (doc. 10); - em 30 de Junho de 2008 a CCDRLVT foi condenada a emitir certidão sobre se: “a) a capacidade de utilização da praia do Baleal Campismo, em Peniche, estabelecida no P24 do POOC Alcobaça/Mafra foi definida ou não nalgum estudo ou projecto específico; b) no caso de tais estudos e projectos existirem, a certificação dos mesmos” (doc. 11); - em 6 de Agosto de 2008 a CCDRLVT em cumprimento da sentença atrás referida certifica que “(…) a capacidade de utilização da praia do Baleal Campismo não foi definida por estudo ou projecto específico, além do que está referido no Regulamento aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 11/2002, de 17 de Janeiro (doc. 12); - em 2 de Outubro de 2008, a ora requerente, na sequência da certidão emitida pela CCDRLVT, insiste junto de Sua Ex.ª o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, no sentido do esclarecimento da situação e correlativa correcção do erro material constatado no P24 do POOCAM com influência grave na tipologia e dimensão das instalações, com os consequentes reflexos no respectivo projecto de adaptação àquele plano especial; - em 10 de Abril de 2009 a ora requerente apresenta na ARH Tejo um projecto de adaptação das suas instalações ao POOCAM elaborado tendo em consideração o pedido de correcção da capacidade da praia e da tipologia das instalações formulada a Sua Exª a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades em 2 de Outubro de 2008; - em 15 de Maio de 2008 a ARH Tejo notifica a ora requerente da recusa de apreciar aquele projecto considerando que era idêntico a outro projecto já apresentado à CCDRLVT (doc. 14); - em 3 de Junho de 2009 a ora requerente apresenta requerimento ao Presidente da ARH Tejo sustentando, por um lado, que os respectivos serviços deveria ter sobreestado a decisão sobre o projecto até por Sua Ex.ª a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades sobre o pedido de correcção do P24 do POOCAM que se encontrava, e ainda se encontra a aguardar decisão e, por outro lado, que a pendência desse pedido de correcção do referido P24 implica a suspensão do prazo para adaptação ao POOCAM pois constitui uma questão prejudicial de cuja decisão depende a definição das características e dos índices e parâmetros urbanísticos aplicáveis (doc. 15); - em 16 de Junho de 2009 a ora requerente é notificada da resposta de Sua Ex.ª o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, na qual este membro do Governo sustenta não existir qualquer erro material no P24 do POOCAM, pese embora reconheça, existir alguma incorrecção resultante do arredondamento do número de utentes, admitindo mesmo que afinal a capacidade de utilização da praia Baleal Campismo possa atingir 1546,1\ utentes (doc. 16); - em 29 de Junho de 2009 a ora requerente requer a remessa da planta referida no ponto 8 da resposta atrás mencionada (doc. 17); - em 24 de Junho de 2009, Sua Exª. o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades remete à ora requerente a planta em apreço (doc. 18); - em 29 de Setembro de 2009 é efectuado o levantamento topográfico da praia do Baleal Campismo, de acordo com a tabela de marés (preia-mar e baixa-mar) do Instituto Hidrográfico (doc. 19); - em 8 de Março de 2010 a ora requerente requer a Sua Exª. a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades a rectificação do P24 do POOCAM com base no atrás referido levantamento topográfico (doc. 20); - e, finalmente, em 22 de Março de 2010 Sua Exª. a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades comunica à ora requerente que os elementos apresentados, i. e. o levantamento topográfico de 29 de Setembro de 2009, foram reencaminhados para a Administração da Região Hidrográfica do Tejo para análise (doc. 21); - encontrando-se assim a ora requerente, desde 8 de Março de 2010, a aguardar a tomada de decisão de Sua Exª. a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades sobre o seu pedido de rectificação do P24 do POOCAM. III – Da ilegalidade da norma - a capacidade de utilização da praia do Baleal Campismo tem de ser calculada nos termos previstos no POOCAM; - esses termos são definidos e explicitados no relatório que constitui também um elemento complementar do POOCAM (art. 3º, 2, a) do RPOOCAM, art. 45º, 2, do RJIGT e resposta da CCDVRT que se junta como doc. 6); - de acordo com tal relatório a capacidade da praia seria definida de acordo com a seguinte equação: CU = (Ae x Dmax) + (Aua x Dmed); - completando estes dados a capacidade de utilização da praia é de 2.408, 48 utentes e não 1240 como consta no P24; - trata-se, portanto, de uma capacidade de utilização da praia superior a 1.800 utentes, razão pela qual a tipologia das instalações previstas no P24 deveria ser a estabelecida no art. 62º, 2, a), iii, ou seja, dois Apoios Completos ou dois Equipamentos e não 1 AC e 1AS ou 1 Ea e 1 As como está previsto no P24. - do que antecede resulta que efectivamente o P24 do POOCAM enferma de erro material que gera a respectiva ilegalidade por incompatibilidade com o disposto no respectivo Regulamento, maxime, com o disposto no seu art. 62º, 2, a) iii relativamente à tipologia das instalações em função da capacidade de utilização da praia; - em suma, verifica-se que o P24 configura uma norma de natureza regulamentar ilegal por violação do Regulamento do POOCAM, do qual aquele Plano de Praia constitui um elemento complementar (cfr. art. 3º, 2, f) do Regulamento do POOCAM e art. 34º do RJIGT conjugado com o art. 2º da Portaria n.º 137/2005, de 2 de Fevereiro). - ilegalidade que causa efeitos lesivos imediatos na esfera jurídica da requerente posto que determina a transformação do seu apoio de praia/equipamento num Apoio Simples, implicando ipso facto a redução da respectiva área coberta e descoberta e a correspondente reconstrução dessas instalações para efeito da sua adaptação ao POOCAM, condição legal para a manutenção da utilização da parcela dominial em apreço, nos termos do art. 17º, do Dec. Lei 309/93, de 2 de Setembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Dec. Lei 218/94, de 20 de Agosto; - só a ilegalidade do P24 ao determinar a transformação dessas instalações num Apoio Simples, impede que a ora requerente se prevaleça do citado art. 62º, 3 do POOCAM para manter as suas instalações com pequenas alterações, ou seja, sem necessidade de demolição e subsequente reconstrução, na mesma exacta localização, mas com área mais reduzida; - isto porque e em suma essas instalações se encontram já efectivamente de acordo com o disposto no POOCAM, tanto no que respeita à sua localização, como no que concerne às suas características construtivas, não necessitando por isso de serem objecto de obras de adaptação ao POOCAM, para além de alterações de pormenor. IV – verificação dos pressupostos da providência cautelar - verificam-se os requisitos legalmente exigidos pelo art. 120º, 1, a) do CPTA pelo que a providência deve ser, desde logo, decretada; - verifica-se todavia um prejuízo de difícil reparação para os interesses da ora requerente. - com efeito a aplicação da norma ilegal constante do P24 do POOCAM causa à ora requerente prejuízos irreparáveis, ou no mínimo de difícil reparação, dado que “caso não seja suspensa a eficácia da norma do P 24 que determina a sua transformação num Apoio simples, as instalações do requerente terão forçosamente que ser demolidas, sendo que, a sua transformação em Apoio simples determina a impossibilidade de manutenção do estabelecimento da requerente, para além de implicar a cessação temporária da actividade comercial e implicar custos financeiros elevados decorrente da demolição das instalações e subsequentes custos da reconstrução como Apoio Simples: - circunstância que, na prática, implica a cessação da exploração do estabelecimento comercial da requerente. - acresce que nenhuns danos resultam para o interesse público em presença da concessão da requerida providência cautelar pois as instalações da recorrente encontram-se de acordo com o previsto no POOCAM tanto em termos de localização, como termos de características construtivas. Termina pedindo a suspensão de eficácia das normas constantes do Plano de Praia n.º 24 do Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Alcobaça/Mafra, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 11/2002, de 17 de Janeiro, com efeitos circunscritos ao caso da requerente. Pede ainda a prova pericial sobre a capacidade de utilização da Praia 24 e indica uma testemunha. Respondeu a ADMINISTRAÇÃO DA REGIÃO HIDROGRÁFICA DO TEJO I.P que, em síntese, sustentou a improcedência do pedido nos termos seguintes: I – Da falta do pressuposto efeito directo - o Plano de Praia n.º 24 não consubstancia em si mesmo uma norma, sendo antes um elemento complementar do POOC Alcobaça - Mafra; - mas ainda que a requerente viesse requerer a declaração de ilegalidade de determinada norma do próprio Regulamento, igualmente se diria não estarem reunidos os pressupostos previstos no art. 130º, 1 do CPTA, porquanto também esta não teria efeito imediato na esfera jurídica da requerente; - a requerente é titular de uma licença de utilização do domínio público marítimo emitida em 5 de Junho de 2007, da qual consta ainda no ponto III e IV. 1 que o titular deve adaptar as instalações licenciadas às exigências resultantes do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça/Mafra. Ou seja, só o acto administrativo praticado em 5 de Junho de 2007, obriga a requerente ao cumprimento das disposições do POOC, conferindo legitimidade à mesma, para manter a ocupação do domínio público. - contrariamente ao afirmado pela requerente os efeitos do Plano de Praia n.º 24 não se produziram imediatamente na esfera jurídica da requerente, pois que o n.º 4 do art. 17º do Dec. Lei 309/93, de 2 de Setembro, determina que, nas circunstâncias em que se encontrava a requerente (possibilidade de manutenção da utilização privativa acompanhada da necessidade de ajustamentos na área ocupada ou alterações técnicas “… as licenças e concessões em causa são renovadas, sendo dado ao respectivo titular o prazo máximo de dois anos para cumprir as disposições do plano”. - ou seja, os efeitos relevantes não resultam directamente do acto normativo mas são intermediados por um acto administrativo individual e concreto – a renovação da licença, que define face ao utilizados os parâmetros da adaptação. - é a licença de utilização do domínio público marítimo n.º 336/2006/DPM através da qual foi renovada a permissão pré-existente, que se aplicou à situação concreta da requerente os condicionamentos resultantes do Plano de Praia n.º 24 como determinado pelo n.º 4 do art. 17º do Dec. Lei 309/93, de 2 de Setembro; - nesta medida o acto susceptível de impugnação seria antes a licença de utilização do domínio público marítimo, para através dela suscitar a apreciação da validade das disposições normativas constantes do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça/Mafra. Em suma deve a presente providência cautelar ser rejeitada por não se encontrar demonstrado que as disposições cuja suspensão de eficácia vem peticionada possuam o efeito directo exigido pelo legislador; II – Desnecessidade da tutela cautelar pelo decurso do tempo - o Plano de Ordenamento da Orla costeira de Alcobaça/Mafra, foi aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 11/2002, publicada no Diário da República, I Série - B, de 17 de Janeiro de 2002; - do art. 104º do seu regulamento decorre que o Plano de Ordenamento da Oral Costeira Alcobaça/Mafra deve ser revisto no prazo de 10 anos a contar da data da sua entrada em vigor; - estando assim próxima a data da sua revisão, não parece fazer sentido vir agora a requerente solicitar a suspensão de eficácia de algumas das suas normas; - não existindo qualquer direito subjectivo da requerente subjacente à sua pretensão, não se vislumbra na ordenamento jurídico protecção para o interesse invocado; - sendo o período de validade da licença de utilização do domínio público marítimo de dois anos operou-se a caducidade da licença de utilização, por falta de adaptação concreta da requerente. Deste modo não subsiste a relação jurídica- administrativa que alegadamente se pretende salvaguardar com a presente providência cautelar; - razão pela qual deve a presente providência cautelar ser rejeitada por não estar demonstrado o necessário interesse em agir. III - Da desnecessidade da prova pericial - deve ser indeferida a realização da prova pericial uma vez que a decisão da providência cautelar não incide sobre a validade do acto. IV – Improcedência do pedido, por não se verificarem os requisitos do art. 120º do CPTA - não se verificam os requisitos do art. 120º do CPTA; A PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS respondeu pugnado pela rejeição ou improcedência do pedido, alegando em síntese: I – Questão prévia – falta do pressuposto do efeito directo - a definição concreta, face ao caso da requerente, das obrigações de adaptação das suas instalações às exigências constantes do Plano de Ordenamento da Orla Costeira, resulta da licença de utilização do domínio público marítimo n.º 336/2006/DPM; - ou seja, os efeitos das determinações constantes do Plano de ordenamento da Orla Costeira Alcobaça/Mafra, não se produziram imediatamente na esfera jurídica da requerente, enquanto titular da licença de ocupação do domínio público marítimo n.º 336/97/DPM; - foi a licença de utilização do domínio público marítimo que, ao renovar a permissão pré-existente, aplicou à situação concreta da requerente os condicionantes resultantes do Plano de Praia n.º 24, como determinado pelo n.º 4 do art. 17º do Dec. Lei 309/93, de 2 de Setembro; - deve por isso a providência ser rejeitada por não estar demonstrado que as disposições cuja suspensão de eficácia vem peticionada possuam o efeito directo exigido pelo legislador; II – Desnecessidade da tutela cautelar pelo decurso do tempo - a requerente não impugnou a parte que reputava desfavorável do acto de renovação da licença; - nem diligenciou no sentido de apresentar projectos de adaptação das suas instalações aos requisitos concretos estabelecidos no Plano de Ordenamento da Orla Costeira; - como decorre das cláusulas 5 e 17 da utilização do domínio público marítimo n.º 336/2006/DPM, o seu período de validade era de dois anos, findos os quais operou a caducidade; - o transcurso do tempo associado à inactividade específica da requerente determinou o desaparecimento do interesse em agir juridicamente qualificado que poderia justificar o presente pedido de suspensão jurisdicional da eficácia de normas administrativas; III – Desnecessidade da prova pericial - o tribunal não vai apreciar a validade do acto, sendo desnecessária a prova pericial requerida; IV – Improcedência do pedido por falta dos requisitos legais - não se verificam os requisitos do art. 120º do CPTA. A requerente pronunciou-se sobre as alegadas excepções, mantendo a posição inicial. Sem vistos, dada a urgência do processo vem o processo à conferência, para apreciação das questões relativas ao pedido de suspensão de eficácia e ainda sobre a necessidade da prova requerida. 2. Fundamentação 2.1. Necessidade da prova requerida. Foi requerida perícia para prova da capacidade de utilização da Praia do Baleal Campismo, a que se opuseram a entidade requerida e a contra-interessada. Com tal prova pretende a requerente mostrar que a norma cuja suspensão de eficácia é ilegal – por não ter feito uma correcta avaliação da capacidade de utilização da Praia do Baleal Campismo. Dado que não é objecto do pedido de suspensão de eficácia a apreciação da validade da norma – mas tão só se a pretensão da requerente não é manifestamente ilegal (art. 120º, 1, b) do CPTA), não se justifica a produção de tal meio de prova. Para apreciação do “fumus boni juris” com o âmbito acima referido, não é necessária a produção da prova pericial. Do mesmo modo se afigura desnecessária a prova testemunhal requerida, uma vez que para apreciação da causa os documentos juntos aos autos são suficientes para fixar a matéria de facto. Como melhor se verá, no local adequado, a questão a decidir sobre os danos que se pretendem evitar com a suspensão de eficácia é a de saber se os danos invocados (demolição das instalações e cessação da actividade da requerente) são consequência directa e imediata da vigência das normas impugnadas, questão que, para ser decidida, não depende de prova testemunhal. Impõe-se assim prosseguir para conhecer as demais questões. 2.2. Matéria de facto Consideram-se provados os seguintes factos relevantes para a decisão da causa: a) Em 1 de Janeiro de 1997 a Direcção Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo (DRARNLVT) concedeu à ora requerente a licença de ocupação do domínio público marítimo n.º 336/97/DPM, destinada a titular a instalação de um apoio de praia, ocupando a área de 136 m2, compreendendo 50 m2 de área coberta e 86 m2 de área descoberta (doc. 3); b) O referido apoio de praia destina-se a prestar serviços de similar de hotelaria e inclui uma escola de surf (doc. 3); c) O apoio de praia em referência é em construção ligeira (madeira) ed sobrelevada (docs. 1 a 4); d) Em 17 de Janeiro de 2002 é publicada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 11/2002, que aprova o Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça/Mafra (POOCAM); e) Em 5 de Junho de 2007, a CCDRLVT emitiu a favor da requerente a licença de utilização de domínio público marítimo 336/2006/DPM destinada “à implementação dos normativos do POOC, no que concerne à ocupação de um AS – Apoio de Praia Simples, aqui dado como reproduzido e donde consta além do mais: “1. A renovação da Concessão/Licença, destina-se à implementação dos comandos normativos do POOC, no que concerne à ocupação de um AS – Apoio de Praia Simples” - (doc. 2, junto a fls. 39 a 41); f) Em 29 de Outubro de 2007 a ora requerente com vista a verificar se o P24 cumpriu ou não o determinado no Regulamento do POOCAM em matéria de definição da capacidade da praia e consequente definição da tipologia das instalações para aí previstos requereu que lhe fosse certificado se a capacidade de utilização da praia Baleal Campismo em Peniche estabelecida no P24 do POOC Alcobaça/Mafra foi definida ou não, nalgum estudo ou projecto específico conforme previsto na al. x) do art. 4º do regulamento do POOC Alcobaça/Mafra (doc. 5); g) Em 22 de Novembro de 2007 a ora requerente recebeu o ofº n.º NUI – 2007–038586-S, de 21-11-2007, Refª VP -000214-2007/proc.133/Pen, no qual, sem dar satisfação ao solicitado, a CCDRRLT afirma que o critério que conduziu à determinação da capacidade de utilização das praias está contido no relatório; h) Tendo a CCDRLVT nesse mesmo ofício explicitado o cálculo do referido valor, alegadamente de acordo com o estatuído no Relatório, chegando ao valor de 1244,6 utentes; i) Em 25 de Janeiro de 2008 a ora requerente requer novamente à CCDRLTV que lhe fosse certificado se a capacidade de utilização da praia Baleal Campismo em Peniche estabelecida no P24 do POOC Alcobaça/Mafra foi definida ou não, nalgum estudo ou projecto específico conforme previsto na alínea x) do art. 4º do Regulamento do POOC Alcobaça/Mafra (doc. 7); j) Em 21 de Fevereiro de 2008 a ora requerente requereu junto do TAF de Lisboa Intimação (proc. 392/08.3BELSB) para a Prestação de Informação e Passagem de Certidão pela CCDRLVT relativamente ao seu pedido formulado em 29 de Outubro de 2007 (doc. 8); l) Em 3 de Março de 2008 a ora requerente solicitou à SRª. Vice – Presidente da CCDRLVT o esclarecimento do conteúdo do ofício n.º NUI – 2007 –038586-S de 21-11-2007, REfª VP–000214 – 2007/Proc.133/Pen “(…) designadamente quanto aos valores base tomados em conta para efeitos desse cálculo e do respectivo resultado em termos de número de utentes” (doc. 9); m) Em 13 de Março de 2008 a ora requerente expôs a situação a Sua Ex.ª o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, requerendo a correcção dos erros materiais que deram origem ao incorrecto cálculo da capacidade da praia do Baleal Campismo (doc. 10); n) Em 30 de Junho de 2008 a CCDRLVT foi condenada a emitir certidão sobre se: “a) a capacidade de utilização da praia do Baleal Campismo, em Peniche, estabelecida no P24 do POOC Alcobaça/Mafra foi definida ou não nalgum estudo ou projecto específico; b) no caso de tais estudos e projectos existirem, a certificação dos mesmos” (doc. 11); o) Em 6 de Agosto de 2008 a CCDRLVT em cumprimento da sentença atrás referida certifica que “(…) a capacidade de utilização da praia do Baleal Campismo não foi definida por estudo ou projecto específico, além do que está referido no Regulamento aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 11/2002, de 17 de Janeiro (doc. 12); p) Em 2 de Outubro de 2008, a ora requerente, na sequência da certidão emitida pela CCDRLVT, insiste junto de Sua Ex.ª o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, no sentido do esclarecimento da situação e correlativa correcção do erro material constatado no P24 do POOCAM com influência grave na tipologia e dimensão das instalações, com os consequentes reflexos no respectivo projecto de adaptação àquele plano especial; q) Em 10 de Abril de 2009 a ora requerente apresenta na ARH Tejo um projecto de adaptação das suas instalações ao POOCAM elaborado tendo em consideração o pedido de correcção da capacidade da praia e da tipologia das instalações formulada a Sua. Exª. a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades em 2 de Outubro de 2008; r) Em 15 de Maio de 2008 a ARH Tejo notifica a ora requerente da recusa de apreciar aquele projecto considerando que era idêntico a outro projecto já apresentado à CCDRLVT (doc. 14); s) Em 3 de Junho de 2009 a ora requerente apresenta requerimento ao Presidente da ARH Tejo sustentando, por um lado, que os respectivos serviços deveriam ter sobreestado a decisão sobre o projecto até decisão por Sua Exª. a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades sobre o pedido de correcção do P24 do POOCAM que se encontrava, e ainda se encontra a aguardar decisão e, por outro lado, que a pendência desse pedido de correcção do referido P24 implica a suspensão do prazo para adaptação ao POOCAM pois constitui uma questão prejudicial de cuja decisão depende a definição das características e dos índices e parâmetros urbanísticos aplicáveis (doc. 15); t) Em 16 de Junho de 2009 a ora requerente é notificada da resposta de Sua Ex.ª o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, na qual este membro do Governo sustenta não existir qualquer erro material no P24 do POOCAM, pese embora reconheça, existir alguma incorrecção resultante do arredondamento do número de utentes, admitindo mesmo que afinal a capacidade de utilização da praia Baleal Campismo possa atingir 1546,1\ utentes (doc. 16). u) Em 29 de Junho de 2009 a ora requerente requer a remessa da planta referida no ponto 8 da resposta atrás mencionada (doc. 17); v) Em 24 de Junho de 2009, Sua Exª. o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades remete à ora requerente a planta em apreço (doc. 18); x) Em 29 de Setembro de 2009 é efectuado o levantamento topográfico da praia do Baleal Campismo, de acordo com a tabela de marés (preia-mar e baixa-mar) do Instituto Hidrográfico (doc. 19); z) Em 8 de Março de 2010 a ora requerente requer a Sua Exª. a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades a rectificação do P24 do POOCAM com base no atrás referido levantamento topográfico (doc. 20); aa) E, finalmente, em 22 de Março de 2010 Sua Exª. a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades comunica à ora requerente que os elementos apresentados, i. e. o levantamento topográfico de 29 de Setembro de 2009, foram reencaminhados para a Administração da Região Hidrográfica do Tejo para análise (doc. 21); bb) encontrando-se assim a ora requerente, desde 8 de Março de 2010, a aguardar a tomada de decisão de Sua Exª. a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades sobre o seu pedido de rectificação do P24 do POOCAM. cc) Dá-se por integralmente reproduzida cópia da ficha de identificação e Características de Praia – Código P24 -, junta a folhas 37 e 38, e donde consta além do mais: “Capacidade de utilização: 1240 utentes”. (…) “Caracterização das Instalações de Praia: AS – P24-L1 – A…, Lda. Licença Área Construção (…) (…) (…) Acção: Renovar Manter Manter localização” 3. Matéria de direito Tendo em atenção a pretensão da requerente e aposição assumida pelas entidades requerida e contra-interessada, as questões a decidir são as seguintes: (1) falta de pressupostos processuais para requerer a providência cautelar: (2) mérito da suspensão de eficácia. 3.1. Pressupostos processuais da suspensão de eficácia A entidade requerida e a contra - interessada sustentam que a providência deve ser rejeitada por não se verificar, no caso, qualquer efeito directo das normas cuja suspensão de eficácia é objecto desta providência cautelar. A legitimidade da requerente, nos termos do art. 130º do CPTA, depende do efeito directo das normas em causa. Só existe legitimidade para pedir a suspensão de eficácia de normas “cujos efeitos directos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação.” Trata-se de uma legitimidade qualificada, pois não basta que a norma tenha um conteúdo lesivo. É necessário que a lesão produzida pela norma seja imediata e actual, sem depender de um acto de mediação. A razão desta exigência é simples: se a lesão dos interessados apenas se materializa com a prática de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação é através da impugnação desse acto de aplicação que se garante a tutela judicial efectiva. Porém, como decorre do art. 116º, 1, al. c) do CPTA para que a providência seja rejeitada com tal fundamento, a ilegitimidade tem que ser “manifesta”, o que não ocorre neste caso. Com efeito, as normas cuja suspensão de eficácia determina a adaptação das instalações do equipamento /apoio de praia da requerente para Apoio de Praia Simples, ou seja, com uma área máxima de 60 m2, correspondentes a uma área coberta de 32 m2 e descoberta de 28 m2. As instalações da requerente possuem uma área de 136 m2, sendo 50 m2 de área coberta e 86 m2 de área descoberta. Deste modo não é para já manifesto que a norma regulamentar invocada não tenha efeitos directos na esfera jurídica da requerente, na medida em que condiciona a renovação da licença de uso do domínio público marítimo. Tal não significa, note-se, que os efeitos directos das normas em causa sejam aqueles que a requerente invoca (demolição das instalações existentes e cessação da actividade). Nem significa que uma análise mais profunda da questão – a fazer no processo principal – chegue a outros resultados. Significa tão só, não ser manifesto que a esfera jurídica da requerente no que respeita ao âmbito da sua licença de utilização do domínio público marítimo não tenha sido directa e imediatamente modificada, por mero efeito da vigência das aludidas normas. Numa apreciação sumária não é evidente ou manifesta a falta de alguns efeitos directos lesivos, na esfera jurídica da requerente pelo que não há motivo para rejeitar a providência. Alegam ainda as entidades requerida e contra-interessada que a requerente não tem interesse em agir, quer por o Plano de Ordenamento poder vir a ser modificado, quer porque deveria ter impugnado a parte desfavorável do acto administrativo que lhe concedeu a licença de utilização do domínio público marítimo. A rejeição da providência cautelar só pode ocorrer, nos termos do art. 116º do CPTA, onde não é feita qualquer referência em concreto à falta de interesse em agir. É certo que, nos termos do art. 116º, 2, d) do CPTA a manifesta “ilegalidade da pretensão do interessado” também é causa de rejeição. E, caso a tese das entidades requeridas fosse evidente e óbvia, poderíamos invocar a “manifesta ilegalidade” da pretensão material da requerente, para a sua rejeição. Contudo, não é evidente que a licença da requerente tenha caducado por falta de impugnação da parte desfavorável do acto de licenciamento e não adaptação da construção existente. É, de resto, juridicamente complexa a questão de saber em que condições a licença de utilização da requerente se mantém, caso venha a obter a declaração de ilegalidade da norma (objecto do pedido de suspensão). Por isso a complexidade jurídica das questões suscitadas, não permite, num juízo meramente indiciário próprio das providências cautelares, dizer, desde já, que a pretensão da requerente é manifestamente ilegal e, com tal fundamento rejeitar a providência. Nada obsta assim ao conhecimento do mérito. 3.2. Mérito da suspensão de eficácia (i) As normas, objecto do pedido de suspensão de eficácia. Vejamos, antes de mais, quais as normas, objecto do pedido de suspensão de eficácia e em que termos tal impugnação é justificada. A requerente pretende ver suspensa a eficácia das normas constantes do “Plano de Praia n.º 24 do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça/Mafra, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 11/2002, de 17 de Janeiro”. O Plano de Praia é um dos elementos do Plano de Ordenamento da Orla Costeira, pois como se diz no art. 3º, sob a epígrafe “Composição do Plano”: “ 1. O POOC é constituído por: (…) 2. Constituem elementos complementares do POOC: (…) f) Planos de Praia, constituídos por: f1) Caracterização das praias e unidades balneares; f2) Programa de intervenções; f3) Planta dos planos de praia, às escalas de 1:2000 e de 1:25000”. Está junta aos autos cópia do Plano de Praia do Baleal Campismo, o qual tem a designação de P24, de onde consta, além do mais: “capacidade de utilização: 1240 utentes”. Características das instalações de Praia: “AS – P24-L1 –A…, Lda”. A requerente entende que as normas constantes do “Plano de Praia” são ilegais por ter havido erro na determinação da capacidade de utilização da Praia. Em seu entender a capacidade de utilização é de 2.048,45 utentes. Daí que, nos termos do art. 62º, 2, a, iii) do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça/Mafra a tipologia das instalações previstas no P24 deveria ser a “dois apoios completos ou dois equipamentos” e não 1 Ac e 1 As ou 1Ea e 1Asw como está previsto no P24. A ilegalidade das normas que integram o “Plano de Praia 24” radica, na tese da requerente, no facto de ter havido uma errada avaliação da capacidade de utilização da praia e, portanto, de não estar elaborado de acordo com os critérios que o mesmo diploma regulamentar fixa no art. 62º, para determinar o dimensionamento das instalações por praia. A requerente é titular de uma licença para ocupação do domínio público marítimo, a qual resultou da renovação de anterior licença, com a seguinte cláusula (além de muitas outras): “A renovação da Concessão/licença destina-se à implementação dos comandos normativos do POOC, no que em concreto concerne à ocupação de um AS – Apoio de Praia Simples”. Os “AS – Apoio de Praia Simples”, como resulta do quadro constante do Anexo II do referido POOC, têm a área máxima de 60 m2. A área licenciada à requerente tem a área de 162 m2. O que pretende a requerente é, assim, a suspensão de eficácia das normas que integram o Plano de Praia 24, na medida em que pediu a sua declaração de ilegalidade com vista a que se proceda a uma correcta avaliação da capacidade de utilização da praia, com os inerentes reflexos na dimensão das instalações da praia. Com tal alteração pretende a requerente que seja aplicável ao seu caso o disposto no art. 62º, n.º 3 do POOC, com a seguinte redacção: “Nas praias de tipo I e II com capacidade de utilização superior ou igual a 1800 utentes pode ser permitida a permanência dos equipamentos com funções de apoio de praia com título de utilização regularizado à data da aprovação do POOC….”. Em síntese a requerente pretende demonstrar (na acção principal) que a Praia tem uma capacidade de utilização igual ou superior a 1800 utentes e, por isso, o Plano de Praia é ilegal. Do exposto resulta que a requerente pretende suspender a eficácia das normas que integram o Plano de Praia 24, o qual é um documento complementar do POOC. (ii) Requisitos da suspensão de eficácia Não se verifica o requisito do art. 120º, 1, a) do CPTA, isto é, a pretensão da requerente não é manifestamente procedente, como facilmente se demonstrará. O CPTA dá alguns exemplos de manifesta procedência, mostrando que só em casos de indubitável procedência se deve decretar uma providência com tal fundamento: acto que aplica norma já anulada, acto idêntico já anulado, declarado nulo ou inexistente. O que significa que só em casos onde a procedência da pretensão do requerente seja, desde logo e sem qualquer ambiguidade, previsível com elevado grau de certeza. Tal circunstância não se verifica no caso em apreço, pois a pretensão material da requerente pressupõe, além do mais, prova complexa e difícil sobre capacidade utilização de uma Praia. Acresce o facto de existir um acto de licenciamento, que tem como condição a renovação das instalações da requerente de acordo com o POOC, do qual consta que a adaptação a fazer tem a seguinte tipologia: “AS – Apoio de Praia Simples”. Saber em que medida este acto se consolidou – pois não foi impugnado - e impõe à requerente a adaptação das instalações aí referenciadas é também uma questão complexa, que afasta qualquer juízo sobre a manifesta procedência da pretensão do requerente. Não se aplicando o regime especial do art. 120º, 1, a. a), do CPTA, que dispensaria a verificação de qualquer outra condição, importa averiguar a existência dos seguintes requisitos cumulativos de procedência da suspensão de eficácia: (i) a não suspensão de eficácia provoque o risco ou o perigo de situação de facto consumado ou prejuízo de difícil reparação – art. 120º, 1, b) primeira parte; (ii) não ser evidente a improcedência da pretensão da requerente no processo principal – art. 120º, 1, b), segunda parte; (iii) os danos resultantes da concessão da providência sejam superiores àqueles que resultem da sua recusa – art. 120º, 2. Como estes requisitos são de verificação cumulativa, basta a não verificação de qualquer deles, para que o pedido seja julgado improcedente. É o que ocorre nestes autos, uma vez que, adiantando, desde já a conclusão, não se verifica o requisito previsto no art. 120º, 1, b) primeira parte (periculum in mora). Vejamos porquê. Diz-nos o art. 120º, 1, b) do CPTA que, para se poder decretar a providência cautelar o requerente deve ter “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”. Ora o POOC (Regulamento que contém as normas impugnadas) foi publicado em 17 de Janeiro de 2002 e a requerente continua a exercer a sua actividade comercial nas instalações na Praia do Baleal Campismo. Na ficha de identificação e caracterização da Praia 24, que integra o Plano de Praia 24, (normas impugnadas) relativamente à construção da requerente o que consta é que a sua licença é para “renovar”, a área para “manter” e a construção para “reconstruir” – fls. 37 e matéria de facto al. cc). Uma análise da mesma ficha mostra que outras construções são para “demolir” – cfr. fls. 37, sobre a construção pertença de B…. Depois de ter sido publicado o POOC em 17 de Janeiro de 2002 a requerente viu renovada a sua licença de utilização, em 5 de Junho de 2007, portanto cinco anos depois. A manutenção da actividade e a renovação da licença demonstram com toda a clareza que a plena vigência e inerente eficácia das normas do POOC não provocou, até hoje, qualquer paralisação ou cessação da exploração da actividade comercial da requerente através das instalações que possui naquela Praia. Também não foi alegada a emergência de qualquer acto da Administração no sentido de pretender demolir as instalações, nem a mesma não decorre “Plano de Praia 24”, onde está prevista a “renovação” da licença de utilização da requerente, sem qualquer referência à “demolição” das instalações existentes. Deste modo, a descrição da ficha de identificação do Plano de Praia 24 (fls. 37), a renovação da licença (fls. 39) e a manutenção da actividade da requerente ao longo dos anos, mostra não haver receio ou perigo da constituição de uma situação de facto consumado. Também não existe um prejuízo de difícil reparação que seja consequência directa e imediata da não suspensão de eficácia das normas em causa. Os prejuízos de difícil reparação relevantes para justificar o “periculum in mora” devem decorrer da não paralisação dos efeitos directos das normas, durante o período de tempo em que corre a acção principal. Deve existir um nexo de causalidade entre o prejuízo invocado e o efeito causado pela produção de efeitos directos do acto normativo, objecto do pedido de suspensão. No caso em apreço, os efeitos directos das normas impugnadas, na acção principal, só por si não implicam a demolição das instalações. Tais normas podem, quando muito, justificar e servir de base jurídica à prática de futuros actos administrativos, ordenando a demolição das instalações, com reflexos na manutenção da actividade da requerente. Mas só então, quando tais actos forem (e se o forem) praticados - e o processo não dá notícia dessa emergência – é que os alegados danos (demolição das instalações e paralisação da actividade comercial da requerente) poderão vir a ocorrer. Nesta situação, isto é, após a prática de actos de aplicação das normas em causa a paralisação da eficácia de tais actos assegurará plenamente a tutela efectiva das situações jurídicas da requerente, o que mostra não serem as normas impugnadas, mas os posteriores actos da sua concreta aplicação, que causam os efeitos directos lesivos invocados pela requerente. Portanto, em suma, enquanto não existir um acto administrativo ordenando a demolição das instalações actuais, não pode a requerente dizer que a não suspensão de eficácia das normas em causa, implica essa demolição ou a cessação da actividade comercial que ali desenvolve. Se assim fosse já tinha cessado a sua actividade, pois as normas estão em vigor há muitos anos. E se não cessou a sua actividade até hoje, foi porque em boa verdade a mera vigência das normas não tem esse efeito. Do exposto resulta que as normas em causa não implicam, só por si, a demolição de tais instalações nem a cessação da actividade que ali se exerce a coberto de uma licença de utilização. Daí que aos prejuízos causados pela demolição e cessação da actividade, que são os únicos invocados na petição inicial, a verificarem-se, e quando tal ocorrer, não são directamente causados pelas normas impugnadas. Deste modo, por não se verificar o requisito previsto no art. 120º, 1, b) primeira parte, a providência cautelar deve ser julgada improcedente, ficando prejudicada a apreciação dos demais requisitos. 3. Decisão Face ao exposto, os Juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em indeferir a presente providência cautelar. Custas pela requerente, fixando a taxa de justiça em 5 UC. Lisboa, 28 de Julho de 2010. – António Bento São Pedro (relator) - Adérito Conceição Salvador dos Santos – António Calhau.

Sumário

II- A plena vigência das normas regulamentares do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça/Mafra, relativas ao "Plano de Praia 24", não implica, por si só, isto é, sem necessidade de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, a alegada (mas não ordenada) demolição de um apoio de praia que a requerente comercialmente explora na Praia 24 e consequente paralisação da actividade comercial ali desenvolvida.

III- Assim, por não se verificar o requisito previsto no art. 120º, 1, b) primeira parte do CPTA, deve julgar-se improcedente a requerida providência cautelar (suspensão de eficácia).

Texto Integral

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A… LDA, identificada nos autos, veio requerer contra O CONSELHO DE MINISTROS e contra a ADMINISTRAÇÃO DA REGIÃO HIDROGRÁFICA DO TEJO I.P. a SUSPENSÃO DE EFICÁCIA “das normas constantes do Plano de Praia n.º 24 do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça/Mafra (POOCAM) aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 11/2002, de 17 de Janeiro”. Alega, em síntese, o seguinte:

I- Pressupostos processuais:

- a requerente é titular da licença de utilização de domínio público marítimo 336/2006/DPM emitida pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo, em 5 de Junho de 2007;

- a referida licença, que renova anterior licença, destina-se “à implementação dos normativos do POOC, no que concerne à ocupação de AS – Apoio de Praias Simples”;

- o Plano de Praia 24 do POOCAM determina a adaptação das instalações do equipamento/apoio-de-praia da requerente para Apoio de Praia Simples (manter a localização – qa reconstruir);

- o Plano de Praia 24 – pela razões que adiante se explicitarão – constitui um dispositivo regulamentar ilegal;

- tal disposição regulamentar produz efeitos lesivos imediatos na esfera jurídica da requerente, a qual interpôs a correspondente Acção Administrativa Especial, tendo por objecto a impugnação das normas constantes do referido P24 do POOCAM, com vista à declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto;

- com efeito, de acordo com o disposto no Anexo II do Regulamento do POOCAM os Apoios de Praia Simples (AS) têm uma área máxima de 60 m2, correspondentes a uma área coberta de 32 m2 e uma área descoberta de 28 m2 (explanada);

- enquanto as instalações da requerente possuem uma área de 136 m2, sendo 50 m2 área coberta e 86 m2 área descoberta;

- o Plano de Praia 24 do POOCAM determina assim “ipso facto” a redução substancial da área das instalações do equipamento/apoio de praia da requerente, implicando a sua demolição e subsequente reconstrução;

- sendo que a referida disposição regulamentar produz efeitos directos e imediatos na esfera jurídica da requerente posto que a adaptação das suas actuais instalações ao POOCAM, constitui condição para a manutenção da utilização da parcela dominial em apreço, nos termos do disposto no art. 17º do Dec. Lei n.º 309/93, de 2 de Setembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Dec. Lei 218/94, de 20 de Agosto;

- tais efeitos são claramente lesivos pois determinam a redução substancial da área das instalações do equipamento/apoio-de-praia da requerente e, concomitantemente, inviabilizam (dada a exiguidade da área prevista) o funcionamento da escola de surf e do bar aí instalados ao abrigo das licenças de utilização do domínio público marítimo que desde 1997 lhe vêm sendo outorgadas pelos departamentos públicos que ao longo dos anos se têm sucedido;

- a ora requerente possui, assim, legitimidade activa para a presente providência cautelar;

- o POOCAM foi aprovado por Resolução do Conselho de Ministros, daí resultando a legitimidade passiva da entidade requerida;

- a declaração de ilegalidade de normas pode ser pedida a todo o tempo, termos em que a providência cautelar é tempestiva;

- o tribunal é competente.

II- os factos

- em 1 de Janeiro de 1997 a Direcção Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo (DRARNLVT) concedeu à ora requerente a licença de ocupação do domínio público marítimo n.º 336/97/DPM, destinada a titular a instalação de um apoio de praia, ocupando a área de 136 m2, compreendendo 50 m2 de área coberta e 86 m2 de área descoberta (doc. 3);

- o referido apoio de praia destina-se a prestar serviços de similar de hotelaria e inclui uma escola de surf (doc. 3);

- o apoio de praia em referência é em construção ligeira (madeira) ed sobrelevada (docs. 1 a 4);

- em 17 de Janeiro de 2002 é publicada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 11/2002, que aprova o Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça/Mafra (POOCAM);

- em 5 de Junho de 2007, a CCDRLVT emitiu a favor da requerente a licença de utilização de domínio público marítimo 336/2006/DPM destinada “à implementação dos normativos do POOC, no que concerne à ocupação de um AS – Apoio de Praia Simples (doc. 2);

- em 29 de Outubro de 2007 a ora requerente com vista a verificar se o P24 cumpriu ou não o determinado no Regulamento do POOCAM em matéria de definição da capacidade da praia e consequente definição da tipologia das instalações para aí previstos requereu que lhe fosse certificado se a capacidade de utilização da praia Baleal Campismo em Peniche estabelecida no P24 do POOC Alcobaça/Mafra foi definida ou não, nalgum estudo ou projecto específico conforme previsto na al. x) do art. 4º do regulamento do POOC Alcobaça/Mafra (doc. 5);

- em 22 de Novembro de 2007 a ora requerente recebeu o ofº n.º NUI – 2007 – 038586-S, de 21-11-2007, Refª VP -000214-2007/proc. 133/Pen, no qual, sem dar satisfação ao solicitado, a CCDRRLT afirma que o critério que conduziu à determinação da capacidade de utilização das praias está contido no relatório;

- tendo a CCDRLVT nesse mesmo ofício explicitado o cálculo do referido valor, alegadamente de acordo com o estatuído no Relatório, chegando ao valor de 1244,6 utentes;

- em 25 de Janeiro de 2008 a ora requerente requer novamente à CCDRLTV que lhe fosse certificado se a capacidade de utilização da praia Baleal Campismo em Peniche estabelecida no P24 do POOC Alcobaça/Mafra foi definida ou não, nalgum estudo ou projecto específico conforme previsto na alínea x) do art. 4º do Regulamento do POOC Alcobaça/Mafra (doc. 7);

- em 21 de Fevereiro de 2008 a ora requerente requereu junto do TAF de Lisboa Intimação (proc. 392/08.3BELSB) para a Prestação de Informação e Passagem de Certidão pela CCDRLVT relativamente ao seu pedido formulado em 29 de Outubro de 2007 (doc. 8);

- em 3 de Março de 2008 a ora requerente solicitou à Sra. Vice – Presidente da CCDRLVT o esclarecimento do conteúdo do ofício n.º NUI – 2007 – 038586-S de 21-11-2007, Refª VP – 000214 – 2007/Proc. 133/Pen “(…) designadamente quanto aos valores base tomados em conta para efeitos desse cálculo e do respectivo resultado em termos de número de utentes” (doc. 9);

- em 13 de Março de 2008 a ora requerente expôs a situação a Sua Ex.ª o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, requerendo a correcção dos erros materiais que deram origem ao incorrecto cálculo da capacidade da praia do Baleal Campismo (doc. 10);

- em 30 de Junho de 2008 a CCDRLVT foi condenada a emitir certidão sobre se: “a) a capacidade de utilização da praia do Baleal Campismo, em Peniche, estabelecida no P24 do POOC Alcobaça/Mafra foi definida ou não nalgum estudo ou projecto específico; b) no caso de tais estudos e projectos existirem, a certificação dos mesmos” (doc. 11);

- em 6 de Agosto de 2008 a CCDRLVT em cumprimento da sentença atrás referida certifica que “(…) a capacidade de utilização da praia do Baleal Campismo não foi definida por estudo ou projecto específico, além do que está referido no Regulamento aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 11/2002, de 17 de Janeiro (doc. 12);

- em 2 de Outubro de 2008, a ora requerente, na sequência da certidão emitida pela CCDRLVT, insiste junto de Sua Ex.ª o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, no sentido do esclarecimento da situação e correlativa correcção do erro material constatado no P24 do POOCAM com influência grave na tipologia e dimensão das instalações, com os consequentes reflexos no respectivo projecto de adaptação àquele plano especial;

- em 10 de Abril de 2009 a ora requerente apresenta na ARH Tejo um projecto de adaptação das suas instalações ao POOCAM elaborado tendo em consideração o pedido de correcção da capacidade da praia e da tipologia das instalações formulada a Sua Exª a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades em 2 de Outubro de 2008;

- em 15 de Maio de 2008 a ARH Tejo notifica a ora requerente da recusa de apreciar aquele projecto considerando que era idêntico a outro projecto já apresentado à CCDRLVT (doc. 14);

- em 3 de Junho de 2009 a ora requerente apresenta requerimento ao Presidente da ARH Tejo sustentando, por um lado, que os respectivos serviços deveria ter sobreestado a decisão sobre o projecto até por Sua Ex.ª a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades sobre o pedido de correcção do P24 do POOCAM que se encontrava, e ainda se encontra a aguardar decisão e, por outro lado, que a pendência desse pedido de correcção do referido P24 implica a suspensão do prazo para adaptação ao POOCAM pois constitui uma questão prejudicial de cuja decisão depende a definição das características e dos índices e parâmetros urbanísticos aplicáveis (doc. 15);

- em 16 de Junho de 2009 a ora requerente é notificada da resposta de Sua Ex.ª o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, na qual este membro do Governo sustenta não existir qualquer erro material no P24 do POOCAM, pese embora reconheça, existir alguma incorrecção resultante do arredondamento do número de utentes, admitindo mesmo que afinal a capacidade de utilização da praia Baleal Campismo possa atingir 1546,1\ utentes (doc. 16);

- em 29 de Junho de 2009 a ora requerente requer a remessa da planta referida no ponto 8 da resposta atrás mencionada (doc. 17);

- em 24 de Junho de 2009, Sua Exª. o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades remete à ora requerente a planta em apreço (doc. 18);

- em 29 de Setembro de 2009 é efectuado o levantamento topográfico da praia do Baleal Campismo, de acordo com a tabela de marés (preia-mar e baixa-mar) do Instituto Hidrográfico (doc. 19);

- em 8 de Março de 2010 a ora requerente requer a Sua Exª. a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades a rectificação do P24 do POOCAM com base no atrás referido levantamento topográfico (doc. 20);

- e, finalmente, em 22 de Março de 2010 Sua Exª. a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades comunica à ora requerente que os elementos apresentados, i. e. o levantamento topográfico de 29 de Setembro de 2009, foram reencaminhados para a Administração da Região Hidrográfica do Tejo para análise (doc. 21);

- encontrando-se assim a ora requerente, desde 8 de Março de 2010, a aguardar a tomada de decisão de Sua Exª. a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades sobre o seu pedido de rectificação do P24 do POOCAM.

III- Da ilegalidade da norma

- a capacidade de utilização da praia do Baleal Campismo tem de ser calculada nos termos previstos no POOCAM;

- esses termos são definidos e explicitados no relatório que constitui também um elemento complementar do POOCAM (art. 3º, 2, a) do RPOOCAM, art. 45º, 2, do RJIGT e resposta da CCDVRT que se junta como doc. 6);

- de acordo com tal relatório a capacidade da praia seria definida de acordo com a seguinte equação: CU = (Ae x Dmax) + (Aua x Dmed);

- completando estes dados a capacidade de utilização da praia é de 2.408, 48 utentes e não 1240 como consta no P24;

- trata-se, portanto, de uma capacidade de utilização da praia superior a 1.800 utentes, razão pela qual a tipologia das instalações previstas no P24 deveria ser a estabelecida no art. 62º, 2, a), iii, ou seja, dois Apoios Completos ou dois Equipamentos e não 1 AC e 1AS ou 1 Ea e 1 As como está previsto no P24.

- do que antecede resulta que efectivamente o P24 do POOCAM enferma de erro material que gera a respectiva ilegalidade por incompatibilidade com o disposto no respectivo Regulamento, maxime, com o disposto no seu art. 62º, 2, a) iii relativamente à tipologia das instalações em função da capacidade de utilização da praia;

- em suma, verifica-se que o P24 configura uma norma de natureza regulamentar ilegal por violação do Regulamento do POOCAM, do qual aquele Plano de Praia constitui um elemento complementar (cfr. art. 3º, 2, f) do Regulamento do POOCAM e art. 34º do RJIGT conjugado com o art. 2º da Portaria n.º 137/2005, de 2 de Fevereiro).

- ilegalidade que causa efeitos lesivos imediatos na esfera jurídica da requerente posto que determina a transformação do seu apoio de praia/equipamento num Apoio Simples, implicando ipso facto a redução da respectiva área coberta e descoberta e a correspondente reconstrução dessas instalações para efeito da sua adaptação ao POOCAM, condição legal para a manutenção da utilização da parcela dominial em apreço, nos termos do art. 17º, do Dec. Lei 309/93, de 2 de Setembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Dec. Lei 218/94, de 20 de Agosto;

- só a ilegalidade do P24 ao determinar a transformação dessas instalações num Apoio Simples, impede que a ora requerente se prevaleça do citado art. 62º, 3 do POOCAM para manter as suas instalações com pequenas alterações, ou seja, sem necessidade de demolição e subsequente reconstrução, na mesma exacta localização, mas com área mais reduzida;

- isto porque e em suma essas instalações se encontram já efectivamente de acordo com o disposto no POOCAM, tanto no que respeita à sua localização, como no que concerne às suas características construtivas, não necessitando por isso de serem objecto de obras de adaptação ao POOCAM, para além de alterações de pormenor.

IV- verificação dos pressupostos da providência cautelar

- verificam-se os requisitos legalmente exigidos pelo art. 120º, 1, a) do CPTA pelo que a providência deve ser, desde logo, decretada;

- verifica-se todavia um prejuízo de difícil reparação para os interesses da ora requerente.

- com efeito a aplicação da norma ilegal constante do P24 do POOCAM causa à ora requerente prejuízos irreparáveis, ou no mínimo de difícil reparação, dado que “caso não seja suspensa a eficácia da norma do P 24 que determina a sua transformação num Apoio simples, as instalações do requerente terão forçosamente que ser demolidas, sendo que, a sua transformação em Apoio simples determina a impossibilidade de manutenção do estabelecimento da requerente, para além de implicar a cessação temporária da actividade comercial e implicar custos financeiros elevados decorrente da demolição das instalações e subsequentes custos da reconstrução como Apoio Simples:

- circunstância que, na prática, implica a cessação da exploração do estabelecimento comercial da requerente.

- acresce que nenhuns danos resultam para o interesse público em presença da concessão da requerida providência cautelar pois as instalações da recorrente encontram-se de acordo com o previsto no POOCAM tanto em termos de localização, como termos de características construtivas.

Termina pedindo a suspensão de eficácia das normas constantes do Plano de Praia n.º 24 do Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Alcobaça/Mafra, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 11/2002, de 17 de Janeiro, com efeitos circunscritos ao caso da requerente.

Pede ainda a prova pericial sobre a capacidade de utilização da Praia 24 e indica uma testemunha.

Respondeu a ADMINISTRAÇÃO DA REGIÃO HIDROGRÁFICA DO TEJO I.P que, em síntese, sustentou a improcedência do pedido nos termos seguintes:

I- Da falta do pressuposto efeito directo

- o Plano de Praia n.º 24 não consubstancia em si mesmo uma norma, sendo antes um elemento complementar do POOC Alcobaça - Mafra;

- mas ainda que a requerente viesse requerer a declaração de ilegalidade de determinada norma do próprio Regulamento, igualmente se diria não estarem reunidos os pressupostos previstos no art. 130º, 1 do CPTA, porquanto também esta não teria efeito imediato na esfera jurídica da requerente;

- a requerente é titular de uma licença de utilização do domínio público marítimo emitida em 5 de Junho de 2007, da qual consta ainda no ponto III e IV. 1 que o titular deve adaptar as instalações licenciadas às exigências resultantes do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça/Mafra. Ou seja, só o acto administrativo praticado em 5 de Junho de 2007, obriga a requerente ao cumprimento das disposições do POOC, conferindo legitimidade à mesma, para manter a ocupação do domínio público.

- contrariamente ao afirmado pela requerente os efeitos do Plano de Praia n.º 24 não se produziram imediatamente na esfera jurídica da requerente, pois que o n.º 4 do art. 17º do Dec. Lei 309/93, de 2 de Setembro, determina que, nas circunstâncias em que se encontrava a requerente (possibilidade de manutenção da utilização privativa acompanhada da necessidade de ajustamentos na área ocupada ou alterações técnicas “… as licenças e concessões em causa são renovadas, sendo dado ao respectivo titular o prazo máximo de dois anos para cumprir as disposições do plano”.

- ou seja, os efeitos relevantes não resultam directamente do acto normativo mas são intermediados por um acto administrativo individual e concreto – a renovação da licença, que define face ao utilizados os parâmetros da adaptação.

- é a licença de utilização do domínio público marítimo n.º 336/2006/DPM através da qual foi renovada a permissão pré-existente, que se aplicou à situação concreta da requerente os condicionamentos resultantes do Plano de Praia n.º 24 como determinado pelo n.º 4 do art. 17º do Dec. Lei 309/93, de 2 de Setembro;

- nesta medida o acto susceptível de impugnação seria antes a licença de utilização do domínio público marítimo, para através dela suscitar a apreciação da validade das disposições normativas constantes do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça/Mafra.

Em suma deve a presente providência cautelar ser rejeitada por não se encontrar demonstrado que as disposições cuja suspensão de eficácia vem peticionada possuam o efeito directo exigido pelo legislador;

II- Desnecessidade da tutela cautelar pelo decurso do tempo

- o Plano de Ordenamento da Orla costeira de Alcobaça/Mafra, foi aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 11/2002, publicada no Diário da República, I Série - B, de 17 de Janeiro de 2002;

- do art. 104º do seu regulamento decorre que o Plano de Ordenamento da Oral Costeira Alcobaça/Mafra deve ser revisto no prazo de 10 anos a contar da data da sua entrada em vigor;

- estando assim próxima a data da sua revisão, não parece fazer sentido vir agora a requerente solicitar a suspensão de eficácia de algumas das suas normas;

- não existindo qualquer direito subjectivo da requerente subjacente à sua pretensão, não se vislumbra na ordenamento jurídico protecção para o interesse invocado;

- sendo o período de validade da licença de utilização do domínio público marítimo de dois anos operou-se a caducidade da licença de utilização, por falta de adaptação concreta da requerente. Deste modo não subsiste a relação jurídica- administrativa que alegadamente se pretende salvaguardar com a presente providência cautelar;

- razão pela qual deve a presente providência cautelar ser rejeitada por não estar demonstrado o necessário interesse em agir.

III- Da desnecessidade da prova pericial

- deve ser indeferida a realização da prova pericial uma vez que a decisão da providência cautelar não incide sobre a validade do acto.

IV- Improcedência do pedido, por não se verificarem os requisitos do art. 120º do CPTA

- não se verificam os requisitos do art. 120º do CPTA;

A PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS respondeu pugnado pela rejeição ou improcedência do pedido, alegando em síntese:

I- Questão prévia – falta do pressuposto do efeito directo

- a definição concreta, face ao caso da requerente, das obrigações de adaptação das suas instalações às exigências constantes do Plano de Ordenamento da Orla Costeira, resulta da licença de utilização do domínio público marítimo n.º 336/2006/DPM;

- ou seja, os efeitos das determinações constantes do Plano de ordenamento da Orla Costeira Alcobaça/Mafra, não se produziram imediatamente na esfera jurídica da requerente, enquanto titular da licença de ocupação do domínio público marítimo n.º 336/97/DPM;

- foi a licença de utilização do domínio público marítimo que, ao renovar a permissão pré-existente, aplicou à situação concreta da requerente os condicionantes resultantes do Plano de Praia n.º 24, como determinado pelo n.º 4 do art. 17º do Dec. Lei 309/93, de 2 de Setembro;

- deve por isso a providência ser rejeitada por não estar demonstrado que as disposições cuja suspensão de eficácia vem peticionada possuam o efeito directo exigido pelo legislador;

II- Desnecessidade da tutela cautelar pelo decurso do tempo

- a requerente não impugnou a parte que reputava desfavorável do acto de renovação da licença;

- nem diligenciou no sentido de apresentar projectos de adaptação das suas instalações aos requisitos concretos estabelecidos no Plano de Ordenamento da Orla Costeira;

- como decorre das cláusulas 5 e 17 da utilização do domínio público marítimo n.º 336/2006/DPM, o seu período de validade era de dois anos, findos os quais operou a caducidade;

- o transcurso do tempo associado à inactividade específica da requerente determinou o desaparecimento do interesse em agir juridicamente qualificado que poderia justificar o presente pedido de suspensão jurisdicional da eficácia de normas administrativas;

III- Desnecessidade da prova pericial

- o tribunal não vai apreciar a validade do acto, sendo desnecessária a prova pericial requerida;

IV- Improcedência do pedido por falta dos requisitos legais

- não se verificam os requisitos do art. 120º do CPTA.

A requerente pronunciou-se sobre as alegadas excepções, mantendo a posição inicial.

Sem vistos, dada a urgência do processo vem o processo à conferência, para apreciação das questões relativas ao pedido de suspensão de eficácia e ainda sobre a necessidade da prova requerida.

2. Fundamentação

2.1. Necessidade da prova requerida.

Foi requerida perícia para prova da capacidade de utilização da Praia do Baleal Campismo, a que se opuseram a entidade requerida e a contra-interessada.

Com tal prova pretende a requerente mostrar que a norma cuja suspensão de eficácia é ilegal – por não ter feito uma correcta avaliação da capacidade de utilização da Praia do Baleal Campismo.

Dado que não é objecto do pedido de suspensão de eficácia a apreciação da validade da norma – mas tão só se a pretensão da requerente não é manifestamente ilegal (art. 120º, 1, b) do CPTA), não se justifica a produção de tal meio de prova. Para apreciação do “fumus boni juris” com o âmbito acima referido, não é necessária a produção da prova pericial.

Do mesmo modo se afigura desnecessária a prova testemunhal requerida, uma vez que para apreciação da causa os documentos juntos aos autos são suficientes para fixar a matéria de facto. Como melhor se verá, no local adequado, a questão a decidir sobre os danos que se pretendem evitar com a suspensão de eficácia é a de saber se os danos invocados (demolição das instalações e cessação da actividade da requerente) são consequência directa e imediata da vigência das normas impugnadas, questão que, para ser decidida, não depende de prova testemunhal.

Impõe-se assim prosseguir para conhecer as demais questões.

2.2. Matéria de facto

Consideram-se provados os seguintes factos relevantes para a decisão da causa:

a) Em 1 de Janeiro de 1997 a Direcção Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo (DRARNLVT) concedeu à ora requerente a licença de ocupação do domínio público marítimo n.º 336/97/DPM, destinada a titular a instalação de um apoio de praia, ocupando a área de 136 m2, compreendendo 50 m2 de área coberta e 86 m2 de área descoberta (doc. 3);

b) O referido apoio de praia destina-se a prestar serviços de similar de hotelaria e inclui uma escola de surf (doc. 3);

c) O apoio de praia em referência é em construção ligeira (madeira) ed sobrelevada (docs. 1 a 4);

d) Em 17 de Janeiro de 2002 é publicada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 11/2002, que aprova o Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça/Mafra (POOCAM);

e) Em 5 de Junho de 2007, a CCDRLVT emitiu a favor da requerente a licença de utilização de domínio público marítimo 336/2006/DPM destinada “à implementação dos normativos do POOC, no que concerne à ocupação de um AS – Apoio de Praia Simples, aqui dado como reproduzido e donde consta além do mais:

“1. A renovação da Concessão/Licença, destina-se à implementação dos comandos normativos do POOC, no que concerne à ocupação de um AS – Apoio de Praia Simples” - (doc. 2, junto a fls. 39 a 41);

f) Em 29 de Outubro de 2007 a ora requerente com vista a verificar se o P24 cumpriu ou não o determinado no Regulamento do POOCAM em matéria de definição da capacidade da praia e consequente definição da tipologia das instalações para aí previstos requereu que lhe fosse certificado se a capacidade de utilização da praia Baleal Campismo em Peniche estabelecida no P24 do POOC Alcobaça/Mafra foi definida ou não, nalgum estudo ou projecto específico conforme previsto na al. x) do art. 4º do regulamento do POOC Alcobaça/Mafra (doc. 5);

g) Em 22 de Novembro de 2007 a ora requerente recebeu o ofº n.º NUI – 2007–038586-S, de 21-11-2007, Refª VP -000214-2007/proc.133/Pen, no qual, sem dar satisfação ao solicitado, a CCDRRLT afirma que o critério que conduziu à determinação da capacidade de utilização das praias está contido no relatório;

h) Tendo a CCDRLVT nesse mesmo ofício explicitado o cálculo do referido valor, alegadamente de acordo com o estatuído no Relatório, chegando ao valor de 1244,6 utentes;

i) Em 25 de Janeiro de 2008 a ora requerente requer novamente à CCDRLTV que lhe fosse certificado se a capacidade de utilização da praia Baleal Campismo em Peniche estabelecida no P24 do POOC Alcobaça/Mafra foi definida ou não, nalgum estudo ou projecto específico conforme previsto na alínea x) do art. 4º do Regulamento do POOC Alcobaça/Mafra (doc. 7);

j) Em 21 de Fevereiro de 2008 a ora requerente requereu junto do TAF de Lisboa Intimação (proc. 392/08.3BELSB) para a Prestação de Informação e Passagem de Certidão pela CCDRLVT relativamente ao seu pedido formulado em 29 de Outubro de 2007 (doc. 8);

l) Em 3 de Março de 2008 a ora requerente solicitou à SRª. Vice – Presidente da CCDRLVT o esclarecimento do conteúdo do ofício n.º NUI – 2007 –038586-S de 21-11-2007, REfª VP–000214 – 2007/Proc.133/Pen “(…) designadamente quanto aos valores base tomados em conta para efeitos desse cálculo e do respectivo resultado em termos de número de utentes” (doc. 9);

m) Em 13 de Março de 2008 a ora requerente expôs a situação a Sua Ex.ª o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, requerendo a correcção dos erros materiais que deram origem ao incorrecto cálculo da capacidade da praia do Baleal Campismo (doc. 10);

n) Em 30 de Junho de 2008 a CCDRLVT foi condenada a emitir certidão sobre se: “a) a capacidade de utilização da praia do Baleal Campismo, em Peniche, estabelecida no P24 do POOC Alcobaça/Mafra foi definida ou não nalgum estudo ou projecto específico; b) no caso de tais estudos e projectos existirem, a certificação dos mesmos” (doc. 11);

o) Em 6 de Agosto de 2008 a CCDRLVT em cumprimento da sentença atrás referida certifica que “(…) a capacidade de utilização da praia do Baleal Campismo não foi definida por estudo ou projecto específico, além do que está referido no Regulamento aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 11/2002, de 17 de Janeiro (doc. 12);

p) Em 2 de Outubro de 2008, a ora requerente, na sequência da certidão emitida pela CCDRLVT, insiste junto de Sua Ex.ª o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, no sentido do esclarecimento da situação e correlativa correcção do erro material constatado no P24 do POOCAM com influência grave na tipologia e dimensão das instalações, com os consequentes reflexos no respectivo projecto de adaptação àquele plano especial;

q) Em 10 de Abril de 2009 a ora requerente apresenta na ARH Tejo um projecto de adaptação das suas instalações ao POOCAM elaborado tendo em consideração o pedido de correcção da capacidade da praia e da tipologia das instalações formulada a Sua. Exª. a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades em 2 de Outubro de 2008;

r) Em 15 de Maio de 2008 a ARH Tejo notifica a ora requerente da recusa de apreciar aquele projecto considerando que era idêntico a outro projecto já apresentado à CCDRLVT (doc. 14);

s) Em 3 de Junho de 2009 a ora requerente apresenta requerimento ao Presidente da ARH Tejo sustentando, por um lado, que os respectivos serviços deveriam ter sobreestado a decisão sobre o projecto até decisão por Sua Exª. a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades sobre o pedido de correcção do P24 do POOCAM que se encontrava, e ainda se encontra a aguardar decisão e, por outro lado, que a pendência desse pedido de correcção do referido P24 implica a suspensão do prazo para adaptação ao POOCAM pois constitui uma questão prejudicial de cuja decisão depende a definição das características e dos índices e parâmetros urbanísticos aplicáveis (doc. 15);

t) Em 16 de Junho de 2009 a ora requerente é notificada da resposta de Sua Ex.ª o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, na qual este membro do Governo sustenta não existir qualquer erro material no P24 do POOCAM, pese embora reconheça, existir alguma incorrecção resultante do arredondamento do número de utentes, admitindo mesmo que afinal a capacidade de utilização da praia Baleal Campismo possa atingir 1546,1\ utentes (doc. 16).

u) Em 29 de Junho de 2009 a ora requerente requer a remessa da planta referida no ponto 8 da resposta atrás mencionada (doc. 17);

v) Em 24 de Junho de 2009, Sua Exª. o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades remete à ora requerente a planta em apreço (doc. 18);

x) Em 29 de Setembro de 2009 é efectuado o levantamento topográfico da praia do Baleal Campismo, de acordo com a tabela de marés (preia-mar e baixa-mar) do Instituto Hidrográfico (doc. 19);

z) Em 8 de Março de 2010 a ora requerente requer a Sua Exª. a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades a rectificação do P24 do POOCAM com base no atrás referido levantamento topográfico (doc. 20);

aa) E, finalmente, em 22 de Março de 2010 Sua Exª. a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades comunica à ora requerente que os elementos apresentados, i. e. o levantamento topográfico de 29 de Setembro de 2009, foram reencaminhados para a Administração da Região Hidrográfica do Tejo para análise (doc. 21);

bb) encontrando-se assim a ora requerente, desde 8 de Março de 2010, a aguardar a tomada de decisão de Sua Exª. a Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades sobre o seu pedido de rectificação do P24 do POOCAM.

cc) Dá-se por integralmente reproduzida cópia da ficha de identificação e Características de Praia – Código P24 -, junta a folhas 37 e 38, e donde consta além do mais:

“Capacidade de utilização: 1240 utentes”.

(…)

“Caracterização das Instalações de Praia:

AS- P24-L1 – A…, Lda.

Licença Área Construção

(…) (…) (…)

Acção: Renovar Manter Manter localização”

3. Matéria de direito

Tendo em atenção a pretensão da requerente e aposição assumida pelas entidades requerida e contra-interessada, as questões a decidir são as seguintes: (1) falta de pressupostos processuais para requerer a providência cautelar: (2) mérito da suspensão de eficácia.

3.1. Pressupostos processuais da suspensão de eficácia

A entidade requerida e a contra - interessada sustentam que a providência deve ser rejeitada por não se verificar, no caso, qualquer efeito directo das normas cuja suspensão de eficácia é objecto desta providência cautelar.

A legitimidade da requerente, nos termos do art. 130º do CPTA, depende do efeito directo das normas em causa. Só existe legitimidade para pedir a suspensão de eficácia de normas “cujos efeitos directos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação.”

Trata-se de uma legitimidade qualificada, pois não basta que a norma tenha um conteúdo lesivo. É necessário que a lesão produzida pela norma seja imediata e actual, sem depender de um acto de mediação. A razão desta exigência é simples: se a lesão dos interessados apenas se materializa com a prática de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação é através da impugnação desse acto de aplicação que se garante a tutela judicial efectiva.

Porém, como decorre do art. 116º, 1, al. c) do CPTA para que a providência seja rejeitada com tal fundamento, a ilegitimidade tem que ser “manifesta”, o que não ocorre neste caso.

Com efeito, as normas cuja suspensão de eficácia determina a adaptação das instalações do equipamento /apoio de praia da requerente para Apoio de Praia Simples, ou seja, com uma área máxima de 60 m2, correspondentes a uma área coberta de 32 m2 e descoberta de 28 m2.

As instalações da requerente possuem uma área de 136 m2, sendo 50 m2 de área coberta e 86 m2 de área descoberta.

Deste modo não é para já manifesto que a norma regulamentar invocada não tenha efeitos directos na esfera jurídica da requerente, na medida em que condiciona a renovação da licença de uso do domínio público marítimo.

Tal não significa, note-se, que os efeitos directos das normas em causa sejam aqueles que a requerente invoca (demolição das instalações existentes e cessação da actividade).

Nem significa que uma análise mais profunda da questão – a fazer no processo principal – chegue a outros resultados.

Significa tão só, não ser manifesto que a esfera jurídica da requerente no que respeita ao âmbito da sua licença de utilização do domínio público marítimo não tenha sido directa e imediatamente modificada, por mero efeito da vigência das aludidas normas. Numa apreciação sumária não é evidente ou manifesta a falta de alguns efeitos directos lesivos, na esfera jurídica da requerente pelo que não há motivo para rejeitar a providência.

Alegam ainda as entidades requerida e contra-interessada que a requerente não tem interesse em agir, quer por o Plano de Ordenamento poder vir a ser modificado, quer porque deveria ter impugnado a parte desfavorável do acto administrativo que lhe concedeu a licença de utilização do domínio público marítimo.

A rejeição da providência cautelar só pode ocorrer, nos termos do art. 116º do CPTA, onde não é feita qualquer referência em concreto à falta de interesse em agir.

É certo que, nos termos do art. 116º, 2, d) do CPTA a manifesta “ilegalidade da pretensão do interessado” também é causa de rejeição. E, caso a tese das entidades requeridas fosse evidente e óbvia, poderíamos invocar a “manifesta ilegalidade” da pretensão material da requerente, para a sua rejeição.

Contudo, não é evidente que a licença da requerente tenha caducado por falta de impugnação da parte desfavorável do acto de licenciamento e não adaptação da construção existente. É, de resto, juridicamente complexa a questão de saber em que condições a licença de utilização da requerente se mantém, caso venha a obter a declaração de ilegalidade da norma (objecto do pedido de suspensão). Por isso a complexidade jurídica das questões suscitadas, não permite, num juízo meramente indiciário próprio das providências cautelares, dizer, desde já, que a pretensão da requerente é manifestamente ilegal e, com tal fundamento rejeitar a providência.

Nada obsta assim ao conhecimento do mérito.

3.2. Mérito da suspensão de eficácia

(i) As normas, objecto do pedido de suspensão de eficácia.

Vejamos, antes de mais, quais as normas, objecto do pedido de suspensão de eficácia e em que termos tal impugnação é justificada.

A requerente pretende ver suspensa a eficácia das normas constantes do “Plano de Praia n.º 24 do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça/Mafra, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 11/2002, de 17 de Janeiro”.

O Plano de Praia é um dos elementos do Plano de Ordenamento da Orla Costeira, pois como se diz no art. 3º, sob a epígrafe “Composição do Plano”:

“1. O POOC é constituído por:

(…)

2. Constituem elementos complementares do POOC:

(…)

f) Planos de Praia, constituídos por:

f1) Caracterização das praias e unidades balneares;

f2) Programa de intervenções;

f3) Planta dos planos de praia, às escalas de 1:2000 e de 1:25000”.

Está junta aos autos cópia do Plano de Praia do Baleal Campismo, o qual tem a designação de P24, de onde consta, além do mais: “capacidade de utilização: 1240 utentes”. Características das instalações de Praia:

“AS- P24-L1 –A…, Lda”.

A requerente entende que as normas constantes do “Plano de Praia” são ilegais por ter havido erro na determinação da capacidade de utilização da Praia. Em seu entender a capacidade de utilização é de 2.048,45 utentes. Daí que, nos termos do art. 62º, 2, a, iii) do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça/Mafra a tipologia das instalações previstas no P24 deveria ser a “dois apoios completos ou dois equipamentos” e não 1 Ac e 1 As ou 1Ea e 1Asw como está previsto no P24.

A ilegalidade das normas que integram o “Plano de Praia 24” radica, na tese da requerente, no facto de ter havido uma errada avaliação da capacidade de utilização da praia e, portanto, de não estar elaborado de acordo com os critérios que o mesmo diploma regulamentar fixa no art. 62º, para determinar o dimensionamento das instalações por praia.

A requerente é titular de uma licença para ocupação do domínio público marítimo, a qual resultou da renovação de anterior licença, com a seguinte cláusula (além de muitas outras):

“A renovação da Concessão/licença destina-se à implementação dos comandos normativos do POOC, no que em concreto concerne à ocupação de um AS – Apoio de Praia Simples”.

Os “AS – Apoio de Praia Simples”, como resulta do quadro constante do Anexo II do referido POOC, têm a área máxima de 60 m2. A área licenciada à requerente tem a área de 162 m2.

O que pretende a requerente é, assim, a suspensão de eficácia das normas que integram o Plano de Praia 24, na medida em que pediu a sua declaração de ilegalidade com vista a que se proceda a uma correcta avaliação da capacidade de utilização da praia, com os inerentes reflexos na dimensão das instalações da praia. Com tal alteração pretende a requerente que seja aplicável ao seu caso o disposto no art. 62º, n.º 3 do POOC, com a seguinte redacção: “Nas praias de tipo I e II com capacidade de utilização superior ou igual a 1800 utentes pode ser permitida a permanência dos equipamentos com funções de apoio de praia com título de utilização regularizado à data da aprovação do POOC….”.

Em síntese a requerente pretende demonstrar (na acção principal) que a Praia tem uma capacidade de utilização igual ou superior a 1800 utentes e, por isso, o Plano de Praia é ilegal. Do exposto resulta que a requerente pretende suspender a eficácia das normas que integram o Plano de Praia 24, o qual é um documento complementar do POOC.

(ii) Requisitos da suspensão de eficácia

Não se verifica o requisito do art. 120º, 1, a) do CPTA, isto é, a pretensão da requerente não é manifestamente procedente, como facilmente se demonstrará.

O CPTA dá alguns exemplos de manifesta procedência, mostrando que só em casos de indubitável procedência se deve decretar uma providência com tal fundamento: acto que aplica norma já anulada, acto idêntico já anulado, declarado nulo ou inexistente. O que significa que só em casos onde a procedência da pretensão do requerente seja, desde logo e sem qualquer ambiguidade, previsível com elevado grau de certeza.

Tal circunstância não se verifica no caso em apreço, pois a pretensão material da requerente pressupõe, além do mais, prova complexa e difícil sobre capacidade utilização de uma Praia.

Acresce o facto de existir um acto de licenciamento, que tem como condição a renovação das instalações da requerente de acordo com o POOC, do qual consta que a adaptação a fazer tem a seguinte tipologia: “AS – Apoio de Praia Simples”. Saber em que medida este acto se consolidou – pois não foi impugnado - e impõe à requerente a adaptação das instalações aí referenciadas é também uma questão complexa, que afasta qualquer juízo sobre a manifesta procedência da pretensão do requerente.

Não se aplicando o regime especial do art. 120º, 1, a. a), do CPTA, que dispensaria a verificação de qualquer outra condição, importa averiguar a existência dos seguintes requisitos cumulativos de procedência da suspensão de eficácia:

(i) a não suspensão de eficácia provoque o risco ou o perigo de situação de facto consumado ou prejuízo de difícil reparação – art. 120º, 1, b) primeira parte;

(ii) não ser evidente a improcedência da pretensão da requerente no processo principal – art. 120º, 1, b), segunda parte;

(iii) os danos resultantes da concessão da providência sejam superiores àqueles que resultem da sua recusa – art. 120º, 2.

Como estes requisitos são de verificação cumulativa, basta a não verificação de qualquer deles, para que o pedido seja julgado improcedente. É o que ocorre nestes autos, uma vez que, adiantando, desde já a conclusão, não se verifica o requisito previsto no art. 120º, 1, b) primeira parte (periculum in mora).

Vejamos porquê.

Diz-nos o art. 120º, 1, b) do CPTA que, para se poder decretar a providência cautelar o requerente deve ter “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”.

Ora o POOC (Regulamento que contém as normas impugnadas) foi publicado em 17 de Janeiro de 2002 e a requerente continua a exercer a sua actividade comercial nas instalações na Praia do Baleal Campismo.

Na ficha de identificação e caracterização da Praia 24, que integra o Plano de Praia 24, (normas impugnadas) relativamente à construção da requerente o que consta é que a sua licença é para “renovar”, a área para “manter” e a construção para “reconstruir” – fls. 37 e matéria de facto al. cc). Uma análise da mesma ficha mostra que outras construções são para “demolir” – cfr. fls. 37, sobre a construção pertença de B….

Depois de ter sido publicado o POOC em 17 de Janeiro de 2002 a requerente viu renovada a sua licença de utilização, em 5 de Junho de 2007, portanto cinco anos depois.

A manutenção da actividade e a renovação da licença demonstram com toda a clareza que a plena vigência e inerente eficácia das normas do POOC não provocou, até hoje, qualquer paralisação ou cessação da exploração da actividade comercial da requerente através das instalações que possui naquela Praia. Também não foi alegada a emergência de qualquer acto da Administração no sentido de pretender demolir as instalações, nem a mesma não decorre “Plano de Praia 24”, onde está prevista a “renovação” da licença de utilização da requerente, sem qualquer referência à “demolição” das instalações existentes.

Deste modo, a descrição da ficha de identificação do Plano de Praia 24 (fls. 37), a renovação da licença (fls. 39) e a manutenção da actividade da requerente ao longo dos anos, mostra não haver receio ou perigo da constituição de uma situação de facto consumado.

Também não existe um prejuízo de difícil reparação que seja consequência directa e imediata da não suspensão de eficácia das normas em causa. Os prejuízos de difícil reparação relevantes para justificar o “periculum in mora” devem decorrer da não paralisação dos efeitos directos das normas, durante o período de tempo em que corre a acção principal. Deve existir um nexo de causalidade entre o prejuízo invocado e o efeito causado pela produção de efeitos directos do acto normativo, objecto do pedido de suspensão.

No caso em apreço, os efeitos directos das normas impugnadas, na acção principal, só por si não implicam a demolição das instalações. Tais normas podem, quando muito, justificar e servir de base jurídica à prática de futuros actos administrativos, ordenando a demolição das instalações, com reflexos na manutenção da actividade da requerente. Mas só então, quando tais actos forem (e se o forem) praticados - e o processo não dá notícia dessa emergência – é que os alegados danos (demolição das instalações e paralisação da actividade comercial da requerente) poderão vir a ocorrer. Nesta situação, isto é, após a prática de actos de aplicação das normas em causa a paralisação da eficácia de tais actos assegurará plenamente a tutela efectiva das situações jurídicas da requerente, o que mostra não serem as normas impugnadas, mas os posteriores actos da sua concreta aplicação, que causam os efeitos directos lesivos invocados pela requerente.

Portanto, em suma, enquanto não existir um acto administrativo ordenando a demolição das instalações actuais, não pode a requerente dizer que a não suspensão de eficácia das normas em causa, implica essa demolição ou a cessação da actividade comercial que ali desenvolve. Se assim fosse já tinha cessado a sua actividade, pois as normas estão em vigor há muitos anos. E se não cessou a sua actividade até hoje, foi porque em boa verdade a mera vigência das normas não tem esse efeito.

Do exposto resulta que as normas em causa não implicam, só por si, a demolição de tais instalações nem a cessação da actividade que ali se exerce a coberto de uma licença de utilização. Daí que aos prejuízos causados pela demolição e cessação da actividade, que são os únicos invocados na petição inicial, a verificarem-se, e quando tal ocorrer, não são directamente causados pelas normas impugnadas.

Deste modo, por não se verificar o requisito previsto no art. 120º, 1, b) primeira parte, a providência cautelar deve ser julgada improcedente, ficando prejudicada a apreciação dos demais requisitos.

3. Decisão

Face ao exposto, os Juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em indeferir a presente providência cautelar.

Custas pela requerente, fixando a taxa de justiça em 5 UC.

Lisboa, 28 de Julho de 2010. – António Bento São Pedro (relator) - Adérito Conceição Salvador dos Santos – António Calhau.

0448/10

Sumário

Texto Integral

1. Relatório

2. Fundamentação

3. Decisão

Referências Legais

Legislação Nacional

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