0589/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A impossibilidade de promoção prevista no artº29º, nº1, b) do RD/PSP, é um efeito da pena disciplinar de suspensão e, como tal, só deve efectivar-se depois da publicação da decisão final do processo disciplinar, como resulta dos artº57º, nº1, 74º, nº9 e 95º, nº1, todos do referido diploma, pois só então a pena aplicada pode produzir os seus efeitos.

II- No entanto, o período de impossibilidade de promoção não se conta da decisão final do processo ou da sua publicação, mas sim da data em que o agente ou funcionário da PSP seria promovido, nos termos da lei, se não tivesse havido a infracção, pois não faria sentido fazer depender o direito à promoção da decisão final do processo disciplinar ou da sua publicação, porque qualquer desses dois momentos é aleatório.

III- A não ser assim, permitir-se-ia a dilatação do período de impossibilidade de promoção para além da previsão legal, tudo dependendo da duração do processo disciplinar e da rapidez ou morosidade da notificação da sua decisão final, o que face aos princípios que regem a actividade administrativa consagrados nos artº4º, 5º e 6º e nos artº2º e 266º, nº2 da CRP, designadamente o princípio da proporcionalidade e ainda às garantias dos administrados constitucionalmente consagradas, designadamente o direito de impugnar as decisões administrativas, se tornaria intolerável e incompatível com um Estado de Direito.

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

O SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, interpõe recurso do acórdão do Tribunal Central Administrativo proferido em 31.10.2002, que julgou procedente o recurso contencioso que A..., com os sinais dos autos, interpôs do despacho do ora recorrente, que lhe negou provimento ao recurso hierárquico necessário interposto do despacho do Director Nacional da Polícia de Segurança Pública, que indeferiu a sua pretensão de ser promovido a 1º Subchefe da Polícia de Segurança Pública a contar de 3 de Dezembro de 1997 e não de 28 de Novembro de 1998.

Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

I- O douto acórdão incorreu em erro de interpretação da norma do artº29º, nº1, b) do Regulamento Disciplinar da PSP, ao considerar admissível que a promoção ocorra em pleno cumprimento da pena disciplinar de suspensão.

II- Uma interpretação rigorosa do Regulamento Disciplinar impõe a conclusão de que a aplicação da pena disciplinar decorre da decisão final do recurso hierárquico que o arguido decida interpor (cfr. artº 95º, nº2 e 57º, nº1 ambos do RD/PSP).

III- Ora, se uma norma do Regulamento (cf. artº74º, 9), impede a concretização da “promoção ou acesso” durante a pendência do processo – quando não existe ainda censura disciplinar- mais reforçadamente se deve entender que a promoção não poderá ocorrer em pleno cumprimento da pena disciplinar, ou seja após a decisão do processo que conclua pela censura disciplinar do arguido.

Não houve contra-alegações.

O Digno Magistrado do MP, no seu parecer, limitou-se a manifestar a sua concordância com a decisão recorrida.

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS

O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

A) Pela Ordem de Serviço nº196, II Parte, de 12 de Outubro de 1993, o recorrente tomou conhecimento que por despacho de 6 de Outubro de 1993, de Sª. Exª. o General Comandante Geral da PSP, foi promovido a 2º Subchefe, « com efeitos desde 1 de Outubro de 1993…» (fls.22).

B) Tendo tomado conhecimento da informação de 30 de Agosto de 1996 do Comandante da Polícia de Faro em relação à instrução de processo para promoção a 1º Subchefe, a seu respeito, e do aí referido que «está abrangido por disposições disciplinares impeditivas da sua promoção, em virtude de ter interposto recurso hierárquico dirigido a Sua Excelência o Ministro da Administração Interna, da pena de vinte e um dias de suspensão com que foi punido…», o recorrente reclamou junto do Comandante do Comando da Polícia de Faro, uma vez que, conforme prescreve o artº92º da Lei 7/90 de 20 de Fevereiro (regulamento disciplinar) “ A decisão do recurso hierárquico será proferido no prazo de 30 dias a contar da recepção do respectivo processo pela entidade competente para decidir” e o artº93º do mesmo diploma refere que o recurso da decisão do Comandante Geral para o Ministério da Administração Interna, é recurso hierárquico»(fls. 24).

C) Pela Ordem de Serviço nº164, II Parte (reservada), de 21 de Novembro de 1997, o Recorrente tomou conhecimento que, por despacho de 02 de Junho de 1997, Sua Excelência o Ministro da Administração Interna, negou provimento ao recurso hierárquico necessário deduzido no processo disciplinar e estabeleceu a pena de 21 dias de suspensão para 60 dias de suspensão (fls.26).

D) Indeferido pelo 2º Comandante Geral da PSP, o requerimento em que solicitou que a sua promoção a 1º subchefe fosse contada a partir de 3 de Dezembro de 1997, foi negado provimento ao recurso hierárquico desta decisão, pelo Director Nacional da Polícia de Segurança Pública, por despacho de 14.06.99 e negado provimento ao recurso hierárquico desta decisão, por despacho de 26.06.2000, do Secretário de Estado da Administração Interna, ora recorrido, em concordância com parecer dos serviços, de que se transcreve o seguinte:

«(…)

Da nota de assentos é possível retirar que o Recorrente assumiu o posto de 2º subchefe em 1 de Outubro de 1993.

Constata-se, assim, que em 2 de Junho de 1997, o Recorrente completara já os três anos de serviço previstos no artº128º da LQPSP.

Mas, seguindo a posição defendida no ponto 5.2 do Parecer nº142-D/00, temos que logo em Outubro de 1996, o Recorrente tinha direito “ a que fosse aplicado o nº9 do artigo 74º do RD/PSP: “ durante a pendência do processo, o funcionário ou agente é graduado para a promoção ou acesso, suspendendo-se o movimento até decisão final.”

Por outro lado, conforme defendido no ponto 5.3 daquele Parecer, a “ impossibilidade de promoção durante o período de um ano”, a que se refere o artº29º. Nº1, b), do RD/PSP, deverá, para não prejudicar desproporcionadamente o Recorrente, contar-se a partir de 2 de Junho de 1997, data do despacho do Senhor Ministro da Administração Interna que pôs termo ao recurso.

A solução apresentada parece ser a que, cumprindo a lei, compatibiliza de forma mais equilibrada – ou seja, com respeito do princípio da proporcionalidade – os interesses em presença.

Entendemos, com efeito, que o exercício do direito de recurso administrativo usado pelo Recorrente, não pode acarretar para ele um prejuízo tão acentuado na sua promoção, como o que ele assinala no seu recurso e que foi considerado irrelevante para a Polícia de Segurança Pública.

Assim, em síntese, perfilam-se as seguintes conclusões:

I- O Recorrente tem direito à aplicação do artº74º, nº9 do RD/PSP, pelo que deveria ter sido graduado para a promoção desde o início de Outubro de 1996.

II- A aplicação da previsão do artº29º,nº, alínea b), do RDIPSP – ou seja, a “impossibilidade de promoção durante o período de um ano” – deve contar-se a partir de 2 de Junho de 1997, data do despacho do Senhor Ministro da Administração Interna que pôs termo ao recurso (e ao processo).

III- Não deve deixar de descontar-se na contagem da antiguidade o tempo de cumprimento da pena disciplinar (cf. artº27º, nº3 do RD/PSP).»

Eis o que se propõe à consideração de Vossa Excelência,

(…)» (fls.17/21).

II- O DIREITO

Resulta provado nos autos que à data em que competia ao recorrente contencioso, ora recorrido jurisdicional, ser promovido a 1º Subchefe (01.10.1996), o mesmo tinha um processo disciplinar em curso, pelo que a sua promoção ficou suspensa, nos termos do artº74º, nº9 do RD/PSP, conforme OS nº174, II parte de 19.10.96 do Comando Geral da PSP e que, no recurso hierárquico interposto pelo recorrente da decisão que, no âmbito daquele processo disciplinar, lhe aplicou a pena de 21 dias de suspensão, esta pena veio a ser agravada para 60 dias de suspensão, por despacho do Ministro da Administração Interna de 02.06.97, publicado em 27.11.97, pela Ordem de Serviço nº 48, de 27.11.97, nos termos do art. 57º, nº 1 do citado diploma legal (cf. doc. nº 9 junto com a pi).

Mais resulta provado dos autos que, por requerimento de 07.05.98 (cf. doc. fls.6 junto com a pi), o recorrente contencioso requereu ao Sr. Superintendente Chefe Comandante Geral da PSP, que a sua promoção a 1º Subchefe se contasse a partir de 03.12.97, ou seja, um ano após a data em que teria direito à promoção, descontado já na antiguidade 62 dias, relativos a sanções disciplinares sofridas, nos termos do artº29º, nº1, b) do RD/PSP, o que lhe foi indeferido por despacho do 2º Comandante Geral da PSP de 08.01.99, no entendimento, em síntese, de que a impossibilidade de promoção durante o período de um ano a que alude o citado preceito, deve contar-se a partir de 28.11.97, ou seja, do dia imediato ao da publicação da referida pena disciplinar.

O recorrente contencioso interpôs recurso hierárquico necessário dessa decisão para o Ministro da Administração Interna, a que veio a ser negado provimento pelo despacho de 26.06.2000, aqui contenciosamente recorrido. (cf. doc. de fls. 64 e 65).

O acórdão recorrido, sufragando a tese defendida pelo recorrente contencioso e apoiando-se no parecer do MP junto do TCA, considerou que a contagem do prazo de um ano em que ficou impossibilitada a promoção do recorrente, nos termos do artº29º, nº1 a) do RD/PSP, «…deve iniciar-se a partir da data em que o arguido seria normalmente promovido, como defende o recorrente, pois essa data é a que corresponde ou mais se aproxima com o texto da lei, em cujos termos “a pena de suspensão implica a impossibilidade de promoção ou acesso durante o período de um ou dois anos, consoante a respectiva duração se situar nos limites previstos na alínea d) do nº1 do artº25º ou nos limites na alínea e) do mesmo número”. Sem dúvida que o espírito da lei ao impor tal efeito inibitório dirige-se à penalização do arguido em sede de desenvolvimento normal da sua carreira, sendo irrelevante para esse fim, a marcha e duração do processo disciplinar, bem como a data do acto punitivo que lhe põe termo.».

Assim e no entendimento do acórdão recorrido, o recorrente devia ser promovido a 1º Subchefe a partir e 03.12.1997, ou seja, um ano após a data em que normalmente seria promovido por ter completado três anos de serviço efectivo, após descontado na antiguidade os 62 dias relativos a sanções disciplinares ( 2 dias de multa e 60 de suspensão) e não apenas a partir de 28.11.1998, ou seja, decorrido um ano sobre a publicação da pena de 60 dias de suspensão aplicada no processo disciplinar, como entendeu a autoridade recorrida.

A autoridade recorrida, ora recorrente jurisdicional, discorda do acórdão recorrido, quanto à interpretação que este faz do artº29º, nº1, b) do RD/PSP, já que entende que, à luz da citada norma, o recorrente contencioso não poderia ser promovido em pleno período de cumprimento da pena disciplinar, ou, de qualquer modo, sem que transcorresse um ano sobre a efectiva punição.

Entende que, ao contrário do que se defende no acórdão recorrido, para a lei não é irrelevante “a marcha e a duração do processo”, como resulta do artº74º, nº9, ao proibir expressamente que a promoção ocorra durante a pendência do processo e também do nº10 do mesmo preceito, ao ressalvar os casos em que a pena prejudique a promoção ou o acesso. E, portanto, não será irrelevante “a data do acto punitivo que lhe põe termo”.

E é por isso que a norma do artº74º, nº9 alude expressamente a “decisão final” do processo.

A seu ver, a norma do artº29º, nº1, b) deve ser conjugada com a previsão do artº95º, nº2 e com a previsão do artº57º, nº1, ambos do Regulamento Disciplinar da PSP.

Ora, a data da punição disciplinar é, no presente caso, a data da decisão do recurso hierárquico, que foi publicada em 27.11.97.

Refere ainda a intenção legislativa, de natureza diversa, veiculada pelas alíneas a) e b) do nº1 do referido artº29º. Enquanto a pena de multa implica “ o desconto na antiguidade”, a pena de suspensão implica “a impossibilidade de promoção ou acesso” durante um certo período de tempo. Ora, o acórdão recorrido, ao considerar que o que a lei prevê é um atraso na promoção, defende que o efeito da pena de suspensão se resume, afinal, a um desconto de antiguidade. Mas se assim fosse, o legislador não teria estabelecido diferenças claramente expressas na lei entre as previsões das als. a) e b).

Entende, pois, que o artº29º, nº1, b) não pode reduzir-se a um “efeito inibitório”, penalizador do arguido, “em sede de desenvolvimento normal da sua carreira”, como ali se considerou.

Finalmente refere ainda que, se a norma do nº9 do artº74º proíbe que a promoção ocorra durante a pendência do processo e até decisão final do processo disciplinar, então não fará sentido defender-se que a promoção pode ocorrer em pleno cumprimento da pena disciplinar. Com efeito, se durante a pendência do processo não existe ainda censura disciplinar (cf. artº95º, nº2) e mesmo assim a promoção não pode concretizar-se, com menos razão se poderá defender que ela ocorra após a decisão do processo que acabe por punir o arguido e durante o cumprimento dessa pena.

Vejamos:

O artº29º do RD/PSP prevê “outros efeitos das penas de multa e suspensão”, constando da sua alínea b) que «a pena de suspensão implica a impossibilidade de promoção ou acesso durante o período de um ou dois anos, consoante a respectiva duração se situar nos limites previstos na alínea d) do nº1 do artº25º, ou nos limites previstos na alínea e) do mesmo número»

Assim, não restam dúvidas que a pena disciplinar de 60 dias de suspensão aplicada ao recorrente contencioso teve como efeito, além da decretada suspensão das funções por 60 dias e desconto desse tempo na antiguidade, a impossibilidade de o mesmo ser promovido durante o período de um ano.

Refira-se que nenhum destes efeitos decorrentes da aplicação da referida pena disciplinar, está sequer questionado nos autos.

O que vem questionado é o dies a quo da contagem do período de um ano, durante o qual o recorrente não pode ser promovido, nos termos do citado artº29º, nº1,b).

É que a lei não indica, de forma expressa, a partir de que momento se procede à sua contagem, pelo que o mesmo se terá de apurar através da sua interpretação.

O acórdão recorrido, acolhendo a tese do recorrente, considerou que o referido período de um ano, se devia contar a partir da data em que o recorrente teria normalmente direito a ser promovido a 1º Subchefe, no caso, a partir de 03.12.96, pelo que, aplicando o prazo do artº29º, nº1, o recorrente deveria ter sido promovido um ano depois daquela data, ou seja, a partir de 03.12.97.

Já a autoridade recorrida entende que tal promoção só se podia verificar, decorrido um ano sobre a data da publicação da decisão final do processo disciplinar, apoiando-se nos artº57º, nº2, 74º, nº9 e artº95º, nº2 do RD/PSP.

Mas a autoridade recorrida não tem razão.

É verdade que a impossibilidade de promoção prevista no artº29º, nº1, b) do RD/PSP, um efeito da pena de suspensão aplicada ao recorrente e, como tal, só poderá efectivar-se depois da publicação da decisão final do processo, como resulta da conjugação dos artº57º, nº1, 74º, nº9 e 95º, nº1, todos do RD/PSP, pois só então a pena aplicada pode produzir os seus efeitos.

E também é verdade que, como refere a autoridade recorrente, foi manifestamente intenção do legislador, afastar a efectivação da promoção, enquanto estivesse pendente o processo disciplinar, intenção expressamente manifestada no nº9 do artº74º, mas que não visou impedir a promoção, já que, como ali se refere, « Durante a pendência do processo, o funcionário ou agente é graduado para promoção ou acesso», apenas «suspendendo-se o movimento até decisão final» do processo disciplinar, o que se compreende, pois pode acontecer que seja aplicada uma pena que prejudique a promoção ou acesso, como a contrario sensu se retira do nº10 do mesmo preceito legal, ao dispor que « Se o processo for arquivado ou for aplicada uma pena que não prejudique a promoção ou o acesso, o funcionário ou agente vai ocupar o seu lugar na lista de antiguidades»

No caso, a pena de suspensão aplicada ao recorrente não impede definitivamente a promoção, mas prejudica-a, na medida em que a impossibilita durante o período de um ano, conforme decorre da alínea b) do nº1 do artº29º do RD/PSP.

Quer dizer, o recorrente não vai ocupar o seu lugar na lista de antiguidades, já que vê a sua promoção atrasada um ano, relativamente ao que aconteceria se não tivesse sido punido disciplinarmente.

Esse, o atraso de um ano na promoção, é pois o efeito da pena de suspensão aqui em causa, pretendido pelo legislador com o atrás citado preceito legal.

Aliás, não faria sentido fazer depender o direito à promoção da decisão final do processo disciplinar ou da sua publicação, como defende a autoridade recorrida, porque qualquer desses dois momentos são aleatórios, o que permitiria dilatar o período de impossibilidade de promoção para além da previsão legal, que é de um ou de dois anos, consoante os limites temporais da pena de suspensão, tudo dependendo da duração do processo disciplinar e da rapidez ou morosidade da notificação da sua decisão final, o que, face aos princípios que regem a actividade administrativa consagrados nos artº4º, 5º e 6º e nos artº2º e 266º, nº2 da CRP, designadamente o princípio da proporcionalidade e ainda às garantias dos administrados constitucionalmente consagradas, designadamente o direito de impugnar as decisões administrativas, se tornaria intolerável num Estado de Direito.

Assim, parece dever concluir-se, com o acórdão recorrido, que o período de impossibilidade de promoção previsto no citado artº29º, nº1, b) do RD/PSP, como efeito da pena de suspensão aplicada ao arguido, deve contar-se a partir da data em que o mesmo seria normalmente promovido, nos termos da lei, se não tivesse sido sancionado disciplinarmente, configurando, assim, esse período de impossibilidade de promoção, uma penalização em sede de desenvolvimento normal da carreira do arguido, um atraso de um ou dois anos na promoção a que tinha direito, conforme estipula o citado preceito legal, não podendo a marcha e a duração do processo disciplinar, alterar o efeito pretendido pelo legislador, visando o artº74º, nº9 do referido diploma tão só a suspensão do movimento, para que a promoção não ocorra antes de se conhecer a decisão final, tanto mais que pode ser impeditiva daquela.

O que tudo importa a improcedência do recurso.

IV- DECISÃO

Termos em que acordamos juízes deste Tribunal, em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Sem custas, por a autoridade recorrente estar isenta.

Lisboa, 29 de Junho de 2004 – Fernanda Xavier – Relatora – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira.