A…, devidamente identificada nos autos, com fundamento em oposição de acórdãos, vem recorrer para este Tribunal Pleno de um acórdão da Subsecção que, confirmando uma sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, negou provimento ao recurso contencioso que a mesma interessada interpusera de um despacho do Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de Cascais que lhe havia indeferido o pedido de aprovação de um projecto de arquitectura relativo à construção de um armazém.
A recorrente elege três pontos relativamente aos quais, no seu entender, o aresto impugnado se encontra em oposição à jurisprudência anterior deste Supremo Tribunal:
- a)“Arguição implícita de nulidade da decisão recorrida por omissão de pronúncia”, a que opõe o decidido no acórdão do STA de 4.09.2003 (in proc. nº 598/02);
- b)“Consequências jurídicas da ininteligibilidade das plantas do PDM de Cascais”, a que opõe o decidido no acórdão do STA de 19.12.2001 (in proc. nº 45 446).
- c)“Fundamentação dos actos administrativos”, a que opõe o decidido no acórdão de 29.06.1995 (in proc. nº 36 360).
A alegada oposição encontrar-se-ia concretizada, na opinião da recorrente, da forma seguinte:
Quanto à primeira questão.
“No acórdão recorrido entendeu-se que, não tendo sido expressa e formalmente arguida qualquer nulidade por omissão de pronúncia e não tendo a decisão recorrida apreciado o vício ou questão de ilegalidade anteriormente invocada na “alegação contenciosa”, tal questão também não pode ser apreciada em sede de recurso por constituir questão nova.
(…) Por seu turno, no douto acórdão fundamento, de 2003. 09. 04, entendeu-se que a reafirmação da invocação no recurso jurisdicional de questão anteriormente invocada, cuja apreciação e decisão tinha sido omitida na decisão judicial recorrida, integra substancial e materialmente arguição implícita de omissão de pronúncia “embora não lhe dando o “nomen juris” impondo-se assim a respectiva apreciação e decisão”.
Quanto à segunda questão.
“No douto acórdão recorrido foram consideradas e aplicadas normas do regulamento do PDM de Cascais, marginalizando-se a questão da ininteligibilidade das respectivas plantas, suscitada pela ora recorrente, por “não permitirem qualquer conclusão definitiva sobre a classificação e potencialidade urbanísticas do imóvel em causa”, considerando-se que está em causa questão “que não é de conhecimento oficioso” (…)
Por seu turno, no douto Acórdão (…) de 2001.12.19 (v. Proc. 45446) (…) que serve de fundamento ao presente recurso, decidiu-se o seguinte, relativamente à mesma questão jurídica:
“Constitui causa de nulidade de acto administrativo, de harmonia com o enunciado na al. c) do nº 2 do artº 133º do CPA, a sua ininteligibilidade, a qual se verifica quando se não consegue descortinar o que é através dele foi decidido.
É o caso de um acto que opera a declaração de utilidade pública urgente da expropriação de terrenos com vista à execução de certa obra pública, mas que, nem a listagem que serviu de base à identificação dos bens, nem a planta publicada e relativa ao destino dos bens expropriados, permitem uma leitura com legibilidade bastante para esclarecer se os bens em causa foram sujeitos a expropriação.””
Quanto à terceira questão.
O acórdão recorrido acolheu, neste ponto, a doutrina legal da chamada fundamentação do acto por remissão para anteriores informações, pareceres ou propostas, segundo a qual a autoridade administrativa (normalmente através de um “concordo” ou “homologo”), se apropria dos fundamentos desses pareceres ou propostas que, assim, “constituirão parte integrante do respectivo acto”.
Invoca a recorrente em sentido oposto o acórdão de 29.06.1995 onde se lê:
“Não está suficientemente fundamentado o acto administrativo que, se traduz na exaração sobre aquele pedido da expressão “indeferido”, mesmo que este despacho tenha sido precedido de uma informação (…) a propor a não aprovação do projecto (…) e a autoridade recorrida tenha exarado despacho a seguir a tal informação de “concordo, informe-se em conformidade””.
Tanto a entidade recorrida como o Digno Magistrado do Mº Pº entendem que o presente recurso por oposição de acórdãos não é de admitir pelas razões constantes das suas peças processuais de fls. 331 e segs. e 430 e segs.
Vejamos.
Conforme jurisprudência constante deste Supremo Tribunal, o recurso por oposição de acórdãos tem como pressupostos indispensáveis: (i) que as situações de facto sobre que versaram as decisões divergentes se apresentem como idênticas nos pontos relevantes para o caso, (ii) que o quadro legal aplicável em que essas decisões se moveram não tenha sofrido, entre a respectiva emissão, qualquer alteração sensível (iii) e que, para efeito de confronto, estejamos face a pronúncias expressas e não meramente explícitas.
Entremos, pois, na análise dos três pontos de contrariedade invocados pela recorrente.
Quanto ao primeiro.
No acórdão ora impugnado a situação configura-se do seguinte modo:
A recorrente contenciosa invocara na petição inicial e na alegação contenciosa o vício de violação dos arts. 219º da CRP, 4º nº 3 do ETAF e 8º do Código Civil, vício de que a sentença do TAC não conheceu, não tendo a recorrente arguido a correspondente nulidade.
Em vez disso, voltou a invocar o aludido vício no recurso jurisdicional, nos mesmos termos em que o fizera anteriormente, ao que o acórdão impugnado respondeu que, não tendo havido pronúncia da sentença sobre esse ponto, nem arguição da nulidade, a questão apresentava-se como nova e, nessa qualidade, o tribunal de recurso não podia dela conhecer.
Por seu lado, no acórdão fundamento (de 9.04.2003), estava em causa uma sentença do TAC que negara provimento ao recurso contencioso de uma decisão camarária que decretara o embargo das obras de construção de um muro divisório de uma propriedade.
O recorrente contencioso imputava ao acto impugnado, entre outros, o vício de erro nos pressupostos de facto, cuja procedência não mereceu acolhimento na sentença.
No recurso jurisdicional para o STA, o interessado atacou a sentença dizendo, quanto a este ponto, que ela dera como provado, designadamente, “a deslocação “mais para norte” do muro divisório que (…) estava a construir, matéria que foi impugnada” e que, por isso, exigiria a elaboração de despacho saneador. A sentença teria, assim, incorrido em erro no julgamento da matéria de facto.
Ora, o acórdão fundamento, quanto a isto, disse o seguinte:
“[A questão de saber se o muro divisório ocupava terreno alheio] é assunto que precisa de ser esclarecido porque configura matéria factual controvertida que o recorrente está disposto a provar: ele assevera, e quer demonstrá-lo, que não são verdadeiros os fundamentos factuais em que o acto radica. E assim, mesmo que não lhe tivesse dado o respectivo nome, estamos perante o vício de erro sobre os pressupostos de facto invocado na petição inicial e reiterado nos arts. 9º e 11º das conclusões do recurso contencioso (fls. 67). Vício sobre que a sentença se não pronunciou.
E mesmo que o recorrente não tivesse conferido ao facto a expressão da nulidade traduzida pela omissão de pronúncia (cfr. art. 668º, nº 1, al, d) do CPC), a verdade é que com a insistência nas alegações do presente recurso jurisdicional de ter sido considerada matéria de facto que estava em controvérsia e de não ter sido relevada a impugnação que tinha feito sobre o local de implantação do muro, o que está implicitamente a fazer é trazer à liça a referida nulidade, embora não lhe dando o “nomen juris”.
Assim, haverá que fazer voltar os autos à 1ª instância para o conhecimento do vício, para o que, se necessário for, deverão ser apurados com rigor e objectividade os pressupostos de facto e, assim, ampliada a matéria de facto com a demonstração pelos meios de prova em direito permitidos (prova testemunhal ou pericial, etc.).”
É patente a diferença essencial das situações sobre que se debruçaram os dois acórdãos.
No aresto recorrido, perante o silêncio da sentença em relação ao vício invocado, o recorrente jurisdicional limitou-se a repetir a ocorrência desse vício nos exactos termos em que o fizera na petição do recurso contencioso. Omitiu por completo qualquer crítica à posição assumida pela decisão da 1ª instância. Daí que o acórdão recorrido tivesse desconsiderado, nesta parte, a alegação.
No acórdão fundamento, pelo contrário, o recorrente jurisdicional atacou frontalmente a sentença no ponto em crise (com “insistência” na expressão do aresto), atribuindo-lhe erro na apreciação da matéria de facto. Com o que, na perspectiva do acórdão recorrido, o interessado colocou no tabuleiro do recurso todas as pedras que integram a nulidade por omissão de pronúncia, a qual acabou por “trazer à liça (…) embora não lhe dando o “nomen juris””.
Deste modo, sendo claramente distintos os pressupostos de que partiram estes dois acórdãos, irrelevam, para efeito de oposição, as diferentes soluções de direito a que um e outro chegaram.
Quanto à segunda questão, ou seja, oposição ao decidido no acórdão de 29.11.2006 relativamente à consequência jurídica da ininteligibilidade das plantas do PDM de Cascais.
O acórdão recorrido não apreciou a questão da ininteligibilidade dessas plantas “por não permitirem qualquer conclusão definitiva sobre a classificação e potencialidade urbanísticas do imóvel em causa”, uma vez que essa questão “não é de conhecimento oficioso”.
Por seu turno, no acórdão fundamento estava igualmente em causa a ininteligibilidade de plantas do aludido PDM. Todavia, esse defeito do instrumento urbanístico atingia, no caso, o próprio objecto do acto impugnado, “não se sabe se o acto recorrido engloba ou não as parcelas de terreno que vieram a ser adjudicadas à expropriada (…) não se consegue descortinar o que é que através dele [o acto recorrido] foi decidido”, daí ter sido declarada a nulidade do acto “de harmonia com o enunciado na al. c) do nº 2 do art. 133º do CPA” (palavras do aresto).
É, pois, claro que os factos sobre que se debruçou o acórdão fundamento são essencialmente diversos daqueles que sustentam o acórdão recorrido.
Aqui, a situação de incerteza não toca o conteúdo do acto impugnado que, como refere o Município, “é perfeitamente claro e inteligível, traduzindo-se no indeferimento de um determinado projecto de arquitectura, perfeitamente individualizado e concretizado que previa a implantação de um armazém”. A ininteligibilidade das plantas reporta-se antes à “classificação e potencialidade urbanísticas” do local onde o interessado pretendia implantar a construção; essa dúvida constituiria fonte de um eventual erro nos pressupostos do acto e, por conseguinte, da sua mera anulabilidade.
Diferentes eram, assim, os concretos problemas com que se defrontaram os os acórdãos em apreço.
Por fim, relativamente à terceira e última questão, divergência de posições quanto à fundamentação por remissão dos actos administrativos.
A este propósito, cita a recorrente este passo do acórdão sob censura:
“Quanto à falta de fundamentação do acto recorrido, de indeferimento expresso do pedido de aprovação do projecto de arquitectura, verifica-se que o aludido vício de forma é de todo improcedente, uma vez que o acto se mostra suficientemente fundamentado per relationem ou por remissão sucessiva, legalmente admitida pelo art. 125º do CPA (…)
Nestes casos, de fundamentação por remissão para anteriores informações, pareceres ou propostas (normalmente através de um “Concordo” ou “Homologo”), a autoridade administrativa apropria-se dos fundamentos daqueles pareceres ou propostas que, assim, “constituirão parte integrante do respectivo acto””.
Entende “ser manifesto” que esta pronúncia contradiz o decidido no acórdão fundamento de 29.06.1995, de cujo sumário consta o seguinte:
“Não está suficientemente fundamentado o acto administrativo que, perante a pretensão do recorrente de alterar o projecto de arquitectura de um prédio, já licenciado, se traduz na exaração sobre aquele pedido da expressão “indeferido”, mesmo que este despacho tenha sido precedido de uma informação dos serviços técnicos competentes da Câmara Municipal a propor a não aprovação do projecto ao abrigo da al. c), ponto 1, do art. 15 do DL n. 166/70, por não cumprir o alvará de loteamento quanto ao número de pisos e a autoridade recorrida tenha exarado despacho a seguir a tal informação de “concordo, informe-se em conformidade”.
Todavia, como resulta claramente deste segmento do sumário e, de resto, é pormenorizadamente explicado no texto do acórdão, a impugnação contenciosa tinha aqui como objecto, não o despacho de “concordo, informe-se em conformidade”, mas o despacho de “indeferido” que não continha qualquer menção adicional de natureza remissiva que pudesse justificar a aplicação da doutrina legal do art. 125º nº 1 do CPA.
Por conseguinte, a situação dos autos, em que o recorrido despacho de indeferimento decidiu “de acordo com a informação dos serviços datada de 23.10.02” era, em termos de fundamentação do acto, totalmente diversa. Daí a necessária diferença das soluções de direito que o Tribunal deu a um e a outro caso.
Consequentemente, também relativamente a este terceiro ponto não se verifica a alegada oposição de julgados.
Pelo que se acorda em julgar findo o presente recurso.
Custas pelo recorrente com quatrocentos euros de taxa de justiça e duzentos de procuradoria.
Lisboa, 22 de Abril de 2010. – Fernando Manuel Azevedo Moreira (relator) - Rosendo Dias José - José Manuel da Silva Santos Botelho - Maria Angelina Domingues – Jorge Manuel Lopes de Sousa.
