066/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a EP – ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, obrigatório e não vinculativo, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.

Acordam, em conferência, nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO EP – Estradas de Portugal, S.A. , melhor identificada nos autos, deduziu Impugnação Judicial, contra o acto de liquidação da taxa pela fixação de publicidade à margem da EN 12 ao KM 9+800D e ainda EN 12 ao KM 9+810D; EN 12 ao KM 9+820D; EN 12 ao KM 9+830D, no Porto, no valor global de 5.906,16€. Por sentença de 25 de outubro de 2013, o TAF do Porto, julgou procedente a impugnação judicial anulando consequentemente a liquidação da taxa de publicidade. Reagiu a Estradas de Portugal, S.A., interpondo o presente recurso cujas alegações integram as seguintes conclusões: «I - Pretende a Recorrida através da presente ação obter a declaração de anulabilidade da taxa liquidada pela Delegação Regional do Porto, no valor de 5.906,16€, pela afixação de publicidade à margem da EN 12 ao KM 9+800D, no Porto, imputando ao mencionado ato o vicio de incompetência absoluta. II - A Recorrida defende, além de outros dois fundamentos (caducidade da liquidação e inconstitucionalidade da taxa) que a competência para licenciar a publicidade afixada à margem das estradas nacionais está atribuída, exclusivamente, às câmaras municipais, enquanto a Recorrente advoga que a mesma não está excluída dos poderes que lhe foram concedidos, podendo consubstanciar um acto de licenciamento ou de autorização. III - É muito importante ter em conta, que o legislador, apesar de discordar da afixação da publicidade à margem das estradas nacionais por razões estéticas e de salvaguarda da segurança rodoviária, admitiu-a (tolerou-a) desde que permitida (licenciada/autorizada) por entidade competente (a Recorrente no caso) e depois de paga a respetiva taxa (proibição relativa). IV - Ora, resulta da atual legislação que: Fora dos aglomerados urbanos o legislador não permite a afixação de publicidade, pelo que a questão do licenciamento só se coloca nos casos de exceção ao regime de proibição (alínea a) do artigo 4.º do DL 105/98 ); Dentro dos aglomerados urbanos, existe um concurso aparente ou real de competências sobre o licenciamento da publicidade, apesar de ser evidente que os terrenos à margem das estradas nacionais estão dentro da zona de proteção sobre os quais se verificam permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da JAE (faixa de respeito) (cfr: alínea b), do artigo 3.º do DL 13/71). V - Por sua vez, a competência da Recorrente para conceder licença e liquidar as taxas devidas pela implantação de tabuletas ou objetos de publicidade à margem das estradas nacionais (OUTDOORS), decorre da conjugação da seguinte legislação: A Lei 97/88 no artigo 1°, n.º 1, prevê que a afixação de mensagens publicitárias obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes; No n.º 2, daquele artigo 1.º, é dito que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais...” A Lei 97/88 (tal como o anterior DL 637/76 ) não revogou o DL 13/71 quanto ao poder concedido à JAE para licenciar a aposição de publicidade na denominada zona de proteção à estrada (cfr: artigos 1°, 2°, 3º, 10º e 15°, todos do DL 13/71). VI - E mesmo que se aceite a concorrência de duas competências (duas jurisdições) com a intervenção de duas entidades distintas no mesmo procedimento, ela resulta das diferentes atribuições que cada uma destas entidades assegura. VII - Assim, compete às Câmaras Municipais a definição dos critérios de licenciamento para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, nos termos do n.º 2, do artigo 1.° da Lei n.º 97/88 , enquanto à Recorrente lhe cabe averiguar se a estrada ou a perfeita visibilidade de trânsito não são afetadas (cfr: n.° 1, do artigo 12º do DL n.º 13/71 de 23 de Janeiro). VIII - É que os serviços prestados pelas Câmaras e pela EP não são os mesmos, pelo que não se podem confundir. IX - Por isso, a intenção do legislador ao publicar o DL 637/76 e depois a Lei 97/88 , foi, inequivocamente, a de salvaguardar o regime especial previsto nas normas de proteção às estradas nacionais, mais propriamente no DL 13/71 de 23 de janeiro. X - Ao decidir como decidiu, o tribunal a quo violou o constante nos artigos 3.°, alínea b); 10.°, n.º 1, alínea b); 12.° e alínea j), do n.º 1, do 15.°, todos do DL 13/71 de 23 de janeiro, acabando por perfilhar solução oposta à jurisprudência maioritária deste tribunal. NESTES TERMOS, E nos que V. Ex.as mui doutamente suprirão, deverá ser revogada a sentença recorrida, ordenando-se ao TAF do Porto que proceda à apreciação das outras duas questões, assim se fazendo, como sempre, inteira e sã JUSTIÇA.» Contra alegou a entidade recorrida, A………………….., SA, concluindo da seguinte forma: A competência para licenciar toda e qualquer publicidade cabe exclusivamente às câmaras municipais, nos termos do artigo 2° da Lei 97/88 , cabendo à Recorrente apenas dar parecer prévio, a solicitação das câmaras, quando a publicidade se deva localizar em local sob sua jurisdição; A necessidade de dar parecer não transforma a Recorrente em entidade licenciadora; Com a Lei 97/88 teve inequivocamente o legislador intenção de revogar toda a demais legislação relativa a licenciamento de publicidade, e portanto também as normas do DL 13/71 que a esta se referem, caso se entenda que não estavam essas normas já revogadas pelo DL 637/76 , que pretendeu regular toda a matéria relativa a licenciamento de publicidade junto a estradas nacionais, como consta até do respectivo preâmbulo; O DL 637/76 estabeleceu que a competência para licenciar publicidade dentro de aglomerados urbanos cabia às câmaras municipais, e que fora dos aglomerados urbanos apenas seria permitida em casos ali especificamente contemplados; O DL 637/76 , a não se considerar tacitamente revogado pela Lei 97/88 , foi expressamente revogado pela Lei 30/2006 (art. 37º al. j); A revogação do DL 637/76 não fez renascer as normas do DL 13/71, nos termos do artigo 7° n°4 do C. Civil; O campo de aplicação dos artigos 10° n° 1 alínea b) e da alínea j) do artigo 15°, ambos do DL 13/71, ficou, com a revogação parcial daquelas normas, restringido a tabuletas; Ao contrário do afirmado pela Recorrente, a Lei 97/88 não faz depender o licenciamento camarário de qualquer outro prévio licenciamento; A Lei 97/88 não fez desaparecer, contrariamente ao afirmado pela Recorrente, as normas de protecção às estradas nacionais, antes passando a regular essa protecção por forma diferente; Não é verdade que a Lei 97/88 atribua a quem quer que seja competência para licenciar obras em locais sob jurisdição da Recorrente, permanecendo intocada a competência da Recorrente no que respeita a obras; A Recorrente sempre licenciou, ainda que não o pudesse fazer, publicidade fora de aglomerados urbanos, apesar do DL 105/98 , que caiu em desuso, pelo que a invocação deste por parte da Recorrente nos termos em que o faz constitui abuso de direito, na modalidade de venire contra factum proprium; Não corresponde ao legislado que às câmaras municipais apenas caiba definir critérios de salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental; Da actualização das taxas estabelecidas no artigo 15° do DL 13/71 efectuada em 2004 e em diploma que apenas visou proceder à actualização do valor das taxas, mantendo inalterado todo o demais conteúdo daquele artigo 15° n° 1, não pode concluir-se que o legislador considerasse em vigor ou pretendesse repor em vigor legislação por ele já anteriormente revogada; Por desnecessidade face à decisão proferida, o tribunal “a quo” não conheceu de todos os fundamentos invocados pela Impugnante; O tribunal considerou não provados factos que são pertinentes para apreciar questões que se pretende, subsidiariamente, que sejam conhecidas por esse Venerando Tribunal, nos termos do artigo 636° do Novo C. P. Civil; Relativamente aos factos pertinentes para apreciação da invocada caducidade do direito a liquidar as taxas em causa nos autos, foi o tribunal a quo que sobre eles impediu a produção de prova ao decidir, por despacho, que não se lhe afigurava útil a inquirição das testemunhas arroladas; O tribunal a quo considerou ser matéria de direito ou conclusiva o saber-se se os locais de implantação da publicidade em causa nos autos estão ou não dentro de aglomerado urbano, sendo certo que a matéria não é exclusivamente de direito nem exclusivamente conclusiva, havendo que apurar, como matéria de facto, se os locais de implantação se encontram em área urbana ou qualificada como tal; Prevenindo a necessidade de apreciação dos fundamentos da impugnação não apreciados pela decisão recorrida, e a hipótese de procedência, que se não crê, das questões suscitadas pela Recorrente, requer-se subsidiariamente nos termos do artigo 636° do Novo C. P. Civil, que esse Venerando Tribunal conheça dos fundamentos de que não conheceu a decisão recorrida e impugnam-se os dois apontados pontos da matéria de facto, requerendo-se ainda, porque não constam dos autos os elementos indispensáveis à apreciação das questões suscitadas, que, considerando-se necessária a respectiva apreciação, sejam mandados baixar os autos nos termos do n° 3 daquele artigo 636°.» O EMMP pronunciou-se emitindo o seguinte parecer: «A recorrente acima identificada vem sindicar a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, exarada a fls. 185/213, em 25 de Outubro de 2013. A sentença recorrida julgou procedente impugnação judicial deduzida contra quatro liquidações de taxa de publicidade, em 2010, ao abrigo do disposto no artigo 15.°/1/j) do DL 13/71, de 23 de Janeiro, no entendimento de que a recorrida, não tem actualmente competência para a liquidação de tais tributos. A recorrente termina as suas alegações com as conclusões de fls. 253/256, que, como é sabido, delimitam o objecto do recurso, nos termos do estatuído nos artigos 685.º/4 e 699.º/1 do NCPC, e que aqui se dão por inteiramente reproduzidas. A recorrida contra-alegou, nos termos de fls. 271/274, que aqui, também, se dão por inteiramente reproduzidos para todos os efeitos legais. Resulta do probatório e dos autos que a recorrente EP, ao abrigo do disposto no artigo 15.°/1/ j) do DL 13/71, de 23 de Janeiro e, perante a mera constatação física da existência dos painéis de publicidade, sem promover qualquer procedimento de licenciamento, procedeu à liquidação do sindicado tributo. Os artigos 10.°/1/ b) e 15°/1/ j) do DL 13/71 prevêem a liquidação de taxa de publicidade por banda da AP, no caso de licenciamento da publicidade. Tal licenciamento está devidamente enquadrado num procedimento de licenciamento, regulado nos artigos 16.º e 17.° do DL 13/71. Ora, no caso em análise, temos que a EP procedeu à liquidação das taxas de publicidade à margem de qualquer procedimento de licenciamento por si promovido. Mas será que a EP tem, actualmente, competência para liquidar as taxas em causa? Parece que não. De facto, o STA, em recente acórdão de 26 de Junho de 2013, (proferido no recurso nº 0232/13, disponível no sitio da Internet www.dsgi.pt) relatado pela Senhora Conselheira Fernanda Maçãs, e cujo discurso fundamentador se subscreve, sustentou que o artigo 2.° /2 da Lei 97/88 está em contradição com o, expressamente, consagrado no artigo 10°/1/ b) do DL 13/71, na parte em que este último comete à Estradas de Portugal, EP, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto aquele preceito degrada essa intervenção à mera emissão de parecer obrigatório. Assim, sustenta o STA, no citado aresto que, uma vez que foi intenção inequívoca do legislador revogar o regime especial de licenciamento de publicidade constante do DL 13/71, depois da entrada em vigor da Lei 97/88 , a EP deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, dispondo, tão somente, de competência para a emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento da autoria das Câmaras Municipais, nos termos do estatuído no artigo 2.° /2 da Lei 97/88 . A sentença recorrida não merece, pois, censura. Termos em que deve negar-se provimento ao presente recuso jurisdicional, mantendo-se a sentença recorrida na ordem jurídica.» FUNDAMENTAÇÃO O Tribunal “a quo” deu como provada a seguinte factualidade: 1. A sociedade B…………………, LDA., NIPC ……….., com sede na Avenida ………………., Lote …, Lisboa, aqui Impugnante, foi notificada, na sequência de ação de fiscalização efetuada pelos serviços de fiscalização da EP- ESTRADAS DE PORTUGAL, SA, através dos ofícios n°3006, 3007, 3008 e 3009 datados de 08/08/2010 de Delegação Regional do Porto da EP – Estradas de Portugal, SA (junto, respectivamente sob Docs nº1, nº2, nº3 e nº4 com a Petição Inicial, a fls. 15-32 dos autos, igualmente constante do Processo Administrativo apenso) do seguinte, nos seguintes termos: - Oficio 3006 (junto sob Doc. nº1 com a Petição Inicial, a fls. 15 ss. Dos autos) Assunto: Legalização de Publicidade EN 12/Km 9.800 D Verificaram os nossos Serviços de Fiscalização, no local acima indicado, se encontra colocada publicidade visível da EN 12, conforme fotografia anexa, a qual é susceptível de autorização. De referir que a publicidade está sujeita ao licenciamento por parte da respectiva Autarquia, com a prévia autorização da entidade com jurisdição sobre o local onde a publicidade for afixada, no caso presente, a EP, SA. Efectivamente, nos termos do disposto na alínea j), do nº1, do Art.º 15.º do Decreto Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, com a redacção dada pelo Decreto Lei nº 25/2004 de 24 de Janeiro, está atribuída à EP a faculdade de autorizar a colocação de elementos publicitários cobrando a respectiva taxa. Assim, fica V.Exa, notificado para no prazo de 20 dias úteis contados da data de recepção do presente oficio, efetuar o pagamento da taxa na valor de 1 476,54 €, correspondente a 26 m2 X 56,79€ nesta Delegação Regional, ou remeter o pagamento em cheque visado ou vale postal via CTT, indicando sempre e seu Numero de Identificação fiscal, Nome e Morada actualizada, findo o qual, se nada for feito, será emitida certidão de divida e sua remessa à respectiva repartição de finanças para instauração de execução fiscal. As autorizações dos reclamos serão sempre concedidas, a título precário, pelo prazo máximo de um ano e renovável por igual período, sempre que solicitado pelo requerente em requerimento efectuado antes de expirar o prazo referido. Concede-se, nos termos do artº 101, nº 1 e nº 2, do Código de Procedimento Administrativo, o prazo de 10 dias úteis contados da data da notificação para V.exa alegar por escrito o que tiver por conveniente quanto à notificação e, no caso de realização de audiência, fica suspensa a contagem do prazo de 20 dias acima indicado. Mais se informa, que decorrido o prazo de 10 dias úteis sem a apresentação da defesa, a decisão torna-se definitiva, a qual pode ser objecto de recurso hierárquico para o Conselho de Administração da EP ou impugnada Judicialmente nos termos gerais, podendo o processo ser consultado na sede da Delegação Regional do Porto com a morada Indicada no cabeçalho da presente notificação. - Ofício 3007 (junto sob Doc. n°2 com a Petição Inicial, a fls. 19 ss. dos autos) Assunto Legalização de Publicidade EN12 / km 9,810 D Verificaram os nossos Serviços de Fiscalização no local acima indicado se encontra colocada publicidade visível da EN 12, conforme biografia anexa a qual é susceptível de autorização. De referir que a publicidade está sujeita ao licenciamento por parte da respectiva Autarquia com a prévia autorização de entidade com jurisdição sobre o local onde a publicidade for afixada, no caso presente, a EP, SA. Efectivamente nos termos do disposto na alínea j), do nº 1, do Art.º 15.º do Decreto Lei n.º 13/71 de 23 de Janeiro, com a nova redacção dada pelo Decreto Lei nº 25/2004 , de 24 de Janeiro, está atribuída à EP a faculdade de autorizar a colocação de elementos publicitários cobrando e respectiva taxa. Assim, fica V. Exa notificado, para no prazo de 20 dias úteis contados da data de recepção do presente oficio, efectuar o pagamento da taxa no valor de 1 476,54 € correspondente a 26 m2 X 56.79€ nesta Delegação Regional, ou remeter o pagamento em cheque visado ou vale postal via CTT indicando sempre o seu Número de Identificação Fiscal Nome e Morada actualizada, findo o qual, se nada for feito, será emitida certidão de divida e sua remessa à respectiva repartição de finanças para instauração de execução fiscal. As autorizações dos reclamos serão sempre concedidas, a título precário, pelo prazo máximo de um ano e renovável por igual período, sempre que solicitado pelo requerente em requerimento efectuado antes de expirar o prazo referido. Concede-se, nos termos do art° 101, nº 1 e n.º 2, do Código de Procedimento Administrativo, o prazo de 10 dias úteis contados da data da notificação, para V.exa alegar por escrito o que tiver por conveniente quanto à notificação e no caso de realização de audiência fica suspensa a contagem do prazo de 20 dias acima indicado. Mais se informa, que decorrido aquele prazo de 10 dias úteis sem a apresentação da defesa, a decisão torna-se definitiva, a qual pode ser objecto de recurso hierárquico para o Conselho de administração da EP ou impugnada Judicialmente nos termos gerais, podendo o processo ser consultado na sede da Delegação Regional do Porto com a morada Indicada no cabeçalho da presente notificação. - Ofício 3008 (junto sob Doc. n°3 com a Petição Inicial, a fls. 23 ss. dos autos) Assunto: legalização de Publicidade EN 12/KM 9,820 D Verificaram os nossos Serviços de Fiscalização, no local acima indicado, se encontra colocada publicidade visível da EN 12, conforme fotografia anexa, a qual é susceptível de autorização. De referir que a publicidade está sujeita a licenciamento por parte da respectiva Autarquia com a prévia autorização da entidade com jurisdição sobre o local onde a publicidade for afixada, no caso presente, a EP, SA. Efectivamente, nos termos do disposto na alínea j), do nº 1, do Art° 15º. do Decreto Lei nº 13/71 de 23 de Janeiro, com a nova redacção dada pelo Decreto Lei nº 25/2004 , de 24 de Janeiro, está atribuída à EP a faculdade de autorizar a colocação de elementos publicitários cobrando a respectiva taxa. Assim, fica V.Exa, notificado, para no prazo de 20 dias úteis contados da data de recepção do presente oficio, efectuar o pagamento da taxa no valor de 1 476,54 €, correspondente a 28 m2 X 56,79€ nesta Delegação Regional, ou remeter o pagamento em cheque visado ou vale postal via CTT, indicando sempre o seu Número de identificação Fiscal Nome e Morada actualizada, findo o qual, se nada for feito, será emitida certidão de divida e sua remessa à respectiva repartição de finanças para Instauração de execução fiscal. As autorizações dos reclamos serão, sempre concedidas, a titulo precário pelo prazo de um ano e renovável por igual período sempre que solicitado pelo requerente em requerimento efectuado antes de expirar o prazo referido. Concede-se, nos termos do art° 101, nº1 e nº 2, da Código de Procedimento Administrativo, o prazo de 10 dias úteis contados da data da notificação, para V.exa alegar por escrito o que tiver por conveniente quanto à notificação e, no caso de realização de audiência, fica suspensa a contagem do prazo de 20 dias acima indicado. Mais se informa, que decorrido aquele prazo de 10 dias úteis sem a apresentação da defesa, a decisão torna-se definitiva, a qual pode ser objecto de recurso hierárquico para o Conselho de administração da EP ou impugnada Judicialmente nos termos gerais, podendo o processo ser consultado na sede da Delegação Regional do Porto com a morada indicada no cabeçalho da presente notificação. - Ofício 3009 (junto sob Doc. n°4 com a Petição inicial, a fls. 23 ss. dos autos). Assunto: legalização de Publicidade EN 12/ km 9,830 D Verificaram os nossos Serviços de Fiscalização, no local acima indicado, se encontra colocada publicidade visível da EN 12, conforme fotografia anexa, a qual é susceptível de autorização. De referir que a publicidade está sujeita a licenciamento por parte da respectiva Autarquia com a prévia autorização da entidade com jurisdição sobre o local onde a publicidade for afixada, no caso presente, a EP, SA. Efectivamente, nos termos do disposto na alínea j), do nº 1, do Art° 15º. do Decreto Lei nº 13/71 de 23 de Janeiro, com a nova redacção dada pelo Decreto Lei n 28/2004, de 24 de Janeiro, está atribuída à EP a faculdade de autorizar a colocação de elementos publicitários cobrando a respectiva taxa. Assim, fica V.Exa, notificado, para no prazo de 20 dias úteis contados da data de recepção do presente oficio, efectuar o pagamento da taxa no valor de 1 476,54 €, correspondente a 28 m2 X 56.79€ nesta Delegação Regional, ou remeter o pagamento em cheque visado ou vale postal via CTT, indicando sempre o seu Número de identificação Fiscal Nome e Morada actualizada, findo o qual, se nada for feito, será emitida certidão de divida e sua remessa à respectiva repartição de finanças para Instauração de execução fiscal. As autorizações dos reclamos serão, sempre concedidas, a titulo precário pelo prazo de um ano e renovável por igual período sempre que solicitado pelo requerente em requerimento efectuado antes de expirar o prazo referido. Concede-se, nos termos do art° 101, nº1 e nº 2, do Código de Procedimento Administrativo, o prazo de 10 dias úteis contados da data da notificação, para V.exa alegar por escrito o que tiver por conveniente quanto à notificação e, no caso de realização de audiência, fica suspensa a contagem do prazo de 20 dias acima indicado. Mais se informa, que decorrido aquele prazo de 10 dias úteis sem a apresentação da defesa, a decisão torna-se definitiva, a qual pode ser objecto de recurso hierárquico para o Conselho de administração da EP ou impugnada Judicialmente nos termos gerais, podendo o processo ser consultado na sede da Delegação Regional do Porto com a morada indicada no cabeçalho da presente notificação. A sociedade B…………………………….., LDA pronunciou-se em sede de audiência prévia (através dos requerimentos datados de 18/08/2010) que junta sob Doc.s n°5, n° 6, n° 7 e n° 8 com a Petição Inicial, a fls. 31-42 dos autos, igualmente constantes do Processo Administrativo apenso), ali defendendo desde logo, entre o demais, que relativamente à afixação de publicidade a EP- ESTRADAS DE PORTUGAL, SA não tem competência para o seu licenciamento e cobrança das respetivas taxas por a mesma pertencer às Câmaras Municipais. Após o que foram proferidas pelo Diretor da Delegação Regional do Porto da EP ESTRADAS DE PORTUGAL, SA as decisões vertidas nos ofícios 3404, 3412, 3413 e 3414 datado de 08/09/2010 (juntos sob Doc.s n° 9, n°10, n°11 e n°12 com a Petição Inicial, a fls. 43-54 dos autos, igualmente constantes do Processo Administrativo apenso) com igual teor (respeitando cada um deles aos locais referidos, identificados quer nestes quer nos anteriores ofícios), que é o seguinte: Na sequência da nossa comunicação de 09.08.2010, vieram V, Exas., no uso do direito de audiência prévia ( artigos 100º e 101º , nº 1 do CPA e artigo 60º, n° 1, a) de Lei Geral Tributária alegar a falta de fundamento legal da liquidação da taxa. Ora, estatui a legislação publicitária, no nº2, artigo 2º, da Lei n 97/88 de 17 de Agosto que a deliberação de licenciamento da Câmara Municipal deve ser precedida de “parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada.” Da acordo com as orientações do Gabinete Jurídico desta empresa e já confirmadas pela Provedoria da Justiça, concluiu-se que o parecer prévio emitido sobre e legalidade ou oportunidade da colocação de publicidade com vista ao seu licenciamento pelas Autarquias é equiparado a uma autorização, para efeitos do disposto no artigo 15º, do Decreto Lei nº 13/71 de 23 de Janeiro, razão pela qual a EP passou a cobrar a taxa prevista na alínea j), daquele artigo, com as alterações introduzidas pelo Decreto lei nº 25/2004 , de 24 de Janeiro. A legitimidade da EP para cobrar a taxa pela implantação ou afixação de publicidade em áreas sob a sua jurisdição, que abrange, como está estabelecido no artigo 1º do D.L. nº 13/71, de 23 de Janeiro, a zona de protecção à estrada constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito” é lhe conferida por vários diplomas legais ( lei 97/88 , D.L. nº 13/71 – artigos 10º, 11º e 15º pelo que a dúvida da sua legitimidade não prevalece. Relativamente à interferência de duas entidades distintas no mesmo procedimento ela resulta das diferentes atribuições que cada uma destas entidades assegura De facto às Câmaras Municipais compete a definição dos critérios de licenciamento para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, nos termos do nº 2, do artigo 1º da Lei nº 97/88 de Agosto. Por sua vez, à EP cabe exclusivamente avaliar o impacte que a publicidade terá na circulação rodoviária, garantindo, que a observância das condições de segurança de pessoas e bens sejam acauteladas. Deste modo, os serviços prestados pelas Câmaras e pela EP, SA não são os mesmos e não se podem confundir. Assim deverá V. Exas, no prazo máximo de 10 dias úteis, contado da data de recepção do presente oficio, dar cumprimento ao teor da nossa comunicação de 09.08.2010 findo o qual, se nada for feito, será emitida certidão de divida e sua remessa à respectiva repartição de finanças para instauração de execução fiscal (nº2, do artigo 13º , do DL 374/2007 , de 7 de Novembro). Para o efeito, poderá dirigir-se a esta delegação Regional para pagamento em cheque visado, ou remeter o pagamento em cheque visado ou vale postal via CTT, ou efectuar o pagamento através de referência Multibanco, indicando sempre o seu número de identificação fiscal, nome e morada actualizada. Uma vez efectuado o depósito, ser-lhe-á devolvida cópia da guia, comprovativa de pagamento a qual terá de ser apresentada na Câmara Municipal, a fim de ser passada a respectiva licença. As autorizações dos elementos publicitários serão sempre concedidas a titulo precário, pelo prazo máximo de um ano e renovável por igual período, sempre que solicitado pelo requerente em requerimento efectuado antes de expirar o prazo referido, no entanto, no caso em apreço e autorização é concedida até 31 de Dezembro de 2010, uma vez que a mesma já se encontra colocada. A presente decisão tem a data constante nesta comunicação, a qual pode ser objecto de Reclamação para o seu autor, o subscritor abaixo-assinado, de Recurso Hierárquico para o Conselho de Administração da EP, SA ou impugnada Judicialmente nos termos gerais podendo o processo ser consultado na sede da Delegação Regional do Porto com a morada indicada no cabeçalho da presente notificação, no horário normal de expediente. Aqueles ofícios 3404, 3412, 3413 e 3414, datados de 08/09/2010 (juntos sob Doc.s n° 9, n°10, n°11 e n°12 com a Petição Inicial, a fls. 43-54 dos autos) foram remetidos à sociedade B…………………………, LDA. por correio registado com avisos de receção que se mostram assinados em 09/09/2010 (cfr. data e assinatura aposta nos respetivos avisos de receção, constantes do Processo Administrativo apenso — a fls. 5, fls. 9, fls. 33 e fls. 47). A Petição Inicial da presente Impugnação foi remetida a este Tribunal por correio eletrónico em 29/09/2010 (cfr. 1, 3 e 4 ss.). No exercício da sua atividade de exploração de publicidade exterior a sociedade B……………………., LDA. tinha instalados diversos painéis publicitários, entre os quais os que respeitam àquelas liquidações de taxas (vertidas nos identificados ofícios 3404, 3412, 3413 e 3414, datados de 08/09/2010) efetuadas pelo Diretor da Delegação Regional do Porto da EP- ESTRADAS DE PORTUGAL, SA. A sociedade B………………………., LDA., NIPC ……….., com sede na Avenida ……………., Lote …., Lisboa, foi incorporada por fusão na sociedade A………………………, SA, NIPC ……….. com sede na Estrada Nacional n° ….., ………………, Vialonga, com a transferência global do seu património social, por deliberação de 27/07/2012, que se mostra registada na Conservatória do Registo Comercial de Lisboa pela Ap. 34/20120730 (cfr. Certidão Permanente 8621-8686-7811 - fls. 171 ss. dos autos). DO DIREITO Tal como decorre da leitura da sentença recorrida, a questão em debate na presente impugnação judicial é a de saber se as Estradas de Portugal, S.A., tem competência para licenciar e taxar a afixação de publicidade junto à EN 12/Km 9.800 D. Na sentença recorrida, julgou-se que a EP não tinha competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias entendendo-se que depois da entrada em vigor da Lei n° 97/88 , deixou a Entidade Impugnada de ter competência para liquidar tais taxas, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no artigo 2° n°2 da mesma Lei n°97/88 . Com este fundamento foi julgada procedente a impugnação e considerou-se prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas. A questão a decidir neste recurso é, apenas de direito e consiste em saber quem é a entidade competente para licenciar e, consequentemente, tributar a afixação de tabuletas de publicidade na zona de protecção das estradas nacionais. Trata-se de questão que actualmente tem obtido resposta idêntica tanto na Secção de Contencioso Tributário (na vertente da tributação do licenciamento) como na Secção de Contencioso Administrativo (na vertente do licenciamento em si), como se pode ver pelos acórdãos proferidos por esta Secção de 26/06/2013, no rec. nº 0232/13, e de 4/06/2014, no rec. nº 01730/13, e pela Secção de Contencioso Administrativo de 20/02/2014, nos recs. nºs 01854/13; 01597/13; 01786/13; 01814/13; 01340/13; 01415/13; 01813/13; 01500/13; 0604/13; 01417/13; 0983/13; de 20/03/2014, no rec. nº 01500/13; de 20/03/2014, no rec. nº 01814/13; de 3/04/2014, nos recs. nº 01815/13; 01896/13; 01600/13; 01741/13; 01792/13; 01499/13; 01556/13; 024/14; de 15/05/2014, nos recs. nº 0133/14; 0135/14; 0140/14; 01516/13; de 29/04/2014, no rec. nº 073/14, e de 26/06/2014, no rec. nº 0232/13, traduzindo uma jurisprudência que actualmente se pode considerar consolidada. Esta resposta foi inicialmente dada pelo referido acórdão desta Secção no recurso nº 0232/13, cuja fundamentação sufragamos na íntegra, e que posteriormente foi acolhida pela Secção de Contencioso Administrativo. Nesse acórdão deixou-se explicitado o seguinte: «3.1. O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º. Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam: Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi ; Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”. O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.” Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma das Estradas, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”. Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto. Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76 , de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva. Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88 ). Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”. No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.” Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi , a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório. Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei. Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.). Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município. Realce-se que esta é, aliás, a tese da recorrente. Com efeito, nas suas conclusões a recorrente não refere em parte alguma qual a norma que lhe confere competência para a emissão do licenciamento em causa. Pelo contrário, em vários pontos das Conclusões, designadamente, nos pontos 12, 15, 22, 23, 26 e 27, a recorrente fala sim na sua competência para a emissão de parecer. No entanto, a recorrente acaba por concluir, invocando jurisprudência deste Supremo Tribunal que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade, mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes.” Concluindo-se que “(…) a aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no nº 2 do art.º 2º do DL 97/88 , de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de -25/6/2009)”. Afigura-se, porém, que esta tese, além de não ter apoio legal, conduziria a resultados absurdos. Vejamos. 3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”. Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos. Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes. As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”. Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT . Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente. Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não. No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004 , de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88 , a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º , nº 2, da Lei nº 97/88 .». Por conseguinte, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88 , o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer. E limitando-se a competência da recorrente (EP) à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º , nº 2, da Lei nº 97/88 , não lhe pode competir a iniciativa de liquidar as taxas por tal licenciamento. A sentença não merece, pois, qualquer censura, devendo ser confirmada. 4 - DECISÃO: Termos em que acordam os juízes deste Supremo Tribunal em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Lisboa, 24 de Setembro de 2014. – Ascensão Lopes (relator) – Casimiro Gonçalves – Francisco Rothes.