2929/04.8TBAVR-A.C1 - Tribunal da Relação de Coimbra

I- Nos termos dos artºs 211º, nº 1, da Constituição; 66º do CPC; e 18º, nº 1, da LOFTJ (Lei nº 3/99, de 13/01), a competência dos tribunais judiciais é residual, de modo que tal competência só existirá na hipótese de a causa não caber a outra jurisdição.

II- De acordo com o artº 212º, nº 3, da Constituição, compete aos Tribunais Administrativos e Fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.

III- Por sua vez, o artº 1º, nº 1, do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais) estabelece que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.

IV- Segundo o artº 4º, nº 1, al. e) do mesmo diploma, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.

V- Sendo uma das partes contratantes um município – pessoa colectiva de direito público -, e o contrato celebrado expressamente qualificado pela lei como contrato administrativo – fornecimento contínuo de inertes e artº 178º, nº 2, al. g) do CPA (Código do Procedimento Administrativo), e que este reúne as demais características dos contratos administrativos, conclui-se que o litígio que tenha por objecto tal contrato apenas pode ser dirimido nos tribunais administrativos e fiscais, os quais detêm competência material para o efeito.

Acordam na 3ª Secção Cível do Tribunal da Relação de Coimbra:

1. RELATÓRIO

“A. ..”, sociedade comercial com sede na Rua de ....., em Pombal, intentou acção declarativa, com processo comum e forma ordinária contra o Município de B...., com sede na Praça da República,......, pedindo a condenação do R. a pagar-lhe a quantia de € 73.536,90, acrescida de juros de mora vencidos e vincendos desde 16/09/2004 até efectivo pagamento, à taxa legal de 12% ao ano, calculados sobre o montante de € 66.728,60.

Para tanto alegou, em síntese, que se dedica habitual e lucrativamente à produção e comercialização de inertes calcários, tendo, em 08 de Maio de 2003 celebrado com o R. um contrato de fornecimento contínuo de inertes durante o ano de 2003; que no exercício da sua actividade e por força do dito contrato forneceu ao R. produtos do seu comércio, conforme extracto de conta-corrente e facturas que juntou; que a referida conta-corrente apresenta um saldo a seu favor de € 67.893,87, respeitante às facturas que descrimina, ascendendo, em 17/09/2004, a € 6.808,30 os juros vencidos, calculados à taxa legal de 12% ao ano; e que o R., perante as solicitações da A. no sentido da sua liquidação, reconhecendo embora a dívida, vem protelando o pagamento com evasivas várias.

O R. contestou por excepção, arguindo a incompetência material do Tribunal Judicial de Aveiro por serem competentes os Tribunais Administrativos e Fiscais e por impugnação negando ter recebido algumas das facturas e defendendo que, tratando-se de um contrato administrativo e não de um acto comercial, os juros devidos são apenas os supletivos (artº 559º, nº 1 do Cód. Civil), de 7% até 01/05/2003 (Portaria nº 263/99 de 12/04) e de 4% daí em diante (Portaria nº 291/03, de 08/04).

A A. respondeu reiterando quanto alegara na petição inicial.

Foi proferido o despacho certificado de fls. 24 a 28 dos autos ser o Tribunal Judicial de Aveiro materialmente competente e julgando improcedente a excepção da incompetência absoluta, em razão da matéria, invocada pelo R.

Inconformado, o Município de B... recorreu, tendo o recurso sido admitido como agravo, com subida imediata, em separado e com efeito meramente devolutivo.

Na alegação de recurso que apresentou, o agravante formulou as conclusões seguintes:

1) Sendo o recorrente uma autarquia local, encontra-se obrigado à observância do princípio da legalidade, adoptando procedimentos administrativos sempre que actua em prossecução do interesse público que lhe está legalmente atribuído (artigos 1º, 2º, nº 2, alínea c) e 3º do Código do Procedimento Administrativo), designadamente, em obediência ao Dec. Lei 197/99, de 8 de Junho, que estabelece o regime de realização de despesas públicas com a locação e aquisição de bens e serviços, bem como da contratação pública relativa à locação e aquisição de bens móveis e de serviços (cfr. artigos 1º e 2º, alínea d), deste Diploma Legal);

2) A presente acção tem por objecto o (in)cumprimento de contrato de fornecimento contínuo de inertes, durante o ano de 2003, sendo que o Recorrido necessita do fornecimento de tais inertes precisamente para a cabal prossecução do interesse público que lhe está legalmente atribuído;

3) Deste modo, de acordo com o disposto na alínea e) do nº 1 do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), compete à jurisdição administrativa (e fiscal) a apreciação do litígio que se discute na presente acção, o que aliás igualmente valerá para o caso de não ter sido adoptado um procedimento administrativo pré-contratual, na medida em que, relativamente ao Recorrente e a este tipo de contratos de fornecimento, existe lei que impõe a sua regulação por normas de direito público, designadamente, o já referido Dec. Lei nº 197/99;

4) A douta decisão proferida pelo Tribunal de 1ª instância, ao considerar o Tribunal da Comarca de Aveiro como competente em razão da matéria para conhecer do litígio que constitui o objecto da presente acção, violou o disposto no artigo 66º do Código de Processo civil e no artigo 4º, nº 1, alínea e) do ETAF, que deveriam ter sido aplicados – em conjugação, designadamente, com o disposto nos artigos 1º, 2º, nº 2, alínea c) e 3º do Código do Procedimento Administrativo e nos artigos 1º e 2º, alínea d) e seguintes do Dec. Lei nº 197/99 – no sentido de se considerar que o presente litígio está sujeito à jurisdição administrativa;

5) Deverá assim ser revogada a decisão proferida pelo Tribunal de 1ª instância, proferindo-se decisão que declare a infracção das regras de competência em razão da matéria, que determina a incompetência absoluta do Tribunal da Comarca de Aveiro para conhecer da presente acção e constitui excepção dilatória que obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa, conduzindo à absolvição da instância do Recorrente, nos termos dos artigos 66º, 101º, 105º, 493º e 494º do Cód. Proc. Civil (que o Tribunal a quo deveria ter aplicado), assim se fazendo JUSTIÇA.

A agravada respondeu defendendo a manutenção da decisão sob recurso.

Foi proferido despacho de sustentação.

Colhidos os pertinentes vistos, cumpre apreciar e decidir.

2. QUESTÕES A SOLUCIONAR

Tendo em consideração que, de acordo com o disposto nos artºs 684º, nº 3 e 690º, nº 1 do Cód. Proc. Civil, é pelas conclusões da alegação do recorrente que determina o objecto e se delimita o âmbito do recurso, constata-se que à ponderação e decisão deste Tribunal foi colocada apenas a questão de saber se a competência material para conhecer da presente causa recai sobre os Tribunais Judiciais (in casu, sobre o Tribunal Judicial da comarca de Aveiro) ou sobre os Tribunais Administrativos e Fiscais.

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. De facto

A factualidade relevante para a decisão do agravo é a que resulta do antecedente relatório, que aqui se dá por reproduzido e ainda que:

a) No dia 8 de Maio de 2003 a A. e o R. celebraram o contrato constante, por certidão, de fls. 39 a 42 dos autos, que aqui se dá por reproduzido, que denominaram de contrato para “Fornecimento contínuo de inertes durante o ano de 2003;

b) O R. foi representado pelo então presidente da Câmara Municipal de B..., o qual declarou que “por deliberação da Câmara Municipal tomada na sua reunião ordinária de 10 de Março do ano em curso e após concurso público realizado nos termos dos números 1 e 2 do artigo 87º do Decreto-Lei 197/99 de 8 de Junho (…) foi decidido celebrar com o segundo outorgante o contrato para o “Fornecimento Contínuo de Inertes para o ano 2003”, de acordo com o Programa de Concurso e Caderno de Encargos que fazem parte integrante do presente contrato (…);

c) Nos termos da cláusula primeira, o fornecimento seria efectuado ao longo do ano, até 31/12/2003, de acordo com as requisições dos respectivos serviços e nos termos dos preços unitários da proposta, que ficava a fazer parte do contrato;

d) De acordo com a cláusula segunda, a adjudicação foi feita pela importância total prevista de € 175.359,00, sujeita ao IVA;

e) Segundo a cláusula quinta, em tudo o que se encontrasse omisso no contrato e nos documentos regulariam as disposições legais aplicáveis aos fornecimentos e aquisição de bens e serviços, nomeadamente o Decreto-Lei nº 197/99, de 8 de Junho;

f) Da cláusula 6ª desse contrato consta que “em todas as questões emergentes do presente contrato é competente o Foro do Juízo de Direito da Comarca de Aveiro ou, sendo este incompetente, o Foro do Tribunal de Coimbra, renunciando os segundos outorgantes, em nome da sua representada, ao Foro de qualquer outra comarca”.

3.2. De direito

A primeira observação que se impõe é a de que, estando em causa regras da competência em razão da matéria, não podem as mesmas ser afastadas por vontade das partes (artº 100º, nº 1 do Cód. Proc. Civil).

Por isso, neste domínio a cláusula 6ª do contrato celebrado entre A. e R. é irrelevante.

Nos termos dos arts. 211º, nº 1 da Constituição, 66º do Código de Processo Civil (CPC) e 18º, nº 1 da Lei Orgânica e de Funcionamento dos Tribunais Judiciais[ 2.] (LOFTJ), a competência dos tribunais judiciais é residual, de modo que tal competência só existirá na hipótese de a causa não caber a outra jurisdição.

O caso em análise opõe os tribunais judiciais aos tribunais administrativos e fiscais pelo que convém averiguar o que, a este respeito, estipulam os vários textos legais, nomeadamente, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)[3] e o Código do Procedimento Administrativo (CPA)[4].

Se for possível concluir que a competência cabe à jurisdição administrativa e fiscal, fica automaticamente excluída a competência dos tribunais judiciais. Se não, serão estes os competentes.

De acordo com o artº 212º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa, compete aos Tribunais Administrativos e Fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.

Por sua vez o artº 1º, nº 1 do ETAF estabelece que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.

Segundo o artº 4º, nº 1, al. e) do mesmo diploma, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto (…) questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.

O nº 1 do artº 178º do CPA define contrato administrativo como o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa e o nº 2 enumera, de forma não taxativa, os contratos administrativos, entre eles incluindo, na al. g), o contrato de fornecimento contínuo[5].

O Prof. Marcelo Caetano em Manual de Direito Administrativo, 10ª ed., vol. I, pág. 587, ensinava que no Direito português, contrato administrativo é “o contrato celebrado entre a Administração e outra pessoa com o objecto de associar esta por certo período ao desempenho regular de alguma atribuição administrativa, mediante prestação de coisas ou serviços, a retribuir pela forma que for estipulada, e ficando reservado aos tribunais administrativos o conhecimento das contestações, entre as partes, relativas à validade, interpretação e execução das suas cláusulas.”

Ainda segundo o mesmo Mestre, são características do contrato administrativo: a) uma das partes ser uma pessoa colectiva de direito público; b) o contrato ter por objecto prestações relativas ao cumprimento de atribuições dessa pessoa colectiva; c) o contrato associar duradoura e especialmente, mediante retribuição, outra pessoa ao cumprimento dessas atribuições da pessoa colectiva de direito público.

Como foi decidido no Ac. do STJ de 10/10/85, BMJ, 350, 292, “o traço característico do contrato administrativo reside na associação duradoura e especial do particular à realização do fim administrativo através de uma vinculação que se traduz na submissão da actividade daquele, do particular, à direcção dos órgãos da entidade servida”.

E, segundo o Ac. do STJ, de 02/04/76, BMJ, 256, 83, “o contrato administrativo há-de ter por objectivo prestações relativas ao cumprimento de atribuições da pessoa colectiva e associará, duradoura e especialmente, mediante retribuição, outra pessoa ao cumprimento dessas atribuições de pessoa colectiva de direito público”.

Revertendo ao caso concreto que nos ocupa, constatamos que uma das partes contratantes – o Município de B... – é uma pessoa colectiva de direito público; que o contrato celebrado – fornecimento contínuo – é expressamente qualificado pela lei [artº 178º, nº 2, al. g) do CPA] como contrato administrativo; que o mesmo contrato reúne as demais características dos contratos administrativos, isto é, tem por objecto prestações relativas ao cumprimento de atribuições do Município de B... e associa duradoura e especialmente, mediante retribuição, a “A....” ao cumprimento dessas atribuições daquele Município; e que, em cumprimento do disposto nos artºs 1º e 2º, nº 2, al. d) do Decreto-Lei nº 197/99, de 8 de Junho, a celebração do contrato foi precedida de um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público, ou seja, de um concurso público[6].

Acresce que nem a lei nem a natureza do contrato afastaram o jus imperii do Município de B..., na sua qualidade de órgão da Administração Pública [artº 2º, nº 2, al. c) do CPA], estando-lhe acessível o exercício dos poderes previstos no artº 180º do CPA[7].

Concluímos, portanto, que o litígio que constitui o objecto da presente acção emerge das relações jurídicas administrativas constituídas entre as partes com a celebração do contrato administrativo de fornecimento contínuo de inertes para o ano de 2003. E que, assim, nos termos das disposições legais mencionadas, a competência para conhecer da acção cabe aos Tribunais Administrativos e Fiscais, sendo os Tribunais Judiciais – no caso, o 2º Juízo Cível do Tribunal Judicial de Aveiro – incompetentes, em razão da matéria.

A incompetência em razão da matéria é uma incompetência absoluta, integradora de excepção dilatória que obsta ao conhecimento do mérito da causa e dá lugar à absolvição da instância (artºs 101º, 105º, 493º e 494ºdo Cód. Proc. Civil).

Vencem, pois, as conclusões da alegação do recorrente, o que importa o provimento do agravo, a revogação da decisão recorrida, a procedência da excepção dilatória da incompetência absoluta do tribunal e a absolvição da instância do R.

4. DECISÃO

Face ao exposto, acorda-se em conceder provimento ao agravo e, consequentemente:

a) Revogar a decisão recorrida;

b) Julgar procedente a excepção dilatória da incompetência absoluta do tribunal;

c) Absolver o R. da instância.

As custas são a cargo da recorrida.

[2] Lei nº 3/99, de 13/01

[3] Aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19/09, alterada pela Lei nº 4-A/2003, de 19/02 e pela Lei nº 107-D/2003, de 31/12.

[4] Aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei nº 6/96, de 31/12.

Com eventual interesse ainda a consulta do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), aprovado pela Lei nº 15/2002, de 22/02, alterada pela Lei nº 4-A/2003, de 19/02.

[5] O contrato de fornecimento contínuo pode ser definido como o contrato pelo qual um particular se obriga a entregar regularmente à Administração Pública, durante um certo período, bens necessários ao funcionamento de um serviço público. (Direito Administrativo, Resumo e apontamentos do curso do 2º ano de Direito da UAL, ano lectivo 2003/2004, regido pelo Dr. João Caupers, “destilados” pelo aluno António Filipe Garcez José, in www.cogitoergosun2.no.sapo.pt.

[6] Guilherme da Fonseca, Justiça Administrativa, Primeiro Balanço da novíssima Reforma, in Seara Nova, nº 1695, consultável em www.searanova.publ.pt escreveu:

“A novíssima reforma, acolhendo o princípio constitucionalmente consagrado da tutela jurisdicional efectiva, proclamou o subprincípio de que a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos e, desde logo, absorveu todo aquele universo do modelo anterior, inovando e modificando muita coisa.

Assim, dos artigos 4º do ETAF e 3º do CPTA retira-se, no essencial, que a jurisdição administrativa tem por objecto:

- (…)

- As questões relativas à matéria contratual e pré-contratual, designadamente, quanto à interpretação, validade e execução de contratos, mas com um alcance dos contratos que vai muito além dos meros contratos administrativos (mesmo os contratos entre privados, em matéria de direito privado, em que o regime pré-contratual é de direito público) e que atinge os contratos com uma ambiência de direito público substantiva”.

[7] A cláusula 1ª do contrato, ao estabelecer que o fornecimento será efectuado de acordo com as requisições dos respectivos serviços, é manifestação do poder de direcção do modo de execução [artº 180º, al. b) do CPA]; e a cláusula 3ª, referente à apresentação pela A. de garantia bancária como salvaguarda do exacto e pontual cumprimento das obrigações assumidas no contrato, revela o poder de fiscalização e de aplicação de sanções que o R. se reservou [artº 180º, als. d) e e) do CPA].