12397/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

Dos artigos 77º do CPA e 26° do Decreto-Lei n.° 135/99, de 22 de Abril, decorre que, em sede do procedimento administrativo, quando não esteja implementado um sistema informático específico para o contacto entre os utilizadores e os serviços, a correspondência enviada por correio electrónico fora do horário de expediente normal deverá considerar-se apresentada no dia útil seguinte.

Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:

RELATÓRIO

Francisco ..., médico dos Hospitais da Universidade de Coimbra (HUC) instaurou recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, de 29-04-2003, que rejeitou o recurso hierárquico interposto da decisão que lhe aplicou uma pena disciplinar.

O Recorrido respondeu por impugnação, sustentando a legalidade do acto.

Em alegações o Recorrente formulou as seguintes conclusões:

I. Quando as partes procedam ao envio por correio electrónico de requerimentos para serviços administrativos, aliás, à semelhança do acontece, nomeadamente, com o envio das peças processuais para os tribunais, é irrelevante que tal envio seja feito após a hora de encerramento dos serviços administrativos ou de secretaria, conquanto tal envio se processe ainda dentro das 24 horas do últimos dia do prazo.

II. A interpretação feita pela entidade recorrida do disposto no n°2 do art. 26° do Decreto-Lei n° 135/99 de 22 de Abril, não corresponde, salvo melhor opinião, à melhor interpretação que deva fazer-se daquele preceito.

III. Nos termos do n°1 do art. 9° do Código Civil: “A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.”

IV. Do preâmbulo do Decreto-Lei n° 135/99 de 22 de Abril resulta que “A resposta pronta, correcta e com qualidade, que efective direitos e viabilize iniciativas, não se compadece com processos e métodos de trabalho anacrónicos e burocráticos, pouco próprios das modernas sociedades democráticas...”

V. Da perspectiva do sistema jurídico tido como um todo, encontramos em outras áreas de relacionamento dos administrados com a Administração a possibilidade de enviar requerimentos e petições, por correio electrónico, até às 23:59 horas do último dia do prazo, considerando-se o acto praticado nesse dia.

VI. Na área da Justiça, que é, aliás, a área onde tal regulamentação se encontra de forma mais exaustiva, é entendimento pacífico e expresso que as partes poderão praticar os actos através de telecópia ou por correio electrónico, valendo como data da prática do mesmo a da sua expedição, que será possível mesmo fora do horário de funcionamento dos tribunais.

VII. Salvo melhor opinião corresponde mesmo a interpretação abrogante do preceito em causa, conferir a faculdade ao requerente/utente de remeter expediente por correio electrónico ao mesmo tempo que se lhe impõe o limite do horário do funcionamento dos serviços administrativos para a prática de tal acto.

VIII. O despacho recorrido ofende o disposto no art. 26° do Decreto-Lei n.° 135/99 de 22 de Abril, o art. 3° do DL n° 290-D/99, de 2 de Agosto e os artigos 143°, 4 e 150°, 2 al. c) do CPC.

IX. A interpretação do disposto no n°2 do art. 26° do Decreto-Lei n° 135/99 de 22 de Abril, no sentido de que o recurso hierárquico apresentado pelo recorrente no último dia do prazo, às 21.14 minutos, é extemporâneo, pelo motivo de tal recurso ter sido enviado por correio electrónico dentro do último dia do prazo, mas depois do encerramento dos serviços administrativos que recebem em mão o expediente quando este é entregue em suporte de papel, deve considerar-se inconstitucional no caso vertente, por violadora do disposto nos artigos 2°, 3°, 266° e 268° da Constituição da República Portuguesa.

X. Pelo que deve afastar-se tal interpretação, por se revelar inconstitucional no caso vertente, devendo revogar-se o despacho recorrido, admitindo-se a petição de recurso hierárquico do recorrente, por tempestiva.

XI. Deve o presente recurso ser julgado procedente e, em conformidade, anular-se o despacho recorrido.

Em contra-alegação concluiu o Recorrido:

a) Dispõe o n.° 2 do art. 26° do Decreto-Lei n.° 135/99, de 22 de Abril, que a correspondência transmitida por via electrónica tem o mesmo valor da trocada em suporte de papel, devendo ser-lhe conferida pela Administração e pelos particulares, idêntico tratamento.

b) E o Código do Procedimento Administrativo, nomeadamente nos artigos 77° a 82°, regula integralmente a questão de saber qual a data em que os recursos hierárquicos se consideram interpostos.

c) Não existindo, consequentemente, qualquer lacuna nesta matéria.

d) Pelo que, in casu, não é aplicável por analogia o regime relativo à apresentação das candidaturas nem, tão pouco, as normas constantes do Código do Processo Civil, como sejam os artigos 143º nº4 e 150º nº2, alínea c).

O Ministério Público emitiu douto parecer desfavorável ao provimento do recurso.

FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Tendo em conta os articulados e os documentos dos autos, estão assentes os seguintes factos relevantes:

1. Pelo ofício nº05627, datado de 12/5/2003, do DMR, foi o Recorrente notificado de um despacho do Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde que, dando concordância a um parecer do Gabinete Jurídico e de Contencioso do Departamento de Modernização e Recursos da Saúde, rejeitou o recurso hierárquico por ele interposto relativamente a uma decisão proferida em processo disciplinar (doc. fls. 14).

2. A petição do recurso hierárquico foi enviada por correio electrónico no dia 20 de Dezembro de 2001, às 21hl4, para os Hospitais da Universidade de Coimbra.

3. Considerou-se naquele parecer (e no acto impugnado que nele se fundamentou) que o recurso era intempestivo, por interposto fora do prazo aplicável previsto no art. 75° nº3 do Estatuto Disciplinar, atento o disposto no art. 173° d) do Código do Procedimento Administrativo, “pois que a petição enviada aos HUC por correio electrónico o foi depois do termo do período de funcionamento dos serviços administrativos competentes para o seu recebimento e registo segundo a ordem de apresentação” (doc. fls. 15/18).

DE DIREITO

O n°2 do art. 26° do Decreto-Lei n.° 135/99, de 22 de Abril, preceitua:

«A correspondência transmitida por via electrónica tem o mesmo valor da trocada em suporte de papel, devendo ser-lhe conferida pela Administração e pelos particulares, idêntico tratamento».

Em rigor esta disposição permite sustentar a legalidade do acto, visto que qualquer requerimento em suporte de papel deve ser apresentado nos serviços durante as horas de expediente, só lhe sendo dada entrada no dia útil seguinte ainda que eventualmente se encontre na respectiva caixa de correio desde o dia anterior.

Quanto ao nº3 do mesmo artigo, ressalva que «à aplicação do princípio constante do número anterior exceptuam-se os efeitos que impliquem a assinatura (...) de documentos, até à publicação de diploma regulador da autenticação de documentos electrónicos», sendo certo que o requerimento inicial que inicia a marcha do procedimento deve ser formulado por escrito e conter, entre outros elementos, a assinatura do requerente – artigo 74º/1/d) CPA.

Ora, sendo o requerimento em causa nestes autos, indubitavelmente, uma petição que serviu para instaurar um procedimento especialmente previsto no artigo 166º e seguintes do CPA com a denominação de «recurso hierárquico», impor-se-ia a sua assinatura, levando a excluir no caso a admissibilidade da transmissão por correio electrónico, posto que não existe, que se saiba, diploma regulador da autenticação dos documentos electrónicos em matéria de procedimento administrativo comum.

Porém, esta questão não está em litígio, uma vez que os serviços não rejeitaram a petição por hipotética falta de assinatura mas por extemporaneidade, sem qualquer reparo à admissibilidade do requerimento, por outros motivos.

De todo o modo, ficam patentes exigências de idoneidade formal e tramitacional dos requerimentos que, se ausentes, podem ser inibitórias da produção dos efeitos normalmente decorrentes da sua apresentação junto dos órgãos administrativos.

Assim, por exemplo, a eficácia dos requerimentos remetidos pelo correio depende de aviso de recepção (cfr. artigo 79º CPA) e, neste âmbito, foi decidido pelos acórdãos de 12-06-97, Proc. 041009, e de 15-01-98, Proc. 042443, ambos da 1ª Subsecção do CA do Supremo Tribunal Administrativo, que a data relevante para efeitos de interposição do recurso hierárquico é a da efectiva entrada da petição nos serviços da autoridade recorrida ou da autoridade ad quem, sendo irrelevante a data da sua expedição pelo correio.

O mesmo tipo de exigências aflora no artigo 80º do CPA, ao impor que a apresentação dos requerimentos será sempre objecto de registo (pode ler-se uma boa síntese sobre os objectivos e importância do registo de entrada dos papéis, in CPA Anotado e Comentado por Botelho, Esteves e Pinho, artigo citado).

O legislador, ao que se afigura, foi cuidadoso no balanceamento entre a necessidade de modernização da Administração Pública (impondo aos serviços a disponibilização de um endereço electrónico) e o rigor nos registos de entrada de papéis. Sucede que as várias tarefas inerentes ao registo de apresentação de requerimentos só poderão ser feitas automaticamente, com garantias de fidedignidade, quando exista para o efeito um programa informático adequado, vinculativo para os serviços e seguro para os utilizadores, à imagem do programa que possibilita aos contribuintes devidamente registados (e só esses) efectuarem pela via electrónica as suas declarações do IRS. De outro modo, entraríamos no domínio do aleatório em termos de incompatibilidade entre sistemas e programas informáticos dos diversos serviços e utilizadores, potenciando mais problemas e litígios do que soluções seguras e simplificação administrativa.

Em suma, extrapolando a racionalidade do discurso dos acórdãos citados para o caso vertente, a hora relevante para efeitos de interposição do recurso hierárquico é a da efectiva entrada da petição, nos serviços da autoridade recorrida ou da autoridade ad quem. E só haverá serviço hoc sensu, real ou virtual, quando algum funcionário ou algum programa informático especialmente configurado para o efeito estiverem presentes, para garantir o cumprimento dos formalismos do registo de entrada de papéis nos termos do artigo 80º do CPA.

Isto ponderado, afigura-se conforme ao espírito do sistema normativo vigente que, quando não esteja implementado um sistema informático específico para o contacto entre os utilizadores e os serviços, a correspondência enviada por correio electrónico fora do horário de expediente só poderá considerar-se apresentada no dia útil seguinte.

O artigo 3º do DL n.º 290-D/99, de 2 de Agosto, ao dispor sobre a forma e força probatória dos documentos electrónicos, nada resolve sobre o modo e o momento da apresentação dos requerimentos, não tendo por isso, ao contrário do que alega o Recorrente, potencial para derrogar o artigo 77º do CPA.

Quanto aos artigos 143º/4 e 150º/2/c) do CPC, que permitem às partes praticar actos processuais através de telecópia ou correio electrónico, em qualquer dia e independentemente da hora de abertura e de encerramento dos tribunais, valendo como data da prática do acto processual a da sua expedição, não são aplicáveis no procedimento administrativo e até servem para realçar, por contraste, a diversa solução do CPA. Aliás, a diversidade da solução tem fundamento racional sólido, porque no caso dos tribunais foram desenvolvidos programas informáticos específicos, o pessoal teve formação adequada e os utilizadores desses serviços são normalmente advogados que dispõem em regra de assinatura digital, características que não são ainda partilhadas pela generalidade dos serviços e organismos da Administração Pública e respectivos utentes.

Finalmente, no que respeita à invocada violação de preceitos constitucionais, a alegação do Recorrente é vazia de conteúdo e como tal infrutífera, visto não explicitar as razões da hipotética desconformidade entre a interpretação do artigo 26º/2 do DL 135/99 atribuída ao Recorrido e as normas constitucionais aludidas. É que sempre existiram e previsivelmente existirão prazos peremptórios para o exercício dos direitos de impugnação dos actos administrativos, não se vendo como é que a definição do tempo e modo da apresentação dos requerimentos poderia violar princípios generalíssimos como o do Estado de direito democrático (artigo 2º CRP), soberania e legalidade (artigo 3º) ou os princípios fundamentais da Administração Pública (artigo 266º). Quanto ao artigo 268º, também da CRP, contém várias normas em vários números, pelo que incidia sobre o Recorrente o ónus, incumprido, de dizer quais dessas normas, como e porquê, poderiam ter sido afrontadas pelas normas ordinárias aplicadas pelo Recorrido, na interpretação por ele adoptada.

Posto isto, improcedem todas as conclusões formuladas pelo Recorrente.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo Recorrente, fixando-se em €200 e €100, respectivamente, a taxa de justiça e a procuradoria.

Lisboa, 13 de Dezembro de 2007