Quem foi o relator do acórdão 01304/17?

O relator foi Maria Benedita Malaquias Pires Urbano, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01304/17?

O acórdão foi proferido em 01 de fevereiro de 2018.

01304/17 - STA

Sumário

I - A Lei n.º 11/2011, de 26.04, que estabeleceu um novo regime jurídico para a actividade de inspecção técnica de veículos, salvaguardou a posição das entidades que já a exerciam, permitindo que estas mantivessem em funcionamento o centro de inspecções aprovado ao abrigo da legislação anterior e conferindo-lhes o direito de substituírem o título de que eram detentoras – autorização – por aquele que passou a ser exigido – contrato administrativo de gestão. II - Com a entrada em vigor da Portaria n.º 221/2012, de 20.07, essas entidades passaram a dispor de um determinado prazo para adaptarem os seus centros de inspecção aos novos requisitos técnicos que foram entretanto estabelecidos, devendo pedir ao IMT uma vistoria destinada a apreciar se os centros se conformam com tais requisitos.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – Relatório 1. IMT - INSTITUTO DA MOBILIDADE E DOS TRANSPORTES, IP (IMT), devidamente identificado nos autos, recorre para este Supremo Tribunal do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), de 19.10.17 (fls. 693-722), que revogou a sentença do TAC de Lisboa e suspendeu a eficácia do Despacho do Presidente do Conselho Directivo do IMT - Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP, constante de ofício datado de 09.11.16, “que declarou a caducidade do contrato de gestão por falta de aprovação do centro de inspecção de veículos de ……… e ordenou o seu encerramento e a cessação imediata do exercício da actividade nele prosseguida, com a inerente continuidade da execução do contrato de gestão do referido centro de inspecção” (cfr. fl. 722). Na origem do recurso interposto para o TCAS esteve, então, a sentença do TAC de Lisboa, de 24.06.17, que julgou improcedente a providência cautelar “por não verificados os pressupostos legais de que dependem o seu decretamento”, indeferindo-se, em consonância “o peticionado” (cfr. fl. 371v.). 2. O recorrente apresentou alegações, concluindo do seguinte modo (fls. 836-845): “I - O presente Recurso tem por objeto um manifesto erro de julgamento na aplicação do direito, no que concerne à interpretação e aplicação do regime jurídico de funcionamento dos centros de inspeção (cfr. Lei n.º 11/2011, de 26/04, com a redação dada pelo DL n.º 26/2013, de 19/02, se e quando conjugado com a Portaria n.º 221/2012, de 221/2012, com as alterações dadas pela Portaria n.º 378-E/2013, de 31/12), e quanto à ponderação em concreto dos pressupostos a que alude o art.º 120.º do CPTA, razão pela qual, face à extrema relevância jurídica e social desta questão, uma vez que a sua admissão se revela fundamental para a melhor e uniforme aplicação do direito, o Recorrente IMT, IP vem, nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 150.º do CPTA, apresentar este Recurso de Revista. II - O enfoque jurídico baseia-se, essencialmente, no seguinte: - Saber quais os efeitos da caducidade dos contratos de gestão de centros de inspeção, celebrados nos termos e para efeitos do artigo 3.º da lei n.º 11/2011, de 26/04 com o IMT, IP, no caso de a entidade não assegurar a aprovação do seu centro de inspeção, nos termos do artigo 14.º da referida Lei n.° 11/2011, de 26/04, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19/02, no prazo legal de dois anos a contar da celebração do contrato, e se tais efeitos (caducidade do contrato) sofrem distorções no caso concreto das entidades (ex-entidades autorizadas) que, à data da entrada em vigor da referida lei, exerciam a atividade de inspeção técnica de veículos, conforme resulta dos artigos 7.º e 34.º da Lei n.º 11/2011; - Saber se a Lei n.º 11/2011, na sua atual redação, se aplica de forma igual e uniformemente a todas as entidades gestoras a operar em Portugal, isto é, independentemente de se chamarem "entidades autorizadas" ou "entidades gestoras", em face do disposto nos artigos 3.º e 7.º e 34.º da citada Lei n.º 11/2011. III - Considera-se que a questão jurídica descrita, assume elevada importância jurídica e social, quer para o regular funcionamento do sector económico e social em análise, quer para a Administração Pública, a quem compete aplicar de forma adequada e uniforme o regime legal, quer para os cidadãos utentes dos Centros de Inspeção, que beneficiarão de uma decisão clarificadora do Tribunal de Revista, uma vez que o que se discute é saber qual a correta interpretação – para concretização pela Administração – das disposições legais e regulamentares que regem o funcionamento dos centros de inspeção. IV - Entendemos, por essa razão, estarmos perante uma questão jurídica que pela sua relevância sociojurídica, se reveste de importância fundamental, razão pela qual o recurso deve ser admitido. V - Note-se que estamos perante uma questão de direito substantivo com alto grau de probabilidade de ultrapassar os limites da situação singular e concreta, que é uma questão bem caracterizada sob o ponto de vista substantivo, passível de se repetir em casos futuros no foro judicial, a qual, salvo o devido respeito, sofre de erro ostensivo de julgamento na aplicação do direito, de tal modo que é manifesto que só a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa pode dissipar dúvidas acerca da adequada interpretação e aplicação do quadro legal que regulamenta esta situação. VI - Em resumo, estão reunidos todos os pressupostos a que alude o artigo 150.º do CPTA, designadamente a elevada relevância jurídica e social de questão de importância fundamental, sendo o presente recurso necessário para uma melhor aplicação do direito ao caso concreto, termos em que se requer, seja o mesmo admitido, seguindo-se os demais termos. VII - No presente recurso está em causa o seguinte: a) Erro de julgamento na aplicação do direito, na interpretação dada ao regime jurídico relativo ao funcionamento dos centros de inspeção técnica de veículos (cfr. Lei n.º 11/2011, de 26/04, na sua versão atual, conjugada com a Portaria n.º 221/2012, de 20/07, na sua versão atual), na aplicação ao elenco dos factos dados como provados do Acórdão do douto Tribunal Central Administrativo Sul, de 19/10/2017, designado Acórdão recorrido. b) Erro de julgamento na aplicação do direito, relativamente à falta de preenchimento dos pressupostos necessários à adoção das providências cautelares, nos termos e para os efeitos do art.º 120.º do CPTA. VIII - Na decisão da presente Providência Cautelar, o Venerando TCA Sul afasta-se da jurisprudência por si mesmo adotada sobre a presente questão de direito substantivo (cfr. Acórdão de 06/10/2016, Processo n.º 13598/16, e Acórdão de 19/07/2016, Processo n.º 13682/16), bem como da jurisprudência já fixada pelo TCA Norte (cfr. Acórdão de 13/01/2017, Processo n.º 462/16.4BECBR), limitando-se a remeter a interpretação da questão de direito substantivo, de forma quase integral, para o Acórdão do TCA Norte, de 09/06/2017, Processo n.° 1016/16.8BEAVR, douto aresto que assenta num entendimento notoriamente errado das disposições contidas na Lei n.º 11/2011, se e quando conjugadas com o disposto na Portaria n.º 221/2012. XIX - O douto Acórdão recorrido é, nessa medida ilegal, dando uma incorreta interpretação do regime jurídico de funcionamento de centros de inspeção (cfr. Lei n.º 11/2011, de 26/04, conjugado com o disposto na Portaria n.º 221/2012, de 20/07). X - Não existe, ao contrário do que sustenta o douto Acórdão recorrido, dois regimes legais diferenciados, um aplicável às designadas "entidades autorizadas", outro aplicável às atuais "entidades gestoras" de Centros de Inspeção de Veículos, mas apenas um regime geral e uniforme para todas as entidades do sector a operar em Portugal, que decorre da Lei n.º 11/2011, na sua versão atual, regulamentada nos termos do seu art.º 36.º, através da Portaria n.º 221/2012, na sua versão atual. XI - O sistema jurídico em questão é obviamente unitário, devendo ser interpretado à luz da presunção do n.º 3 do artigo 9.º do Código Civil, que diz que "Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados". XII - Ora, o legislador ordinário de revisão não podia ser mais explícito, conforme resulta do Parecer do CEJUR junto aos autos, relativamente à interpretação do prazo de caducidade dos contratos de gestão dos Centros de Inspeção, designadamente dos das ex-entidades autorizadas, de acordo com o disposto no artigo 9.º, n.º 4, alínea a), conjugado com o artigo 34.º, n.º 1 da Lei n.º 11/2011, e a Portaria n.º 221/2012, quando designadamente refere: «Igualmente se concorda com a afirmação da supra citada deliberação de que "o espírito do legislador era conceder um prazo efetivo de dois anos para implementação das alterações necessárias ao cumprimento dos novos requisitos técnicos impostos pela Portaria n.º 221/2012", tendo determinado que "a data limite a considerar para a implementação das adaptações previstas na Portaria n.º 221/2012, é de 2 anos a contar da data de notificação dos contratos de gestão". XIII - Não possui qualquer suporte na letra da lei, muito menos resulta do pensamento do legislador ordinário e regulamentar, conforme o disposto no n.º 1 do art.º 9.º do CC, a interpretação dada no Acórdão recorrido, quando se refere que existirem dois prazos distintos – um prazo de 2 anos a contar da celebração do contrato para as entidades gestoras assegurarem a aprovação de centro de inspeção, cfr. art.º 9.º, n.º 4, alínea a) da Lei n.º 11/2011); e um prazo de 1 ano, a contar da data da publicação da Portaria n.º 221/2012, para as ex-"entidades autorizadas" promoverem o cumprimento dos requisitos consagrados na Portaria, prazos definidos com natureza diferente, implicando o incumprimento do primeiro a caducidade automática do contrato de gestão, ao passo que o incumprimento do prazo da Portaria (art.° 10.°, n.° 2) implicaria apenas "a aplicação de uma contraordenação ou, eventualmente, de sansões acessórias, por parte da Entidade Requerida". XIV - Surpreendentemente, a interpretação ora fixada no Acórdão recorrido, contraria frontalmente a jurisprudência anteriormente consolidada sobre a matéria de direito substantivo em análise, quer a do próprio TCA Sul, quer ainda a fixada pelo TCA Norte, concretamente a plasmada: - No Acórdão do TCA Norte, de 13/01/2017 - Processo n.º 462/16.4BECBR; - No Acórdão do TCA Sul, de 19/07/2016 - Processo n.º 13682/16; - No Acórdão do TCA Sul, de 06/10/2016 - Processo n.º 13598/16. XV - A título de exemplo, o Acórdão do TCA Sul, de 19/07/2016 - Processo n.º 13682/16, pronunciou-se inequivocamente no sentido de que "as Deliberações do Conselho Diretivo do IMT não são lesivas dos direitos e interesses legalmente protegidos da Requerente, limitando-se a dar uma interpretação à lei, ao prazo previsto para implementação das alterações nos seus CITV, também estas legalmente exigidas, qua a beneficia, ao permitir que os 2 anos cominados na lei para o efeito tenham início e, consequentemente, terminem mais tarde. A caducidade do contrato por não implementação das alterações exigidas nos CITV, no indicado prazo de 2 anos, não constitui uma ameaça formulada nas Deliberações de 21/03/2016, é antes a cominação legal, estatuída na alínea a), do n.º 4 do artigo 9.º da Lei n.º 1172011, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013. Face ao que se considera como não preenchido o requisito do "fumus boni iuris." XVI - Pelo que, na estrita esteira da lei, da "rácio" do legislador ordinário e regulamentar, e em conformidade com a jurisprudência supra, surge como realidade incontestada e insofismável, que o contrato de gestão relativo ao Centro de Inspeção de ……… (cód. ……), se encontra caducado em virtude da Requerente da Providência não ter dado execução em tempo às alterações exigidas pela Portaria n.º 221/2012, não podendo, deste modo, o mesmo manter-se aberto ao público: - Quer em virtude do estipulado pelas partes na Cláusula 3.ª do contrato de gestão, onde se determina que "O segundo outorgante deve assegurar a aprovação das alterações constantes no projeto anexo ao presente contrato, nos termos do artigo 14.º da Lei n° 11/2011 de 26 de abril, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de fevereiro, no prazo máximo de 2 anos a contar da assinatura do presente contrato". Não podem pois subsistir quaisquer dúvidas de que a entidade A…………, SA se obrigou contratualmente, de acordo com o enquadramento legal em vigor, a assegurar a aprovação das alterações constantes do Anexo ao contrato de gestão do Centro de Inspeção de ……… (cód. ……), no prazo máximo de 2 anos a contar da assinatura do contrato. Nesse sentido, o Parecer da Sociedade Sérvulo & Associados, refere que: "Por efeito da auto-vinculação decorrente do acordo de vontades consubstanciado no contrato de gestão, as referidas entidades aceitaram deste modo submeter-se ao procedimento de vistoria e aprovação do centro de inspeção que está previsto no artigo 14º da Lei n.º 11/2011, reconhecendo-o como instrumento a que o IMT poderia recorrer para avaliar se o projeto de alterações aprovado, que contempla as modificações necessárias para adaptar esse centro aos requisitos inovatórios fixados na Portaria n.º 221/2012, foi ou não executado; e aceitaram igualmente a existência de um prazo – de dois anos a contar, no limite, da própria celebração do contrato – para essa apreciação por parte do IMT tivesse lugar, concluindo-se com a aprovação do centro. - Quer ainda por força do disposto na alínea a), do n.º 4. do art.º 9.º, da Lei n.º 11/2011 de 26/04. com a redação dada pelo DL n.º 26/2013 de 19/02, que diz que "o contrato caduca (...) se a entidade gestora não assegurar a aprovação do centro de inspeção, nos termos do artigo 14º, no prazo de dois anos a contar da celebração do contrato". XVII - No seguimento de tudo o que ficou alegado, o Acórdão recorrido padece neste segmento, também, de manifesto erro de julgamento na aplicação do direito, especificamente quanto à ponderação em concreto dos pressupostos do art.º 120.º do CPTA. XVIII - O douto Acórdão recorrido, além de não se conformar com toda a jurisprudência consolidada sobre a matéria de direito controvertida, dá uma interpretação manifestamente errada, sem qualquer arrimo na letra ou espírito da lei sobre o regime legal que rege os Centros de Inspeção, com isso afetando de forma irremediável, a ponderação relativa à "aparência do bom direito", elemento indispensável ao decretamento das providências (cfr. art.º 120.º, nº 1 do CPTA). XIX - Da leitura atenta da lei e da jurisprudência supra sobre a mesma questão de direito, resulta com elevado grau de evidência, que o ato administrativo ora em crise, não padece de qualquer ilegalidade, como sustenta o Acórdão recorrido, a qual, a existir, nunca poderia também considerar-se "manifesta", muito menos "evidente". XX - Razão pela qual o douto Acórdão Recorrido, no que tange à ponderação do elemento do "fumus boni iuris" (cfr. art.º 120.º, n.º 1 do CPTA), incorre em erro de julgamento, dado que não se encontram reunidos quaisquer indícios de ilegalidade para que possa ser decretada, sem mais, a abstenção por parte da Entidade Requerida da prática do ato ora impugnado. XXI - Não se vislumbra, portanto, que se encontre verificada a "aparência do bom direito" – elemento do "fumus boni iuris" –, em face do disposto no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA. XXII - Com efeito, mesmo que não seja decretada a presente providência cautelar, nada impede que através da ação principal a Requerente logre obter a anulação do ato administrativo suspendendo, algo que equivale a dizer que a situação de facto e de direito, poderá ser totalmente reintegrada, sendo que tudo regressará ao estado anterior ao da prolação do mesmo. XXIII - Na verdade, efetuando um juízo de prognose, é lícito concluir, ao contrário do sustentado no douto Acórdão recorrido, que a factualidade dos autos não inspira fundado receio de que, se a providência de suspensão de eficácia for recusada, se torne impossível proceder à reintegração da situação conforme à legalidade, ou, de todo o modo, pelo menos, que os danos produzidos não possam ser integral e absolutamente reparados. XXIV - Também neste caso o douto Acórdão recorrido enferma de notório erro de julgamento na aplicação do direito, dado que não se vislumbra como possa estar preenchido o exigente requisito do "periculum in mora". XXV - Na verdade, os prejuízos decorrentes da suspensão de eficácia da Deliberação do IMT, IP colocada em crise, quer neste quer noutros Centro de Inspeção detidos pela Requerente, em resultado da não adaptação em tempo aos requisitos da Portaria n.º 221/2012, com a consequente caducidade do contrato de gestão, para a salvaguarda do interesse público, são muito graves. XXVI - Não se percebe nem se concebe, que se mantenham em pleno funcionamento, isto é "sine die", Centros de Inspeção que não se encontram adaptados às disposições legais e regulamentares em vigor, e cujos contratos de gestão caducaram porque a Requerente não deu cumprimento em alguns dos Centros de Inspeção às exigências regulamentares para o seu funcionamento, ao contrário do que sucedeu com as demais entidades congéneres do sector. XXVII - A suspensão da eficácia da Deliberação do IMT, IP de 02/11/2016, causará assim prejuízos significativos ao interesse público, quer na credibilidade e eficiência da atividade regulatória pública, quer para a segurança rodoviária, quer ainda para a qualidade da atividade de inspeção de veículos em Portugal e para o primado da leal concorrência que deve imperar no mercado regulado, prejuízos esses que se mostram claramente superiores aos resultam do não decretamento da presente providência. XXVIII - Termos em que, nos melhores de direito, o douto Acórdão recorrido enferma de manifesto erro de julgamento na aplicação do direito, sendo nessa medida ilegal, pela que não poderá manter-se, devendo ser substituído por Acórdão que decida da citada questão de direito, aplicando os critérios de atribuição das providências por referência à matéria de facto já fixada, julgando por conseguinte improcedente o pedido cautelar, e revogando a suspensão da eficácia da Deliberação do IMT, IP colocada em crise. Assim será cumprido o Direito, e feita Justiça!” 3. O recorrido apresentou contra-alegações, oferecendo as seguintes conclusões (cfr. fls. 1005-1014): “1ª O presente recurso de Revista interposto pelo Recorrente IMT do acórdão do TCA Sul de 19/10/17 proferido no domínio cautelar, não pode ser admitido por este STA; 2ª E não pode ser admitido porque, face à jurisprudência reiterada deste Supremo Tribunal, o recurso de revista, porque excepcional, mais excepcional se torna quando a decisão recorrida é uma decisão proferida no domínio cautelar; 3ª Com efeito, tem este Supremo Tribunal decidido, reiteradamente, desde 2006 até 2017, que, salvo quando estiverem en causa questões específicas da tutela cautelar, o STA não emite uma pronúncia com vocação de constituir a última palavra sobre a questão jurídica colocada na ação principal; 4ª É que, a decisão proferida em processos cautelares é provisória e emerge de uma análise do tribunal tendencialmente simplificada da questão de fundo, pelo que menos se justificam excepções à regra da limitação de dois graus de jurisdição; 5ª Assim, o STA não pode fazer uma análise exaustiva das questões jurídicas a resolver na ação principal sob pena de se passar a antecipar a decisão de fundo sobre o mérito da causa; 6ª No sentido referido nas conclusões anteriores foi o decidido por este Supremo Tribunal nos seus Acórdãos de 1/25/2006, Procº nº 034/06, 6/29/2006, Procº nº 0656/06, 1/11/27, Procº nº 01213/06, 11/12/2011, Procº nº 0970/11, 7/3/11, Procº nº 0630/11, 11/27/13, Procº nº 01759/13, 6/24/14, Procº nº 0959/16, 4/4/17, Procº nº 0479/17 e 7/6/17, Procº nº 0770/17; 7ª Ora, de acordo com aquilo que foi expressamente assumido pelo Recorrente IMT nas suas Alegações, este pretende obter por parte deste Supremo Tribunal uma pronúncia de fundo sobre a interpretação a dar ao regime jurídico do funcionamento dos centros de inspecção automóvel constante da Lei nº 11/2011, portanto, solicitando ao STA que antecipe uma decisão, decisão de fundo esta que, no entanto, só pode ser tomada na ação principal, não em sede cautelar, atenta a sua provisoriedade; 8ª Assim sendo, e porque o Recorrente não invocou nas suas Alegações questões específicas das providências cautelares que pudessem justificar a intervenção do STA, antes tendo solicitado a sua intervenção para decidir qual o sentido a dar à Lei nº 11/2011 em matéria de funcionamento de centros de inspecção automóvel já autorizados à data da entrada em vigor desta Lei, o recurso não pode ser admitido por V. Exas; 9ª Mas o recurso também não pode ser admitido porque não estão em causa questões de grande relevância jurídica e social; 10ª Não estão em causa questões de grande relevância social porque a resolução do litígio sobre a interpretação do regime da Lei nº 11/2011 em matéria de funcionamento de centros já autorizados ao abrigo do DL nº 550/99, apenas se repercutirá no âmbito das relações contratuais existentes entre Recorrente e Recorrida; 11ª É que, segundo informa o Recorrente nas suas Alegações, inexistindo qualquer outro conflito com as outras entidades que exploram os mais de 200 centros de inspecção sobre qual a interpretação a dar à Lei nº 11/2011 quanto ao funcionamento de centros de inspecção já autorizados à data da sua entrada em vigor e não estando em discussão nos Autos normas específicas da Lei nº 11/2011 em matéria de defesa do ambiente, saúde pública, segurança rodoviária, direitos dos consumidores e qualidade do serviço prestado ao público pela Recorrida, qualquer que seja a decisão a proferir na ação principal, a mesma, inevitavelmente, só terá reflexos jurídicos nas esferas do Recorrente e da Recorrida; 12ª Deste modo, uma qualquer intervenção clarificadora deste Supremo Tribunal só poderia ter interesse e, portanto, relevância social para os utentes dos centros de inspeção enquanto consumidores, se estivessem em causa normas da Lei nº 11/2011 sobre os valores ou interesses referidos na conclusão anterior, o que não é o caso dos presentes Autos; 13ª Para além da questão em discussão – regime de caducidade aplicável aos centros já autorizados à data da entrada em vigor da Lei nº 11/2011, não ter quaisquer reflexos no todo comunitário, ficando assim desprovida de qualquer relevância social, tal questão também não assume qualquer complexidade jurídica que exija uma intervenção deste STA, ainda por cima, em sede cautelar; 14ª Com efeito, a interpretação dos artigos 7º, 9º, nº 4, alínea a) e 34º nº l, 2 e 5 da Lei nº 11/2011, não é uma operação de grande complexidade jurídica superior ao comum, pois nem sequer está em causa a interpretação de vários regimes jurídicos dispersos ou intrincados, mas somente o regime constante de um único acto legislativo; 15ª Por outro lado, não se suscitam fortes divergências no seio da jurisprudência quanto à interpretação dos aludidos preceitos da Lei nº 11/2011, atento o facto de já existirem onze decisões em 2ª instância coincidentes na interpretação de tais preceitos no sentido de não ser aplicável aos centros já autorizados o regime de caducidade previsto no art. 9º, nº 4, alínea a), da Lei nº 11/2011 – Acórdãos do TCA Sul de 10/8/17, de 22/8/17, de 30/8/17, de 12/9/17, de 4/10/17, de 19/19/17 (três Acórdãos proferidos nesta data, incluindo o Acórdão ora Recorrido)) e de 24/10/17 e Acórdãos do TCA Norte de 9/6/17 e de 15/9/17; 16ª Os Acórdãos citados pelo Recorrente para tentar justificar uma eventual divergência com o Acórdão Recorrido foram tirados em domínio fáctico-jurídico diferente do Acórdão ora Recorrido e dos Acórdãos referidos na conclusão anterior, pelo que nunca se chegaram a pronunciar sobre a interpretação a dar ao regime da Lei nº 11/2011 em matéria de caducidade dos contratos de gestão de entidades que já detivessem centros de inspecção automóvel autorizados à data da entrada em vigor desta Lei, sendo certo que, um deles, o Acórdão do TCA Sul de 6/10/16, nem sequer chegou a emitir qualquer juízo interpretativo da Lei ora em causa; 17ª Assim, em face de 11 decisões proferidas em 2ª instância sobre a mesma matéria de facto e de direito, repete-se, 11 decisões, estamos perante uma jurisprudência uniforme que não justifica de modo algum uma intervenção do STA no sentido de uma melhor clarificação do Direito; 18ª Porém, sem prejuízo do exposto nas conclusões anteriores sobre a inadmissibilidade da presente Revista face à jurisprudência do STA em torno do artigo 150º do CPTA no que concerne à tutela cautelar, não se deixará de dizer que, em face da questão de fundo e sobre a qual o Recorrente IMT pretende obter a pronúncia definitiva deste STA, a mesma foi bem decida pelo Acórdão ora recorrido; 19ª É que em face do disposto nos artigos 7º e 34º da Lei nº 11/2011, bem decidiu o Acórdão Recorrido ao entender que as consequências do não cumprimento do prazo previsto no nº 2, do art. 34º, são diferentes do não cumprimento do prazo previsto no art. 10º, nº 2, da Portaria nº 221/2012, sendo certo que, a Recorrida, conforme provado nas instâncias, cumpriu o prazo previsto no nº 2, do artigo 34º, celebrando assim com o IMT o contrato de gestão do Centro de ………; 20ª Assim, desde que um centro de inspecção estivesse a funcionar devidamente autorizado à data da entrada em vigor da Lei nº 11/2011 e desde que tal centro viesse posteriormente a celebrar um contrato de gestão com o IMT no prazo (de dois anos) referido no nº 2, do seu art. 34º, não havia que pedir a aprovação do centro por parte da entidade gestora nos termos do art. 14º da citada Lei, em virtude de o seu art. 7º excepcionar a obtenção de tal aprovação; 21ª A esta mesma conclusão chegaram os Profs. Pacheco de Amorim e Luís Sousa Fábrica os quais, em pareceres anteriormente juntos aos Autos, entenderam que a Recorrida nunca esteve vinculada à obrigação de requerer a aprovação do seu centro de inspecção após ter celebrado o contrato de gestão com o IMT, uma vez que explora um centro de inspecção que já havia sido aprovado aquando da entrada em vigor da Lei nº 11/2011, sendo-lhes aplicáveis, conjugadamente, os artigos 7º e 34º do referido diploma; 22ª Também o Prof. Vieira de Andrade em Parecer Jurídico ora junto aos Autos concluiu que o legislador previa apenas uma condição para a continuidade do direito ao exercício da actividade de inspecção de veículos ao abrigo do novo regime jurídico, e, essa condição era a de que a celebração do contrato de gestão tivesse lugar no prazo máximo de dois anos a contar da data da entrada em vigor da lei – nº 2, do art. 34º, da Lei nº 11/2011; 23ª Segundo o Prof. Vieira de Andrade se, por motivo imputável à entidade autorizada a exercer a actividade ao abrigo do regime anterior, aquele prazo de dois anos terminasse sem que o referido contrato de gestão fosse celebrado, a autorização caducaria e os respectivos centros de inspecção seriam encerrados – nº 5, do art. 34º da Lei nº 11/2011; 24ª Cumprido o prazo previsto no nº 2, do art. 34º da Lei nº 11/2011 por parte de uma entidade que já tivesse um centro autorizado à data da entrada em vigor desta lei, não haveria lugar à aplicação do regime de caducidade previsto no seu art. 9º, nº 4, alínea a); 25ª O não cumprimento do prazo previsto no nº 2, do art. 10º da Portaria nº 221/2012, não convoca, nem pode convocar, atento o disposto no artigo 112º, nº 1 e nº 5, da Constituição e o artigo 143º, nº 1, do CPA e a subordinação do regulamento à lei, o regime de caducidade estabelecido no art. 9º, nº 4, alínea a), o qual é só aplicável a entidades com centros de inspecção novos e que não tenham obtido a sua aprovação dois anos após a celebração do respetivo contrato de gestão; 26ª O não cumprimento do prazo referido no nº 2, do art. 30º da Portaria nº 221/2012, poderá dar origem a outras sanções previstas na Lei nº 11/2011, mas não a sanção de caducidade prevista no seu art. 9º, nº 4, alínea a); 27ª Por outro lado, atento o Princípio da Legalidade o qual não permite a interpretação de cláusulas de contratos administrativos "contra legem", e atenta a distinção feita pela própria Lei nº 11/2011 entre aprovação de centros – art. 14º e alterações nos centros – art. 15º, a cláusula 3ª do contrato de gestão celebrado entre Recorrente e Recorrida, tem de ser interpretada não como aprovação de um centro, mas como aprovação de alterações a um centro já existente, a qual se processará através de uma vistoria a realizar pelo IMT, a vistoria mencionada no artigo 14º da Lei nº 11/2011; 28ª Elemento igualmente decisivo para se constatar que a simples referência ao artigo 14º da Lei nº 11/2011 na cláusula 3ª não pode conduzir à caducidade do contrato por incumprimento dos requisitos técnicos da Portaria nº 221/2012 é o disposto no nº 5, deste preceito legal; 29ª Com efeito, segundo o nº 5, deste artigo 14º, a falta do cumprimento de requisitos tecnológicos e equipamentos definidos em Portaria, não produz a caducidade automática do contrato de gestão do centro de inspecção automóvel, antes sendo dada a possibilidade ao gestor do centro de suprir tais faltas num prazo de 30 dias sob pena de serem aplicadas sanções administrativas – contra-ordenações ou de ser resolvido o contrato, tudo nos termos do artigo 25º ou artigo 12º da Lei nº 11/2011; 30ª Assim, sem prejuízo do exposto nas conclusões anteriores, a realidade é que a sede para a extinção do vínculo contratual não se encontra fixada na cláusula 3ª do contrato mas sim na sua cláusula 11ª, pelo que se as partes quisessem ter consagrado um regime tão duro e tão excepcional como a caducidade, tê-lo-iam previsto expressamente na cláusula 11ª, o que não aconteceu; 31ª Conforme também concluiu o Prof. Vieira de Andrade no Parecer junto aos Autos, a alusão na cláusula 3ª do contrato ao art. 14º da Lei nº 11/2011 tem de ser interpretada como uma necessidade de fazer intervir o IMT na aprovação das alterações ao Centro, atestando que o mesmo passa a estar em conformidade com os sua regras e exigência técnicas; 32ª Por isso, segundo o Prof. Vieira de Andrade, a não solicitação da vistoria no prazo referido na dita cláusula não pode ter como consequência a caducidade do contrato de gestão, pois tal caducidade não está expressamente prevista na lei (não está no nº 4, do art. 9º da Lei nº 11/2011), nem está expressamente prevista no contrato, pois, 33ª Segundo ainda Vieira de Andrade, a caducidade prevista na alínea a), do nº 4, do art. 9º da Lei nº 11/2011, refere-se apenas aos contratos que tinham a construção de novos centros e não aos celebrados por entidades cujos centros estavam já aprovados e autorizados a exercer a actividade durante o período de adaptação às novas exigências técnicas; 34ª O Parecer junto aos Autos por parte do Recorrente e da autoria da Sociedade de Advogados "Sérvulo e Associados" não põe em causa o que ficou dito nas conclusões 19º a 33º; 35ª Em 1º lugar o parecer começa por incorrer num vício que afecta a sua linha de raciocínio pois parte do princípio (errado) que a ora Recorrida, enquanto entidade autorizada, pretende furtar-se ao cumprimento dos requisitos técnicos da Portaria nº 221/2012; 36ª Em momento algum a Recorrida tentou furtar-se ao cumprimento de tais requisitos, pois a matéria de facto dada como provada no Acórdão recorrido – pontos F, G, H, I, J, K, L e M, demonstra claramente que a ora Recorrida quis cumprir e cumpriu os requisitos técnicos da Portaria; 37ª O que está em causa nos Autos não é uma tentativa de fuga ao cumprimento da Portaria nº 221/2012, mas sim saber quais as consequências jurídicas para o atraso no cumprimento do prazo previsto na cláusula terceira do contrato no que concerne às adaptações à dita Portaria dos centros que já se encontravam autorizados ao abrigo do regime jurídico anterior à Lei nº 11/2011; 38ª Ora, acontece que o referido parecer acaba por ser favorável ao que a Recorrida sempre defendeu, e que é precisamente defender que o eventual incumprimento dos requisitos técnicos da Portaria seria sempre, em qualquer circunstância, a extinção do vínculo contratual por via do regime da resolução do contrato de gestão previstas no artigo 12º da Lei nº 11/2011, pelo que a não conformação da entidade autorizada aos ditos requisitos sempre teria como consequência a habilitar o IMT a determinar a extinção do contrato por via da resolução; 39ª Neste segmento, a recorrida não pode deixar de aplaudir o Parecer, só não o aplaudindo na sua totalidade por ter omitido que a resolução do contrato de gestão teria de ser feita nos termos do nº 3, do citado artigo 12º, ou seja, 40ª Tal resolução não seria automática, pois à entidade autorizada que estivesse em falta com o cumprimento dos requisitos em causa até lhe era dado, em sede de audiência prévia, um prazo de 30 dias para suprir tais deficiências; 41ª E se o IMT assim o fizesse logo teria constatado, após o exercício do direito de audiência prévia por parte da ora Recorrida, que os requisitos técnicos da Portaria tinham sido integralmente cumpridos; 42ª Também a idêntica conclusão chegou o Prof. Vieira de Andrade no já citado Parecer, pois entendeu que a consequência jurídica da falta de cumprimento do prazo de dois anos previsto na cláusula 3ª do contrato de gestão conferia ao IMT o direito de resolver o contrato nos termos do nº 2, do art. 12º, da Lei nº 11/2011; 43ª Segundo Vieira de Andrade a caducidade do contrato faz sentido quando aplicada a direitos que se constituíram com a celebração do contrato, mas cujo exercício ficou condicionado à realização de um conjunto de operações materiais, como é o caso da construção de um novo centro de inspecção automóvel; 44ª Mas tal caducidade já não faz sentido quando se trata de sancionar o titular do direito de exercício da actividade de inspecção que não cumpriu um conjunto de obrigações para adaptações técnicas das instalações dos centros a novas exigências regulamentares; 45ª Só a resolução do contrato é que faz sentido no caso do referido incumprimento, pois do que se trata é sancionar alguém que deixou de incumprir pontualmente uma relação contratual já constituída e materializada no exercício efectivo de uma actividade económica de interesse público; 46ª A caducidade é, pois, aplicável aos casos em que o contraente privado não usa o direito que lhe é outorgado e a resolução aos casos em que não cumpre as obrigações a que se sujeitou; 47ª Também o Parecer do CEJUR que se encontra junto aos Autos foi bem claro ao afirmar que, fora as situações de não aprovação dos Centros (que não é o caso da Recorrida visto o seu Centro estar aprovado), não há lugar à aplicação do regime de caducidade do contrato mas sim à sua resolução por incumprimento de disposições legais, regulamentares ou contratuais em que venha a incorrer uma entidade gestora de um Centro de Inspecção Automóvel; 48ª Por conseguinte, por tudo o que se deixou exposto nas conclusões anteriores, não há que censurar o decidido pelo Acórdão Recorrido quanto à análise do "fumus boni iuris"; 49ª No que concerne ao requisito "periculum in mora" bem andou o Acórdão Recorrido ao ter decidido que o mesmo se verificava dado que um centro de inspeção depois de encerrar portas durante um período mais ou menos extenso, com a inerente perda de clientela que detém à data, não pode simplesmente reiniciar a sua actividade com a prolação da ação principal, quando esta sobrevier; 50ª Daí que, perante um encerramento definitivo, afigura-se fundado o receio de que os interesses a acautelar em sede de ação principal não mais venham a ser repostos em virtude de a situação não ser já possível de retorno no plano fáctico; 51ª Finalmente, no que toca à ponderação de interesses prevista no nº 2, do art. 120º do CPTA, bem andou o Acórdão Recorrido ao decidir que a suspensão do acto administrativo em causa nos Autos não compromete a prossecução das atribuições do Recorrente IMT em matéria de fiscalização do regime jurídico aplicável aos centros de inspecção automóvel, pois, num universo de mais de 200 centros, não se compreende como é que a suspensão de um acto que ordenou o encerramento de um centro vai comprometer a referida prossecução; 52ª No que concerne a uma eventual ponderação de interesses do Recorrido e dos interesses ligados à defesa da segurança e do ambiente, não há que fazer tal ponderação pois as instâncias não deram como provados factos que atestassem estar o funcionamento do Centro de ……… a pôr em causa tais interesses; 53ª Aliás, a matéria de facto provada nas instâncias – Pontos F, G, H, I, J, K, L e M do Acórdão Recorrido, demonstra que o Recorrido quis cumprir e cumpriu os requisitos técnicos da Portaria nº 221/2012, tendo levado ao conhecimento do Recorrente tal prova, pelo que não pode o mesmo vir dizer que desconhece se tais requisitos foram ou não cumpridos; 54ª Nem o ambiente nem a segurança de pessoas e bens alguma vez foram postas em causa pelo funcionamento do Centro de ………; 55ª A provar a conclusão anterior está precisamente o facto de o Recorrente IMT nunca ter invocado nos Autos factos que demonstrassem existir perigo para a defesa de tais interesses, daí resultando, consequentemente, que as instâncias nada tenham dado como provado nesta matéria; 56ª Assim sendo, bem andou o Acórdão Recorrido ao revogar a sentença anteriormente proferida pelo TAC de Lisboa decretando a suspensão de eficácia do acto administrativo de 9/11/16 que ordenou a cessação da actividade do Centro de Inspecção Automóvel de ………. Por tudo o exposto, Não deve ser admitido o Presente Recurso de Revista, Mas, mesmo que o seja, Deve manter-se o decidido No Acórdão do TCA Sul de 19/10/17, fazendo-se assim a Devida e merecida JUSTIÇA”. 4. Por acórdão deste Supremo Tribunal [na sua formação de apreciação preliminar prevista no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA], de 30.11.17 (fls. 1243-4), veio a ser admitida a revista, na parte que agora mais interessa, nos seguintes termos: “(…) A ora recorrida solicitou ao TAC de Lisboa a suspensão da eficácia do acto, praticado no IMT, que, por ela não ter tempestivamente requerido uma vistoria ao seu centro de inspecção de veículos automóveis de ………, declarou a caducidade do respectivo contrato de gestão. O TAC indeferiu a providência por falta de «fumus boni juris». Mas o TCA-Sul considerou que tal requisito existia e, prosseguindo na análise da providência acabou por suspender a eficácia do acto. Embora censure o aresto no plano do «periculum in mora», a revista acomete-o sobretudo no tange ao «fumus boni juris». Ora, os autos evidenciam que a correspondente questão tem sido colocada em vários processos, havendo já decisões divergentes nos tribunais de instância. Eis-nos, pois, perante um assunto que reclama clarificação, até pelas consequências práticas inerentes a paralisia deste tipo de actos. Daí que esta formação tenha admitido revistas congéneres. E, se é verdade que há razões para se opor alguma resistência ao recebimento de revistas em meios cautelares, também se deve reconhecer que nem sempre assim sucede (donde o que se estatui no art. 150.º, n.º 5, do CPTA) – e que o presente caso, pelos motivos sobreditos, reclama uma reapreciação”. 5. O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, pronunciou-se “no sentido da improcedência do presente recurso de revista, devendo manter-se o acórdão do TCAS que determinou a suspensão de eficácia do acto de 09-11-2016” (cfr. fls. 1251-5). 6. Sem vistos, dado o disposto no artigo 36.º, n.os 1, al. f), e 2 do CPTA, vêm os autos à conferência para decidir. II – Fundamentação 1. De facto: Dão-se aqui por integralmente reproduzidas, nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do CPC, as factualidades pertinentes dadas como provadas no acórdão do TAC de Lisboa e reproduzidas, ipsis verbis, pelo acórdão recorrido. 2. De direito: 2.1. Cumpre apreciar a questão suscitada pelo ora recorrente – delimitado que está o objecto do respectivo recurso pelas conclusões das correspondentes alegações –, qual seja, a de “saber quais as consequências jurídicas para o atraso no cumprimento do prazo previsto na cláusula terceira do contrato no que concerne às adaptações à dita Portaria dos centros que já se encontravam autorizados ao abrigo do regime jurídico anterior à Lei nº 11/2011” (conclusão 37.ª das alegações). 2.2. Uma questão idêntica à dos presentes autos, envolvendo as mesmas partes (A………… e IMT) e sobre o mesmo problema (o encerramento de centros de inspecção e concomitante cessação do exercício da actividade por alegada caducidade do contrato de gestão em virtude de não se ter dado atempadamente execução às alterações técnicas exigidas pela Portaria n.º 221/2012), foi já apreciada por este Supremo Tribunal em vários acórdãos de 20.12.17, de 11.01.18 e de 18.01.18 – Processos n.os 1057/17, 1013/17, 1124/17, 1219/17 e 1253/17 –, não vendo nós motivos para divergir do que aí foi decidido, que, mutatis mutandis, se aplica ao caso vertente. De seguida, reproduz-se um excerto do acórdão prolatado no âmbito do Proc. n.º 1057/17, na parte em que é explanado o raciocínio do julgador, que aqui acompanhamos: “Vejamos se lhe assiste razão. Em sede cautelar, porque se visa uma decisão provisória, o tribunal não procede a juízos definitivos, que apenas cumpre realizar no processo principal, limitando-se a efectuar um juízo sumário assente numa apreciação perfunctória. Nos termos do art.º 120.º, n.º 1, do CPTA, na redacção resultante do DL n.º 214-G/2015, de 2/10, a concessão da providência cautelar depende, além do mais, da formulação de um juízo de probabilidade quanto ao êxito do processo principal (“fumus boni iuris” ou aparência do bom direito). Nestes termos, para que se considere verificado este requisito, é necessário que, com base na análise da matéria de facto provada e dos preceitos jurídicos aplicáveis, o juiz possa afirmar a probabilidade ou verosimilhança de procedência da acção de que a providência cautelar é instrumental e dependente, não bastando, assim, a mera alegação pelo requerente da titularidade de um direito, tal como não é de exigir a formulação de um juízo de certeza sobre a existência do direito que irá ser apreciado naquela acção. Na vigência do DL n.º 550/99, de 15/12, e da Portaria n.º 1165/2000, de 9/12, o exercício da actividade de inspecção técnica de veículos dependia de autorização do Ministro da Administração Interna e da aprovação do centro de inspecção onde ela iria ser exercida, implicando esta a realização de uma vistoria destinada a averiguar o cumprimento dos requisitos técnicos fixados por essa Portaria. Com a Lei n.º 11/2011 – que estabeleceu o novo regime jurídico de acesso e de permanência na actividade de inspecção técnica de veículos a motor e seus reboques e o regime de funcionamento dos centros de inspecção, revogando o referido DL n.º 550/99 – as entidades que pretendiam aceder à actividade de inspecção técnica de veículos, após celebrarem com o IMT um contrato administrativo de gestão, tinham de obter deste Instituto um acto administrativo de aprovação do respectivo centro de inspecções, que atestava que este cumpria os requisitos técnicos legais e regulamentares exigidos. Em consonância, o seu art.º 7.º preceituava que a aludida actividade de inspecção só se poderia iniciar após a aprovação do centro de inspecções nos termos do art.º 14.º, com excepção dos centros de inspecções existentes à data da entrada em vigor da lei e o art.º 14.º, n.º 1, al. a) dispunha que essa aprovação dependia, além do mais, de vistoria a realizar pelo IMT “para verificação do cumprimento dos requisitos referidos na alínea b) do n.º 2 do art.º 4.º e da execução do projeto constante do contrato de gestão referido na alínea a) do n.º 2 do art.º 9.º”. Nos termos do art.º 9.º, n.º 4, al. a), o contrato de gestão caducava se a entidade gestora não assegurasse a aprovação do centro de inspecção, nos termos do disposto no art.º 14.º, no prazo de 2 anos a contar da celebração desse contrato. Quanto às denominadas “entidades autorizadas”, a disposição transitória do art.º 34.º, da Lei n.º 11/2011, dispunha o seguinte, nos seus nºs. 1, 2, 3 e 5: “1- As entidades que, à data da entrada em vigor da presente lei, exercem a actividade de inspecção técnica de veículos em centros de inspecção aprovados têm direito a celebrar um contrato de gestão regulado no capítulo III com o IMTT, IP. 2- A celebração do contrato a que se refere o número anterior deve ocorrer no prazo máximo de dois anos a contar da data de entrada em vigor da presente lei. 3- Para efeitos da celebração dos contratos previstos no n.º 1, bem como nas respectivas renovações, não é tido em conta o disposto nos artigos 2.º e 5.º da presente lei. 5- Findo o prazo a que se refere o n.º 2 sem que tenha sido celebrado o contrato, por motivo imputável às entidades autorizadas, caduca a autorização concedida, procedendo-se ao encerramento dos respectivos centros de inspecção”. Resulta do exposto, que a Lei n.º 11/2011, ao estabelecer um novo regime jurídico para a actividade de inspecção técnica de veículos, salvaguardou a posição das entidades que já a exerciam e que, para o efeito, haviam efectuado avultados investimentos, dando-lhes o direito potestativo de substituir o título de que eram detentoras – autorização – por aquele que passou a ser exigido – contrato administrativo de gestão – e, uma vez que os seus centros já haviam sido aprovados de acordo com a legislação então em vigor, isentou-as da obrigatoriedade de obterem a aprovação desses centros de inspecção. Porém, ao abrigo do art.º 4.º, n.º 2, al. b), da referida Lei, foi, mais tarde, emitida a Portaria n.º 221/2012, com entrada em vigor em 22/7/2013, que estabeleceu os requisitos técnicos a que deviam obedecer os centros de inspecção, preceituando, quanto aos centros existentes à data da entrada em vigor da Lei n.º 11/2011, que, no caso de estes não se conformarem com os requisitos fixados pelos anexos I e II dessa Portaria, as entidades que os detinham deviam, “previamente à assinatura do contrato de gestão, promover a aprovação do projeto de alterações e a respetiva calendarização da sua execução, com vista à harmonização e cumprimento dos requisitos estipulados” (art.º 10.º, n.º 1), dispondo para o efeito do prazo de 1 ano a contar da sua publicação (art.º 10.º, n.º 2). Assim, as entidades autorizadas a exercerem a actividade ao abrigo da legislação anterior e que a exerciam em centros de inspecção aprovados, após a entrada em vigor da aludida Portaria, dispunham do prazo de 1 ano para obterem do IMT a aprovação do projecto de alterações e a calendarização da sua execução, devendo esse projecto constar de anexo ao contrato de gestão que teriam de celebrar com o mesmo Instituto no prazo de 2 anos a contar da entrada em vigor da Lei n.º 11/2011. Nos termos da cláusula 3.ª dos contratos de gestão que foram celebrados com essa entidades – que estabelecia que “O segundo outorgante deve assegurar a aprovação das alterações constantes do projeto anexo ao presente contrato, nos termos previstos no artigo 14.º da Lei n.º 11/2011, de 26/4, com a redação dada pelo DL n.º 26/2013, de 19/2, no prazo máximo de 2 anos a contar da data da assinatura do contrato” – após a celebração do contrato, o titular do centro disporia do prazo de 2 anos para realizar as alterações e solicitar ao IMT a aprovação do centro com as mesmas, requerendo a respectiva vistoria. Como vimos, foi por entender que – após a celebração do contrato de gestão e aprovação do projecto de alterações, com calendarização da respectiva execução, relativa ao centro de inspecções de ……… – a requerente solicitara ao IMT a vistoria depois do decurso do aludido prazo de 2 anos que a deliberação suspendenda, ao abrigo do art.º 9.º, n.º 4, al. a), da Lei n.º 11/2011, na redacção resultante do DL n.º 26/2013, de 19/2, declarou a caducidade desse contrato e determinou a cessação do exercício da actividade. Tendo presente que está em causa a formulação de um mero juízo de probabilidade sobre o êxito da acção principal, a questão que se coloca é a de saber se é gerador da caducidade do contrato de gestão celebrado entre a requerente da providência e o IMT, a circunstância de aquela, só depois do decurso do mencionado prazo de 2 anos ter pedido a vistoria destinada a apreciar se o centro de inspecções de ……… se conformava com os requisitos técnicos previstos na Portaria n.º 221/2012. Segundo o recorrente, essa consequência decorria da conjugação da cláusula 3.ª do contrato de gestão em causa nos autos com o disposto no art.º 9.º, n.º 4, al. a), da Lei n.º 11/2011. Entendemos, porém, numa apreciação meramente perfunctória e sumária, como é próprio da tutela cautelar, que essa conclusão não é de perfilhar. Efectivamente, o citado art.º 9.º, n.º 4, al. a), apenas parece abranger as situações em que a entidade gestora não assegura a aprovação do seu centro de inspecções, aplicando-se, por isso, aos novos centros e não aos pré-existentes que não estão sujeitos a qualquer aprovação para continuarem a exercer a actividade. Por sua vez, a aludida cláusula 3.ª, o que prevê é que o procedimento para aprovação das alterações realizadas pelos centros em conformidade com o projecto aprovado pelo IMT e constante do anexo ao contrato de gestão é o estabelecido no art.º 14.º, ou seja, consta de uma vistoria pedida ao IMT para verificação da realização das alterações. Assim, em nenhuma dessas disposições, nem da sua aplicação conjugada, resulta que a não aprovação das adaptações dos centos de inspecção aos novos requisitos técnicos tenha como consequência a caducidade do contrato de gestão. O legislador distinguiu nitidamente o procedimento de aprovação de um novo centro de inspecção do procedimento de adaptação dos centros já existentes às novas exigências regulamentares, estando a caducidade do contrato de gestão apenas previsto expressamente naquele. Do regime especial de transição do art.º 34.º da Lei n.º 11/2011 não consta que o direito das “entidades autorizadas” fique condicionado a uma nova aprovação dos seus centros, pois a caducidade que aí se prevê é a da autorização concedida, na hipótese de lhes ser imputável a não celebração do contrato de gestão (cf. n.º 5 desse preceito). Aliás, o mencionado art.º 7.º demonstra claramente que os centros de inspecção já existentes continuavam a poder exercer a sua actividade nos termos em que o vinham fazendo e com sujeição ao regime jurídico anterior, sem que tivessem de ser objecto de uma nova aprovação que nem sequer faria algum sentido, por, não tendo ainda havido qualquer alteração dos requisitos técnicos a que deviam obedecer – que só veio a ter lugar com a Portaria n.º 221/2012 –, ela se traduzir numa mera repetição da anteriormente concedida. E se não há lugar à aprovação do centro não se pode aplicar o regime do art.º 9.º, n.º 4, al. a), que determina a caducidade do título por falta dessa aprovação, sanção que, por isso, abrange os novos centros, mas não os pré-existentes. Em relação a estes, o título poderá ser extinto, não por caducidade, mas – após ser concedido um prazo para a correcção das deficiências – por resolução unilateral do contrato nos casos previstos no art.º 12.º, n.º 2, da Lei n.º 11/2011, ou por falta de capacidade técnica, nos termos do artºs. 4.º, n.º 2, alíneas a) e b) e 14.º, n.º 5, da mesma Lei, medida que é aplicável a todo o tempo, por essa capacidade ser de “verificação permanente”, implicando, portanto, o dever de as entidades adequarem os centros aos requisitos técnicos que vierem a ser legal e regulamentarmente exigidos. Assim, não estando, para a situação em apreço, expressamente prevista na lei nem no contrato, a sanção da caducidade do contrato de gestão, é de considerar demonstrada a verificação do requisito do “fumus boni iuris”. Quanto ao requisito do “periculum in mora”, considera-se verificado quando o indeferimento da providência determine um fundado receio que a hipotética sentença de procedência da acção principal venha a ser inútil, por, entretanto, se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela ou por, ao longo do tempo, se terem produzido prejuízos cuja reparação integral se mostra difícil com a mera reintegração da legalidade (cf. art.º 120.º, n.º 1, do CPTA). O recorrente contesta a verificação deste requisito, com o fundamento que se a requerente vier a obter ganho de causa sempre poderá ser indemnizada dos negócios que perdeu e das despesas em que incorreu por ter de fechar os centros de inspecção afectados, motivo por que a situação de facto e de direito poderia ser totalmente reintegrada. Mas não tem razão. Efectivamente, implicando o acto suspendendo o encerramento do centro de inspecções de ……… e, consequentemente, a cessação de toda a actividade aí desenvolvida pela requerente da providência, constitui um efeito previsível da sua imediata execução a cessação de relações laborais, e a perda de negócios e clientela, com eventual pagamento de indemnizações a trabalhadores e fornecedores, que originam danos dificilmente quantificáveis. Assim, também neste aspecto, o acórdão não merece a censura que o recorrente lhe dirige. Finalmente, quanto à ponderação de interesses a que alude o n.º 2 do citado art.º 120.º, o que há que avaliar é, num juízo de prognose, se o prejuízo que resulta para o IMT da concessão da suspensão de eficácia é superior ao que decorre para a requerente da recusa dessa providência cautelar. Alega o recorrente que a manutenção em funcionamento “sine die” de um centro de inspecções que não se encontra adaptado às disposições legais e regulamentares em vigor causará prejuízos significativos ao interesse público, quer para a credibilidade e eficiência da atividade regulatória pública, quer para a segurança rodoviária, quer ainda para a qualidade da actividade de inspecção de veículos em Portugal e para o primado da leal concorrência que deve imperar no mercado regulado (cf. conclusões XXV a XXVII). Deve-se notar, porém, que o acto suspendendo foi determinado por o pedido de vistoria da requerente para comprovação da implementação do referido projecto de adaptação respeitante ao centro de inspecções de ……… ter sido efectuado após o decurso do prazo de 2 anos contado da assinatura do contrato de gestão. Assim, o que está em causa é o mero atraso do pedido de vistoria após a realização das obras de adaptação e não o incumprimento desse dever de adaptação aos novos requisitos técnicos, motivo por que não está demonstrado que o aludido centro não está adaptado a tais requisitos. Por outro lado, a concessão da suspensão de eficácia, com a consequente manutenção em funcionamento do centro de inspecções, não obsta, como vimos, à resolução unilateral do contrato por parte do IMT, pelo que este Instituto sempre pode evitar o seu funcionamento sem adaptação aos novos requisitos técnicos. Nestes termos, não estando demonstrado que a atribuição da suspensão de eficácia implica a manutenção em funcionamento de um centro de inspecções não adaptado aos requisitos técnicos legais e regulamentares em vigor e dispondo o IMT de mecanismos que lhe permitem evitar que o centro funcione “sine die” nessas condições, entendemos não estar comprovado o alegado prejuízo para o interesse público. Deve, assim, a presente revista ser julgada improcedente”. 2.3. Em face de todo o exposto, e porque, reiteramos, não vemos motivos para divergir da orientação e decisão adoptadas nos supra mencionados arestos, deve a presente revista ser julgada improcedente. III – Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida. Custas a cargo do recorrente. Lisboa, 1 de Fevereiro de 2018. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) - Alberto Acácio de Sá Costa Reis - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.

Sumário

II- Com a entrada em vigor da Portaria n.º 221/2012, de 20.07, essas entidades passaram a dispor de um determinado prazo para adaptarem os seus centros de inspecção aos novos requisitos técnicos que foram entretanto estabelecidos, devendo pedir ao IMT uma vistoria destinada a apreciar se os centros se conformam com tais requisitos.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

1. IMT - INSTITUTO DA MOBILIDADE E DOS TRANSPORTES, IP (IMT), devidamente identificado nos autos, recorre para este Supremo Tribunal do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), de 19.10.17 (fls. 693-722), que revogou a sentença do TAC de Lisboa e suspendeu a eficácia do Despacho do Presidente do Conselho Directivo do IMT - Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP, constante de ofício datado de 09.11.16, “que declarou a caducidade do contrato de gestão por falta de aprovação do centro de inspecção de veículos de ……… e ordenou o seu encerramento e a cessação imediata do exercício da actividade nele prosseguida, com a inerente continuidade da execução do contrato de gestão do referido centro de inspecção” (cfr. fl. 722).

Na origem do recurso interposto para o TCAS esteve, então, a sentença do TAC de Lisboa, de 24.06.17, que julgou improcedente a providência cautelar “por não verificados os pressupostos legais de que dependem o seu decretamento”, indeferindo-se, em consonância “o peticionado” (cfr. fl. 371v.).

2. O recorrente apresentou alegações, concluindo do seguinte modo (fls. 836-845):

“I- O presente Recurso tem por objeto um manifesto erro de julgamento na aplicação do direito, no que concerne à interpretação e aplicação do regime jurídico de funcionamento dos centros de inspeção (cfr. Lei n.º 11/2011, de 26/04, com a redação dada pelo DL n.º 26/2013, de 19/02, se e quando conjugado com a Portaria n.º 221/2012, de 221/2012, com as alterações dadas pela Portaria n.º 378-E/2013, de 31/12), e quanto à ponderação em concreto dos pressupostos a que alude o art.º 120.º do CPTA, razão pela qual, face à extrema relevância jurídica e social desta questão, uma vez que a sua admissão se revela fundamental para a melhor e uniforme aplicação do direito, o Recorrente IMT, IP vem, nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 150.º do CPTA, apresentar este Recurso de Revista.

II- O enfoque jurídico baseia-se, essencialmente, no seguinte:

- Saber quais os efeitos da caducidade dos contratos de gestão de centros de inspeção, celebrados nos termos e para efeitos do artigo 3.º da lei n.º 11/2011, de 26/04 com o IMT, IP, no caso de a entidade não assegurar a aprovação do seu centro de inspeção, nos termos do artigo 14.º da referida Lei n.° 11/2011, de 26/04, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19/02, no prazo legal de dois anos a contar da celebração do contrato, e se tais efeitos (caducidade do contrato) sofrem distorções no caso concreto das entidades (ex-entidades autorizadas) que, à data da entrada em vigor da referida lei, exerciam a atividade de inspeção técnica de veículos, conforme resulta dos artigos 7.º e 34.º da Lei n.º 11/2011;

- Saber se a Lei n.º 11/2011, na sua atual redação, se aplica de forma igual e uniformemente a todas as entidades gestoras a operar em Portugal, isto é, independentemente de se chamarem "entidades autorizadas" ou "entidades gestoras", em face do disposto nos artigos 3.º e 7.º e 34.º da citada Lei n.º 11/2011.

III- Considera-se que a questão jurídica descrita, assume elevada importância jurídica e social, quer para o regular funcionamento do sector económico e social em análise, quer para a Administração Pública, a quem compete aplicar de forma adequada e uniforme o regime legal, quer para os cidadãos utentes dos Centros de Inspeção, que beneficiarão de uma decisão clarificadora do Tribunal de Revista, uma vez que o que se discute é saber qual a correta interpretação – para concretização pela Administração – das disposições legais e regulamentares que regem o funcionamento dos centros de inspeção.

IV- Entendemos, por essa razão, estarmos perante uma questão jurídica que pela sua relevância sociojurídica, se reveste de importância fundamental, razão pela qual o recurso deve ser admitido.

V- Note-se que estamos perante uma questão de direito substantivo com alto grau de probabilidade de ultrapassar os limites da situação singular e concreta, que é uma questão bem caracterizada sob o ponto de vista substantivo, passível de se repetir em casos futuros no foro judicial, a qual, salvo o devido respeito, sofre de erro ostensivo de julgamento na aplicação do direito, de tal modo que é manifesto que só a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa pode dissipar dúvidas acerca da adequada interpretação e aplicação do quadro legal que regulamenta esta situação.

VI- Em resumo, estão reunidos todos os pressupostos a que alude o artigo 150.º do CPTA, designadamente a elevada relevância jurídica e social de questão de importância fundamental, sendo o presente recurso necessário para uma melhor aplicação do direito ao caso concreto, termos em que se requer, seja o mesmo admitido, seguindo-se os demais termos.

VII- No presente recurso está em causa o seguinte:

a) Erro de julgamento na aplicação do direito, na interpretação dada ao regime jurídico relativo ao funcionamento dos centros de inspeção técnica de veículos (cfr. Lei n.º 11/2011, de 26/04, na sua versão atual, conjugada com a Portaria n.º 221/2012, de 20/07, na sua versão atual), na aplicação ao elenco dos factos dados como provados do Acórdão do douto Tribunal Central Administrativo Sul, de 19/10/2017, designado Acórdão recorrido.

b) Erro de julgamento na aplicação do direito, relativamente à falta de preenchimento dos pressupostos necessários à adoção das providências cautelares, nos termos e para os efeitos do art.º 120.º do CPTA.

VIII- Na decisão da presente Providência Cautelar, o Venerando TCA Sul afasta-se da jurisprudência por si mesmo adotada sobre a presente questão de direito substantivo (cfr. Acórdão de 06/10/2016, Processo n.º 13598/16, e Acórdão de 19/07/2016, Processo n.º 13682/16), bem como da jurisprudência já fixada pelo TCA Norte (cfr. Acórdão de 13/01/2017, Processo n.º 462/16.4BECBR), limitando-se a remeter a interpretação da questão de direito substantivo, de forma quase integral, para o Acórdão do TCA Norte, de 09/06/2017, Processo n.° 1016/16.8BEAVR, douto aresto que assenta num entendimento notoriamente errado das disposições contidas na Lei n.º 11/2011, se e quando conjugadas com o disposto na Portaria n.º 221/2012.

XIX- O douto Acórdão recorrido é, nessa medida ilegal, dando uma incorreta interpretação do regime jurídico de funcionamento de centros de inspeção (cfr. Lei n.º 11/2011, de 26/04, conjugado com o disposto na Portaria n.º 221/2012, de 20/07).

X- Não existe, ao contrário do que sustenta o douto Acórdão recorrido, dois regimes legais diferenciados, um aplicável às designadas "entidades autorizadas", outro aplicável às atuais "entidades gestoras" de Centros de Inspeção de Veículos, mas apenas um regime geral e uniforme para todas as entidades do sector a operar em Portugal, que decorre da Lei n.º 11/2011, na sua versão atual, regulamentada nos termos do seu art.º 36.º, através da Portaria n.º 221/2012, na sua versão atual.

XI- O sistema jurídico em questão é obviamente unitário, devendo ser interpretado à luz da presunção do n.º 3 do artigo 9.º do Código Civil, que diz que "Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados".

XII- Ora, o legislador ordinário de revisão não podia ser mais explícito, conforme resulta do Parecer do CEJUR junto aos autos, relativamente à interpretação do prazo de caducidade dos contratos de gestão dos Centros de Inspeção, designadamente dos das ex-entidades autorizadas, de acordo com o disposto no artigo 9.º, n.º 4, alínea a), conjugado com o artigo 34.º, n.º 1 da Lei n.º 11/2011, e a Portaria n.º 221/2012, quando designadamente refere: «Igualmente se concorda com a afirmação da supra citada deliberação de que "o espírito do legislador era conceder um prazo efetivo de dois anos para implementação das alterações necessárias ao cumprimento dos novos requisitos técnicos impostos pela Portaria n.º 221/2012", tendo determinado que "a data limite a considerar para a implementação das adaptações previstas na Portaria n.º 221/2012, é de 2 anos a contar da data de notificação dos contratos de gestão".

XIII- Não possui qualquer suporte na letra da lei, muito menos resulta do pensamento do legislador ordinário e regulamentar, conforme o disposto no n.º 1 do art.º 9.º do CC, a interpretação dada no Acórdão recorrido, quando se refere que existirem dois prazos distintos – um prazo de 2 anos a contar da celebração do contrato para as entidades gestoras assegurarem a aprovação de centro de inspeção, cfr. art.º 9.º, n.º 4, alínea a) da Lei n.º 11/2011); e um prazo de 1 ano, a contar da data da publicação da Portaria n.º 221/2012, para as ex-"entidades autorizadas" promoverem o cumprimento dos requisitos consagrados na Portaria, prazos definidos com natureza diferente, implicando o incumprimento do primeiro a caducidade automática do contrato de gestão, ao passo que o incumprimento do prazo da Portaria (art.° 10.°, n.° 2) implicaria apenas "a aplicação de uma contraordenação ou, eventualmente, de sansões acessórias, por parte da Entidade Requerida".

XIV- Surpreendentemente, a interpretação ora fixada no Acórdão recorrido, contraria frontalmente a jurisprudência anteriormente consolidada sobre a matéria de direito substantivo em análise, quer a do próprio TCA Sul, quer ainda a fixada pelo TCA Norte, concretamente a plasmada:

- No Acórdão do TCA Norte, de 13/01/2017 - Processo n.º 462/16.4BECBR;

- No Acórdão do TCA Sul, de 19/07/2016 - Processo n.º 13682/16;

- No Acórdão do TCA Sul, de 06/10/2016 - Processo n.º 13598/16.

XV- A título de exemplo, o Acórdão do TCA Sul, de 19/07/2016 - Processo n.º 13682/16, pronunciou-se inequivocamente no sentido de que "as Deliberações do Conselho Diretivo do IMT não são lesivas dos direitos e interesses legalmente protegidos da Requerente, limitando-se a dar uma interpretação à lei, ao prazo previsto para implementação das alterações nos seus CITV, também estas legalmente exigidas, qua a beneficia, ao permitir que os 2 anos cominados na lei para o efeito tenham início e, consequentemente, terminem mais tarde.

A caducidade do contrato por não implementação das alterações exigidas nos CITV, no indicado prazo de 2 anos, não constitui uma ameaça formulada nas Deliberações de 21/03/2016, é antes a cominação legal, estatuída na alínea a), do n.º 4 do artigo 9.º da Lei n.º 1172011, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013.

Face ao que se considera como não preenchido o requisito do "fumus boni iuris."

XVI- Pelo que, na estrita esteira da lei, da "rácio" do legislador ordinário e regulamentar, e em conformidade com a jurisprudência supra, surge como realidade incontestada e insofismável, que o contrato de gestão relativo ao Centro de Inspeção de ……… (cód. ……), se encontra caducado em virtude da Requerente da Providência não ter dado execução em tempo às alterações exigidas pela Portaria n.º 221/2012, não podendo, deste modo, o mesmo manter-se aberto ao público:

- Quer em virtude do estipulado pelas partes na Cláusula 3.ª do contrato de gestão, onde se determina que "O segundo outorgante deve assegurar a aprovação das alterações constantes no projeto anexo ao presente contrato, nos termos do artigo 14.º da Lei n° 11/2011 de 26 de abril, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de fevereiro, no prazo máximo de 2 anos a contar da assinatura do presente contrato".

Não podem pois subsistir quaisquer dúvidas de que a entidade A…………, SA se obrigou contratualmente, de acordo com o enquadramento legal em vigor, a assegurar a aprovação das alterações constantes do Anexo ao contrato de gestão do Centro de Inspeção de ……… (cód. ……), no prazo máximo de 2 anos a contar da assinatura do contrato. Nesse sentido, o Parecer da Sociedade Sérvulo & Associados, refere que: "Por efeito da auto-vinculação decorrente do acordo de vontades consubstanciado no contrato de gestão, as referidas entidades aceitaram deste modo submeter-se ao procedimento de vistoria e aprovação do centro de inspeção que está previsto no artigo 14º da Lei n.º 11/2011, reconhecendo-o como instrumento a que o IMT poderia recorrer para avaliar se o projeto de alterações aprovado, que contempla as modificações necessárias para adaptar esse centro aos requisitos inovatórios fixados na Portaria n.º 221/2012, foi ou não executado; e aceitaram igualmente a existência de um prazo – de dois anos a contar, no limite, da própria celebração do contrato – para essa apreciação por parte do IMT tivesse lugar, concluindo-se com a aprovação do centro.

- Quer ainda por força do disposto na alínea a), do n.º 4. do art.º 9.º, da Lei n.º 11/2011 de 26/04. com a redação dada pelo DL n.º 26/2013 de 19/02, que diz que "o contrato caduca (...) se a entidade gestora não assegurar a aprovação do centro de inspeção, nos termos do artigo 14º, no prazo de dois anos a contar da celebração do contrato".

XVII- No seguimento de tudo o que ficou alegado, o Acórdão recorrido padece neste segmento, também, de manifesto erro de julgamento na aplicação do direito, especificamente quanto à ponderação em concreto dos pressupostos do art.º 120.º do CPTA.

XVIII- O douto Acórdão recorrido, além de não se conformar com toda a jurisprudência consolidada sobre a matéria de direito controvertida, dá uma interpretação manifestamente errada, sem qualquer arrimo na letra ou espírito da lei sobre o regime legal que rege os Centros de Inspeção, com isso afetando de forma irremediável, a ponderação relativa à "aparência do bom direito", elemento indispensável ao decretamento das providências (cfr. art.º 120.º, nº 1 do CPTA).

XIX- Da leitura atenta da lei e da jurisprudência supra sobre a mesma questão de direito, resulta com elevado grau de evidência, que o ato administrativo ora em crise, não padece de qualquer ilegalidade, como sustenta o Acórdão recorrido, a qual, a existir, nunca poderia também considerar-se "manifesta", muito menos "evidente".

XX- Razão pela qual o douto Acórdão Recorrido, no que tange à ponderação do elemento do "fumus boni iuris" (cfr. art.º 120.º, n.º 1 do CPTA), incorre em erro de julgamento, dado que não se encontram reunidos quaisquer indícios de ilegalidade para que possa ser decretada, sem mais, a abstenção por parte da Entidade Requerida da prática do ato ora impugnado.

XXI- Não se vislumbra, portanto, que se encontre verificada a "aparência do bom direito" – elemento do "fumus boni iuris" –, em face do disposto no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.

XXII- Com efeito, mesmo que não seja decretada a presente providência cautelar, nada impede que através da ação principal a Requerente logre obter a anulação do ato administrativo suspendendo, algo que equivale a dizer que a situação de facto e de direito, poderá ser totalmente reintegrada, sendo que tudo regressará ao estado anterior ao da prolação do mesmo.

XXIII- Na verdade, efetuando um juízo de prognose, é lícito concluir, ao contrário do sustentado no douto Acórdão recorrido, que a factualidade dos autos não inspira fundado receio de que, se a providência de suspensão de eficácia for recusada, se torne impossível proceder à reintegração da situação conforme à legalidade, ou, de todo o modo, pelo menos, que os danos produzidos não possam ser integral e absolutamente reparados.

XXIV- Também neste caso o douto Acórdão recorrido enferma de notório erro de julgamento na aplicação do direito, dado que não se vislumbra como possa estar preenchido o exigente requisito do "periculum in mora".

XXV- Na verdade, os prejuízos decorrentes da suspensão de eficácia da Deliberação do IMT, IP colocada em crise, quer neste quer noutros Centro de Inspeção detidos pela Requerente, em resultado da não adaptação em tempo aos requisitos da Portaria n.º 221/2012, com a consequente caducidade do contrato de gestão, para a salvaguarda do interesse público, são muito graves.

XXVI- Não se percebe nem se concebe, que se mantenham em pleno funcionamento, isto é "sine die", Centros de Inspeção que não se encontram adaptados às disposições legais e regulamentares em vigor, e cujos contratos de gestão caducaram porque a Requerente não deu cumprimento em alguns dos Centros de Inspeção às exigências regulamentares para o seu funcionamento, ao contrário do que sucedeu com as demais entidades congéneres do sector.

XXVII- A suspensão da eficácia da Deliberação do IMT, IP de 02/11/2016, causará assim prejuízos significativos ao interesse público, quer na credibilidade e eficiência da atividade regulatória pública, quer para a segurança rodoviária, quer ainda para a qualidade da atividade de inspeção de veículos em Portugal e para o primado da leal concorrência que deve imperar no mercado regulado, prejuízos esses que se mostram claramente superiores aos resultam do não decretamento da presente providência.

XXVIII- Termos em que, nos melhores de direito, o douto Acórdão recorrido enferma de manifesto erro de julgamento na aplicação do direito, sendo nessa medida ilegal, pela que não poderá manter-se, devendo ser substituído por Acórdão que decida da citada questão de direito, aplicando os critérios de atribuição das providências por referência à matéria de facto já fixada, julgando por conseguinte improcedente o pedido cautelar, e revogando a suspensão da eficácia da Deliberação do IMT, IP colocada em crise.

Assim será cumprido o Direito, e feita Justiça!”

3. O recorrido apresentou contra-alegações, oferecendo as seguintes conclusões (cfr. fls. 1005-1014):

“1ª O presente recurso de Revista interposto pelo Recorrente IMT do acórdão do TCA Sul de 19/10/17 proferido no domínio cautelar, não pode ser admitido por este STA;

2ª E não pode ser admitido porque, face à jurisprudência reiterada deste Supremo Tribunal, o recurso de revista, porque excepcional, mais excepcional se torna quando a decisão recorrida é uma decisão proferida no domínio cautelar;

3ª Com efeito, tem este Supremo Tribunal decidido, reiteradamente, desde 2006 até 2017, que, salvo quando estiverem en causa questões específicas da tutela cautelar, o STA não emite uma pronúncia com vocação de constituir a última palavra sobre a questão jurídica colocada na ação principal;

4ª É que, a decisão proferida em processos cautelares é provisória e emerge de uma análise do tribunal tendencialmente simplificada da questão de fundo, pelo que menos se justificam excepções à regra da limitação de dois graus de jurisdição;

5ª Assim, o STA não pode fazer uma análise exaustiva das questões jurídicas a resolver na ação principal sob pena de se passar a antecipar a decisão de fundo sobre o mérito da causa;

6ª No sentido referido nas conclusões anteriores foi o decidido por este Supremo Tribunal nos seus Acórdãos de 1/25/2006, Procº nº 034/06, 6/29/2006, Procº nº 0656/06, 1/11/27, Procº nº 01213/06, 11/12/2011, Procº nº 0970/11, 7/3/11, Procº nº 0630/11, 11/27/13, Procº nº 01759/13, 6/24/14, Procº nº 0959/16, 4/4/17, Procº nº 0479/17 e 7/6/17, Procº nº 0770/17;

7ª Ora, de acordo com aquilo que foi expressamente assumido pelo Recorrente IMT nas suas Alegações, este pretende obter por parte deste Supremo Tribunal uma pronúncia de fundo sobre a interpretação a dar ao regime jurídico do funcionamento dos centros de inspecção automóvel constante da Lei nº 11/2011, portanto, solicitando ao STA que antecipe uma decisão, decisão de fundo esta que, no entanto, só pode ser tomada na ação principal, não em sede cautelar, atenta a sua provisoriedade;

8ª Assim sendo, e porque o Recorrente não invocou nas suas Alegações questões específicas das providências cautelares que pudessem justificar a intervenção do STA, antes tendo solicitado a sua intervenção para decidir qual o sentido a dar à Lei nº 11/2011 em matéria de funcionamento de centros de inspecção automóvel já autorizados à data da entrada em vigor desta Lei, o recurso não pode ser admitido por V. Exas;

9ª Mas o recurso também não pode ser admitido porque não estão em causa questões de grande relevância jurídica e social;

10ª Não estão em causa questões de grande relevância social porque a resolução do litígio sobre a interpretação do regime da Lei nº 11/2011 em matéria de funcionamento de centros já autorizados ao abrigo do DL nº 550/99, apenas se repercutirá no âmbito das relações contratuais existentes entre Recorrente e Recorrida;

11ª É que, segundo informa o Recorrente nas suas Alegações, inexistindo qualquer outro conflito com as outras entidades que exploram os mais de 200 centros de inspecção sobre qual a interpretação a dar à Lei nº 11/2011 quanto ao funcionamento de centros de inspecção já autorizados à data da sua entrada em vigor e não estando em discussão nos Autos normas específicas da Lei nº 11/2011 em matéria de defesa do ambiente, saúde pública, segurança rodoviária, direitos dos consumidores e qualidade do serviço prestado ao público pela Recorrida, qualquer que seja a decisão a proferir na ação principal, a mesma, inevitavelmente, só terá reflexos jurídicos nas esferas do Recorrente e da Recorrida;

12ª Deste modo, uma qualquer intervenção clarificadora deste Supremo Tribunal só poderia ter interesse e, portanto, relevância social para os utentes dos centros de inspeção enquanto consumidores, se estivessem em causa normas da Lei nº 11/2011 sobre os valores ou interesses referidos na conclusão anterior, o que não é o caso dos presentes Autos;

13ª Para além da questão em discussão – regime de caducidade aplicável aos centros já autorizados à data da entrada em vigor da Lei nº 11/2011, não ter quaisquer reflexos no todo comunitário, ficando assim desprovida de qualquer relevância social, tal questão também não assume qualquer complexidade jurídica que exija uma intervenção deste STA, ainda por cima, em sede cautelar;

14ª Com efeito, a interpretação dos artigos 7º, 9º, nº 4, alínea a) e 34º nº l, 2 e 5 da Lei nº 11/2011, não é uma operação de grande complexidade jurídica superior ao comum, pois nem sequer está em causa a interpretação de vários regimes jurídicos dispersos ou intrincados, mas somente o regime constante de um único acto legislativo;

15ª Por outro lado, não se suscitam fortes divergências no seio da jurisprudência quanto à interpretação dos aludidos preceitos da Lei nº 11/2011, atento o facto de já existirem onze decisões em 2ª instância coincidentes na interpretação de tais preceitos no sentido de não ser aplicável aos centros já autorizados o regime de caducidade previsto no art. 9º, nº 4, alínea a), da Lei nº 11/2011 – Acórdãos do TCA Sul de 10/8/17, de 22/8/17, de 30/8/17, de 12/9/17, de 4/10/17, de 19/19/17 (três Acórdãos proferidos nesta data, incluindo o Acórdão ora Recorrido)) e de 24/10/17 e Acórdãos do TCA Norte de 9/6/17 e de 15/9/17;

16ª Os Acórdãos citados pelo Recorrente para tentar justificar uma eventual divergência com o Acórdão Recorrido foram tirados em domínio fáctico-jurídico diferente do Acórdão ora Recorrido e dos Acórdãos referidos na conclusão anterior, pelo que nunca se chegaram a pronunciar sobre a interpretação a dar ao regime da Lei nº 11/2011 em matéria de caducidade dos contratos de gestão de entidades que já detivessem centros de inspecção automóvel autorizados à data da entrada em vigor desta Lei, sendo certo que, um deles, o Acórdão do TCA Sul de 6/10/16, nem sequer chegou a emitir qualquer juízo interpretativo da Lei ora em causa;

17ª Assim, em face de 11 decisões proferidas em 2ª instância sobre a mesma matéria de facto e de direito, repete-se, 11 decisões, estamos perante uma jurisprudência uniforme que não justifica de modo algum uma intervenção do STA no sentido de uma melhor clarificação do Direito;

18ª Porém, sem prejuízo do exposto nas conclusões anteriores sobre a inadmissibilidade da presente Revista face à jurisprudência do STA em torno do artigo 150º do CPTA no que concerne à tutela cautelar, não se deixará de dizer que, em face da questão de fundo e sobre a qual o Recorrente IMT pretende obter a pronúncia definitiva deste STA, a mesma foi bem decida pelo Acórdão ora recorrido;

19ª É que em face do disposto nos artigos 7º e 34º da Lei nº 11/2011, bem decidiu o Acórdão Recorrido ao entender que as consequências do não cumprimento do prazo previsto no nº 2, do art. 34º, são diferentes do não cumprimento do prazo previsto no art. 10º, nº 2, da Portaria nº 221/2012, sendo certo que, a Recorrida, conforme provado nas instâncias, cumpriu o prazo previsto no nº 2, do artigo 34º, celebrando assim com o IMT o contrato de gestão do Centro de ………;

20ª Assim, desde que um centro de inspecção estivesse a funcionar devidamente autorizado à data da entrada em vigor da Lei nº 11/2011 e desde que tal centro viesse posteriormente a celebrar um contrato de gestão com o IMT no prazo (de dois anos) referido no nº 2, do seu art. 34º, não havia que pedir a aprovação do centro por parte da entidade gestora nos termos do art. 14º da citada Lei, em virtude de o seu art. 7º excepcionar a obtenção de tal aprovação;

21ª A esta mesma conclusão chegaram os Profs. Pacheco de Amorim e Luís Sousa Fábrica os quais, em pareceres anteriormente juntos aos Autos, entenderam que a Recorrida nunca esteve vinculada à obrigação de requerer a aprovação do seu centro de inspecção após ter celebrado o contrato de gestão com o IMT, uma vez que explora um centro de inspecção que já havia sido aprovado aquando da entrada em vigor da Lei nº 11/2011, sendo-lhes aplicáveis, conjugadamente, os artigos 7º e 34º do referido diploma;

22ª Também o Prof. Vieira de Andrade em Parecer Jurídico ora junto aos Autos concluiu que o legislador previa apenas uma condição para a continuidade do direito ao exercício da actividade de inspecção de veículos ao abrigo do novo regime jurídico, e, essa condição era a de que a celebração do contrato de gestão tivesse lugar no prazo máximo de dois anos a contar da data da entrada em vigor da lei – nº 2, do art. 34º, da Lei nº 11/2011;

23ª Segundo o Prof. Vieira de Andrade se, por motivo imputável à entidade autorizada a exercer a actividade ao abrigo do regime anterior, aquele prazo de dois anos terminasse sem que o referido contrato de gestão fosse celebrado, a autorização caducaria e os respectivos centros de inspecção seriam encerrados – nº 5, do art. 34º da Lei nº 11/2011;

24ª Cumprido o prazo previsto no nº 2, do art. 34º da Lei nº 11/2011 por parte de uma entidade que já tivesse um centro autorizado à data da entrada em vigor desta lei, não haveria lugar à aplicação do regime de caducidade previsto no seu art. 9º, nº 4, alínea a);

25ª O não cumprimento do prazo previsto no nº 2, do art. 10º da Portaria nº 221/2012, não convoca, nem pode convocar, atento o disposto no artigo 112º, nº 1 e nº 5, da Constituição e o artigo 143º, nº 1, do CPA e a subordinação do regulamento à lei, o regime de caducidade estabelecido no art. 9º, nº 4, alínea a), o qual é só aplicável a entidades com centros de inspecção novos e que não tenham obtido a sua aprovação dois anos após a celebração do respetivo contrato de gestão;

26ª O não cumprimento do prazo referido no nº 2, do art. 30º da Portaria nº 221/2012, poderá dar origem a outras sanções previstas na Lei nº 11/2011, mas não a sanção de caducidade prevista no seu art. 9º, nº 4, alínea a);

27ª Por outro lado, atento o Princípio da Legalidade o qual não permite a interpretação de cláusulas de contratos administrativos "contra legem", e atenta a distinção feita pela própria Lei nº 11/2011 entre aprovação de centros – art. 14º e alterações nos centros – art. 15º, a cláusula 3ª do contrato de gestão celebrado entre Recorrente e Recorrida, tem de ser interpretada não como aprovação de um centro, mas como aprovação de alterações a um centro já existente, a qual se processará através de uma vistoria a realizar pelo IMT, a vistoria mencionada no artigo 14º da Lei nº 11/2011;

28ª Elemento igualmente decisivo para se constatar que a simples referência ao artigo 14º da Lei nº 11/2011 na cláusula 3ª não pode conduzir à caducidade do contrato por incumprimento dos requisitos técnicos da Portaria nº 221/2012 é o disposto no nº 5, deste preceito legal;

29ª Com efeito, segundo o nº 5, deste artigo 14º, a falta do cumprimento de requisitos tecnológicos e equipamentos definidos em Portaria, não produz a caducidade automática do contrato de gestão do centro de inspecção automóvel, antes sendo dada a possibilidade ao gestor do centro de suprir tais faltas num prazo de 30 dias sob pena de serem aplicadas sanções administrativas – contra-ordenações ou de ser resolvido o contrato, tudo nos termos do artigo 25º ou artigo 12º da Lei nº 11/2011;

30ª Assim, sem prejuízo do exposto nas conclusões anteriores, a realidade é que a sede para a extinção do vínculo contratual não se encontra fixada na cláusula 3ª do contrato mas sim na sua cláusula 11ª, pelo que se as partes quisessem ter consagrado um regime tão duro e tão excepcional como a caducidade, tê-lo-iam previsto expressamente na cláusula 11ª, o que não aconteceu;

31ª Conforme também concluiu o Prof. Vieira de Andrade no Parecer junto aos Autos, a alusão na cláusula 3ª do contrato ao art. 14º da Lei nº 11/2011 tem de ser interpretada como uma necessidade de fazer intervir o IMT na aprovação das alterações ao Centro, atestando que o mesmo passa a estar em conformidade com os sua regras e exigência técnicas;

32ª Por isso, segundo o Prof. Vieira de Andrade, a não solicitação da vistoria no prazo referido na dita cláusula não pode ter como consequência a caducidade do contrato de gestão, pois tal caducidade não está expressamente prevista na lei (não está no nº 4, do art. 9º da Lei nº 11/2011), nem está expressamente prevista no contrato, pois,

33ª Segundo ainda Vieira de Andrade, a caducidade prevista na alínea a), do nº 4, do art. 9º da Lei nº 11/2011, refere-se apenas aos contratos que tinham a construção de novos centros e não aos celebrados por entidades cujos centros estavam já aprovados e autorizados a exercer a actividade durante o período de adaptação às novas exigências técnicas;

34ª O Parecer junto aos Autos por parte do Recorrente e da autoria da Sociedade de Advogados "Sérvulo e Associados" não põe em causa o que ficou dito nas conclusões 19º a 33º;

35ª Em 1º lugar o parecer começa por incorrer num vício que afecta a sua linha de raciocínio pois parte do princípio (errado) que a ora Recorrida, enquanto entidade autorizada, pretende furtar-se ao cumprimento dos requisitos técnicos da Portaria nº 221/2012;

36ª Em momento algum a Recorrida tentou furtar-se ao cumprimento de tais requisitos, pois a matéria de facto dada como provada no Acórdão recorrido – pontos F, G, H, I, J, K, L e M, demonstra claramente que a ora Recorrida quis cumprir e cumpriu os requisitos técnicos da Portaria;

37ª O que está em causa nos Autos não é uma tentativa de fuga ao cumprimento da Portaria nº 221/2012, mas sim saber quais as consequências jurídicas para o atraso no cumprimento do prazo previsto na cláusula terceira do contrato no que concerne às adaptações à dita Portaria dos centros que já se encontravam autorizados ao abrigo do regime jurídico anterior à Lei nº 11/2011;

38ª Ora, acontece que o referido parecer acaba por ser favorável ao que a Recorrida sempre defendeu, e que é precisamente defender que o eventual incumprimento dos requisitos técnicos da Portaria seria sempre, em qualquer circunstância, a extinção do vínculo contratual por via do regime da resolução do contrato de gestão previstas no artigo 12º da Lei nº 11/2011, pelo que a não conformação da entidade autorizada aos ditos requisitos sempre teria como consequência a habilitar o IMT a determinar a extinção do contrato por via da resolução;

39ª Neste segmento, a recorrida não pode deixar de aplaudir o Parecer, só não o aplaudindo na sua totalidade por ter omitido que a resolução do contrato de gestão teria de ser feita nos termos do nº 3, do citado artigo 12º, ou seja,

40ª Tal resolução não seria automática, pois à entidade autorizada que estivesse em falta com o cumprimento dos requisitos em causa até lhe era dado, em sede de audiência prévia, um prazo de 30 dias para suprir tais deficiências;

41ª E se o IMT assim o fizesse logo teria constatado, após o exercício do direito de audiência prévia por parte da ora Recorrida, que os requisitos técnicos da Portaria tinham sido integralmente cumpridos;

42ª Também a idêntica conclusão chegou o Prof. Vieira de Andrade no já citado Parecer, pois entendeu que a consequência jurídica da falta de cumprimento do prazo de dois anos previsto na cláusula 3ª do contrato de gestão conferia ao IMT o direito de resolver o contrato nos termos do nº 2, do art. 12º, da Lei nº 11/2011;

43ª Segundo Vieira de Andrade a caducidade do contrato faz sentido quando aplicada a direitos que se constituíram com a celebração do contrato, mas cujo exercício ficou condicionado à realização de um conjunto de operações materiais, como é o caso da construção de um novo centro de inspecção automóvel;

44ª Mas tal caducidade já não faz sentido quando se trata de sancionar o titular do direito de exercício da actividade de inspecção que não cumpriu um conjunto de obrigações para adaptações técnicas das instalações dos centros a novas exigências regulamentares;

45ª Só a resolução do contrato é que faz sentido no caso do referido incumprimento, pois do que se trata é sancionar alguém que deixou de incumprir pontualmente uma relação contratual já constituída e materializada no exercício efectivo de uma actividade económica de interesse público;

46ª A caducidade é, pois, aplicável aos casos em que o contraente privado não usa o direito que lhe é outorgado e a resolução aos casos em que não cumpre as obrigações a que se sujeitou;

47ª Também o Parecer do CEJUR que se encontra junto aos Autos foi bem claro ao afirmar que, fora as situações de não aprovação dos Centros (que não é o caso da Recorrida visto o seu Centro estar aprovado), não há lugar à aplicação do regime de caducidade do contrato mas sim à sua resolução por incumprimento de disposições legais, regulamentares ou contratuais em que venha a incorrer uma entidade gestora de um Centro de Inspecção Automóvel;

48ª Por conseguinte, por tudo o que se deixou exposto nas conclusões anteriores, não há que censurar o decidido pelo Acórdão Recorrido quanto à análise do "fumus boni iuris";

49ª No que concerne ao requisito "periculum in mora" bem andou o Acórdão Recorrido ao ter decidido que o mesmo se verificava dado que um centro de inspeção depois de encerrar portas durante um período mais ou menos extenso, com a inerente perda de clientela que detém à data, não pode simplesmente reiniciar a sua actividade com a prolação da ação principal, quando esta sobrevier;

50ª Daí que, perante um encerramento definitivo, afigura-se fundado o receio de que os interesses a acautelar em sede de ação principal não mais venham a ser repostos em virtude de a situação não ser já possível de retorno no plano fáctico;

51ª Finalmente, no que toca à ponderação de interesses prevista no nº 2, do art. 120º do CPTA, bem andou o Acórdão Recorrido ao decidir que a suspensão do acto administrativo em causa nos Autos não compromete a prossecução das atribuições do Recorrente IMT em matéria de fiscalização do regime jurídico aplicável aos centros de inspecção automóvel, pois, num universo de mais de 200 centros, não se compreende como é que a suspensão de um acto que ordenou o encerramento de um centro vai comprometer a referida prossecução;

52ª No que concerne a uma eventual ponderação de interesses do Recorrido e dos interesses ligados à defesa da segurança e do ambiente, não há que fazer tal ponderação pois as instâncias não deram como provados factos que atestassem estar o funcionamento do Centro de ……… a pôr em causa tais interesses;

53ª Aliás, a matéria de facto provada nas instâncias – Pontos F, G, H, I, J, K, L e M do Acórdão Recorrido, demonstra que o Recorrido quis cumprir e cumpriu os requisitos técnicos da Portaria nº 221/2012, tendo levado ao conhecimento do Recorrente tal prova, pelo que não pode o mesmo vir dizer que desconhece se tais requisitos foram ou não cumpridos;

54ª Nem o ambiente nem a segurança de pessoas e bens alguma vez foram postas em causa pelo funcionamento do Centro de ………;

55ª A provar a conclusão anterior está precisamente o facto de o Recorrente IMT nunca ter invocado nos Autos factos que demonstrassem existir perigo para a defesa de tais interesses, daí resultando, consequentemente, que as instâncias nada tenham dado como provado nesta matéria;

56ª Assim sendo, bem andou o Acórdão Recorrido ao revogar a sentença anteriormente proferida pelo TAC de Lisboa decretando a suspensão de eficácia do acto administrativo de 9/11/16 que ordenou a cessação da actividade do Centro de Inspecção Automóvel de ……….

Por tudo o exposto,

Não deve ser admitido o Presente Recurso de Revista,

Mas, mesmo que o seja,

Deve manter-se o decidido

No Acórdão do TCA Sul

de 19/10/17, fazendo-se assim a

Devida e merecida

JUSTIÇA”.

4. Por acórdão deste Supremo Tribunal [na sua formação de apreciação preliminar prevista no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA], de 30.11.17 (fls. 1243-4), veio a ser admitida a revista, na parte que agora mais interessa, nos seguintes termos:

“(…)

A ora recorrida solicitou ao TAC de Lisboa a suspensão da eficácia do acto, praticado no IMT, que, por ela não ter tempestivamente requerido uma vistoria ao seu centro de inspecção de veículos automóveis de ………, declarou a caducidade do respectivo contrato de gestão.

O TAC indeferiu a providência por falta de «fumus boni juris». Mas o TCA-Sul considerou que tal requisito existia e, prosseguindo na análise da providência acabou por suspender a eficácia do acto.

Embora censure o aresto no plano do «periculum in mora», a revista acomete-o sobretudo no tange ao «fumus boni juris». Ora, os autos evidenciam que a correspondente questão tem sido colocada em vários processos, havendo já decisões divergentes nos tribunais de instância. Eis-nos, pois, perante um assunto que reclama clarificação, até pelas consequências práticas inerentes a paralisia deste tipo de actos. Daí que esta formação tenha admitido revistas congéneres.

E, se é verdade que há razões para se opor alguma resistência ao recebimento de revistas em meios cautelares, também se deve reconhecer que nem sempre assim sucede (donde o que se estatui no art. 150.º, n.º 5, do CPTA) – e que o presente caso, pelos motivos sobreditos, reclama uma reapreciação”.

5. O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, pronunciou-se “no sentido da improcedência do presente recurso de revista, devendo manter-se o acórdão do TCAS que determinou a suspensão de eficácia do acto de 09-11-2016” (cfr. fls. 1251-5).

6. Sem vistos, dado o disposto no artigo 36.º, n.os 1, al. f), e 2 do CPTA, vêm os autos à conferência para decidir.

II- Fundamentação

1. De facto:

Dão-se aqui por integralmente reproduzidas, nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do CPC, as factualidades pertinentes dadas como provadas no acórdão do TAC de Lisboa e reproduzidas, ipsis verbis, pelo acórdão recorrido.

2. De direito:

2.1. Cumpre apreciar a questão suscitada pelo ora recorrente – delimitado que está o objecto do respectivo recurso pelas conclusões das correspondentes alegações –, qual seja, a de “saber quais as consequências jurídicas para o atraso no cumprimento do prazo previsto na cláusula terceira do contrato no que concerne às adaptações à dita Portaria dos centros que já se encontravam autorizados ao abrigo do regime jurídico anterior à Lei nº 11/2011” (conclusão 37.ª das alegações).

2.2. Uma questão idêntica à dos presentes autos, envolvendo as mesmas partes (A………… e IMT) e sobre o mesmo problema (o encerramento de centros de inspecção e concomitante cessação do exercício da actividade por alegada caducidade do contrato de gestão em virtude de não se ter dado atempadamente execução às alterações técnicas exigidas pela Portaria n.º 221/2012), foi já apreciada por este Supremo Tribunal em vários acórdãos de 20.12.17, de 11.01.18 e de 18.01.18 – Processos n.os 1057/17, 1013/17, 1124/17, 1219/17 e 1253/17 –, não vendo nós motivos para divergir do que aí foi decidido, que, mutatis mutandis, se aplica ao caso vertente. De seguida, reproduz-se um excerto do acórdão prolatado no âmbito do Proc. n.º 1057/17, na parte em que é explanado o raciocínio do julgador, que aqui acompanhamos:

“Vejamos se lhe assiste razão.

Em sede cautelar, porque se visa uma decisão provisória, o tribunal não procede a juízos definitivos, que apenas cumpre realizar no processo principal, limitando-se a efectuar um juízo sumário assente numa apreciação perfunctória.

Nos termos do art.º 120.º, n.º 1, do CPTA, na redacção resultante do DL n.º 214-G/2015, de 2/10, a concessão da providência cautelar depende, além do mais, da formulação de um juízo de probabilidade quanto ao êxito do processo principal (“fumus boni iuris” ou aparência do bom direito).

Nestes termos, para que se considere verificado este requisito, é necessário que, com base na análise da matéria de facto provada e dos preceitos jurídicos aplicáveis, o juiz possa afirmar a probabilidade ou verosimilhança de procedência da acção de que a providência cautelar é instrumental e dependente, não bastando, assim, a mera alegação pelo requerente da titularidade de um direito, tal como não é de exigir a formulação de um juízo de certeza sobre a existência do direito que irá ser apreciado naquela acção.

Na vigência do DL n.º 550/99, de 15/12, e da Portaria n.º 1165/2000, de 9/12, o exercício da actividade de inspecção técnica de veículos dependia de autorização do Ministro da Administração Interna e da aprovação do centro de inspecção onde ela iria ser exercida, implicando esta a realização de uma vistoria destinada a averiguar o cumprimento dos requisitos técnicos fixados por essa Portaria.

Com a Lei n.º 11/2011 – que estabeleceu o novo regime jurídico de acesso e de permanência na actividade de inspecção técnica de veículos a motor e seus reboques e o regime de funcionamento dos centros de inspecção, revogando o referido DL n.º 550/99 – as entidades que pretendiam aceder à actividade de inspecção técnica de veículos, após celebrarem com o IMT um contrato administrativo de gestão, tinham de obter deste Instituto um acto administrativo de aprovação do respectivo centro de inspecções, que atestava que este cumpria os requisitos técnicos legais e regulamentares exigidos. Em consonância, o seu art.º 7.º preceituava que a aludida actividade de inspecção só se poderia iniciar após a aprovação do centro de inspecções nos termos do art.º 14.º, com excepção dos centros de inspecções existentes à data da entrada em vigor da lei e o art.º 14.º, n.º 1, al. a) dispunha que essa aprovação dependia, além do mais, de vistoria a realizar pelo IMT “para verificação do cumprimento dos requisitos referidos na alínea b) do n.º 2 do art.º 4.º e da execução do projeto constante do contrato de gestão referido na alínea a) do n.º 2 do art.º 9.º”. Nos termos do art.º 9.º, n.º 4, al. a), o contrato de gestão caducava se a entidade gestora não assegurasse a aprovação do centro de inspecção, nos termos do disposto no art.º 14.º, no prazo de 2 anos a contar da celebração desse contrato.

Quanto às denominadas “entidades autorizadas”, a disposição transitória do art.º 34.º, da Lei n.º 11/2011, dispunha o seguinte, nos seus nºs. 1, 2, 3 e 5:

“1- As entidades que, à data da entrada em vigor da presente lei, exercem a actividade de inspecção técnica de veículos em centros de inspecção aprovados têm direito a celebrar um contrato de gestão regulado no capítulo III com o IMTT, IP.

2- A celebração do contrato a que se refere o número anterior deve ocorrer no prazo máximo de dois anos a contar da data de entrada em vigor da presente lei.

3- Para efeitos da celebração dos contratos previstos no n.º 1, bem como nas respectivas renovações, não é tido em conta o disposto nos artigos 2.º e 5.º da presente lei.

5- Findo o prazo a que se refere o n.º 2 sem que tenha sido celebrado o contrato, por motivo imputável às entidades autorizadas, caduca a autorização concedida, procedendo-se ao encerramento dos respectivos centros de inspecção”.

Resulta do exposto, que a Lei n.º 11/2011, ao estabelecer um novo regime jurídico para a actividade de inspecção técnica de veículos, salvaguardou a posição das entidades que já a exerciam e que, para o efeito, haviam efectuado avultados investimentos, dando-lhes o direito potestativo de substituir o título de que eram detentoras – autorização – por aquele que passou a ser exigido – contrato administrativo de gestão – e, uma vez que os seus centros já haviam sido aprovados de acordo com a legislação então em vigor, isentou-as da obrigatoriedade de obterem a aprovação desses centros de inspecção.

Porém, ao abrigo do art.º 4.º, n.º 2, al. b), da referida Lei, foi, mais tarde, emitida a Portaria n.º 221/2012, com entrada em vigor em 22/7/2013, que estabeleceu os requisitos técnicos a que deviam obedecer os centros de inspecção, preceituando, quanto aos centros existentes à data da entrada em vigor da Lei n.º 11/2011, que, no caso de estes não se conformarem com os requisitos fixados pelos anexos I e II dessa Portaria, as entidades que os detinham deviam, “previamente à assinatura do contrato de gestão, promover a aprovação do projeto de alterações e a respetiva calendarização da sua execução, com vista à harmonização e cumprimento dos requisitos estipulados” (art.º 10.º, n.º 1), dispondo para o efeito do prazo de 1 ano a contar da sua publicação (art.º 10.º, n.º 2).

Assim, as entidades autorizadas a exercerem a actividade ao abrigo da legislação anterior e que a exerciam em centros de inspecção aprovados, após a entrada em vigor da aludida Portaria, dispunham do prazo de 1 ano para obterem do IMT a aprovação do projecto de alterações e a calendarização da sua execução, devendo esse projecto constar de anexo ao contrato de gestão que teriam de celebrar com o mesmo Instituto no prazo de 2 anos a contar da entrada em vigor da Lei n.º 11/2011. Nos termos da cláusula 3.ª dos contratos de gestão que foram celebrados com essa entidades – que estabelecia que “O segundo outorgante deve assegurar a aprovação das alterações constantes do projeto anexo ao presente contrato, nos termos previstos no artigo 14.º da Lei n.º 11/2011, de 26/4, com a redação dada pelo DL n.º 26/2013, de 19/2, no prazo máximo de 2 anos a contar da data da assinatura do contrato” – após a celebração do contrato, o titular do centro disporia do prazo de 2 anos para realizar as alterações e solicitar ao IMT a aprovação do centro com as mesmas, requerendo a respectiva vistoria.

Como vimos, foi por entender que – após a celebração do contrato de gestão e aprovação do projecto de alterações, com calendarização da respectiva execução, relativa ao centro de inspecções de ……… – a requerente solicitara ao IMT a vistoria depois do decurso do aludido prazo de 2 anos que a deliberação suspendenda, ao abrigo do art.º 9.º, n.º 4, al. a), da Lei n.º 11/2011, na redacção resultante do DL n.º 26/2013, de 19/2, declarou a caducidade desse contrato e determinou a cessação do exercício da actividade.

Tendo presente que está em causa a formulação de um mero juízo de probabilidade sobre o êxito da acção principal, a questão que se coloca é a de saber se é gerador da caducidade do contrato de gestão celebrado entre a requerente da providência e o IMT, a circunstância de aquela, só depois do decurso do mencionado prazo de 2 anos ter pedido a vistoria destinada a apreciar se o centro de inspecções de ……… se conformava com os requisitos técnicos previstos na Portaria n.º 221/2012.

Segundo o recorrente, essa consequência decorria da conjugação da cláusula 3.ª do contrato de gestão em causa nos autos com o disposto no art.º 9.º, n.º 4, al. a), da Lei n.º 11/2011.

Entendemos, porém, numa apreciação meramente perfunctória e sumária, como é próprio da tutela cautelar, que essa conclusão não é de perfilhar.

Efectivamente, o citado art.º 9.º, n.º 4, al. a), apenas parece abranger as situações em que a entidade gestora não assegura a aprovação do seu centro de inspecções, aplicando-se, por isso, aos novos centros e não aos pré-existentes que não estão sujeitos a qualquer aprovação para continuarem a exercer a actividade. Por sua vez, a aludida cláusula 3.ª, o que prevê é que o procedimento para aprovação das alterações realizadas pelos centros em conformidade com o projecto aprovado pelo IMT e constante do anexo ao contrato de gestão é o estabelecido no art.º 14.º, ou seja, consta de uma vistoria pedida ao IMT para verificação da realização das alterações. Assim, em nenhuma dessas disposições, nem da sua aplicação conjugada, resulta que a não aprovação das adaptações dos centos de inspecção aos novos requisitos técnicos tenha como consequência a caducidade do contrato de gestão.

O legislador distinguiu nitidamente o procedimento de aprovação de um novo centro de inspecção do procedimento de adaptação dos centros já existentes às novas exigências regulamentares, estando a caducidade do contrato de gestão apenas previsto expressamente naquele.

Do regime especial de transição do art.º 34.º da Lei n.º 11/2011 não consta que o direito das “entidades autorizadas” fique condicionado a uma nova aprovação dos seus centros, pois a caducidade que aí se prevê é a da autorização concedida, na hipótese de lhes ser imputável a não celebração do contrato de gestão (cf. n.º 5 desse preceito).

Aliás, o mencionado art.º 7.º demonstra claramente que os centros de inspecção já existentes continuavam a poder exercer a sua actividade nos termos em que o vinham fazendo e com sujeição ao regime jurídico anterior, sem que tivessem de ser objecto de uma nova aprovação que nem sequer faria algum sentido, por, não tendo ainda havido qualquer alteração dos requisitos técnicos a que deviam obedecer – que só veio a ter lugar com a Portaria n.º 221/2012 –, ela se traduzir numa mera repetição da anteriormente concedida. E se não há lugar à aprovação do centro não se pode aplicar o regime do art.º 9.º, n.º 4, al. a), que determina a caducidade do título por falta dessa aprovação, sanção que, por isso, abrange os novos centros, mas não os pré-existentes. Em relação a estes, o título poderá ser extinto, não por caducidade, mas – após ser concedido um prazo para a correcção das deficiências – por resolução unilateral do contrato nos casos previstos no art.º 12.º, n.º 2, da Lei n.º 11/2011, ou por falta de capacidade técnica, nos termos do artºs. 4.º, n.º 2, alíneas a) e b) e 14.º, n.º 5, da mesma Lei, medida que é aplicável a todo o tempo, por essa capacidade ser de “verificação permanente”, implicando, portanto, o dever de as entidades adequarem os centros aos requisitos técnicos que vierem a ser legal e regulamentarmente exigidos.

Assim, não estando, para a situação em apreço, expressamente prevista na lei nem no contrato, a sanção da caducidade do contrato de gestão, é de considerar demonstrada a verificação do requisito do “fumus boni iuris”.

Quanto ao requisito do “periculum in mora”, considera-se verificado quando o indeferimento da providência determine um fundado receio que a hipotética sentença de procedência da acção principal venha a ser inútil, por, entretanto, se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela ou por, ao longo do tempo, se terem produzido prejuízos cuja reparação integral se mostra difícil com a mera reintegração da legalidade (cf. art.º 120.º, n.º 1, do CPTA).

O recorrente contesta a verificação deste requisito, com o fundamento que se a requerente vier a obter ganho de causa sempre poderá ser indemnizada dos negócios que perdeu e das despesas em que incorreu por ter de fechar os centros de inspecção afectados, motivo por que a situação de facto e de direito poderia ser totalmente reintegrada.

Mas não tem razão.

Efectivamente, implicando o acto suspendendo o encerramento do centro de inspecções de ……… e, consequentemente, a cessação de toda a actividade aí desenvolvida pela requerente da providência, constitui um efeito previsível da sua imediata execução a cessação de relações laborais, e a perda de negócios e clientela, com eventual pagamento de indemnizações a trabalhadores e fornecedores, que originam danos dificilmente quantificáveis.

Assim, também neste aspecto, o acórdão não merece a censura que o recorrente lhe dirige.

Finalmente, quanto à ponderação de interesses a que alude o n.º 2 do citado art.º 120.º, o que há que avaliar é, num juízo de prognose, se o prejuízo que resulta para o IMT da concessão da suspensão de eficácia é superior ao que decorre para a requerente da recusa dessa providência cautelar.

Alega o recorrente que a manutenção em funcionamento “sine die” de um centro de inspecções que não se encontra adaptado às disposições legais e regulamentares em vigor causará prejuízos significativos ao interesse público, quer para a credibilidade e eficiência da atividade regulatória pública, quer para a segurança rodoviária, quer ainda para a qualidade da actividade de inspecção de veículos em Portugal e para o primado da leal concorrência que deve imperar no mercado regulado (cf. conclusões XXV a XXVII).

Deve-se notar, porém, que o acto suspendendo foi determinado por o pedido de vistoria da requerente para comprovação da implementação do referido projecto de adaptação respeitante ao centro de inspecções de ……… ter sido efectuado após o decurso do prazo de 2 anos contado da assinatura do contrato de gestão. Assim, o que está em causa é o mero atraso do pedido de vistoria após a realização das obras de adaptação e não o incumprimento desse dever de adaptação aos novos requisitos técnicos, motivo por que não está demonstrado que o aludido centro não está adaptado a tais requisitos.

Por outro lado, a concessão da suspensão de eficácia, com a consequente manutenção em funcionamento do centro de inspecções, não obsta, como vimos, à resolução unilateral do contrato por parte do IMT, pelo que este Instituto sempre pode evitar o seu funcionamento sem adaptação aos novos requisitos técnicos.

Nestes termos, não estando demonstrado que a atribuição da suspensão de eficácia implica a manutenção em funcionamento de um centro de inspecções não adaptado aos requisitos técnicos legais e regulamentares em vigor e dispondo o IMT de mecanismos que lhe permitem evitar que o centro funcione “sine die” nessas condições, entendemos não estar comprovado o alegado prejuízo para o interesse público.

Deve, assim, a presente revista ser julgada improcedente”.

2.3. Em face de todo o exposto, e porque, reiteramos, não vemos motivos para divergir da orientação e decisão adoptadas nos supra mencionados arestos, deve a presente revista ser julgada improcedente.

III- Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas a cargo do recorrente.

Lisboa, 1 de Fevereiro de 2018. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) - Alberto Acácio de Sá Costa Reis - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.

Referências Legais

Legislação Nacional

L 11/2011 DE 2011/04/26 ART4 - ART34.
PORT 221/2012 DE 2012/07/20 ART10 N1 N2.
CPTA02 ART120 N1.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC01057/17 DE 2017/12/20.; AC STA PROC01013/17 DE 2017/12/20.; AC STA PROC01124/17 DE 2018/01/11.; AC STA PROC01219/17 DE 2018/01/11.; AC STA PROC01253/17 DE 2018/01/18.

Sumário

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Texto Integral

I- Relatório

II- Fundamentação

III- Decisão

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional