Quem foi o relator do acórdão 0339/11.0BEPRT 0750/18?

O relator foi Maria do Céu Dias Rosa das Neves, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0339/11.0BEPRT 0750/18?

O acórdão foi proferido em 23 de junho de 2022.

0339/11.0BEPRT 0750/18

Texto

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO 1. RELATÓRIO A……….., residente na Rua …………., Gondomar, intentou no TAF do Porto contra o IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., acção administrativa especial, pedindo a declaração de nulidade, ou a anulação do acto de 15.10.2010, que lhe ordenou a devolução da quantia 22.614,34€ financiada no âmbito do programa Agro, medida Agris-Acção 1 - Norte - Diversificação da Pequena Agricultura. * Por decisão do TAF do Porto, de 30 de Agosto de 2017, foi julgada a acção procedente e, em consequência, anulado o acto impugnado * O IFAP apelou para o TCA Norte e este julgou improcedente o recurso. * Interposto recurso de revista para este Supremo Tribunal, foi concedido provimento ao recurso e determinada a baixa dos autos ao TCAN para que aí fosse conhecido do mérito do recurso, o que veio a ser feito mediante acórdão proferido em 22.10.2021, que novamente negou provimento ao recurso. * O IFAP, inconformado, veio de novo interpor o presente recurso de revista, tendo na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões: «A. Vem o presente recurso de revista do Acórdão de 22/10/2021, através do qual o Tribunal a quo, negou provimento ao recurso apresentado pelo IFAP, I.P.. B. O presente recurso, salvo melhor opinião, preenche os requisitos de admissibilidade previstos no artº 150º do CPTA, pelo que deve ser admitido, para uma melhor aplicação do Direito, pois o Tribunal a quo, parte do errado pressuposto que “…a questão de fundo em causa, que é a de saber se as despesas efectivamente ocorreram”, tratando a ajuda como um financiamento, quando a deveria ter tratado como um reembolso e dessa forma considerando válida a decisão final proferida pelo IFAP-IP. C. Por outro lado, a admissão do presente recurso assume a maior relevância jurídica pois a controvérsia acarretada a entendimento, a natureza de subsídios no âmbito desta ajuda, é suscetível de extravasar os limites da situação singular em apreço. D. Salvo melhor entendimento, o acórdão recorrido não faz uma correta interpretação e aplicação do direito, pois o Tribunal a quo, parte do errado pressuposto que “…a questão de fundo em causa, que é a de saber se as despesas efectivamente ocorreram”. E. No entanto, nos presentes autos a questão fundamental em apreço não é saber se as despesas efetivamente ocorreram (facto dado como provado), mas sim se as despesas efetuadas pela recorrida eram elegíveis para efeitos da ajuda. F. Se entendermos, como o fez o Tribunal a quo, que basta ter sido a despesa realizada pela beneficiária da ajuda (independentemente do tempo, modo e lugar em que ocorre), então está-se a atribuir à ajuda uma natureza de financiamento, que esta não tem. G. Com efeito, a decisão do Douto Tribunal a quo, na parte em que considerou que inexistiam fundamentos para que o aqui Recorrente pudesse rescindir unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas por entender que não se verificou a violação da Regra da Elegibilidade nº 1 contante do Regulamento (CE) nº 1685/2000, da Comissão, de 28 de Julho, na redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 448/2004, da Comissão, de 10 de Março, incorreu em erro de julgamento. H. Em sede de controlo contabilístico e financeiro, o aqui Recorrente detetou que o Recorrido não possuía qualquer tipo de contabilidade ou registos (obrigatórios nos termos dos artigos 116º e 112º do CIRS e dos artigos 28º e 30º do Código do IVA). I. A ausência de tais registos financeiros e contabilísticos impediu a necessária comprovação da efetiva realização das despesas apresentadas a reembolso e da sua conformidade com as normas regulamentares vigentes, tendo tornado impossível aos agentes inspetores a determinação, por consulta de documentos contabilísticos, por que forma foram pagas pelo beneficiário as despesas que aquele invocou ter tido na execução do projeto, não tendo sido detetada qualquer pista de controlo que permitisse aferir da elegibilidade de tais despesas. J. Tal pista de controlo, no caso seria fundamental, considerando que foi o beneficiário que, no pedido de pagamento declarou que a despesa total elegível (de € 37.021.20) havia sido liquidada por intermédio de numerário. K. Não tendo o Recorrido demonstrado, como lhe competia, que o pagamento foi realizado como afirma, pois que nunca demonstrou a transferência de tais valores da sua esfera patrimonial para a do fornecedor dos bens adquiridos, tais despesas, ao abrigo da Regra da Elegibilidade não poderiam ser consideradas elegíveis. L. Devendo considerar-se que o aqui Recorrido não cumpriu com as obrigações a que estava sujeito, por força do contrato de atribuição de ajudas celebrado ao abrigo do Programa AGRIS, sendo, assim, válido o ato do Recorrente que determinou a rescisão unilateral daquele contrato, com a consequente reposição das quantias recebidas pelo Recorrido a título de subsídio. M. Como tal, pela recorrida foi praticada uma irregularidade. N. Irregularidade essa, que tem como cominação a modificação ou revogação unilateral do contrato. O. Desta forma, houve um claro erro de julgamento quanto à interpretação e aplicação das normas legais relativamente ao ato impugnado, reforçado pela desvalorização pelo Tribunal dos compromissos assumidos pela recorrida, no âmbito do modo de pagamento das despesas, que resultam do contrato de atribuição de ajuda e dos pedidos de pagamento que apresentou perante o ora recorrente. P. Face ao exposto, o entendimento do Tribunal ao anular a decisão final impugnada nos presentes autos, não parece ter sido correta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão revogando o acórdão ora impugnado». * O Autor, ora recorrido, não apresentou contra-alegações. * O “recurso de revista” foi admitido por acórdão deste STA [formação a que alude o nº 6 do artº 150º do CPTA], proferido em 24 de Fevereiro de 2022. * O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artº 146º, do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso. * Colhidos os respectivos vistos, importa decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. MATÉRIA DE FACTO A matéria de facto assente nos autos, é a seguinte: «1. Em 02.03.2004, o Autor apresentou junto dos serviços da Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Norte um projeto de investimento, ao qual foi atribuído o número de identificação 2004100015363, pelo qual se candidatou à atribuição de um apoio no âmbito do programa AGRO, ao abrigo do ação 1 da Medida intitulada “AGRIS”, tendo em vista a aquisição de um trator, reboque, freza, charrua, grade de bicos, pulverizador de barra de herbicida, no montante global de € 38.667,60 – cf. documento de fls. 174 e ss. do PA apenso aos autos (pasta nº 2); 2. Pelo ofício de referência NGL0400002725, datado de 25.11.2004, a referida Autoridade de Gestão comunicou ao Autor a aprovação do projeto apresentado, pelo montante de € 37.021,20 – cf. documento de fls. 134 do PA apenso aos autos (pasta nº 2); 3. Na sequência da decisão de aprovação, em 18.02.2005 foi celebrado entre o Autor e a entidade demandada contrato de atribuição de ajudas, no qual se previa a atribuição ao autor da quantia de € 18.510,60, a título de subsídio não reembolsável, e do qual consta nomeadamente o seguinte: “(…) Condições Gerais (…) C. Obrigações do Beneficiário Constituem, designadamente, obrigações do beneficiário: C.1. Aplicar integralmente a ajuda nos fins para que foi concedida; C.2. Assegurar os demais recursos financeiros necessários, cumprindo pontualmente as obrigações para o efeito contraídas junto de terceiros, de forma a não perturbar a cabal realização dos objectivos previstos; C.3. Manter integralmente os requisitos de concessão da ajuda objecto deste contrato, assegurando a continuidade da exploração agrícola durante um período de 5 anos a contar da data da celebração do presente contrato; C.4. Cumprir pontualmente a execução do projecto; C.5. Com referência a empréstimos contraídos, informar o IFADAP, no prazo máximo de cinco dias, de todas as alterações verificadas no plano de utilização, no reembolso ou no pagamento dos juros dos empréstimos contraídos; C.6. Aplicar nos fins do projecto os bens adquiridos e não os alienar, locar ou por qualquer forma onerar sem prévia autorização do IFADAP; C.7. Manter integralmente as condições que determinam o cálculo do montante das ajudas; C.8. Publicitar, quando seja devido, co-financiamento do projecto no local da sua realização, a partir da celebração deste contrato; (…)” - cf. documento de fls. 161 e ss. do PA apenso aos autos (pasta nº 1); 4. Em 21.02.2005, o Autor apresentou junto da Autoridade de Gestão o pedido de pagamento do subsídio referido no contrato – cf. documento de fls. 99 e ss. do PA apenso aos autos (pasta 2); 5. Após a apreciação dos documentos que instruíam o pedido de pagamento, e a verificação da execução dos investimentos propostos, a Autoridade de Gestão deu instruções aos serviços do então IFADAP para proceder ao pagamento do subsídio, o que veio a suceder em 24.03.2005, através de transferência bancária – cf. documento de fls. 154 do PA apenso aos autos (pasta 1); 6. Já pelo ofício de referência NGL0600000164, datado de 03.02.2004, o coordenador da medida solicitou ao Autor a apresentação dos documentos comprovativos das despesas cujo pagamento foi efetuado através de numerário – cf. documento de fls. 89 do PA apenso aos autos (pasta 2); 7. E pelo ofício de referência NGL0600760, datado de 29.03.2006, aquele mesmo coordenador solicitou ao Autor a apresentação da declaração de início de atividade e certidão comprovativa da sua situação para efeitos do imposto sobre o valor acrescentado – cf. documento de fls. 86 e 87 do PA apenso aos autos (pasta 2); 8. Em resposta a esses ofícios, o Autor remeteu ao referido coordenador documento comprovativo da declaração de início de atividade emitido pela Direção-Geral dos Impostos – cf. documento de fls. 78 a 85 do PA apenso aos autos (pasta 2); 9. Pelo ofício de referência 280/NAOP/2008, datado de 03.06.2008, os serviços do IFAP, aqui demandado, informaram o Autor de que iria ser realizada visita à exploração agrícola, com o objetivo de realizar a verificação física dos investimentos aprovados e da realização financeira do projeto, indicando ao Autor que deveria dispor dos seguintes elementos na data da visita: original das faturas nº 003.200267, 110200205 e 110200206 e recibo nº 110.202023 emitidos pela sociedade B……………, Lda.; cópia do extrato bancário comprovativo do levantamento da importância utilizada no pagamento das faturas referidas; cópia do extrato bancário comprovativo do crédito do subsídio pago pelo IFADAP; livro de registo de receitas e despesas; livro de registo do movimento de produtos, gado e materiais; livro de registo de imobilizações; cópia das declarações de IRS de 2005 e 2006; declaração de início de atividade nos termos do código do IVA; e certidão emitida pela autoridade tributária comprovativa da situação do autor quanto ao IVA – cf. documento de fls. 131 do PA apenso aos autos (pasta 1); 10. A referida visita foi realizada em 12.06.2008, sendo que após a mesma os serviços da entidade demandada elaboraram o ofício de referência 303/NAOP/2008, de 13.06.2008, comunicando ao Autor para este, querendo, se pronunciar sobre o seu conteúdo, do qual consta, para o que aos autos releva, o seguinte: “(…) Assim, e de acordo com as conclusões da acção de controlo de primeiro nível do projecto acima identificado, verificaram-se situações de incumprimento da legislação aplicável à Medida referida no assunto deste ofício. Com efeito, apurou-se que: - apresentou no Pedido de Pagamento apresentado em 07/08/04 um recibo pela totalidade do investimento 37.021,20 €, sem que tivesse feito o pagamento integral. Verificamos na visita que, à data da apresentação do Pedido de Pagamento tinha letras aceites e ainda não pagas. No Pedido de Pagamento referia ter liquidado as facturas nº 110200205, 110200206 e 003200267 com pagamento a dinheiro, o que está em contradição com a documentação verificada na visita; - estando a actividade que exerce – actividade agrícola – obrigada a dispor de contabilidade organizada ou, caso de não ser obrigado a contabilidade organizada a dispor de Livro de registo de receitas e despesas, Livro de registo de movimento de produtos, gado e materiais e Livro de registo de imobilizações como justifica não dispor de tais elementos de escrita. (…)” cf. documento de fls. 132 do PA apenso aos autos (pasta 1); 11. O Autor respondeu ao referido ofício, mediante carta datada de 12.07.2008 – cf. documento de fls. 62 do PA apenso aos autos (pasta 2); 12. Já a 31.03.2009, pelo ofício de referência nº 591297, que o Autor rececionou em 07.04.2009, foi-lhe comunicado, pelo gestor do Programa Operacional da Região Norte, a intenção de decidir pela devolução do montante recebido a título de ajudas, com fundamento nas irregularidades detetadas no âmbito da visita efetuada à exploração agrícola e já comunicadas ao Autor, constando do referido ofício: “(…) A Autoridade de Gestão (…) verificou diversas irregularidades que, a confirmarem-se, violam a Regra de Elegibilidade nº 1, do Regulamento (CE) nº 448/2004, da Comissão, de 10 de março, violam os artigos 112 e 116, do CIRS, os artigos 28º e 30º do CIVA e a cláusula C.3, do contrato acima mencionado por: 1 – Não ter apresentado contabilidade, como determina o artigo 116º, do Código do IRS; 2 – Ter cessado a actividade, no dia 31/12/2006, antes do termo contratual, violando o ponto C.3, do contrato, pelo que o IVA, no montante de 3.966,56 € não é elegível; 3 – Não ter incluído nas declarações anuais de IRS a anuidade referente ao subsídio recebido, no montante de € 18.510,60 €, nos termos dos artigos 31º a 36º, ambos do CIRS; 4 – Não ter sido apurado quando e quais os meios utilizados para pagamento da factura nº 3200267, nº 110200206 e nº 110200206, todas de B………., datadas de 27/07/2004, de que foi apresentado o recibo de quitação nº 110202023, da mesma data, no montante global de 37.021,20 €. Nos termos contratuais, nomeadamente no ponto E – Rescisão e Modificação do Contrato e F – Consequências da Rescisão ou Modificação, caso se confirmem as irregularidades descritas o IFAP pode rescindir ou modificar unilateralmente o contrato, constituindo-se V. Exª na obrigação de reembolsar aquele Instituto das importâncias já recebidas a título de ajuda, no montante de 37.021,20€ acrescidas de juros à taxa legal, calculados desde a data em que tais importâncias foram colocadas à sua disposição. Na sequência do que anteriormente foi referido fica V. Exª notificado, nos termos dos artigos 100 e 101, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo, para no prazo de 10 dias úteis, querendo dizer o que se lhe oferecer sobre esta intenção de declaração de incumprimento, poder pronunciar-se, por escrito, sobre os fundamentos acima referidos, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos. - fazer prova de que se encontra colectado, de ter apresentado as declarações de rendimento com inclusão do respectivo subsídio e de possuir os livros de registo exigidos pelo Código do IRS. - Apresentar extractos bancários ou documentos equivalentes que comprovem o pagamento das referidas facturas. (…)” - cf. documento de fls. 1 a 4 do PA apenso aos autos (pasta 3); 13. O Autor respondeu ao ofício a que vem de referir-se por missiva recebida em 08.05.2009, juntando a cópia dos cheques nº 9688334410, no valor de €5.000,00 e datado de 03.06.2004, e nº 9688323449, no valor de € 2.000,00 e datado de 04.03.2004, ambos do Banco …………, e à ordem de “B………….”, e de uma letra no valor de €15.417,50 datada de 01.03.2004 e identificada pelo nº 500792887033460060, na qual figura como sacador “B…………”, e declarando ainda que o montante de €12.021,20 havia sido pago em dinheiro, a 03.06.2004; juntou também declaração de início de atividade para efeitos de IVA, apresentada em 04.04.2006, e destinada a vigorar desde 01.01.2004 – cf. documento de fls. 5 a 14 do PA apenso aos autos (pasta 3); 14. Após a receção da resposta apresentada pelo Autor, o gestor do Programa Operacional da Região Norte elaborou a informação de referência nº 209/UC/2009, da qual se retira, na parte que releva, o seguinte: “(…) IV – Conclusões A – Dos Factos Tudo visto, analisado e apreciado, consideram-se Provados os factos mencionados na audiência prévia, (fls. 51 a 52), porquanto o beneficiário: 1 – Não apresentou contabilidade, como determina o art.º 116º, do Código do IRS; 2 – Não fez prova de que se encontra colectado, como determina a alínea a), do nº 1, do artigo 28º e o nº 1 do artigo 30º, ambos do CIVA e o artigo 112º, do CIRS; 3 – Cessou a actividade como agricultor no dia 31/12/2006 (fls. 60) violando o ponto C.3 (fl. 35), do contrato acima mencionado, em que se obrigava a assegurar a continuidade da exploração agrícola durante um período de cinco anos a contar da data da celebração do contrato acima referido; 4 – Não incluiu nas declarações anuais de IRS a anuidade referente ao subsídio recebido, no montante de € 18.510,60 €, nos termos dos artigos 31º a 36º, ambos do CIRS; 5 – Para pagamento da fatura nº 3200267, nº 110200206 e nº 110200205, todas de B…………, datadas de 27/07/2004, de que foi apresentado o recibo de quitação nº 1102023, da mesma data, no montante global de 37.021,20 €, alegou ter utilizado os seguintes meios (fl. 54): [IMAGEM] 6 – Como se constata, não há coerência entre os meios que alegadamente foram mobilizados e o valor das facturas; 7 – Também não há coerência entre as alegações agora proferidas (fls. 54 a 63) e as proferidas em sede de diligências complementares, no dia 12/07/2008 (fl. 41), em que o beneficiário declarou que tinha liquidado a letra na data do vencimento, e pago as facturas do seguinte modo: [IMAGEM] 8 – Sucede que a letra com vencimento no dia 06/06/2004 (fl. 59), foi sucessivamente reformada no dia 03/06/2004, pelo montante de 10.737,50 € e no dia 03/09/2004, pelo montante de 7.637,50 €, (fl. 19) não sendo possível afirmar se, entretanto, já terá sido liquidada e em que data; 9 – Não foi apresentada qualquer prova do pagamento que o beneficiário alega ter efectuado em numerário, no montante de 12.021,20 €, no dia 03/06/2004; B – Do Enquadramento Jurídico O beneficiário violou: 1 – A Regra de Elegibilidade nº 1, do Regulamento (CE) nº 448/2004, da Comissão, de 10 de Março, por ter apresentado recibos de favor; 2 – A Regra de Elegibilidade nº 1 do Regulamento (CE) nº 1260/99, do Conselho de 21 de Junho, por não ser possível determinar a data de pagamento da letra; 3 – Os artigos 112 a 116, do CIRS; 4 – Os artigos 28º e 30º do CIVA; 5 – A cláusula C.3, do contrato que outorgou com o ex – IFADAP, no dia 18/02/2005 (fl. 35); 6 – A Alínea c), do artigo 5º, da Portaria nº 1196/2003, por não ter assegurado a continuidade da exploração agrícola durante um período de 5 anos a contar da data da celebração do contrato. V – Propostas (…) 2 – Relativamente ao beneficiário, seja aplicada uma correcção financeira no montante de 37021.20 €, a que corresponde o subsídio de 18.510,60: (…)” - cf. documento de fls. 15 a 19 do PA apenso aos autos (pasta 3); 15. Após a remessa desta informação ao IFAP, foi tomada a decisão final por parte deste, por despacho do vogal do Conselho Diretivo, exarado no ofício de referência 027048/2010, e no qual pode ler-se o seguinte: “(…) Tal intenção encontra fundamento nas conclusões patentes no Relatório de Controlo de 1º Nível, efectuado pelo IFAP, no dia 12 de Junho de 2008, onde se verificaram irregularidades passíveis de correcção financeira, a saber: 1 – O proponente não apresentou contabilidade, como determina o artigo 116º, do código do IRS. 2 – Não foi feita prova que se encontrava colectado, como determina a alínea a), do nº 1, do artigo 28º e o nº 1, do artigo 30º, ambos do CIVA e o artigo 112º do CIRS. 3 – Cessou a actividade como agricultor no dia 31 de Dezembro de 2006, antes do termo contratual, não tendo sido assegurada a continuidade da exploração agrícola durante o período de cinco anos a contar da data da celebração do contrato outorgado com o ex-IFADAP. 4 – Não incluiu nas declarações anuais de IRS a anuidade referente ao subsídio recebido, no montante de 18.510,60 €, nos termos dos artigos 31º e 36º ambos do CIRS. 5 – Relativamente às facturas nº 3200267, nº 110200206 e nº 110200205, todas da B………….., datadas de 27 de Julho de 2004, de que foi apresentado o recibo de quitação nº 110202023, da mesma data, no montante global de 37.021,20 €, foi declarado pelo proponente em 12 de Julho de 2008 e em 08 de Maio de 2008, os meios utilizados para pagamento dessas facturas. 6 – No dia 12 de Julho de 2008, em sede de diligências complementares, foi declarado pelo proponente que a letra tinha sido liquidada na data do vencimento e pago as facturas do seguinte modo: - Cheque nº 9688334410, com a data, 03-06-2004, no valor de 5.000,00 € - Cheque nº 9688323449, com a data, 04-03-2004, no valor de 20.000,00 € - Numerário, em 03-06-2004, no valor de 12.021,20 € Total de 37.021,20 € 7 – Em 8 de Maio de 2009, em sede de resposta a Audiência Prévia foi declarado pelo proponente que tinham sido utilizados os seguintes meios: - Cheque nº 9688334410, com a data, 03-06-2004, no valor de 5.000,00 € - Cheque nº 9688323449, com a data, 04-03-2004, no valor de 20.000,00 € - Letra, com a data 06-06-2004, no valor de 12.021,20 € - Numerário, em 03-06-2004, no valor de 12.021,20 € Total de 52.438,70 € 8 – Relativamente à letra com vencimento em 06 de Junho de 2004, foi reformada no dia 03 de Junho de 2004, pelo montante 10.737,50 e no dia 03 de Setembro de 2004, pelo montante de 7.637,50, pelo que não é possível afirmar se, entretanto, já terá sido liquidada e em que data. 9 – Atendendo às alegações agora proferidas e as proferidas em sede de diligências complementares, não se verificou coerência entre os meios que alegadamente foram mobilizados e o valor das facturas, assim como não foi apresentada qualquer prova do pagamento que alega ter efectuado em numerário no montante de 12.021,20 €, no dia 03 de Junho de 2004. 10 – Pelo exposto o proponente violou: 1 – Regra de Elegibilidade nº 1, do Regulamento (CE) nº 448/2004, da Comissão de 10 de Março, por ter apresentado recibos de favor. 2 – Regra de Elegibilidade nº 1 do Regulamento (CE) nº 1260/99, do Conselho de 21 de Junho, por não ser possível determinar a data de pagamento da letra. 3 – Os artigos 112 e 116 do CIRS. 4 – Os artigos 28º e 30º do CIVA. 5 – A cláusula C.3, do contrato outorgado com o ex – IFADAP, no dia 18 de Fevereiro de 2005. 6 – A alínea c) do artigo 5º da Portaria nº 1196/2003, de 13 de Outubro de 2003, por não ter assegurado a continuidade da exploração agrícola durante um período de 5 anos a contar da data de celebração do contrato. Considerando que, em 08-05-2009 foi apresentada resposta às alegações acima descritas e tendo em conta que essa argumentação foi analisada e dada sem procedência pela Autoridade de Gestão, mantém-se o incumprimento e a determinação da rescisão do contrato de atribuição de ajudas, bem como a reposição no valor total de 22.614,34€, correspondentes ao montante de capital de 18.510,60€, acrescido de juros compensatórios no valor de 4.103,77€, calculados desde que esse montante foi posto à vossa disposição (24.03/2005), até à data de emissão deste ofício. (…)” - cf. documento de fls. 67 a 69 do PA apenso aos autos (pasta1); 16. O Autor foi notificado dessa decisão pelo ofício de referência 29158/2010, que recebeu em 05.11.2010 – cf. documento de fls. 65/66 do PA apenso aos autos (pasta 1); 17. Pelo menos desde 01.01.2004 e até 05.11.2010, o Autor manteve atividade aberta junto dos serviços da Administração tributária para efeitos de IVA – cf. certidão de fls. 25 dos autos em suporte físico; 18. Em 24.07.2009, o Autor apresentou, por via eletrónica, declaração de rendimentos “modelo 3” para efeitos de IRS, reportada ao ano de 2005, assinalando a opção “declaração de substituição”, e em cujo anexo B consta declarado o montante de € 18.510,60 a título de “subsídios à exploração” – cf. documento de fls. 30 a 41 dos autos em suporte físico; 19. No momento em que o Autor foi notificado da decisão tomada pela entidade demandada, referido no ponto 16 que antecede, o programa AGRO ainda não se encontrava encerrado». * 2.2. O DIREITO. O Autor, ora recorrido, intentou no TAF do Porto, a presente acção administrativa especial, contra o IFAP, I.P., peticionando a declaração de nulidade ou a anulação do acto de que lhe ordenou a devolução da quantia de 22.614.34€, financiada no âmbito do programa Agro, medida Agris, Acção 1- Norte- Diversificação da Pequena Agricultura, acção esta que foi julgada procedente e anulado o acto impugnado. Após vicissitudes várias, foi proferido pelo TCAN em 22.10.2021 o Acórdão recorrido que negou provimento ao recurso confirmando a decisão de 1ª instância que anulou o acto impugnado – despacho do vogal do Conselho Directivo do R. que determinou a devolução da quantia de 22.614,34€ no âmbito do programa Agro, medida Agris - Acção 1 - Norte - Diversificação da Pequena Agricultura, datado de 15.10.2010, identificado pelo número de referência 027048/2010, pelo qual foi determinada a rescisão unilateral do contrato e a devolução do montante dos apoios concedidos, acrescido de juros. Insurge-se o demandado/ora recorrente alegando em síntese [cfr. alíneas E), F), G), H) e I) das conclusões recursivas], (i) a existência de erro de direito no que respeita à questão fundamental dos autos que no seu entender não consiste em saber se as despesas efectivamente ocorreram (facto dado como provado), mas sim se as despesas efectuadas pela recorrida eram elegíveis para efeitos da ajuda, (ii) se entendermos como fez o Tribunal recorrido, que basta ter sido a despesa realizada pela beneficiária da ajuda (independentemente do tempo, modo e lugar em que ocorre), então está-se a atribuir à ajuda uma natureza de financiamento, que esta não tem, (iii) a decisão recorrida, na parte em que considerou que inexistiam fundamentos para que o ora recorrente pudesse rescindir unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas por entender que não se verificou a violação da Regra da Elegibilidade nº 1 constante do Regulamento (CE) nº 448/2004 da Comissão, de 28 de Julho, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 448/2004, da Comissão, de 10 de Março, incorreu em erro de julgamento, (iv) em sede controlo contabilístico e financeiro, o aqui recorrente detectou que o recorrido não possuía qualquer tipo de contabilidade ou registos (obrigatórios nos termos dos artºs 116º e 112º do CIRS e dos artºs 28º e 30º do Código do IVA, (v) a ausência de tais registos financeiros e contabilísticos impediu a necessária comprovação da efectiva realização das despesas apresentadas a reembolso e da sua conformidade com as normas regulamentares vigentes, tendo tornado impossível aos agentes inspectores a determinação, por consulta de documentos contabilísticos, por que forma foram pagos pelo beneficiário as despesas que aquele invocou ter tido na execução do projecto, não tendo sido detectada qualquer pista de controlo que permitisse aferir da elegibilidade de tais despesas. * Vejamos, pois, se se mostram verificados os pressupostos para que o recorrente tenha procedido à rescisão do contrato de atribuição de ajudas com a consequente reposição do valor supra mencionado. A este propósito, consignou-se na decisão proferida em 1ª instância, no que foi confirmada pelo Acórdão recorrido: «Analisando o teor da decisão administrativa que ora se questiona, mormente o ponto nº 10 da mesma [que consta do probatório], vem ali dito que Autor violou: i. A regra de elegibilidade nº 1 do Regulamento (CE) nº 448/2004, da Comissão, de 10 de Março, por ter apresentado recibos de favor, bem como por não ser possível determinar a data de pagamento da letra; ii. O disposto nos artigos 112.º e 116.º do Código do IRS; iii O estabelecido nos artigos 28.º e 30.º do Código do IVA; iv A cláusula C.3, do contrato outorgado com o então IFADAP; v A al. c) do art.º 5º da Portaria nº 1196/2003, de 13.10, por não ter assegurado a continuidade da exploração agrícola durante o período de cinco anos contado da data em que o contrato foi celebrado. Vejamos, começando pela violação da regra de elegibilidade nº 1 prevista no Regulamento (CE) n.º 448/2004, da Comissão. Este Regulamento contém, em anexo, as regras de elegibilidade das despesas efetuadas, substituindo o anexo que constava do Regulamento (CE) nº 1685/2000 (daí que o mais correto fosse fazer referência a este Regulamento, com a redação introduzida pelo Regulamento nº (CE) 448/2004 - todavia, para este efeito, faremos referência ao Regulamento de 2004). Desde logo, a regra de elegibilidade nº 1 diz respeito às despesas que tenham sido efetivamente pagas pelo beneficiário do apoio concedido. Noutros termos, apenas serão elegíveis para efeitos de apoio as despesas que o beneficiário já tenha pago, sendo depois reembolsado pelo montante aprovado. Portanto, antes de receber qualquer apoio, o beneficiário já terá de ter suportado as despesas. Assim, o ponto 1.1 da regra de elegibilidade nº 1 estabelece que “os pagamentos executados pelos beneficiários finais, nos termos do nº 1, terceiro parágrafo, do artigo 32º do Regulamento (CE) nº 1260/1999 (seguidamente designado «regulamento geral»), serão pagamentos em dinheiro, salvo as excepções indicadas no ponto 1.5”. No que diz respeito aos documentos que comprovem essas despesas, o ponto 2.1 da mesma regra de elegibilidade dispõe que “regra geral, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respectivas facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente”. Ora, tanto quanto é possível concluir da análise à informação elaborada pelos serviços, e que consta do probatório, vem ali dito que não há coerência entre os meios que alegadamente foram mobilizados e o valor das facturas, o que fica explicitado com quadros contendo os meios de pagamento e os seus valores. Acrescenta-se, ainda no mesmo documento, que também não existe coerência entre as alegações que o Autor apresentou em sede de diligências complementares (realizadas após a visita à exploração) e o que invocou aquando do exercício do direito de audição prévia, considerando que este vem agora declarar ter liquidado a letra na data do vencimento. Por fim, diz-se que a letra invocada pelo aqui Autor, com vencimento em 06.06.2004, foi sucessivamente reformada no dia 03.06.2004 e no dia 03.09.2004. Apreciando. Começando pela alegada incoerência dos meios de pagamento, efetivamente a soma dos valores invocados na informação ascende a € 52.438,70, quando as faturas têm o valor de € 37.021,20. Acontece, porém, que nenhuma incongruência existe, ao contrário do que foi entendido pela Administração. Em sede de diligências complementares, e como resulta dos factos provados, o Autor informou o modo como tinha acordado o pagamento das faturas em questão: entregou, logo, um cheque no valor de € 20.000,00, e aceitou uma letra; mais informou que, na data de vencimento da letra, em 03.06.2004, pediu a sua reforma por mais 90 dias, e entregou um cheque no valor de € 5.000,00; porém, como a reforma da letra incluía despesas, o que não estava disposto a aceitar, optou por liquidar o remanescente da dívida em numerário. Assim, neste momento, o que o Autor diz é que não aceitou a reforma da letra, optando por pagar por cheque, no valor de € 5.000,00 (como já referido), e em numerário a restante quantia em falta. Já aquando do exercício do direito de audição prévia, e como também resulta do probatório, o Autor apenas fez juntar ao procedimento administrativo documento comprovativo da sua situação fiscal, fotocópia dos cheques datados de 04.03.2004 e de 03.06.2004, bem como da letra com vencimento a 06.06.2004, e declarando que pagou a restante quantia de € 12.021,20 em numerário. Conciliando as declarações do Autor prestadas em sede de diligências complementares, com os elementos juntos em sede de audiência prévia, regista-se a ausência de qualquer incongruência. Aliás, incongruentes afiguram-se os termos da própria informação, porque não se vislumbra qualquer evidência no sentido de a letra ter sido reformada em 03.06.2004 e em 03.09.2004. O Autor, aliás, declarou precisamente o contrário, ou seja, que não aceitou a reforma da letra na data do seu vencimento, por incluir despesas, tendo optado por pagar o valor em falta em numerário. Como se sabe, a reforma da letra, em termos sintéticos, consiste numa operação que ocorre quando se substitui esse título cambiário por outro, sendo que, usualmente, a ratio desse procedimento está em diferir o prazo de pagamento consignado no título, estando muitas vezes associada, também, a pagamentos parciais da dívida – cf. acórdão do TR de Coimbra de 23.06.2009, proferido no processo nº 46/07.8TBSPS-A.C1; no mesmo sentido, vide o acórdão do STJ de 20.10.2011, proferido no processo nº 609/07.1TBPTL.G1.S1. Afirmando a Administração que a letra foi objeto de duas reformas, e uma vez que a reforma implicava a substituição de um título cambiário por outro, competia-lhe fazer juntar ao procedimento esses títulos. Ora, o que emerge dos factos provados (que tiveram por base a análise do processo instrutor) é que apenas foi apresentada uma letra ao longo de todo o procedimento, e por iniciativa do Autor. Assim, o que dos elementos coligidos no procedimento resulta é que o Autor juntou as faturas em causa, apresentou os meios de pagamento utilizados (cheques e letra), e apresentou o recibo de quitação emitido pelo fornecedor, declarando ter recebido a totalidade do montante em dívida. Não foram, deste modo, coligidos elementos bastantes que permitam afirmar que as despesas ainda não estavam pagas no momento em que o Autor apresentou o pedido de pagamento do subsídio. Mediante a apresentação das faturas e do documento contabilístico comprovativo do pagamento das mesmas (o recibo), bem como dos meios de pagamento que foram utilizados para o efetivar, o Autor deu cumprimento às regras de elegibilidade. A partir do momento em que a Administração afirma estar perante um caso de “recibos de favor” (ou seja, aqueles casos em que o fornecedor do bem ou serviço emite um recibo de quitação antes mesmo de ter recebido o valor devido, como forma de o beneficiário obter o pagamento do subsídio antes de ocorrer o pagamento efetivo) cumpre-lhe coligir elementos que permitam sustentar essa conclusão. Se, como no caso concreto, a Administração afirma que uma letra utilizada para pagamento foi reformada, e que não sabe quando foi efetivamente paga, tem de juntar ao procedimento os novos títulos cambiários ou outros elementos como forma de provar o que alega. Por outro lado, se baseia a sua convicção em contradições que encontra nas declarações do próprio beneficiário, então tem de fazer por sustentá-las devidamente, e não na interpretação mais ou menos convenientes de várias declarações prestadas no procedimento. Assim, e em suma, inexistindo no procedimento elementos suficientes para chegar à conclusão obtida pela Administração, não pode ter-se por violadas as regras de elegibilidade acima referidas. Cedem, assim, os fundamentos invocados como forma de sustentar a existência de recibos de favor – pela inexistência das alegadas contradições, e por não existirem elementos no sentido de demonstrar a reforma da letra. Quanto à violação do disposto nos artigos 112º e 116º do Código do IRS, bem como dos artigos 28º e 30º do Código do IVA, de acordo com a informação que sustenta a decisão, o ora Autor não apresentou contabilidade nos termos legais, bem como não fez prova de estar coletado. Além disso, é também referido que não declarou o subsídio recebido. Sucede que lido o contrato celebrado entre o Autor e o então IFADAP, designadamente na parte em que se estabelecem as obrigações do beneficiário, daí nada resulta quanto a saber se o cumprimento das obrigações declarativas de natureza fiscal constitui fundamento bastante para determinar a rescisão unilateral do contrato. Nem tão-pouco tal resulta do regime legal. Com efeito, o art.º 11º, nº 1, do Decreto-Lei nº 163- A/2000, de 27.07, que versa sobre a possibilidade de rescisão unilateral do contrato de concessão de apoios financeiros por parte do (então) IFADAP, estabelece o seguinte: “o IFADAP pode rescindir unilateralmente os contratos em caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações ou da inexistência ou desaparecimento, que lhe seja imputável, de qualquer dos requisitos de concessão da ajuda”. Daqui decorre que a rescisão unilateral do contrato apenas pode ter por base uma das seguintes hipóteses: (i) que o beneficiário do apoio não cumpra qualquer das suas obrigações; (ii) que não exista ou tenha desaparecido qualquer um dos requisitos de concessão da ajuda, quando tal possa ser imputado ao beneficiário. A segunda das hipóteses expostas fica afastada, porquanto em momento algum se refere que a decisão de rescindir o contrato se tenha sustentado no desaparecimento dos requisitos da concessão de ajuda, por motivo imputável ao aqui Autor. Assim sendo, apenas poderia ocorrer rescisão do contrato com fundamento no incumprimento, por parte do Autor, das obrigações assumidas com a assinatura do contrato – e essas obrigações só podem ter por fundamento a lei ou o próprio contrato. O regulamento de aplicação da ação nº 1 da medida Agris, no âmbito da qual a candidatura foi apresentada e aprovada, consta da Portaria nº 1109-E/2000, de 27.11, republicada pela Portaria nº 1196/2003, de 13.10. No entanto, nenhuma norma fixa, de modo sistemático, o conjunto das obrigações a observar pelo beneficiário, embora do articulado tal se possa inferir. Assim, e por exemplo, a obrigação de assegurar a continuidade da exploração agrícola pelo período de cinco anos contados da data da celebração do contrato de atribuição de ajudas consta da al. c) do nº 1 do artº 5º do regulamento, norma que, pelo menos em epígrafe, se destinaria a definir quem pode beneficiar da concessão de ajudas. Da mesma forma, a obrigação de executar o projeto dentro de certo limite temporal resulta do disposto no art.º 21º do regulamento. O que vem de dizer-se serve para afirmar que a rescisão unilateral do contrato de concessão de apoios tem de basear-se, necessariamente, no incumprimento das obrigações assumidas pelo beneficiário. Ora, o eventual incumprimento do disposto no Código do IRS em matéria de obrigações acessórias dos sujeitos passivos não corresponde ao incumprimento de qualquer obrigação por si assumida no contexto da obtenção do apoio. Acresce dizer que, tal como o Autor alega, a existência do livro de registo de imobilizações (ou dos outros livros) não é absolutamente certa, pois, nos termos do disposto no art.º 116.º, n.º 6, do Código do IRS “os titulares de rendimentos da categoria B que, não sendo obrigados a dispor de contabilidade organizada, possuam, no entanto, um sistema de contabilidade que satisfaça os requisitos adequados ao correcto apuramento e fiscalização do imposto podem não utilizar os livros referidos no presente artigo” – redação que resultou da alteração introduzida pelo Decreto-Lei nº 238/2006, de 20.12, em vigor a partir de 01.01.2007. Não bastava, por isso, afirmar que o Autor não dispunha dos livros – seria sempre necessário demonstrar que o seu sistema de contabilidade não permitia apurar corretamente o imposto. Por outro lado, não se compreende qual o alcance da referência à violação dos artigos 28º e 30º do Código do IVA, designadamente porque o Autor não estaria coletado. Com efeito, provou-se que o Autor manteve atividade aberta pelo menos até ao ano de 2010 (mais concretamente, até 05.11.2010). Quanto à não declaração do subsídio recebido, o Autor vem alegar que o fundamento invocado é falso, já que declarou o montante em questão. Uma alegação temerária. Com efeito, provou-se que o Autor declarou o subsídio. Porém, também ficou demonstrado que a declaração foi apresentada somente em 24.07.2009, sendo que a mesma assumiu a natureza de “declaração de substituição”. Uma vez que o valor recebido em 2005 deveria ter sido declarado logo em 2006, de acordo com as regras do Código do IRS, não resta senão concluir pelo incumprimento da obrigação declarativa, pelo menos tempestivamente. Certo é, contudo, que no momento em que a decisão foi tomada, o Autor já havia declarado o subsídio. Todavia, e tal como sucede em relação ao cumprimento das obrigações fiscais acessórias acima referidas em matéria de organização da contabilidade, também neste caso da não declaração dos rendimentos inexiste norma legal, regulamentar ou contratual que estabeleça a declaração do rendimento como obrigação do beneficiário do apoio, para efeitos de manter o contrato em vigor. Note-se que não dizemos que o Autor não estava obrigado a declarar o subsídio que recebeu – legalmente, estava obrigado a fazê-lo. Acontece, no entanto, que essa obrigação não emerge do contrato ou da regulamentação legal da concessão do apoio. Ou seja, não se trata do incumprimento de uma das obrigações assumidas pelo beneficiário para efeitos de concessão do apoio. Habitualmente, neste âmbito de apoios concedidos, a regulamentação exige que os beneficiários mantenham a sua situação regularizada em termos fiscais e contributivos. Porém, no caso concreto tal não sucede. Em todo o caso, e concluindo, a declaração junto dos serviços da autoridade tributária do montante do subsídio recebido não vem configurada como uma obrigação assumida pelo beneficiário para efeitos de concessão do apoio, razão pela qual não poderia sustentar a rescisão unilateral do contrato. Assinale-se que, tal como diz a entidade demandada, o cumprimento de todas essas obrigações é relevante, designadamente para efeitos de controlo. Porém, dizer-se que é importante não significa que constitua uma obrigação assumida pelo beneficiário decorrente da celebração do contrato. E só o incumprimento dessas obrigações (ou seja, das que derivam diretamente do contrato ou do regime legal que o enquadra) pode sustentar, de acordo com o art.º 11º, nº 1, do Decreto-Lei nº 163-A/2000, a rescisão unilateral do contrato. A questão da cessação da atividade entronca, aliás, no alegado incumprimento do disposto no art.º 5.º, n.º 1, al. c), do regulamento da medida, e da cláusula C.3. do contrato de atribuição de apoios. Com efeito, a entidade administrativa entendeu que o Autor cessou atividade para efeitos de IVA em 31.12.2006, e, com esse fundamento, considerou que não manteve a exploração pelo período de cinco anos, contados da data da assinatura do contrato. Relembre-se que, tal como consta do probatório, o contrato foi assinado em 18.02.2005, pelo que, à luz das disposições regulamentares e contratuais aplicáveis, o Autor tinha a obrigação de assegurar a continuidade da exploração agrícola pelo período de cinco anos contados desde essa data, ou seja, até 18.02.2010. A circunstância de o Autor ter cessado atividade para efeitos de IVA [sendo que ficou provado o contrário] nunca seria suficiente para concluir no sentido de ter sido incumprida esta obrigação. Mesmo que o Autor tivesse cessado atividade, poderia ainda assim manter a exploração agrícola em funcionamento. Estaria, eventualmente, em incumprimento das suas obrigações tributárias, mas concluir daí, sem mais, que não cumpriu a obrigação de manter a atividade da exploração por cinco anos não se mostra viável. Refira-se, a este propósito, o paradoxo da decisão administrativa. Com efeito, e como resulta do probatório, em 12.06.2008 foi realizada uma visita à exploração agrícola em causa, e nesse momento nada se fez notar no sentido de a atividade da mesma ter sido entretanto cessada. Ora, não faz sentido que, por um lado, se alegue como fundamento para o incumprimento que o Autor cessou atividade em 31.12.2006 (pelo que, conclui a administração, não manteve a exploração em atividade desde essa data), mas existam elementos ao dispor da administração que demonstram que, após aquela data, a exploração estava ainda em atividade. A decisão contraria, deste modo, os elementos recolhidos pela própria administração, constituindo, assim, mais uma razão demonstrativa da precipitação da conclusão obtida. Em qualquer caso, sempre ficou demonstrado que o Autor manteve atividade aberta pelo menos até 05.11.2010, razão pela qual, à luz do quadro factual apurado, sempre terá de ceder o fundamento invocado. Em síntese, inexistem fundamentos que sejam suscetíveis de sustentar a rescisão unilateral do contrato pelo IFAP, pelo que a decisão não pode manter-se. O que determina a anulação do ato com tal fundamento, como a final se decidirá». * E o assim decidido, que foi confirmado pelo acórdão recorrido, é para manter, pois não se vislumbra que se verifique nenhum dos erros de julgamento assacados pelo recorrente. Com efeito, dispõe o ponto 2.1 do Reg. (CE) nº 1685/2000, na versão do Reg. (CE) nº 448/2004 (Anexo), referente às Regras de Elegibilidade nº 1, com a epígrafe “Despesas efectivamente pagas”, Pagamentos executados pelos beneficiários finais” – Documentos comprovativos das despesas: «2.1- Regra geral, os pagamentos já executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respectivas facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente”. Sendo esta a redacção da regra aplicável e atentando na factualidade provada, resulta manifesto que o recorrente não logrou comprovar que o recorrido tenha violado esta regra; ao invés, resulta da factualidade assente que este comprovou devidamente as despesas que efectuou, apresentando inclusive as respectivas facturas pagas, comprovando que o pagamento ocorreu muito antes do pedido de pagamento por parte do IFAP, que apenas ocorreu em 25.02.2005, ou seja em 27.07.2004 [cfr. ponto 4 da factualidade assente], pelo que é destituído de fundamento a falta de documentação contabilística que só é exigida quando não existe possibilidade de comprovação por meios de facturas pagas [e respectivos recebidos]. Questão diferente respeita à eventual infracção fiscal, que neste âmbito não pode ser sequer sindicada. Importa, pois, concluir que o recorrido comprovou devidamente as despesas mediante apresentação de facturas pagas e respectivos recibos de quitação. * E também não corresponde à realidade que a ausência de tais registos financeiros e contabilísticos tenha impedido o recorrente de efectuar a comprovação efectiva da realização das despesas apresentadas pelo recorrido a pagamento, não só porque o recorrido forneceu todos os elementos que possuía e deu autorização para que aquele os obtivesse junto de qualquer instituição bancária, como o recorrente não está impedido de obter junto das autoridades todas as informações que entenda serem necessárias para instruir os processos de fiscalização interna. Daí que o recorrente poderia sempre ter comprovado perante a empresa vendedora dos equipamentos comprados pelo recorrido, se na realidade, o pagamento havia sido feito e em que data e através de que meios [cheques, letra – reformada e em que data - e numerário]; não tendo feito, não pode agora imputar qualquer responsabilidade ao recorrido, que cumpriu todos os ónus probatórios que lhe competiam. Por sua vez, o recorrido apresentou ambos os cheques com datas de emissão anteriores à emissão das facturas e muito antes do pedido de reembolso; quanto ao pagamento em numerário, mais uma vez cabia ao recorrente averiguar se a letra [reforma] estava ou não paga junto das entidades competentes, o que não logrou fazer, pelo que importa considerar, neste aspecto, que as despesas efectuadas pela recorrida eram elegíveis para efeitos da ajuda. Por último, quanto ao segmento referente ao recibo de quitação para a determinação da elegibilidade das despesas (embora não no Programa Agris, mas tendo a mesma aplicação), cfr. o já decidido por este Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito do proc. nº 0486/11, datado de 24.01.2012, onde se sumariou: «I – Nos termos do art. 27º, nº 2, do Decreto Regulamentar 12-A/2000, de 15 de Setembro “Consideram-se como custos elegíveis, no âmbito de um pedido de financiamento, as despesas realizadas no período que decorre entre os 60 dias anteriores à data da apresentação do pedido de financiamento e o da data de apresentação do saldo”. II – Devem, para esse efeito, considerar-se custos elegíveis as despesas cujo recibo de quitação ocorre no período de elegibilidade, ainda que a transferência bancária tenha ocorrido posteriormente a essa data». E ainda no Acórdão proferido em 11.10.2018, proc. nº 02773/11.6BEPRT 0501/18, onde se consignou «Como supra se referiu, em causa está a elegibilidade da despesa paga através de cheque datado de 08.08.2005 que, no entanto, apenas veio a ser descontado em 15.12.2006, ou seja, em data posterior à da emissão da autorização da ajuda concedida à ora recorrente, no âmbito do denominado “Programa AGRO – Medida 1”, e mesmo após a Certificação e Declaração de Despesa à Comissão europeia, onde aquela despesa foi incluída. Segundo a recorrente “o desconto efectivo do cheque é um acto alheio à vontade do pagador, o beneficiário da ajuda comunitária”, (…) o Reg. CE 1685/2000 – regra nº 1 – que define a elegibilidade da despesa exige que a despesa esteja efectivamente realizada, não exigindo que o pagamento esteja efectuado por saída efectiva de dinheiro da conta do promotor e, uma vez feito fisicamente o investimento, emitida a factura, entregue o cheque e emitido pelo fornecedor o competente recibo, a despesa está realizada. Ora, mostra-se assente que a factura em questão foi emitida pelo fornecedor em 16.06.2005; que o cheque para o seu pagamento foi emitido em 08.08.2005; que aquele fornecedor entregou à ora recorrente o correspondente recibo em 10.08.2005; e que o desconto do cheque apenas se registou em 15.12.2006, ou seja, após 16 meses da sua emissão. Esta factualidade nada tem a ver com as situações em que o cheque é emitido após ter sido passado o recibo ou depois de se ter solicitado o pagamento dos apoios à entidade competente, dado que nestas situações, a despesa terá necessariamente de considerar-se inelegível por violação do disposto na Regra da Elegibilidade nº 1 anexa ao Reg. CE nº 1685/2000, com a última redacção dada pelo Reg. CE nº 448/2004 que estipula que a despesa apenas é elegível quando efectivamente paga. Ao invés, o que se passou no caso sub judice foi que o desconto do cheque [e não a sua emissão] é que ocorreu muito depois de ter sido passado o recibo e de ter sido processada a autorização de pagamento e mesmo depois de ter sido certificada e declarada a despesa perante a Comissão Europeia. O cheque, por natureza, é um dos meios ou ordem de pagamento à vista, representativo de numerário, que é comum utilizar aquando de pagamentos imediatos – cfr. artºs 28º e 29º da Lei Uniforme relativa aos cheques. É assertivo que a finalidade das ajudas pagas no âmbito do Programa AGRO, é a de reembolsar o beneficiário das despesas realizadas e não a de conceder capital para o financiamento de um determinado projecto; daí que, não sendo o cheque apresentado a desconto no período elegível, não se concretiza nesse período, a saída de numerário que a efectiva realização da despesas e o pagamento visam acautelar. No entanto, no caso presente, o facto de o cheque ter sido apresentado a pagamento mais de um ano após a data em que foi colocado à disposição do tomador do mesmo, não consente, sem mais e por si só, que se conclua que a despesa em causa não foi realizada e paga na data indicada como data de emissão do cheque e, que consequentemente, o comprovativo do pagamento da factura, se possa considerar como um “recibo de favor”. Por outro lado, a apresentação do cheque a pagamento por parte do tomador é um acto alheio à vontade do pagador, o beneficiário da ajuda comunitária, dado que está no livre arbítrio o momento em que o fornecedor decide descontar o cheque. Acresce que, muito relevante para a conclusão a que se chega, está o facto de, repete-se, se mostrar provado que após a emissão do cheque, foi emitido o correspondente recibo de quitação. Assim, no caso sub judice cremos que outra solução não existe, que não seja a de considerar que o pagamento relativo às despesas cuja elegibilidade é questionada, se mostra comprovada pela emissão, no período elegível, da respectiva factura, do cheque para pagamento da mesma e do correspondente recibo, tudo em conformidade com a norma comunitária considerada violada pelo recorrido no despacho impugnado. Considerar de outra forma, é que seria ao arrepio da legalidade das normas aplicáveis, uma vez que, sendo o cheque um meio legal de pagamento, e tendo havido a emissão atempada do respectivo recibo de quitação, então, só em situações de fraude à lei, designadamente, de conluio, a provar pelo recorrido, no âmbito da acção de fiscalização, é que se poderia concluir de outra forma. Aliás, o recibo de quitação, é visto pelo legislador como um documento de quitação, com efeitos comerciais e fiscais, comprovativo do pagamento dos bens transaccionados ou das prestações de serviços constantes da factura, cujo pagamento aliás se presume – cfr. artº 476º do Cód Comercial, artº 115º, nº 1 do CIRS e 786º do Cód. Civil. Deste modo, era sobre o IFAP, enquanto entidade fiscalizadora da boa execução e dos controles físicos, contabilísticos e processuais das ajudas a conceder ou já concedidas, que cabia o encargo/ónus de provar que, não obstante a entrega do cheque e correspondente recibo de quitação, com emissão da factura, o pagamento não tinha sido efectivamente efectuado, não tendo existido desta forma, uma verdadeira despesa e um verdadeiro negócio. Mas não é bastante, alegar que não é expectável que um agente económico tenha em seu poder um cheque assinado e apenas o desconte 1 ano e 4 meses depois de autorizado a fazê-lo. Realmente não é expectável, mas também não é suficiente nesta fase processual mencionar apenas a data em que o cheque foi apresentado a pagamento, sem se ter em conta a natureza deste meio de pagamento e o facto [de maior relevância] da circunstância da apresentação a desconto por parte do tomador constituir um acto que não está na disponibilidade do sacador do cheque, no caso do beneficiário da ajuda. Ou seja: o desconto efectivo do cheque é um acto alheio à vontade do pagador – o beneficiário da ajuda comunitária». * Aderindo a esta jurisprudência e atendendo a que a recorrida apresentou as facturas e recibo de quitação comprovativos da despesa efectivamente paga, com data muito anterior ao pedido de reembolso, há que concluir que cumpriu o ónus de prova de acordo com o disposto no artº 342º, nº 1 do Código Civil, tendo igualmente cumprido as exigências impostas pela legislação comunitária aplicável, nos termos que supra se enunciaram, inexistindo fundamento legal para a rescisão do contrato de atribuição de ajudas por parte do recorrente, assim improcedendo o recurso interposto. * 3. DECISÃO Face ao exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso. Custas a cargo do recorrente. Lisboa, 23 de Junho de 2022. - Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro - José Francisco Fonseca da Paz.

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

1. RELATÓRIO

A……….., residente na Rua …………., Gondomar, intentou no TAF do Porto contra o IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., acção administrativa especial, pedindo a declaração de nulidade, ou a anulação do acto de 15.10.2010, que lhe ordenou a devolução da quantia 22.614,34€ financiada no âmbito do programa Agro, medida Agris-Acção 1 - Norte - Diversificação da Pequena Agricultura.

Por decisão do TAF do Porto, de 30 de Agosto de 2017, foi julgada a acção procedente e, em consequência, anulado o acto impugnado

O IFAP apelou para o TCA Norte e este julgou improcedente o recurso.

Interposto recurso de revista para este Supremo Tribunal, foi concedido provimento ao recurso e determinada a baixa dos autos ao TCAN para que aí fosse conhecido do mérito do recurso, o que veio a ser feito mediante acórdão proferido em 22.10.2021, que novamente negou provimento ao recurso.

O IFAP, inconformado, veio de novo interpor o presente recurso de revista, tendo na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões:

«A. Vem o presente recurso de revista do Acórdão de 22/10/2021, através do qual o Tribunal a quo, negou provimento ao recurso apresentado pelo IFAP, I.P

B. O presente recurso, salvo melhor opinião, preenche os requisitos de admissibilidade previstos no artº 150º do CPTA, pelo que deve ser admitido, para uma melhor aplicação do Direito, pois o Tribunal a quo, parte do errado pressuposto que “…a questão de fundo em causa, que é a de saber se as despesas efectivamente ocorreram”, tratando a ajuda como um financiamento, quando a deveria ter tratado como um reembolso e dessa forma considerando válida a decisão final proferida pelo IFAP-IP.

C. Por outro lado, a admissão do presente recurso assume a maior relevância jurídica pois a controvérsia acarretada a entendimento, a natureza de subsídios no âmbito desta ajuda, é suscetível de extravasar os limites da situação singular em apreço.

D. Salvo melhor entendimento, o acórdão recorrido não faz uma correta interpretação e aplicação do direito, pois o Tribunal a quo, parte do errado pressuposto que “…a questão de fundo em causa, que é a de saber se as despesas efectivamente ocorreram”.

E. No entanto, nos presentes autos a questão fundamental em apreço não é saber se as despesas efetivamente ocorreram (facto dado como provado), mas sim se as despesas efetuadas pela recorrida eram elegíveis para efeitos da ajuda.

F. Se entendermos, como o fez o Tribunal a quo, que basta ter sido a despesa realizada pela beneficiária da ajuda (independentemente do tempo, modo e lugar em que ocorre), então está-se a atribuir à ajuda uma natureza de financiamento, que esta não tem.

G. Com efeito, a decisão do Douto Tribunal a quo, na parte em que considerou que inexistiam fundamentos para que o aqui Recorrente pudesse rescindir unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas por entender que não se verificou a violação da Regra da Elegibilidade nº 1 contante do Regulamento (CE) nº 1685/2000, da Comissão, de 28 de Julho, na redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 448/2004, da Comissão, de 10 de Março, incorreu em erro de julgamento.

H. Em sede de controlo contabilístico e financeiro, o aqui Recorrente detetou que o Recorrido não possuía qualquer tipo de contabilidade ou registos (obrigatórios nos termos dos artigos 116º e 112º do CIRS e dos artigos 28º e 30º do Código do IVA).

I. A ausência de tais registos financeiros e contabilísticos impediu a necessária comprovação da efetiva realização das despesas apresentadas a reembolso e da sua conformidade com as normas regulamentares vigentes, tendo tornado impossível aos agentes inspetores a determinação, por consulta de documentos contabilísticos, por que forma foram pagas pelo beneficiário as despesas que aquele invocou ter tido na execução do projeto, não tendo sido detetada qualquer pista de controlo que permitisse aferir da elegibilidade de tais despesas.

J. Tal pista de controlo, no caso seria fundamental, considerando que foi o beneficiário que, no pedido de pagamento declarou que a despesa total elegível (de € 37.021.20) havia sido liquidada por intermédio de numerário.

K. Não tendo o Recorrido demonstrado, como lhe competia, que o pagamento foi realizado como afirma, pois que nunca demonstrou a transferência de tais valores da sua esfera patrimonial para a do fornecedor dos bens adquiridos, tais despesas, ao abrigo da Regra da Elegibilidade não poderiam ser consideradas elegíveis.

L. Devendo considerar-se que o aqui Recorrido não cumpriu com as obrigações a que estava sujeito, por força do contrato de atribuição de ajudas celebrado ao abrigo do Programa AGRIS, sendo, assim, válido o ato do Recorrente que determinou a rescisão unilateral daquele contrato, com a consequente reposição das quantias recebidas pelo Recorrido a título de subsídio.

M. Como tal, pela recorrida foi praticada uma irregularidade.

N. Irregularidade essa, que tem como cominação a modificação ou revogação unilateral do contrato.

O. Desta forma, houve um claro erro de julgamento quanto à interpretação e aplicação das normas legais relativamente ao ato impugnado, reforçado pela desvalorização pelo Tribunal dos compromissos assumidos pela recorrida, no âmbito do modo de pagamento das despesas, que resultam do contrato de atribuição de ajuda e dos pedidos de pagamento que apresentou perante o ora recorrente.

P. Face ao exposto, o entendimento do Tribunal ao anular a decisão final impugnada nos presentes autos, não parece ter sido correta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão revogando o acórdão ora impugnado».

O Autor, ora recorrido, não apresentou contra-alegações.

O “recurso de revista” foi admitido por acórdão deste STA [formação a que alude o nº 6 do artº 150º do CPTA], proferido em 24 de Fevereiro de 2022.

O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artº 146º, do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.

Colhidos os respectivos vistos, importa decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. MATÉRIA DE FACTO

A matéria de facto assente nos autos, é a seguinte:

«1. Em 02.03.2004, o Autor apresentou junto dos serviços da Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Norte um projeto de investimento, ao qual foi atribuído o número de identificação 2004100015363, pelo qual se candidatou à atribuição de um apoio no âmbito do programa AGRO, ao abrigo do ação 1 da Medida intitulada “AGRIS”, tendo em vista a aquisição de um trator, reboque, freza, charrua, grade de bicos, pulverizador de barra de herbicida, no montante global de € 38.667,60 – cf. documento de fls. 174 e ss. do PA apenso aos autos (pasta nº 2);

2. Pelo ofício de referência NGL0400002725, datado de 25.11.2004, a referida Autoridade de Gestão comunicou ao Autor a aprovação do projeto apresentado, pelo montante de € 37.021,20 – cf. documento de fls. 134 do PA apenso aos autos (pasta nº 2);

3. Na sequência da decisão de aprovação, em 18.02.2005 foi celebrado entre o Autor e a entidade demandada contrato de atribuição de ajudas, no qual se previa a atribuição ao autor da quantia de € 18.510,60, a título de subsídio não reembolsável, e do qual consta nomeadamente o seguinte:

“(…)

Condições Gerais

(…)

C. Obrigações do Beneficiário

Constituem, designadamente, obrigações do beneficiário:

C.1. Aplicar integralmente a ajuda nos fins para que foi concedida;

C.2. Assegurar os demais recursos financeiros necessários, cumprindo pontualmente as obrigações para o efeito contraídas junto de terceiros, de forma a não perturbar a cabal realização dos objectivos previstos;

C.3. Manter integralmente os requisitos de concessão da ajuda objecto deste contrato, assegurando a continuidade da exploração agrícola durante um período de 5 anos a contar da data da celebração do presente contrato;

C.4. Cumprir pontualmente a execução do projecto;

C.5. Com referência a empréstimos contraídos, informar o IFADAP, no prazo máximo de cinco dias, de todas as alterações verificadas no plano de utilização, no reembolso ou no pagamento dos juros dos empréstimos contraídos;

C.6. Aplicar nos fins do projecto os bens adquiridos e não os alienar, locar ou por qualquer forma onerar sem prévia autorização do IFADAP;

C.7. Manter integralmente as condições que determinam o cálculo do montante das ajudas;

C.8. Publicitar, quando seja devido, co-financiamento do projecto no local da sua realização, a partir da celebração deste contrato; (…)” - cf. documento de fls. 161 e ss. do PA apenso aos autos (pasta nº 1);

4. Em 21.02.2005, o Autor apresentou junto da Autoridade de Gestão o pedido de pagamento do subsídio referido no contrato – cf. documento de fls. 99 e ss. do PA apenso aos autos (pasta 2);

5. Após a apreciação dos documentos que instruíam o pedido de pagamento, e a verificação da execução dos investimentos propostos, a Autoridade de Gestão deu instruções aos serviços do então IFADAP para proceder ao pagamento do subsídio, o que veio a suceder em 24.03.2005, através de transferência bancária – cf. documento de fls. 154 do PA apenso aos autos (pasta 1);

6. Já pelo ofício de referência NGL0600000164, datado de 03.02.2004, o coordenador da medida solicitou ao Autor a apresentação dos documentos comprovativos das despesas cujo pagamento foi efetuado através de numerário – cf. documento de fls. 89 do PA apenso aos autos (pasta 2);

7. E pelo ofício de referência NGL0600760, datado de 29.03.2006, aquele mesmo coordenador solicitou ao Autor a apresentação da declaração de início de atividade e certidão comprovativa da sua situação para efeitos do imposto sobre o valor acrescentado – cf. documento de fls. 86 e 87 do PA apenso aos autos (pasta 2);

8. Em resposta a esses ofícios, o Autor remeteu ao referido coordenador documento comprovativo da declaração de início de atividade emitido pela Direção-Geral dos Impostos – cf. documento de fls. 78 a 85 do PA apenso aos autos (pasta 2);

9. Pelo ofício de referência 280/NAOP/2008, datado de 03.06.2008, os serviços do IFAP, aqui demandado, informaram o Autor de que iria ser realizada visita à exploração agrícola, com o objetivo de realizar a verificação física dos investimentos aprovados e da realização financeira do projeto, indicando ao Autor que deveria dispor dos seguintes elementos na data da visita: original das faturas nº 003.200267, 110200205 e 110200206 e recibo nº 110.202023 emitidos pela sociedade B……………, Lda.; cópia do extrato bancário comprovativo do levantamento da importância utilizada no pagamento das faturas referidas; cópia do extrato bancário comprovativo do crédito do subsídio pago pelo IFADAP; livro de registo de receitas e despesas; livro de registo do movimento de produtos, gado e materiais; livro de registo de imobilizações; cópia das declarações de IRS de 2005 e 2006; declaração de início de atividade nos termos do código do IVA; e certidão emitida pela autoridade tributária comprovativa da situação do autor quanto ao IVA – cf. documento de fls. 131 do PA apenso aos autos (pasta 1);

10. A referida visita foi realizada em 12.06.2008, sendo que após a mesma os serviços da entidade demandada elaboraram o ofício de referência 303/NAOP/2008, de 13.06.2008, comunicando ao Autor para este, querendo, se pronunciar sobre o seu conteúdo, do qual consta, para o que aos autos releva, o seguinte:

“(…)

Assim, e de acordo com as conclusões da acção de controlo de primeiro nível do projecto acima identificado, verificaram-se situações de incumprimento da legislação aplicável à Medida referida no assunto deste ofício.

Com efeito, apurou-se que:

- apresentou no Pedido de Pagamento apresentado em 07/08/04 um recibo pela totalidade do investimento 37.021,20 €, sem que tivesse feito o pagamento integral. Verificamos na visita que, à data da apresentação do Pedido de Pagamento tinha letras aceites e ainda não pagas. No Pedido de Pagamento referia ter liquidado as facturas nº 110200205, 110200206 e 003200267 com pagamento a dinheiro, o que está em contradição com a documentação verificada na visita;

- estando a actividade que exerce – actividade agrícola – obrigada a dispor de contabilidade organizada ou, caso de não ser obrigado a contabilidade organizada a dispor de Livro de registo de receitas e despesas, Livro de registo de movimento de produtos, gado e materiais e Livro de registo de imobilizações como justifica não dispor de tais elementos de escrita.

(…)” cf. documento de fls. 132 do PA apenso aos autos (pasta 1);

11. O Autor respondeu ao referido ofício, mediante carta datada de 12.07.2008 – cf. documento de fls. 62 do PA apenso aos autos (pasta 2);

12. Já a 31.03.2009, pelo ofício de referência nº 591297, que o Autor rececionou em 07.04.2009, foi-lhe comunicado, pelo gestor do Programa Operacional da Região Norte, a intenção de decidir pela devolução do montante recebido a título de ajudas, com fundamento nas irregularidades detetadas no âmbito da visita efetuada à exploração agrícola e já comunicadas ao Autor, constando do referido ofício:

“(…) A Autoridade de Gestão (…) verificou diversas irregularidades que, a confirmarem-se, violam a Regra de Elegibilidade nº 1, do Regulamento (CE) nº 448/2004, da Comissão, de 10 de março, violam os artigos 112 e 116, do CIRS, os artigos 28º e 30º do CIVA e a cláusula C.3, do contrato acima mencionado por:

1- Não ter apresentado contabilidade, como determina o artigo 116º, do Código do IRS;

2- Ter cessado a actividade, no dia 31/12/2006, antes do termo contratual, violando o ponto C.3, do contrato, pelo que o IVA, no montante de 3.966,56 € não é elegível;

3- Não ter incluído nas declarações anuais de IRS a anuidade referente ao subsídio recebido, no montante de € 18.510,60 €, nos termos dos artigos 31º a 36º, ambos do CIRS;

4- Não ter sido apurado quando e quais os meios utilizados para pagamento da factura nº 3200267, nº 110200206 e nº 110200206, todas de B………., datadas de 27/07/2004, de que foi apresentado o recibo de quitação nº 110202023, da mesma data, no montante global de 37.021,20 €.

Nos termos contratuais, nomeadamente no ponto E – Rescisão e Modificação do Contrato e F – Consequências da Rescisão ou Modificação, caso se confirmem as irregularidades descritas o IFAP pode rescindir ou modificar unilateralmente o contrato, constituindo-se V. Exª na obrigação de reembolsar aquele Instituto das importâncias já recebidas a título de ajuda, no montante de 37.021,20€ acrescidas de juros à taxa legal, calculados desde a data em que tais importâncias foram colocadas à sua disposição.

Na sequência do que anteriormente foi referido fica V. Exª notificado, nos termos dos artigos 100 e 101, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo, para no prazo de 10 dias úteis, querendo dizer o que se lhe oferecer sobre esta intenção de declaração de incumprimento, poder pronunciar-se, por escrito, sobre os fundamentos acima referidos, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos.

- fazer prova de que se encontra colectado, de ter apresentado as declarações de rendimento com inclusão do respectivo subsídio e de possuir os livros de registo exigidos pelo Código do IRS.

- Apresentar extractos bancários ou documentos equivalentes que comprovem o pagamento das referidas facturas.

(…)” - cf. documento de fls. 1 a 4 do PA apenso aos autos (pasta 3);

13. O Autor respondeu ao ofício a que vem de referir-se por missiva recebida em 08.05.2009, juntando a cópia dos cheques nº 9688334410, no valor de €5.000,00 e datado de 03.06.2004, e nº 9688323449, no valor de € 2.000,00 e datado de 04.03.2004, ambos do Banco …………, e à ordem de “B………….”, e de uma letra no valor de €15.417,50 datada de 01.03.2004 e identificada pelo nº 500792887033460060, na qual figura como sacador “B…………”, e declarando ainda que o montante de €12.021,20 havia sido pago em dinheiro, a 03.06.2004; juntou também declaração de início de atividade para efeitos de IVA, apresentada em 04.04.2006, e destinada a vigorar desde 01.01.2004 – cf. documento de fls. 5 a 14 do PA apenso aos autos (pasta 3);

14. Após a receção da resposta apresentada pelo Autor, o gestor do Programa Operacional da Região Norte elaborou a informação de referência nº 209/UC/2009, da qual se retira, na parte que releva, o seguinte:

“(…)

IV- Conclusões

A- Dos Factos

Tudo visto, analisado e apreciado, consideram-se Provados os factos mencionados na audiência prévia, (fls. 51 a 52), porquanto o beneficiário:

1- Não apresentou contabilidade, como determina o art.º 116º, do Código do IRS;

2- Não fez prova de que se encontra colectado, como determina a alínea a), do nº 1, do artigo 28º e o nº 1 do artigo 30º, ambos do CIVA e o artigo 112º, do CIRS;

3- Cessou a actividade como agricultor no dia 31/12/2006 (fls. 60) violando o ponto C.3 (fl. 35), do contrato acima mencionado, em que se obrigava a assegurar a continuidade da exploração agrícola durante um período de cinco anos a contar da data da celebração do contrato acima referido;

4- Não incluiu nas declarações anuais de IRS a anuidade referente ao subsídio recebido, no montante de € 18.510,60 €, nos termos dos artigos 31º a 36º, ambos do CIRS;

5- Para pagamento da fatura nº 3200267, nº 110200206 e nº 110200205, todas de B…………, datadas de 27/07/2004, de que foi apresentado o recibo de quitação nº 1102023, da mesma data, no montante global de 37.021,20 €, alegou ter utilizado os seguintes meios (fl. 54):

[IMAGEM]

6- Como se constata, não há coerência entre os meios que alegadamente foram mobilizados e o valor das facturas;

7- Também não há coerência entre as alegações agora proferidas (fls. 54 a 63) e as proferidas em sede de diligências complementares, no dia 12/07/2008 (fl. 41), em que o beneficiário declarou que tinha liquidado a letra na data do vencimento, e pago as facturas do seguinte modo:

[IMAGEM]

8- Sucede que a letra com vencimento no dia 06/06/2004 (fl. 59), foi sucessivamente reformada no dia 03/06/2004, pelo montante de 10.737,50 € e no dia 03/09/2004, pelo montante de 7.637,50 €, (fl. 19) não sendo possível afirmar se, entretanto, já terá sido liquidada e em que data;

9- Não foi apresentada qualquer prova do pagamento que o beneficiário alega ter efectuado em numerário, no montante de 12.021,20 €, no dia 03/06/2004;

B- Do Enquadramento Jurídico

O beneficiário violou:

1- A Regra de Elegibilidade nº 1, do Regulamento (CE) nº 448/2004, da Comissão, de 10 de Março, por ter apresentado recibos de favor;

2- A Regra de Elegibilidade nº 1 do Regulamento (CE) nº 1260/99, do Conselho de 21 de Junho, por não ser possível determinar a data de pagamento da letra;

3- Os artigos 112 a 116, do CIRS;

4- Os artigos 28º e 30º do CIVA;

5- A cláusula C.3, do contrato que outorgou com o ex – IFADAP, no dia 18/02/2005 (fl. 35);

6- A Alínea c), do artigo 5º, da Portaria nº 1196/2003, por não ter assegurado a continuidade da exploração agrícola durante um período de 5 anos a contar da data da celebração do contrato.

V- Propostas (…)

2- Relativamente ao beneficiário, seja aplicada uma correcção financeira no montante de 37021.20 €, a que corresponde o subsídio de 18.510,60:

(…)” - cf. documento de fls. 15 a 19 do PA apenso aos autos (pasta 3);

15. Após a remessa desta informação ao IFAP, foi tomada a decisão final por parte deste, por despacho do vogal do Conselho Diretivo, exarado no ofício de referência 027048/2010, e no qual pode ler-se o seguinte:

“(…)

Tal intenção encontra fundamento nas conclusões patentes no Relatório de Controlo de 1º Nível, efectuado pelo IFAP, no dia 12 de Junho de 2008, onde se verificaram irregularidades passíveis de correcção financeira, a saber:

1- O proponente não apresentou contabilidade, como determina o artigo 116º, do código do IRS.

2- Não foi feita prova que se encontrava colectado, como determina a alínea a), do nº 1, do artigo 28º e o nº 1, do artigo 30º, ambos do CIVA e o artigo 112º do CIRS.

3- Cessou a actividade como agricultor no dia 31 de Dezembro de 2006, antes do termo contratual, não tendo sido assegurada a continuidade da exploração agrícola durante o período de cinco anos a contar da data da celebração do contrato outorgado com o ex-IFADAP.

4- Não incluiu nas declarações anuais de IRS a anuidade referente ao subsídio recebido, no montante de 18.510,60 €, nos termos dos artigos 31º e 36º ambos do CIRS.

5- Relativamente às facturas nº 3200267, nº 110200206 e nº 110200205, todas da B………….., datadas de 27 de Julho de 2004, de que foi apresentado o recibo de quitação nº 110202023, da mesma data, no montante global de 37.021,20 €, foi declarado pelo proponente em 12 de Julho de 2008 e em 08 de Maio de 2008, os meios utilizados para pagamento dessas facturas.

6- No dia 12 de Julho de 2008, em sede de diligências complementares, foi declarado pelo proponente que a letra tinha sido liquidada na data do vencimento e pago as facturas do seguinte modo:

- Cheque nº 9688334410, com a data, 03-06-2004, no valor de 5.000,00 €

- Cheque nº 9688323449, com a data, 04-03-2004, no valor de 20.000,00 €

- Numerário, em 03-06-2004, no valor de 12.021,20 €

Total de 37.021,20 €

7- Em 8 de Maio de 2009, em sede de resposta a Audiência Prévia foi declarado pelo proponente que tinham sido utilizados os seguintes meios:

- Cheque nº 9688334410, com a data, 03-06-2004, no valor de 5.000,00 €

- Cheque nº 9688323449, com a data, 04-03-2004, no valor de 20.000,00 €

- Letra, com a data 06-06-2004, no valor de 12.021,20 €

- Numerário, em 03-06-2004, no valor de 12.021,20 €

Total de 52.438,70 €

8- Relativamente à letra com vencimento em 06 de Junho de 2004, foi reformada no dia 03 de Junho de 2004, pelo montante 10.737,50 e no dia 03 de Setembro de 2004, pelo montante de 7.637,50, pelo que não é possível afirmar se, entretanto, já terá sido liquidada e em que data.

9- Atendendo às alegações agora proferidas e as proferidas em sede de diligências complementares, não se verificou coerência entre os meios que alegadamente foram mobilizados e o valor das facturas, assim como não foi apresentada qualquer prova do pagamento que alega ter efectuado em numerário no montante de 12.021,20 €, no dia 03 de Junho de 2004.

10- Pelo exposto o proponente violou:

1- Regra de Elegibilidade nº 1, do Regulamento (CE) nº 448/2004, da Comissão de 10 de Março, por ter apresentado recibos de favor.

2- Regra de Elegibilidade nº 1 do Regulamento (CE) nº 1260/99, do Conselho de 21 de Junho, por não ser possível determinar a data de pagamento da letra.

3- Os artigos 112 e 116 do CIRS.

4- Os artigos 28º e 30º do CIVA.

5- A cláusula C.3, do contrato outorgado com o ex – IFADAP, no dia 18 de Fevereiro de 2005.

6- A alínea c) do artigo 5º da Portaria nº 1196/2003, de 13 de Outubro de 2003, por não ter assegurado a continuidade da exploração agrícola durante um período de 5 anos a contar da data de celebração do contrato.

Considerando que, em 08-05-2009 foi apresentada resposta às alegações acima descritas e tendo em conta que essa argumentação foi analisada e dada sem procedência pela Autoridade de Gestão, mantém-se o incumprimento e a determinação da rescisão do contrato de atribuição de ajudas, bem como a reposição no valor total de 22.614,34€, correspondentes ao montante de capital de 18.510,60€, acrescido de juros compensatórios no valor de 4.103,77€, calculados desde que esse montante foi posto à vossa disposição (24.03/2005), até à data de emissão deste ofício.

(…)” - cf. documento de fls. 67 a 69 do PA apenso aos autos (pasta1);

16. O Autor foi notificado dessa decisão pelo ofício de referência 29158/2010, que recebeu em 05.11.2010 – cf. documento de fls. 65/66 do PA apenso aos autos (pasta 1);

17. Pelo menos desde 01.01.2004 e até 05.11.2010, o Autor manteve atividade aberta junto dos serviços da Administração tributária para efeitos de IVA – cf. certidão de fls. 25 dos autos em suporte físico;

18. Em 24.07.2009, o Autor apresentou, por via eletrónica, declaração de rendimentos “modelo 3” para efeitos de IRS, reportada ao ano de 2005, assinalando a opção “declaração de substituição”, e em cujo anexo B consta declarado o montante de € 18.510,60 a título de “subsídios à exploração” – cf. documento de fls. 30 a 41 dos autos em suporte físico;

19. No momento em que o Autor foi notificado da decisão tomada pela entidade demandada, referido no ponto 16 que antecede, o programa AGRO ainda não se encontrava encerrado».

2.2. O DIREITO.

O Autor, ora recorrido, intentou no TAF do Porto, a presente acção administrativa especial, contra o IFAP, I.P., peticionando a declaração de nulidade ou a anulação do acto de que lhe ordenou a devolução da quantia de 22.614.34€, financiada no âmbito do programa Agro, medida Agris, Acção 1- Norte- Diversificação da Pequena Agricultura, acção esta que foi julgada procedente e anulado o acto impugnado.

Após vicissitudes várias, foi proferido pelo TCAN em 22.10.2021 o Acórdão recorrido que negou provimento ao recurso confirmando a decisão de 1ª instância que anulou o acto impugnado – despacho do vogal do Conselho Directivo do R. que determinou a devolução da quantia de 22.614,34€ no âmbito do programa Agro, medida Agris - Acção 1 - Norte - Diversificação da Pequena Agricultura, datado de 15.10.2010, identificado pelo número de referência 027048/2010, pelo qual foi determinada a rescisão unilateral do contrato e a devolução do montante dos apoios concedidos, acrescido de juros.

Insurge-se o demandado/ora recorrente alegando em síntese [cfr. alíneas E), F), G), H) e I) das conclusões recursivas], (i) a existência de erro de direito no que respeita à questão fundamental dos autos que no seu entender não consiste em saber se as despesas efectivamente ocorreram (facto dado como provado), mas sim se as despesas efectuadas pela recorrida eram elegíveis para efeitos da ajuda, (ii) se entendermos como fez o Tribunal recorrido, que basta ter sido a despesa realizada pela beneficiária da ajuda (independentemente do tempo, modo e lugar em que ocorre), então está-se a atribuir à ajuda uma natureza de financiamento, que esta não tem, (iii) a decisão recorrida, na parte em que considerou que inexistiam fundamentos para que o ora recorrente pudesse rescindir unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas por entender que não se verificou a violação da Regra da Elegibilidade nº 1 constante do Regulamento (CE) nº 448/2004 da Comissão, de 28 de Julho, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 448/2004, da Comissão, de 10 de Março, incorreu em erro de julgamento, (iv) em sede controlo contabilístico e financeiro, o aqui recorrente detectou que o recorrido não possuía qualquer tipo de contabilidade ou registos (obrigatórios nos termos dos artºs 116º e 112º do CIRS e dos artºs 28º e 30º do Código do IVA, (v) a ausência de tais registos financeiros e contabilísticos impediu a necessária comprovação da efectiva realização das despesas apresentadas a reembolso e da sua conformidade com as normas regulamentares vigentes, tendo tornado impossível aos agentes inspectores a determinação, por consulta de documentos contabilísticos, por que forma foram pagos pelo beneficiário as despesas que aquele invocou ter tido na execução do projecto, não tendo sido detectada qualquer pista de controlo que permitisse aferir da elegibilidade de tais despesas.

Vejamos, pois, se se mostram verificados os pressupostos para que o recorrente tenha procedido à rescisão do contrato de atribuição de ajudas com a consequente reposição do valor supra mencionado.

A este propósito, consignou-se na decisão proferida em 1ª instância, no que foi confirmada pelo Acórdão recorrido:

«Analisando o teor da decisão administrativa que ora se questiona, mormente o ponto nº 10 da mesma [que consta do probatório], vem ali dito que Autor violou:

i. A regra de elegibilidade nº 1 do Regulamento (CE) nº 448/2004, da Comissão, de 10 de Março, por ter apresentado recibos de favor, bem como por não ser possível determinar a data de pagamento da letra;

ii. O disposto nos artigos 112.º e 116.º do Código do IRS;

iii O estabelecido nos artigos 28.º e 30.º do Código do IVA;

iv A cláusula C.3, do contrato outorgado com o então IFADAP;

v A al. c) do art.º 5º da Portaria nº 1196/2003, de 13.10, por não ter assegurado a continuidade da exploração agrícola durante o período de cinco anos contado da data em que o contrato foi celebrado.

Vejamos, começando pela violação da regra de elegibilidade nº 1 prevista no Regulamento (CE) n.º 448/2004, da Comissão. Este Regulamento contém, em anexo, as regras de elegibilidade das despesas efetuadas, substituindo o anexo que constava do Regulamento (CE) nº 1685/2000 (daí que o mais correto fosse fazer referência a este Regulamento, com a redação introduzida pelo Regulamento nº (CE) 448/2004 - todavia, para este efeito, faremos referência ao Regulamento de 2004).

Desde logo, a regra de elegibilidade nº 1 diz respeito às despesas que tenham sido efetivamente pagas pelo beneficiário do apoio concedido. Noutros termos, apenas serão elegíveis para efeitos de apoio as despesas que o beneficiário já tenha pago, sendo depois reembolsado pelo montante aprovado. Portanto, antes de receber qualquer apoio, o beneficiário já terá de ter suportado as despesas.

Assim, o ponto 1.1 da regra de elegibilidade nº 1 estabelece que “os pagamentos executados pelos beneficiários finais, nos termos do nº 1, terceiro parágrafo, do artigo 32º do Regulamento (CE) nº 1260/1999 (seguidamente designado «regulamento geral»), serão pagamentos em dinheiro, salvo as excepções indicadas no ponto 1.5”.

No que diz respeito aos documentos que comprovem essas despesas, o ponto 2.1 da mesma regra de elegibilidade dispõe que “regra geral, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respectivas facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente”.

Ora, tanto quanto é possível concluir da análise à informação elaborada pelos serviços, e que consta do probatório, vem ali dito que não há coerência entre os meios que alegadamente foram mobilizados e o valor das facturas, o que fica explicitado com quadros contendo os meios de pagamento e os seus valores.

Acrescenta-se, ainda no mesmo documento, que também não existe coerência entre as alegações que o Autor apresentou em sede de diligências complementares (realizadas após a visita à exploração) e o que invocou aquando do exercício do direito de audição prévia, considerando que este vem agora declarar ter liquidado a letra na data do vencimento.

Por fim, diz-se que a letra invocada pelo aqui Autor, com vencimento em 06.06.2004, foi sucessivamente reformada no dia 03.06.2004 e no dia 03.09.2004.

Apreciando.

Começando pela alegada incoerência dos meios de pagamento, efetivamente a soma dos valores invocados na informação ascende a € 52.438,70, quando as faturas têm o valor de € 37.021,20. Acontece, porém, que nenhuma incongruência existe, ao contrário do que foi entendido pela Administração.

Em sede de diligências complementares, e como resulta dos factos provados, o Autor informou o modo como tinha acordado o pagamento das faturas em questão: entregou, logo, um cheque no valor de € 20.000,00, e aceitou uma letra; mais informou que, na data de vencimento da letra, em 03.06.2004, pediu a sua reforma por mais 90 dias, e entregou um cheque no valor de € 5.000,00; porém, como a reforma da letra incluía despesas, o que não estava disposto a aceitar, optou por liquidar o remanescente da dívida em numerário. Assim, neste momento, o que o Autor diz é que não aceitou a reforma da letra, optando por pagar por cheque, no valor de € 5.000,00 (como já referido), e em numerário a restante quantia em falta.

Já aquando do exercício do direito de audição prévia, e como também resulta do probatório, o Autor apenas fez juntar ao procedimento administrativo documento comprovativo da sua situação fiscal, fotocópia dos cheques datados de 04.03.2004 e de 03.06.2004, bem como da letra com vencimento a 06.06.2004, e declarando que pagou a restante quantia de € 12.021,20 em numerário.

Conciliando as declarações do Autor prestadas em sede de diligências complementares, com os elementos juntos em sede de audiência prévia, regista-se a ausência de qualquer incongruência. Aliás, incongruentes afiguram-se os termos da própria informação, porque não se vislumbra qualquer evidência no sentido de a letra ter sido reformada em 03.06.2004 e em 03.09.2004. O Autor, aliás, declarou precisamente o contrário, ou seja, que não aceitou a reforma da letra na data do seu vencimento, por incluir despesas, tendo optado por pagar o valor em falta em numerário.

Como se sabe, a reforma da letra, em termos sintéticos, consiste numa operação que ocorre quando se substitui esse título cambiário por outro, sendo que, usualmente, a ratio desse procedimento está em diferir o prazo de pagamento consignado no título, estando muitas vezes associada, também, a pagamentos parciais da dívida – cf. acórdão do TR de Coimbra de 23.06.2009, proferido no processo nº 46/07.8TBSPS-A.C1; no mesmo sentido, vide o acórdão do STJ de 20.10.2011, proferido no processo nº 609/07.1TBPTL.G1.S1.

Afirmando a Administração que a letra foi objeto de duas reformas, e uma vez que a reforma implicava a substituição de um título cambiário por outro, competia-lhe fazer juntar ao procedimento esses títulos. Ora, o que emerge dos factos provados (que tiveram por base a análise do processo instrutor) é que apenas foi apresentada uma letra ao longo de todo o procedimento, e por iniciativa do Autor.

Assim, o que dos elementos coligidos no procedimento resulta é que o Autor juntou as faturas em causa, apresentou os meios de pagamento utilizados (cheques e letra), e apresentou o recibo de quitação emitido pelo fornecedor, declarando ter recebido a totalidade do montante em dívida.

Não foram, deste modo, coligidos elementos bastantes que permitam afirmar que as despesas ainda não estavam pagas no momento em que o Autor apresentou o pedido de pagamento do subsídio.

Mediante a apresentação das faturas e do documento contabilístico comprovativo do pagamento das mesmas (o recibo), bem como dos meios de pagamento que foram utilizados para o efetivar, o Autor deu cumprimento às regras de elegibilidade. A partir do momento em que a Administração afirma estar perante um caso de “recibos de favor” (ou seja, aqueles casos em que o fornecedor do bem ou serviço emite um recibo de quitação antes mesmo de ter recebido o valor devido, como forma de o beneficiário obter o pagamento do subsídio antes de ocorrer o pagamento efetivo) cumpre-lhe coligir elementos que permitam sustentar essa conclusão.

Se, como no caso concreto, a Administração afirma que uma letra utilizada para pagamento foi reformada, e que não sabe quando foi efetivamente paga, tem de juntar ao procedimento os novos títulos cambiários ou outros elementos como forma de provar o que alega.

Por outro lado, se baseia a sua convicção em contradições que encontra nas declarações do próprio beneficiário, então tem de fazer por sustentá-las devidamente, e não na interpretação mais ou menos convenientes de várias declarações prestadas no procedimento.

Assim, e em suma, inexistindo no procedimento elementos suficientes para chegar à conclusão obtida pela Administração, não pode ter-se por violadas as regras de elegibilidade acima referidas.

Cedem, assim, os fundamentos invocados como forma de sustentar a existência de recibos de favor – pela inexistência das alegadas contradições, e por não existirem elementos no sentido de demonstrar a reforma da letra.

Quanto à violação do disposto nos artigos 112º e 116º do Código do IRS, bem como dos artigos 28º e 30º do Código do IVA, de acordo com a informação que sustenta a decisão, o ora Autor não apresentou contabilidade nos termos legais, bem como não fez prova de estar coletado. Além disso, é também referido que não declarou o subsídio recebido.

Sucede que lido o contrato celebrado entre o Autor e o então IFADAP, designadamente na parte em que se estabelecem as obrigações do beneficiário, daí nada resulta quanto a saber se o cumprimento das obrigações declarativas de natureza fiscal constitui fundamento bastante para determinar a rescisão unilateral do contrato.

Nem tão-pouco tal resulta do regime legal. Com efeito, o art.º 11º, nº 1, do Decreto-Lei nº 163- A/2000, de 27.07, que versa sobre a possibilidade de rescisão unilateral do contrato de concessão de apoios financeiros por parte do (então) IFADAP, estabelece o seguinte: “o IFADAP pode rescindir unilateralmente os contratos em caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações ou da inexistência ou desaparecimento, que lhe seja imputável, de qualquer dos requisitos de concessão da ajuda”.

Daqui decorre que a rescisão unilateral do contrato apenas pode ter por base uma das seguintes hipóteses: (i) que o beneficiário do apoio não cumpra qualquer das suas obrigações; (ii) que não exista ou tenha desaparecido qualquer um dos requisitos de concessão da ajuda, quando tal possa ser imputado ao beneficiário.

A segunda das hipóteses expostas fica afastada, porquanto em momento algum se refere que a decisão de rescindir o contrato se tenha sustentado no desaparecimento dos requisitos da concessão de ajuda, por motivo imputável ao aqui Autor. Assim sendo, apenas poderia ocorrer rescisão do contrato com fundamento no incumprimento, por parte do Autor, das obrigações assumidas com a assinatura do contrato – e essas obrigações só podem ter por fundamento a lei ou o próprio contrato.

O regulamento de aplicação da ação nº 1 da medida Agris, no âmbito da qual a candidatura foi apresentada e aprovada, consta da Portaria nº 1109-E/2000, de 27.11, republicada pela Portaria nº 1196/2003, de 13.10. No entanto, nenhuma norma fixa, de modo sistemático, o conjunto das obrigações a observar pelo beneficiário, embora do articulado tal se possa inferir.

Assim, e por exemplo, a obrigação de assegurar a continuidade da exploração agrícola pelo período de cinco anos contados da data da celebração do contrato de atribuição de ajudas consta da al. c) do nº 1 do artº 5º do regulamento, norma que, pelo menos em epígrafe, se destinaria a definir quem pode beneficiar da concessão de ajudas. Da mesma forma, a obrigação de executar o projeto dentro de certo limite temporal resulta do disposto no art.º 21º do regulamento.

O que vem de dizer-se serve para afirmar que a rescisão unilateral do contrato de concessão de apoios tem de basear-se, necessariamente, no incumprimento das obrigações assumidas pelo beneficiário. Ora, o eventual incumprimento do disposto no Código do IRS em matéria de obrigações acessórias dos sujeitos passivos não corresponde ao incumprimento de qualquer obrigação por si assumida no contexto da obtenção do apoio.

Acresce dizer que, tal como o Autor alega, a existência do livro de registo de imobilizações (ou dos outros livros) não é absolutamente certa, pois, nos termos do disposto no art.º 116.º, n.º 6, do Código do IRS “os titulares de rendimentos da categoria B que, não sendo obrigados a dispor de contabilidade organizada, possuam, no entanto, um sistema de contabilidade que satisfaça os requisitos adequados ao correcto apuramento e fiscalização do imposto podem não utilizar os livros referidos no presente artigo” – redação que resultou da alteração introduzida pelo Decreto-Lei nº 238/2006, de 20.12, em vigor a partir de 01.01.2007. Não bastava, por isso, afirmar que o Autor não dispunha dos livros – seria sempre necessário demonstrar que o seu sistema de contabilidade não permitia apurar corretamente o imposto.

Por outro lado, não se compreende qual o alcance da referência à violação dos artigos 28º e 30º do Código do IVA, designadamente porque o Autor não estaria coletado. Com efeito, provou-se que o Autor manteve atividade aberta pelo menos até ao ano de 2010 (mais concretamente, até 05.11.2010).

Quanto à não declaração do subsídio recebido, o Autor vem alegar que o fundamento invocado é falso, já que declarou o montante em questão. Uma alegação temerária.

Com efeito, provou-se que o Autor declarou o subsídio. Porém, também ficou demonstrado que a declaração foi apresentada somente em 24.07.2009, sendo que a mesma assumiu a natureza de “declaração de substituição”. Uma vez que o valor recebido em 2005 deveria ter sido declarado logo em 2006, de acordo com as regras do Código do IRS, não resta senão concluir pelo incumprimento da obrigação declarativa, pelo menos tempestivamente. Certo é, contudo, que no momento em que a decisão foi tomada, o Autor já havia declarado o subsídio.

Todavia, e tal como sucede em relação ao cumprimento das obrigações fiscais acessórias acima referidas em matéria de organização da contabilidade, também neste caso da não declaração dos rendimentos inexiste norma legal, regulamentar ou contratual que estabeleça a declaração do rendimento como obrigação do beneficiário do apoio, para efeitos de manter o contrato em vigor.

Note-se que não dizemos que o Autor não estava obrigado a declarar o subsídio que recebeu – legalmente, estava obrigado a fazê-lo. Acontece, no entanto, que essa obrigação não emerge do contrato ou da regulamentação legal da concessão do apoio. Ou seja, não se trata do incumprimento de uma das obrigações assumidas pelo beneficiário para efeitos de concessão do apoio. Habitualmente, neste âmbito de apoios concedidos, a regulamentação exige que os beneficiários mantenham a sua situação regularizada em termos fiscais e contributivos. Porém, no caso concreto tal não sucede.

Em todo o caso, e concluindo, a declaração junto dos serviços da autoridade tributária do montante do subsídio recebido não vem configurada como uma obrigação assumida pelo beneficiário para efeitos de concessão do apoio, razão pela qual não poderia sustentar a rescisão unilateral do contrato.

Assinale-se que, tal como diz a entidade demandada, o cumprimento de todas essas obrigações é relevante, designadamente para efeitos de controlo. Porém, dizer-se que é importante não significa que constitua uma obrigação assumida pelo beneficiário decorrente da celebração do contrato. E só o incumprimento dessas obrigações (ou seja, das que derivam diretamente do contrato ou do regime legal que o enquadra) pode sustentar, de acordo com o art.º 11º, nº 1, do Decreto-Lei nº 163-A/2000, a rescisão unilateral do contrato.

A questão da cessação da atividade entronca, aliás, no alegado incumprimento do disposto no art.º 5.º, n.º 1, al. c), do regulamento da medida, e da cláusula C.3. do contrato de atribuição de apoios. Com efeito, a entidade administrativa entendeu que o Autor cessou atividade para efeitos de IVA em 31.12.2006, e, com esse fundamento, considerou que não manteve a exploração pelo período de cinco anos, contados da data da assinatura do contrato.

Relembre-se que, tal como consta do probatório, o contrato foi assinado em 18.02.2005, pelo que, à luz das disposições regulamentares e contratuais aplicáveis, o Autor tinha a obrigação de assegurar a continuidade da exploração agrícola pelo período de cinco anos contados desde essa data, ou seja, até 18.02.2010.

A circunstância de o Autor ter cessado atividade para efeitos de IVA [sendo que ficou provado o contrário] nunca seria suficiente para concluir no sentido de ter sido incumprida esta obrigação. Mesmo que o Autor tivesse cessado atividade, poderia ainda assim manter a exploração agrícola em funcionamento. Estaria, eventualmente, em incumprimento das suas obrigações tributárias, mas concluir daí, sem mais, que não cumpriu a obrigação de manter a atividade da exploração por cinco anos não se mostra viável.

Refira-se, a este propósito, o paradoxo da decisão administrativa. Com efeito, e como resulta do probatório, em 12.06.2008 foi realizada uma visita à exploração agrícola em causa, e nesse momento nada se fez notar no sentido de a atividade da mesma ter sido entretanto cessada. Ora, não faz sentido que, por um lado, se alegue como fundamento para o incumprimento que o Autor cessou atividade em 31.12.2006 (pelo que, conclui a administração, não manteve a exploração em atividade desde essa data), mas existam elementos ao dispor da administração que demonstram que, após aquela data, a exploração estava ainda em atividade. A decisão contraria, deste modo, os elementos recolhidos pela própria administração, constituindo, assim, mais uma razão demonstrativa da precipitação da conclusão obtida.

Em qualquer caso, sempre ficou demonstrado que o Autor manteve atividade aberta pelo menos até 05.11.2010, razão pela qual, à luz do quadro factual apurado, sempre terá de ceder o fundamento invocado. Em síntese, inexistem fundamentos que sejam suscetíveis de sustentar a rescisão unilateral do contrato pelo IFAP, pelo que a decisão não pode manter-se. O que determina a anulação do ato com tal fundamento, como a final se decidirá».

E o assim decidido, que foi confirmado pelo acórdão recorrido, é para manter, pois não se vislumbra que se verifique nenhum dos erros de julgamento assacados pelo recorrente.

Com efeito, dispõe o ponto 2.1 do Reg. (CE) nº 1685/2000, na versão do Reg. (CE) nº 448/2004 (Anexo), referente às Regras de Elegibilidade nº 1, com a epígrafe “Despesas efectivamente pagas”, Pagamentos executados pelos beneficiários finais” – Documentos comprovativos das despesas:

«2.1- Regra geral, os pagamentos já executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respectivas facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente”.

Sendo esta a redacção da regra aplicável e atentando na factualidade provada, resulta manifesto que o recorrente não logrou comprovar que o recorrido tenha violado esta regra; ao invés, resulta da factualidade assente que este comprovou devidamente as despesas que efectuou, apresentando inclusive as respectivas facturas pagas, comprovando que o pagamento ocorreu muito antes do pedido de pagamento por parte do IFAP, que apenas ocorreu em 25.02.2005, ou seja em 27.07.2004 [cfr. ponto 4 da factualidade assente], pelo que é destituído de fundamento a falta de documentação contabilística que só é exigida quando não existe possibilidade de comprovação por meios de facturas pagas [e respectivos recebidos].

Questão diferente respeita à eventual infracção fiscal, que neste âmbito não pode ser sequer sindicada.

Importa, pois, concluir que o recorrido comprovou devidamente as despesas mediante apresentação de facturas pagas e respectivos recibos de quitação.

E também não corresponde à realidade que a ausência de tais registos financeiros e contabilísticos tenha impedido o recorrente de efectuar a comprovação efectiva da realização das despesas apresentadas pelo recorrido a pagamento, não só porque o recorrido forneceu todos os elementos que possuía e deu autorização para que aquele os obtivesse junto de qualquer instituição bancária, como o recorrente não está impedido de obter junto das autoridades todas as informações que entenda serem necessárias para instruir os processos de fiscalização interna.

Daí que o recorrente poderia sempre ter comprovado perante a empresa vendedora dos equipamentos comprados pelo recorrido, se na realidade, o pagamento havia sido feito e em que data e através de que meios [cheques, letra – reformada e em que data - e numerário]; não tendo feito, não pode agora imputar qualquer responsabilidade ao recorrido, que cumpriu todos os ónus probatórios que lhe competiam.

Por sua vez, o recorrido apresentou ambos os cheques com datas de emissão anteriores à emissão das facturas e muito antes do pedido de reembolso; quanto ao pagamento em numerário, mais uma vez cabia ao recorrente averiguar se a letra [reforma] estava ou não paga junto das entidades competentes, o que não logrou fazer, pelo que importa considerar, neste aspecto, que as despesas efectuadas pela recorrida eram elegíveis para efeitos da ajuda.

Por último, quanto ao segmento referente ao recibo de quitação para a determinação da elegibilidade das despesas (embora não no Programa Agris, mas tendo a mesma aplicação), cfr. o já decidido por este Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito do proc. nº 0486/11, datado de 24.01.2012, onde se sumariou:

«I- Nos termos do art. 27º, nº 2, do Decreto Regulamentar 12-A/2000, de 15 de Setembro “Consideram-se como custos elegíveis, no âmbito de um pedido de financiamento, as despesas realizadas no período que decorre entre os 60 dias anteriores à data da apresentação do pedido de financiamento e o da data de apresentação do saldo”.

II- Devem, para esse efeito, considerar-se custos elegíveis as despesas cujo recibo de quitação ocorre no período de elegibilidade, ainda que a transferência bancária tenha ocorrido posteriormente a essa data».

E ainda no Acórdão proferido em 11.10.2018, proc. nº 02773/11.6BEPRT 0501/18, onde se consignou

«Como supra se referiu, em causa está a elegibilidade da despesa paga através de cheque datado de 08.08.2005 que, no entanto, apenas veio a ser descontado em 15.12.2006, ou seja, em data posterior à da emissão da autorização da ajuda concedida à ora recorrente, no âmbito do denominado “Programa AGRO – Medida 1”, e mesmo após a Certificação e Declaração de Despesa à Comissão europeia, onde aquela despesa foi incluída.

Segundo a recorrente “o desconto efectivo do cheque é um acto alheio à vontade do pagador, o beneficiário da ajuda comunitária”, (…) o Reg. CE 1685/2000 – regra nº 1 – que define a elegibilidade da despesa exige que a despesa esteja efectivamente realizada, não exigindo que o pagamento esteja efectuado por saída efectiva de dinheiro da conta do promotor e, uma vez feito fisicamente o investimento, emitida a factura, entregue o cheque e emitido pelo fornecedor o competente recibo, a despesa está realizada.

Ora, mostra-se assente que a factura em questão foi emitida pelo fornecedor em 16.06.2005; que o cheque para o seu pagamento foi emitido em 08.08.2005; que aquele fornecedor entregou à ora recorrente o correspondente recibo em 10.08.2005; e que o desconto do cheque apenas se registou em 15.12.2006, ou seja, após 16 meses da sua emissão.

Esta factualidade nada tem a ver com as situações em que o cheque é emitido após ter sido passado o recibo ou depois de se ter solicitado o pagamento dos apoios à entidade competente, dado que nestas situações, a despesa terá necessariamente de considerar-se inelegível por violação do disposto na Regra da Elegibilidade nº 1 anexa ao Reg. CE nº 1685/2000, com a última redacção dada pelo Reg. CE nº 448/2004 que estipula que a despesa apenas é elegível quando efectivamente paga.

Ao invés, o que se passou no caso sub judice foi que o desconto do cheque [e não a sua emissão] é que ocorreu muito depois de ter sido passado o recibo e de ter sido processada a autorização de pagamento e mesmo depois de ter sido certificada e declarada a despesa perante a Comissão Europeia.

O cheque, por natureza, é um dos meios ou ordem de pagamento à vista, representativo de numerário, que é comum utilizar aquando de pagamentos imediatos – cfr. artºs 28º e 29º da Lei Uniforme relativa aos cheques.

É assertivo que a finalidade das ajudas pagas no âmbito do Programa AGRO, é a de reembolsar o beneficiário das despesas realizadas e não a de conceder capital para o financiamento de um determinado projecto; daí que, não sendo o cheque apresentado a desconto no período elegível, não se concretiza nesse período, a saída de numerário que a efectiva realização da despesas e o pagamento visam acautelar.

No entanto, no caso presente, o facto de o cheque ter sido apresentado a pagamento mais de um ano após a data em que foi colocado à disposição do tomador do mesmo, não consente, sem mais e por si só, que se conclua que a despesa em causa não foi realizada e paga na data indicada como data de emissão do cheque e, que consequentemente, o comprovativo do pagamento da factura, se possa considerar como um “recibo de favor”.

Por outro lado, a apresentação do cheque a pagamento por parte do tomador é um acto alheio à vontade do pagador, o beneficiário da ajuda comunitária, dado que está no livre arbítrio o momento em que o fornecedor decide descontar o cheque.

Acresce que, muito relevante para a conclusão a que se chega, está o facto de, repete-se, se mostrar provado que após a emissão do cheque, foi emitido o correspondente recibo de quitação.

Assim, no caso sub judice cremos que outra solução não existe, que não seja a de considerar que o pagamento relativo às despesas cuja elegibilidade é questionada, se mostra comprovada pela emissão, no período elegível, da respectiva factura, do cheque para pagamento da mesma e do correspondente recibo, tudo em conformidade com a norma comunitária considerada violada pelo recorrido no despacho impugnado.

Considerar de outra forma, é que seria ao arrepio da legalidade das normas aplicáveis, uma vez que, sendo o cheque um meio legal de pagamento, e tendo havido a emissão atempada do respectivo recibo de quitação, então, só em situações de fraude à lei, designadamente, de conluio, a provar pelo recorrido, no âmbito da acção de fiscalização, é que se poderia concluir de outra forma.

Aliás, o recibo de quitação, é visto pelo legislador como um documento de quitação, com efeitos comerciais e fiscais, comprovativo do pagamento dos bens transaccionados ou das prestações de serviços constantes da factura, cujo pagamento aliás se presume – cfr. artº 476º do Cód Comercial, artº 115º, nº 1 do CIRS e 786º do Cód. Civil.

Deste modo, era sobre o IFAP, enquanto entidade fiscalizadora da boa execução e dos controles físicos, contabilísticos e processuais das ajudas a conceder ou já concedidas, que cabia o encargo/ónus de provar que, não obstante a entrega do cheque e correspondente recibo de quitação, com emissão da factura, o pagamento não tinha sido efectivamente efectuado, não tendo existido desta forma, uma verdadeira despesa e um verdadeiro negócio.

Mas não é bastante, alegar que não é expectável que um agente económico tenha em seu poder um cheque assinado e apenas o desconte 1 ano e 4 meses depois de autorizado a fazê-lo. Realmente não é expectável, mas também não é suficiente nesta fase processual mencionar apenas a data em que o cheque foi apresentado a pagamento, sem se ter em conta a natureza deste meio de pagamento e o facto [de maior relevância] da circunstância da apresentação a desconto por parte do tomador constituir um acto que não está na disponibilidade do sacador do cheque, no caso do beneficiário da ajuda.

Ou seja: o desconto efectivo do cheque é um acto alheio à vontade do pagador – o beneficiário da ajuda comunitária».

Aderindo a esta jurisprudência e atendendo a que a recorrida apresentou as facturas e recibo de quitação comprovativos da despesa efectivamente paga, com data muito anterior ao pedido de reembolso, há que concluir que cumpriu o ónus de prova de acordo com o disposto no artº 342º, nº 1 do Código Civil, tendo igualmente cumprido as exigências impostas pela legislação comunitária aplicável, nos termos que supra se enunciaram, inexistindo fundamento legal para a rescisão do contrato de atribuição de ajudas por parte do recorrente, assim improcedendo o recurso interposto.

3. DECISÃO

Face ao exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso.

Custas a cargo do recorrente.

Lisboa, 23 de Junho de 2022. - Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro - José Francisco Fonseca da Paz.