Quem foi o relator do acórdão 1431/18.5T8PTM.E1?

O relator foi Sónia Moura, no Tribunal da Relação de Évora.

Quando foi proferido o acórdão 1431/18.5T8PTM.E1?

O acórdão foi proferido em 23 de abril de 2026.

1431/18.5T8PTM.E1

Sumário

Sumário: 1. Não se integra no âmbito do n.º 1 do artigo 15.º da Lei n.º 54/2005, de 15.11, que aprovou o Regime da titularidade dos recursos hídricos, a ação instaurada pelo Ministério Público onde é peticionada a declaração de que uma determinada área pertence ao domínio público hídrico, bem como a declaração de nulidade ou ineficácia de negócio jurídico relativo àquela parcela de terreno e o cancelamento dos respetivos registos. 2. No âmbito das ações judiciais previstas naquele artigo 15.º, destinadas a reconhecer a propriedade privada sobre bens presuntivamente abarcados no domínio público hídrico, o Ministério Público apenas pode intervir na qualidade de réu, conforme é ali expressamente referido. (Sumário da responsabilidade da Relatora, nos termos do artigo 663.º, n.º 7 do Código de Processo Civil)

Texto

2 *** I - Relatório 1. O Ministério Público, em representação do Estado, nos termos do disposto nos artigos 1.º e 3.º, n.º 1, alínea e) da Lei n.º 60/98, de 27.08, e 15.º, n.º 1, da Lei n.º 54/2005, de 15.11, intentou ação declarativa constitutiva comum, sob forma comum, contra Praia da Cova, Realizações Turísticas, S.A., formulando o seguinte pedido: a) ser reconhecido o direito de propriedade do Estado sobre o prédio descrito na CRP ... sob o n.º ...76, da freguesia ..., com a área aí constante de 30.420m2, mas inscrito na matriz predial rústica com uma área de 37.979 m2; b) ser declarada nula a escritura de compra e venda realizada pela Praia da Cova - Realizações Turísticas, S.A., relativa ao terreno já identificado, celebrada a 18.12.2012, no Cartório Notarial ..., com o consequente cancelamento da respetiva descrição no registo predial e inscrição na matriz e ser reconhecido o domínio público da parte da parcela no mesmo integrada; c) Subsidiariamente, se declare ineficaz e de nenhum efeito essa mesma escritura pública, e, em consequência, se declare inexistente o direito aí justificado, para que a R. não possa, através dela, registar quaisquer direitos sobre o prédio nela identificado; d) Em qualquer dos casos, se ordene o cancelamento de quaisquer registos operados com base na dita escritura, por nulidade dos mesmos, ao abrigo do artigo 16.º, n.º 3, do Código do Registo Predial. Peticiona o A. que seja reconhecido o direito de propriedade sobre a parcela de terreno que foi objeto da compra e venda e que está parcialmente integrada na margem das águas do mar em Armação de Pêra, mais concretamente entre a "Fortaleza" e a "Boca do Rio", situando-se dentro de uma faixa de 50 metros para além da linha máxima de praia-mar das águas vivas equinociais, tendo natureza de praia, sendo constituída por uma área significativa do areal da Praia dos Pescadores, em Armação de Pêra, por um corredor de pesca, 55 unidades de apoio de pesca, um edifício destinado a lota e respetivos anexos, um posto da Cruz Vermelha, um parque de estacionamento (anteriormente campo de futebol), diversos arruamentos integrados no domínio público municipal, bem como estabelecimentos de restauração concessionados, nunca podendo tal parcela, na ótica do A., ser considerada propriedade privada, nos termos e para os efeitos previstos no n.º 1 do artigo 12.º, da Lei n.º 54/2005, de 15.11. Mais esclareceu que pretende o reconhecimento da propriedade do Estado sobre a parte do prédio em causa no segmento em que se encontra integrado na área de domínio público marítimo da Praia de Armação de Pêra. Alegou ainda que os proprietários não obtiveram o reconhecimento judicial da sua propriedade, por não terem instaurado qualquer ação para o efeito, não podendo ser considerados como tal a ação de demarcação de 1913, nem a de delimitação de 1998, já que a delimitação administrativa não afasta a competência dos tribunais comuns. Considera, de igual modo, que funciona inteiramente a presunção de dominialidade pública constante da parte final do artigo 12.º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 54/2005, e que também pela via da usucapião se pode considerar ter ocorrido a aquisição para o domínio público da parte do prédio que desde há dezenas de anos se encontra afeta a usos públicos. E não tendo sido afastado a presunção legal, não poderia o prédio ser objeto da compra e venda realizada, uma vez que são inalienáveis os imóveis do domínio público, nos termos dos artigos 18.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 07.08, e 202.º, n.º 2 e 280.º do Código Civil. 2. A R. contestou, arguindo a ilegitimidade do Ministério Público, a qual não resulta do n.º 1 do artigo 15.º da Lei n.º 54/2005, de 15.11, por a legitimidade aí instituída ser legitimidade passiva, para contestar e para defesa de interesses coletivos públicos com respeito à titularidade dos recursos hídricos, não se verificando nenhum de tais pressupostos legais, já que o Ministério Público se encontra a demandar e a R. sempre atuou em benefício da próprio comunidade, nomeadamente, em face da sua intenção de doação de parte significativa do dito prédio a entidades públicas; a impossibilidade legal do Ministério Público poder representar o Estado, dado que instaurou estes autos sem que previamente tivesse obtido autorização para o efeito, verificando-se, quanto a tal omissão, a exceção prevista na alínea d) do artigo 577.º do Código de Processo Civil; a ilegitimidade passiva, decorrente da preterição de uma situação de litisconsórcio necessário, dado que não foram igualmente demandados os vendedores do prédio, isto num contexto em que se pretende que seja declarada a nulidade do negócio ou, subsidiariamente, a ineficácia do contrato de compra e venda. Alega ainda que o prédio alienado tem natureza privada, pelo que em face do teor do auto de delimitação do domínio público marítimo publicado no Diário da República, III Série, n.º 100, de 30.04.1998), não pode o Estado questionar tal delimitação, o qual pode apenas ser da iniciativa de particulares interessados em se oporem à mesma, nos termos do n.º 7 do artigo 17.º da Lei n.º 54/2005. Sustenta também que o Estado Administração autárquica tem reconhecido a natureza privada do imóvel, o que sucedeu em sede de negociações previamente estabelecidas com referência à formalização do negócio em causa. Considera, em conclusão, que a propositura da presente ação é violadora do princípio da legalidade, em face da falta de legitimidade e de autorização do Ministério Público para o efeito e por via da desconsideração da delimitação administrativa existente, não se verificando a prossecução do interesse público e ou proteção dos legítimos direitos e interesses dos cidadãos, e sendo a atuação do Ministério Público também violadora dos princípios da justiça e da razoabilidade, da boa fé e da propriedade privada. 3. O Município de Silves deduziu incidente de intervenção principal espontânea, o qual foi deferido. 4. Foi proferido despacho a determinar que o A. desencadeasse a intervenção dos vendedores, ao abrigo do disposto no artigo 316.º do Código de Processo Civil, o que foi requerido e deferido. 5. Os Intervenientes Principais passivos AA, BB, CC, DD, EE, FF, GG, HH e II, vieram contestar, arguindo a ilegitimidade ativa, a falta de poderes do Ministério Público para atuar em representação do Estado, a ineptidão da petição inicial por contradição entre a causa de pedir e os pedidos e a ininteligibilidade dos pedidos, e o abuso de direito, na modalidade de venire contra factum proprium. Mais deduziram defesa por impugnação. 6. O Ministério Público respondeu às exceções, pugnando pela sua improcedência. 7. Foi proferido despacho saneador, onde se julgou improcedente a exceção dilatória da nulidade por ineptidão da petição inicial, e se julgou procedente a exceção dilatória da ilegitimidade ativa, tendo os RR. sido absolvidos da instância, nos seguintes termos: “Pelo expendido, julgo verificada a exceção de ilegitimidade do Ministério Publico e em consequência absolvo os réus da instância, nos termos dos arts. 278º, nº 1, al. d), 576.º, n. º1 e 2 e 577º, al. e) todos do Cod. de Proc. Civ.”. 8. Inconformado com esta decisão, veio o A. apelar da mesma, tendo terminado as suas alegações com as seguintes conclusões: “1. O presente recurso visa submeter a decisão judicial - saneador-sentença proferida nos autos -, a uma nova apreciação. 2. Tal decisão considerou que o Ministério Público não tinha legitimidade ativa para instaurar, em nome próprio, ação onde pretende obter a declaração de nulidade /ineficácia de um contrato de compra e venda, que teve por objeto um prédio que integra em parte o domínio público marítimo. 3. Entende a decisão recorrida que essa legitimidade não pode decorrer do estatuído no art. 15.º, n.º1, da Lei nº 54/2005, de 15/1 pois, por opção do legislador, atribuiu ao Ministério Público uma legitimidade própria, mas de natureza passiva. 4. E que, estando em causa o que denomina de «interesses patrimoniais do Estado» será o Estado que deve ser parte no processo. 5. Conclui também que “não tendo estes autos sido instaurados pelo Estado Português e ou em sua representação, está verificada a exceção de ilegitimidade do Ministério Público e em consequência, absolveu os réus da instância, nos termos dos arts. 278º, nº 1, al. b), 576.º, n. º1 e 2 e 577º, al. d) todos do Código de Processo Civil”. 6. Atente-se que, nos presentes autos, o Ministério Público peticiona a declaração de nulidade da compra e venda realizada pela R. “Praia da Cova” aos Rs. cuja intervenção foi provocada, com consequente cancelamento no registo predial e da inscrição na matriz, porque parte do prédio transacionado estará em área que integra o domínio público marítimo. 7. Segundo o art. 202.º, do Código Civil, “estão fora do comércio todas as coisas que não podem ser objeto de direitos privados, tais como as que se encontram no domínio público e as que são, por sua natureza, insuscetíveis de apropriação individual.“ 8. Atenta tal circunstância, o negócio, porque contrário à lei, será nulo, cfr. art. 280.º, do Código Civil. 9. Tal nulidade, como prevê o art. 286.º do Código Civil, será invocável a todo o tempo, por qualquer interessado e pode ser declarada oficiosamente pelo tribunal. 10. A Mm.ª Juiz a quo não se debruçou especificamente sobre tais normativos, pese embora sejam a base do pedido e estejam expressamente enunciados no art. 18.º da Petição inicial. 11. Ora, o Ministério Público, para além de assumir a promoção processual, quer de interesses privados, quer de interesses de ordem pública do Estado-Administração, representa também o Estado-Coletividade quando defende o próprio ordenamento jurídico, atuando em representação de um interesse superior de ordem pública que poderá porventura coincidir, “simultânea ou reflexamente, com a defesa dos titulares do interesse a quem a atuação judiciária das normas aproveita (ou desaproveita) no concreto” (cfr. António Neves Ribeiro, in “O Estado nos Tribunais (Intervenção cível do MP em 1.ª instância)”, 2.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 1994, pág. 20). 12. Nestes casos, o Ministério Público atua na dimensão ética do Estado, sendo a sua consciência legal “enquanto suporte jurídico da comunidade integrante, independentemente do aproveitamento, ou não, dos titulares dos direitos ou obrigações questionados através da relação processual” (Idem, ob. cit., pág. 20). 13. É este o título de representação que, em substância, é invocado pelo Ministério Público nos presentes autos, nos quais se apresenta a defender o ordenamento jurídico e os interesses coletivos, tanto na sua vertente mais abrangente - interesse público na utilização e proteção dos recursos/espaços marítimos e garantia de segurança e fiscalização - como de todos e cada um dos cidadãos - no acesso livre às águas para atividades lúdicas/económicas como a pesca e a navegação. 14. A jurisprudência e a doutrina são unânimes no entendimento, em casos em tudo análogos ao presente, que o Ministério Público, no que concerne à legitimação para invocar a nulidade, integra o conceito legal de “qualquer interessado”. 15. Nesse sentido: Pedro Paes de Vasconcelos (v. Teoria Geral do Direito Civil, 2ª ed., pág. 580 e 591) formula a propósito as seguintes considerações, que nos parecem exemplares, e a que aderimos inteiramente: «A redação da lei exige que se dê alguma atenção ao interesse que funda a legitimidade. Em primeiro lugar, há que ter em conta que dificilmente alguém assumirá os encargos de uma ação judicial sem ter nisso um interesse sério. Em segundo lugar importa não esquecer que, uma vez proposta uma ação de declaração de nulidade, ou invocada como exceção a nulidade numa ação pendente, o tribunal tem de se pronunciar oficiosamente sobre ela, seja qual for a qualidade da pessoa que tomou a iniciativa de suscitar a questão. O artº 286º ao reconhecer legitimidade substantiva a “qualquer interessado”, não deve ser interpretado como admitindo a invocação da nulidade por “qualquer pessoa”, o que seria talvez demasiado amplo, mas também não deve sê-lo no sentido de restringir a legitimidade para invocar a nulidade a pessoas que sejam titulares de um interesse especialmente privilegiado, porque esse é o caso da regra de legitimidade para a anulação dos negócios jurídicos anuláveis. O interesse exigido no artº 286º não pode ser simplesmente fútil ou frívolo, nem abusivo, mas não deve ser restrito à titularidade de uma situação ou relação que seja afetada na sua consistência prática ou jurídica pela subsistência do ato nulo. (…) uma vantagem económica direta ou indireta deve ser suficiente para integrar o interesse a que se refere o artº 286º. Ao admitir a invocação da nulidade “por qualquer interessado”, o preceito deve melhor ser interpretado no sentido de que tem legitimidade qualquer pessoa que esteja interessada na declaração da nulidade, tal como o entende Rui de Alarcão. O interesse não deve ser apreciado objetiva, mas antes subjetivamente. No caso concreto deve ser aferido se aquela pessoa obtém alguma utilidade, ou remove alguma desvantagem com a declaração de nulidade. Se assim for, é parte legítima. Finalmente, deve ser recordado que, uma vez suscitada a questão da nulidade, o juiz tem de se pronunciar sobre ela (…). Atento o poder-dever de o tribunal conhecer oficiosamente a nulidade, perdem muito do seu sentido as orientações restritivas em matéria de legitimidade para a arguição da nulidade.» 16. No que ao Ministério Público diz respeito, no sentido da sua legitimidade ad causam, por ter interesse em agir nos termos que vêm sendo enunciados, podemos referir alguns Acórdãos que direta ou indiretamente afloram tal questão, como: -» Tribunal da Relação de Coimbra, de 10 de março de 2015, (disponível em www.dgsi.pt/jtrc.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5bb/a0a5552254afe82980257e0e0 03a2647?OpenDocument); -» Tribunal da Relação de Lisboa de 07.11.2019, (disponível em www.dgsi.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/d529397360e335f9802584b20 05b9832?OpenDocument); -» do Supremo Tribunal de Justiça de 22.06.2023 (disponível em www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/ff5e95430e562c9b802589da00 2fdc2d?OpenDocument); 17. Concluímos, assim que o Ministério Público tem legitimidade ad causam para requerer a nulidade da escritura em causa nos presentes autos, residindo o seu interesse em agir na circunstância de estar em causa a venda de parcela de um prédio inserido no domínio público marítimo, negócio que, como tal, atinge um interesse coletivo público. 18. Igual legitimidade terá o Ministério Público quando pede, em consequência da nulidade do negócio, a declaração de nulidade do registo. 19. De facto, estabelece o art. 17.º, do Código de Registo Predial que: “A ação judicial de declaração de nulidade do registo pode ser interposta por qualquer interessado e pelo Ministério Público, logo que tome conhecimento do vício”. 20. De entre os fundamentos que ferem o registo de nulidade, de acordo com o estabelecido no art. 16.º, do Código de Registo Predial, conta-se, na alínea b), o registo que “tiver sido lavrado com base em títulos insuficientes para a prova legal do facto registado.” 21. Os vendedores do prédio em causa nos autos (2.ºs RR após intervenção provocada), não intentaram, como lhe era exigido, em cumprimento do artigo 15º da Lei nº 54/2005, de 15/11, qualquer ação judicial para reconhecimento da propriedade privada, quanto ao todo ou parte do prédio que se integra no domínio público marítimo. 22. O reconhecimento da propriedade privada desse prédio, que se presume pertencer ao Estado, exige sempre a existência de decisão nesse sentido dos tribunais comuns (e não apenas como pretendem os RRs. de um auto de delimitação ou de uma sentença de demarcação). 23. Não havendo sido afastada a presunção de propriedade da parcela do prédio o título que esteve na base do registo realizado não é suficiente para sustentar a propriedade privada dessa parcela. 24. Quanto à legitimidade decorrente da Lei n.º 54/2005 - titularidade dos recursos hídricos - o legislador foi inequívoco quanto à atribuição de legitimidade ao Ministério Público para contestar as ações judiciais que viessem a ser instauradas por particulares para reconhecimento do seu direito de propriedade sobre terrenos integrados no domínio público marítimo art. 15.º, n.º 1. 25. E fê-lo, justamente, porque estão em causa interesses coletivos públicos, ou seja, o desfecho daquela ação interessa a todos, à Coletividade. 26. Não faz qualquer sentido conferir legitimidade própria para defender o Estado e não reconhecer igual legitimidade nos casos em que o Estado se veja confrontado com o ato ofensivo da posse ou da propriedade de um bem que pertence ao domínio público e que inclusive está fora do comércio jurídico. 27. O interesse público que justifica a assunção da posição de Réu, ad causam, justifica a defesa do mesmo interesse público numa perspetiva ampla - como Autor. 28. Tratando-se da tutela da Coletividade, de interesses que são de todos, o Ministério Público tem legitimidade própria e não poderá deixar de avançar face à violação clara do ordenamento jurídico e de direitos de todos os cidadãos como o acesso livre e irrestrito às águas e margens, para atividades económicas e de lazer, a proteção e controle das áreas marítimas por razões ambientais e de segurança. 29. Ao contrário do que é afirmado na decisão recorrida não está em causa na presente ação qualquer interesse, designadamente patrimonial do Estado-Administração. 30. A solução legislada vertida na Lei n.º 54/2005 não foi perspetivada, pelo menos declaradamente, numa dimensão de tutela por parte do Estado relativamente a atos ofensivos da sua propriedade. 31. Isto porque a titularidade dos bens do domínio público se presume pertença do Estado, logo apenas se reconheceu aos particulares a possibilidade de verem reconhecida a sua propriedade em juízo, restando, nesses casos, ao Estado contestar aquelas mesmas pretensões. 32. Assim, numa interpretação sistemática do art. 219.º, n,º 1, da Constituição da República Portuguesa, das competências previstas no Estatuto do Ministério Público, em representar o Estado, defender os interesses que a lei determinar e assumir, nos casos previstos na lei, a defesa de interesses coletivos e difusos, tendo intervenção principal nos processos quando representa o Estado e quando representa interesses coletivos ou difusos cabe a presente “ação pública”. 33. Caso se entenda que o Ministério Público não dispunha de legitimidade própria pra a causa, sempre a Mm.ª Juiz deveria, em conformidade e obediência ao disposto nos artºs 590.º, n.º 2, al. a) e 6.º, n.º 2, do Código de Processo Civil, ter convidado a obter e juntar parecer ou solicitação ao membro do Governo competente em razão da matéria. 34. Contudo, não o fez. 35. Mais, constata-se que por despacho proferido em acta de audiência prévia, realizada em 04 de fevereiro de 2021, foi suscitada pelo Mm. Juiz de então a questão da ilegitimidade passiva, nos termos dos artigos 590º e 6º, n.º 2, ambos do C.P.C., e determinou-se a sua sanação, convidando-se o Ministério Público a desencadear a intervenção dos vendedores do imóvel em causa nos autos, porque se considerou tratar-se de um caso de litisconsórcio necessário. 36. O Ministério Público, respondendo ao dito despacho, diligenciou pela intervenção judicialmente determinada. 37. Decorridos mais de 4 anos sobre tal decisão, veio agora a Mma. Juiz a quo entender de modo diverso, sem qualquer convite para suprir uma “nova” ilegitimidade, passível de ser corrigida através do aperfeiçoamento da P.I., na sua ótica, incompleta. 38. Ou seja, no momento processual próprio, que seria aquando da prolação do despacho de aperfeiçoamento em que enunciou a ilegitimidade passiva, nada foi determinado quanto à legitimidade ativa, que surge agora, repentinamente, como fundamento direto para a absolvição dos RR. da instância. 39. Mas mesmo que se entenda, como afirma a Sra. Juiz, pela necessidade de autorização governamental, concedendo ao Ministério Público os ditos poderes para a instauração da ação e que o momento processual permitia conhecer do referido «pressuposto processual», sempre haveria lugar a convite ao A. para que juntasse os pertinentes documentos, suprindo assim o vício. 40. Só assim se daria cumprimento às necessidades de um processo participado e com um conteúdo efectivo que primazia a substância em detrimento da forma e aos princípios da cooperação funcional e institucional e da verdade material na justa composição do litígio. 41. A não prolação de despacho de aperfeiçoamento e do contraditório, consubstancia a omissão de um acto processual por parte do Tribunal enquanto nulidade de sentença, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do Código de Processo Civil, que ora se invoca. 42. Ao agir da forma supra referida, o Tribunal concedeu primazia a uma decisão formal, em detrimento de, convidando as partes a suprirem eventuais irregularidades, apreciar o mérito da pretensão deduzida. 43. Termos em que se roga a esse Superior Tribunal que revogue a sentença proferida, reconhecendo legitimidade ao Ministério Público para intentar a presente ação, nos termos e com os fundamentos elencados, seguindo-se os ulteriores termos do processo. 44. Caso assim se não entenda, que declare a decisão recorrida nula, por terem sidos violados os artigos 3.º, n.º 3, 590º e 6º, n.º 2, por referência ao artigo 615.º, n.º 1, alínea d), todos do Código de Processo Civil e determine o convite do Ministério Público a juntar aos autos a autorização governamental aludida na sentença.” 9. A R. Praia da Cova apresentou contra-alegações, o mesmo tendo feito os demais RR., tendo todos pugnado pela improcedência do recurso. 10. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. II - Questões a Decidir O objeto do recurso está delimitado pelas conclusões da apelação, não sendo objeto de apreciação questões novas suscitadas em alegações, exceção feita para as questões de conhecimento oficioso (artigos 608.º, n.º 2, 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1 do Código de Processo Civil). Não se encontra também o Tribunal ad quem obrigado a apreciar todos os argumentos apresentados pelas partes, sendo livre na interpretação e aplicação do direito (artigo 5.º, n.º 3 do Código de Processo Civil). Assim, cumpre apreciar: a) a nulidade do despacho saneador; b) o mérito da decisão, a saber, se o Ministério Púbico é parte legítima. Atendendo a que, após a admissão do recurso, a R. Praia da Cova requereu a junção aos autos do parecer de um jurisconsulto, ao abrigo do disposto no artigo 651.º, n.º 2 do Código de Processo Civil, cabe ainda apreciar da admissibilidade dessa junção. III - Fundamentação de Facto 1. Os factos relevantes para a decisão a proferir são os que constam do relatório que antecede. 2. Da admissibilidade da junção de parecer de jurisconsulto Veio a R. Praia da Cova, após a admissão do recurso, requerer a junção do parecer de um jurisconsulto, ao abrigo do disposto no artigo 651.º, n.º 2 do Código de Processo Civil. Estabelece-se na norma indicada que “As partes podem juntar pareceres de jurisconsultos até ao início do prazo para a elaboração do projeto de acórdão.” Ora, compulsado o documento anexo ao aludido requerimento, verifica-se que o mesmo foi elaborado por um Senhor Professor da Faculdade de Direito, contendo o seu parecer sobre as questões versadas nestes autos. Por outro lado, o prazo para a elaboração do projeto de acórdão inicia-se com a apresentação dos autos ao Relator (artigo 657.º, n.º 1 do Código de Processo Civil), pelo que tendo aquele requerimento dado entrada em juízo em data anterior à referida apresentação, conclui-se ser o mesmo tempestivo. Admite-se, assim, a junção aos autos do parecer. 3. Da nulidade do despacho saneador 3.1. Invoca o A. a nulidade do despacho saneador, por excesso de pronúncia, com fundamento na violação das normas contidas nos artigos 3.º, n.º 3, 590.º, n.º 2, alínea a) e 6.º, n.º 2, por referência ao artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do Código de Processo Civil. Alega o A. que dispõe de legitimidade para agir em nome próprio, na medida em que estão aqui em causa interesses coletivos, e que, na eventualidade de assim se não entender, deveria o Tribunal a quo ter proferido despacho de convite ao Ministério Público para obter a autorização governamental necessária para instauração da presente ação, em lugar de ter declarado, de imediato, a ilegitimidade do Ministério Público. Conclui peticionando que seja revogado o despacho saneador e que seja reconhecida legitimidade ao Ministério Público, ou, subsidiariamente, que seja determinado ao Tribunal a quo que convide o Ministério Público a juntar aos autos a autorização governamental necessária para a instauração da ação. 3.2. Ora, é conhecido o debate doutrinal e jurisprudencial em torno da questão de saber se a omissão de despacho pré-saneador consubstancia uma nulidade processual, nos termos dos artigos 195.º e 199.º do Código de Processo Civil, ou se, diversamente, pode constituir uma nulidade de sentença por excesso de pronúncia, no caso de tal omissão se refletir na decisão proferida (Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Filipe Pires de Sousa, Código de Processo Civil Anotado, vol. I, 3ª ed., Coimbra, Almedina, 2024, pp. 733-735). A questão tem sido apreciada também a propósito da violação do princípio do contraditório, podendo afirmar-se a tendência prevalecente no sentido de se admitir que, apesar do problema surgir como uma nulidade procedimental, na eventualidade desta não ser arguida no prazo de 10 dias contados do seu conhecimento, assiste ainda à parte a faculdade de requerer a reapreciação da decisão em sede de recurso, através da arguição da nulidade da sentença por excesso de pronúncia (entre outros, o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 02.05.2024 (Nuno Ataíde das Neves), Processo n.º 1099/21.1T8AMD.L1.S1, in http://www.dgsi.pt/). Trata-se, essencialmente, de considerar que ao apreciar uma questão sem que se mostrem reunidas todas as condições necessárias para o efeito, em virtude da violação de norma procedimental, o Tribunal conheceu de uma questão da qual não podia tomar conhecimento. Acompanhamos esta orientação, julgando, por isso, admissível a reação do A. contra o despacho saneador através do presente recurso. 3.3. O despacho saneador enuncia, em síntese, as seguintes razões em suporte da decisão proferida: - apesar de o Ministério Público alegar simultaneamente que atua em representação do Estado e que atua em nome próprio, acaba por assumir que visa a tutela de interesses coletivos, pelo que deve concluir-se que atua em nome próprio e não em representação do Estado; - quando o Ministério Público atua em nome próprio deve fazê-lo ao abrigo de norma que o consinta; - ora, na presente ação não se trata de defender interesses difusos, pois que não configura a mesma uma ação popular; - por outro lado, a norma legal na qual o Ministério Público ancora a sua legitimidade, o artigo 15.º da Lei n.º 54/2005, de 15.11, não prevê a sua intervenção ativa, mas apenas a sua intervenção enquanto réu nas ações instauradas por particulares com vista ao reconhecimento de direitos sobre áreas do domínio público hídrico; - esta norma não pode ser aplicada por analogia a outros casos, por conter uma regulamentação especial; - a legitimidade cabe, assim, no caso em apreço, ao Estado, porquanto estão em causa interesses patrimoniais do Estado; - em face do exposto, não se coloca aqui a questão da autorização governamental, a qual só é necessária quando o Ministério Público atua em representação do Estado. 3.4. Conforme o preceituado o artigo 590.º, n.º 2, alínea a) do Código de Processo Civil, findos os articulados, o juiz profere, sendo caso disso, despacho pré-saneador, destinado a providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º. Ora, antes de mais importa acentuar que, efetivamente, o Ministério Público adota uma postura contraditória ou, pelo menos, ambígua, no que concerne à respetiva legitimidade, quer na petição inicial, quer no articulado de resposta às exceções, pois apesar de declarar, em ambas as peças, que atua em representação do Estado, desenvolve depois os fundamentos da sua legitimidade na ótica da defesa de interesses coletivos. E no articulado de resposta às exceções, conclui o Ministério Público que “Neste caso e neste tipo de acção, o Ministério Público age sempre em nome próprio, como determinado na Lei 54/2005”. Adicionalmente, em resposta à notificação do Tribunal a quo para esclarecer se a propositura da presente ação foi, ou não, antecedida de determinação ou autorização governamental, declarou o Ministério Público que “Em consonância com os fundamentos constantes da resposta que foi dada à matéria de excepção invocada pelos RR., consideramos que o Ministério Público tem legitimidade própria para instaurar a presente acção na medida em que está em causa a tutela de interesses colectivos públicos.” A interpretação do Tribunal a quo que atende à substância das alegações do Ministério Público, em detrimento da identificação adotada nas suas peças processuais, revela-se, deste modo, correta, por ser conforme com as regras atinentes à interpretação dos negócios jurídicos, plasmados nos artigos 236.º a 238.º do Código Civil, que são aplicáveis às peças processuais (neste sentido, entre outros, o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 14.10.2025 (Nelson Borges Carneiro), Processo n.º 5598/22.0T8VNG.L1.S1, in http://www.dgsi.pt/). Partindo desta interpretação, o Tribunal a quo declarou a ilegitimidade do A. por entender que o Ministério Público devia ter atuado na presente ação em representação do Estado, ou seja, a ilegitimidade do A. não foi declarada com fundamento na falta de autorização governamental. Conclui-se, efetivamente, no despacho saneador, que "(…) apesar de estarem em causa interesses patrimoniais do Estado, estes autos não foram instaurados pelo Estado Português na qualidade de autor, representado pelo Ministério Público, já que essa possibilidade foi, como já referido, afastada expressamente pelo próprio Ministério Público. E numa ação não pode ser tido como autor (no caso o Estado), quem o efetivo proponente (ou seja, o Ministério Público) diz claramente e textualmente que não o é. Pelo que importa concluir que o Ministério Público, em face das normas invocadas e tendo em consideração aquele que é o objeto da presente ação, não é parte legitima no âmbito destes autos". A alusão que consta da decisão recorrida à falta de autorização governamental consubstancia, deste modo, apenas uma argumentação subsidiária, para a eventualidade de se entender que o Ministério Público estaria a atuar em representação do Estado. 3.5. Esta distinção de modos de atuação do Ministério Público encontra-se enunciada, de forma muito clara, no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 13.03.2025 (Maria da Graça Trigo) (Processo n.º 675/23.2T8BRG.G1.S1, in http://www.dgsi.pt/), do qual se mostram reproduzidos vários segmentos nas alegações do Ministério Público, dizendo-se naquele Acórdão que: “De acordo com o n.º 1 do art. 219.º da Constituição da República Portuguesa: “Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática.”. O Ministério Público representa o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta (art. 4.º, n.º 1, alínea b), do Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de Agosto (EMP), intervindo como parte principal nestas situações e também quando a lei lhe atribua competência para intervir nessa qualidade (art. 9.º, n.º 1, alíneas a), b), c) e g), do EMP). Como sublinha Cunha Rodrigues, o conceito de representação utilizado “é juridicamente impreciso, pois compreende situações em que se está perante verdadeiros poderes de representação (tendentes a exprimir a vontade da pessoa ou do ente em nome de quem se age) e situações em que apenas se confia ao Ministério Público o patrocínio judiciário” (Em nome do povo, Coimbra Editora, Coimbra, 1999, pág. 155). É possível, pois, na linha da classificação efectuada pelo Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, votado em 19-05-2000 (mas publicado no Diário da República apenas em 31-08-2018), da autoria de Henriques Gaspar, ordenar os poderes-deveres de intervenção processual do Ministério Público em poderes de representação, de assistência e de fiscalização, tendo presente que “a função de representação, quando exercida, corresponde à intervenção como parte principal, ou à intervenção principal, na terminologia do Estatuto”. Em rigor, o Ministério Público não é parte, antes representa uma parte, aquela em nome ou no interesse de quem actua (cfr. António Neves Ribeiro, O Estado nos Tribunais (Intervenção cível do MP em 1.ª instância), 2.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 1994, pág. 25). Na representação do Estado, intervindo processualmente como parte principal, o Ministério Público assume a promoção processual, quer de interesses privados, quer de interesses de ordem pública do Estado-Administração. Mas o Ministério Público representa também o Estado-Colectividade quando defende o próprio ordenamento jurídico, actuando em representação de um interesse superior de ordem pública que poderá porventura coincidir, “simultânea ou reflexamente, com a defesa dos titulares do interesse a quem a actuação judiciária das normas aproveita (ou desaproveita) no concreto” (António Neves Ribeiro, ob. cit., pág. 20). Neste caso, o Ministério Público actua na dimensão ética do Estado, sendo a sua consciência legal “enquanto suporte jurídico da comunidade integrante, independentemente do aproveitamento, ou não, dos titulares dos direitos ou obrigações questionados através da relação processual” (Idem, ob. cit., pág. 20).” Importa, pois, distinguir os casos em que o Ministério Público atua em representação do Estado-Administração e os casos em que atua em representação dos interesses do Estado-Coletividade, sendo a propósito destes últimos que se fala da atuação do Ministério Público em nome próprio. A questão da autorização governamental para a atuação do Ministério Público coloca-se tão somente quando se trata da representação do Estado-Administração (Alexandra Leitão, ibidem), o que, como se assinala na decisão recorrida, se coaduna com o preceituado no atual artigo 101.º, alínea a) do Estatuto do Ministério Público, correspondente ao precedente artigo 80.º, alínea a), nos termos do qual “Compete ao membro do Governo responsável pela área da justiça: a) Transmitir, por intermédio do Procurador-Geral da República, instruções de ordem específica nas ações cíveis e nos procedimentos tendentes à composição extrajudicial de conflitos em que o Estado seja interessado”. 3.6. Ou seja, sendo sujeitos distintos o Estado-Administração e o Ministério Público em representação do Estado-Coletividade, conclui-se que o sujeito que se encontra em juízo, do lado ativo da causa, não corresponde àquele que aqui deveria estar, à luz do disposto na norma que define os titulares da relação material litigada, conforme apresentada pelo A., o que configura precisamente a exceção dilatória da ilegitimidade. Por outro lado, sendo um caso de ilegitimidade singular, não se mostra possível a sua sanação, uma vez que os incidentes de intervenção principal não se destinam a operar a substituição da parte ilegítima pela parte legítima, mas antes a suprir a ilegitimidade plural, através do chamamento dos associados do autor ou do réu com vista a assegurar a legitimidade coletiva (Salvador da Costa, Os Incidentes da Instância, 13ª ed., Coimbra, Almedina, 2025, p. 88), conforme apontado, aliás, no despacho onde o Tribunal a quo se pronunciou sobre a nulidade arguida no recurso. 3.7. Não se afigura, por fim, que o despacho de convite à sanação da ilegitimidade passiva, proferido na audiência prévia, implique que o despacho saneador deva ser qualificado como uma decisão surpresa, pois são questões diferentes, ainda que relacionadas entre si. Com efeito, no despacho proferido na audiência prévia escreveu-se apenas o seguinte: "Verifica-se, nesta altura, que deve ser sanada a questão da ilegitimidade passiva, com a intervenção dos vendedores [do imóvel em causa nos autos à R.], que são parte interessada em contradizer, visto que a anulação do negócio tem efeitos na sua esfera patrimonial. Assim, considerando-se tratar-se de um caso de litisconsórcio necessário, considera-se igualmente dever diligenciar-se pela sanação dessa exceção, nos termos dos artigos 590º e 6º, n.º 2, ambos do CPC, convidando-se o Ministério Público a desencadear a intervenção dos vendedores, ao abrigo do disposto no artigo 316º, ainda do CPC." 3.8. Em conclusão, não faria sentido que tivesse sido ordenada a junção de uma autorização governamental quando, no despacho de que se cura, se afirma perentoriamente que no caso vertente se trata de uma atuação do Ministério Público em nome próprio, tendo sido esta a razão decisiva para a decisão proferida. Improcede, pois, a nulidade arguida pelo A.. 4. Da legitimidade do Ministério Público 4.1. Nos termos do artigo 30.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo Civil, o autor é parte legítima quando tem interesse direto em demandar, o qual se exprime pela utilidade derivada da procedência da ação, e o réu é parte legítima quando tem interesse direto em contradizer, o qual se exprime pelo prejuízo derivado da procedência da ação. Dispõe adicionalmente o n.º 3 do artigo 30.º do Código de Processo Civil que, na falta de indicação da lei em contrário, são considerados titulares do interesse relevante, para o efeito de legitimidade, os sujeitos da relação controvertida, tal como é configurada pelo autor. Ora, a norma que se encontra na génese do problema, o aludido n.º 1 do artigo 15.º da Lei n.º 54/2005, de 15.11 (Regime da titularidade dos recursos hídricos), tem a seguinte redação: “Compete aos tribunais comuns decidir sobre a propriedade ou posse de parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis, cabendo ao Ministério Público, quando esteja em causa a defesa de interesses coletivos públicos subjacentes à titularidade dos recursos dominiais, contestar as respetivas ações, agindo em nome próprio.” O domínio público hídrico mostra-se expressamente contemplado no artigo 84.º, n.º 1, alínea a) da Constituição da República Portuguesa, onde se prevê que pertencem ao domínio público “As águas territoriais com os seus leitos e os fundos marinhos contíguos, bem como os lagos, lagoas e cursos de água navegáveis ou flutuáveis, com os respetivos leitos”. Como afirmam Rui Medeiros e Lino Torgal (Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, coord. de Jorge Miranda e Rui Medeiros, Coimbra, Coimbra Editora, 2006, p. 85), “A teleologia do conceito de domínio público reside na submissão de certos bens a um regime jurídico público protector da finalidade administrativa ou pública a que eles estão por natureza ou são por decisão pública destinados.” Estabelecem-se, então, nos n.ºs 2 a 5 do referido artigo 15.º as condições em que se revela possível o reconhecimento da propriedade privada ou da posse sobre as áreas que se presumem integradas no domínio público hídrico. Manuel Bargado («O reconhecimento da propriedade privada sobre terrenos do domínio público hídrico», in Julgar Online - 2013, p. 11, acessível em chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://julgar.pt/wp-content/uploads/2014/07/reconhecimento-da-propriedade-privada.pdf), citando Freitas do Amaral e José Pedro Fernandes (Comentário à Lei dos Terrenos do Domínio Hídrico, Coimbra Editora, 1978, p. 82), aponta precisamente para que “O artigo 15º da Lei n.º 54/2005, à semelhança do revogado artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 468/71, trata “de um dos pontos cruciais da problemática do domínio público hídrico, ou seja, o dos meios pelos quais podem os particulares obter o reconhecimento dos seus direitos de propriedade sobre parcelas de leitos ou margens públicos”. Embora, por definição, os leitos e as margens de águas do mar ou de águas navegáveis ou flutuáveis sejam bens do domínio público, não podia o legislador deixar de reconhecer os direitos adquiridos sobre esses terrenos por sujeitos privados, antes de 31 de Dezembro de 1864 ou, tratando-se de arribas alcantiladas, antes de 22 de Março de 1868.” A esta luz, vemos que a faculdade conferida no citado artigo 15.º de demonstrar que determinados bens que se presumem abrangidos pelo estatuto de dominialidade são, afinal, bens do domínio privado, possui estritamente o alcance nela definido, não podendo a norma exposta ser invocada para outras finalidades. Nesta linha de orientação inscreve-se a decisão proferida pelo Tribunal da Relação de Lisboa de 22.06.2017 (Luís Correia de Mendonça) (Processo n.º 2777/15.0T8CSC-A.L1-8, in http://www.dgsi.pt/), nos termos da qual “Não pretendendo a autora afastar qualquer presunção de dominialidade sobre os determinados terrenos, mas obter o reconhecimento de que tais imóveis nunca integraram o domínio público, sempre se tendo mantido na esfera de particulares, não se aplica a acção de reconhecimento da propriedade privada sobre recursos hídricos ex artigo 15.º da Lei n.º 54/2005, de 15 de Novembro.” Assim, a atuação do Ministério Público não encontra acolhimento naquele artigo 15.º, porquanto aquilo que pretende o aqui A. é o reconhecimento da dominialidade sobre áreas que alega que se presumem integradas do domínio público hídrico, e não o afastamento daquela presunção, com base na verificação das condições elencadas na norma correspondente. Esta configuração da ação judicial prevista naquele artigo 15.º justifica que se tenha contemplado a intervenção do Ministério Público exclusivamente no lado passivo, porquanto no lado ativo se encontram os particulares que se arrogam titulares de direitos incidentes sobre as áreas presuntivamente integradas no domínio público. No Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 22.06.2023 (João Cura Mariano) (Processo n.º 810/07.8TBETR.P2.S1, in http://www.dgsi.pt/), citado nas contra-alegações da R. Praia da Cova, explica-se a evolução que conduziu à atual redação do indicado artigo 15.º: “O reconhecimento judicial de direitos de propriedade particular sobre terrenos que se inserem em área abrangida pelo domínio público hídrico, nos termos em que se encontra presuntivamente definido pela Lei n.º 54/2005, de 5 de Novembro, deve ser efetuado através da ação prevista no artigo 15.º deste diploma. Conforme atualmente se dispõe o n.º 1, deste preceito legal, na redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 34/2014, de 19 de junho, essa ação deve ser contestada pelo Ministério Público, em nome próprio, quando esteja em causa a defesa de interesses coletivos públicos subjacentes à titularidade dos recursos dominiais, como sucede no presente caso. Conforme se explicou no Projeto-Lei n.º 557/XII/3 que esteve na origem das alterações introduzidas pela Lei n.º 34/2014, de 19 de junho, visou-se a clarificação da qualidade em que intervém o Ministério Público no âmbito das ações judiciais de reconhecimento de propriedade privada intentadas ao abrigo do artigo 15.º da Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro, atribuindo-lhe diretamente a competência para contestar tais ações, uma vez que o que aí está verdadeiramente em causa é a defesa dos interesses coletivos públicos subjacentes à titularidade dos recursos dominiais. No entanto, quando este pedido reconvencional foi formulado, em 24.09.2007, esta alteração na definição da legitimidade passiva para contestar este tipo de pretensões ainda não tinha ocorrido, encontrando-se vigente a Lei n.º 54/2005, de 5 de Novembro, na sua redação original. Nessa redação, o referido artigo não indicava quem tinha legitimidade para ser demandado neste tipo de ações, entendendo-se que essa legitimidade incidia sobre o Estado, representado pelo Ministério Público (artigo 3.º, n.º 1, a) do Estatuto do Ministério Público então em vigor, aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro), quando era posto em causa o domínio público marítimo, lacustre ou fluvial, uma vez que o Estado era o titular do respetivo direito (artigos 4.º e 6.º, da Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro)”. Não acompanhamos, pois, a posição do Ministério Público no sentido do alargamento da legitimidade que lhe é conferida por aquela norma à interposição de ações com o objetivo de obter a declaração de integração no domínio público de determinadas áreas do domínio hídrico, porquanto o texto da norma não comporta essa interpretação (artigo 9.º, n.º 2 do Código Civil), nem a sua razão de ser alcança essa solução, o que posterga a integração analógica (artigo 10.º, n.º 2 do Código Civil). Por outro lado, as demais pretensões formuladas pelo Ministério Público, isto é, os pedidos atinentes à declaração de nulidade ou ineficácia do negócio jurídico que teve por objeto a área alegadamente contida no seio do domínio público hídrico, bem como ao cancelamento dos respetivos registos, estão completamente fora do âmbito do referido artigo 15.º, ainda que o fundamento para o vício invocado resida na ofensa das normas que preveem a inalienabilidade dos bens do domínio público, a saber: - artigo 202.º do Código Civil: “Consideram-se, porém, fora do comércio todas as coisas que não podem ser objeto de direitos privados, tais como as que se encontram no domínio público e as que são, por sua natureza, insuscetíveis de apropriação individual.” - artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 07.08 (Regime jurídico do património imobiliário público): “Os imóveis do domínio público estão fora do comércio jurídico, não podendo ser objeto de direitos privados ou de transmissão por instrumentos de direito privado.” Deste modo, o Ministério Público apenas pode intervir, no âmbito das ações judiciais previstas naquele artigo 15.º, na qualidade de réu, conforme é aí expressamente referido. Assinale-se que a circunstância de competir ao Ministério Público, no exercício de competências próprias, a defesa dos interesses do Estado-Coletividade, conforme resulta do preceituado no artigo 219.º, n.º 1 da Constituição, e nos artigos 1.º e 3.º, n.º 1, alínea e) do Estatuto do Ministério Público, na redação vigente na data da instauração da ação (correspondentes aos atuais artigos 2.º e 4.º, n.º 1, alínea h)), não significa que lhe sejam permitidas todas as atuações processuais, sem que se exija o adequado respaldo legal. Essa defesa deve ser sempre legalmente enquadrada, como decorre da especificação naquele artigo 3.º, n.º 1, alínea e), de que a mesma tem lugar “nos casos previstos na lei”, o que, como vimos, não se verifica com o aludido artigo 15.º. 4.2. Pese embora invoque o artigo 31.º do Código de Processo Civil no corpo das suas alegações, o Ministério Público não desenvolve aí qualquer argumentação a este propósito, nem retoma o assunto nas suas conclusões. Ora, são as conclusões que delimitam o objeto do recurso, pelo que as questões que não se mostram ali elencadas não se encontram integradas no thema decidendum do recurso. Não se inscreve, pois, no objeto deste recurso a questão da legitimidade do Ministério Público à luz do disposto no artigo 31.º do Código de Processo Civil. 4.3. A apreciação da legitimidade para a formulação de um pedido de declaração de nulidade de um negócio jurídico convoca necessariamente o disposto no artigo 286.º do Código Civil, onde se estipula que a nulidade do negócio pode ser invocada por qualquer interessado. A decisão sindicada não abordou este tema, devendo sublinhar-se, todavia, que a questão não foi suscitada pelo Ministério Público na petição inicial, ao contrário do que afirma o Ministério Público no seu recurso, pois no artigo 18.º da petição inicial diz-se apenas que “Não tendo os alegados proprietários afastado a presunção legal, não poderia o prédio ser objecto da compra e venda realizada, uma vez que são inalienáveis os imoveis do domínio público, nos termos do artigo 18º, do DL n" 280/2007, de 7/8 e artigos 202º, nº2 e 280º, do Código Civil.” A alusão ao artigo 286.º do Código Civil surge, pela primeira vez, no articulado de resposta às exceções, em cujo artigo 35.º se escreveu que “Ao serem lavradas as escrituras ao m causa, padecem as mesmas de nulidade, por serem contrárias à lei, nos termos conjugados do disposto nos artigos 202.º, n.º 2, 280.º, n.º 1, 286.º e 295.º, todos do Código Civil.” No entanto, nesta segunda peça processual, o Ministério Público não suporta expressamente a sua legitimidade em tal norma, não se apresentando aí como um terceiro interessado. Esta questão assoma, assim, tão somente, nas suas alegações de recurso, onde o Ministério Público sufraga declaradamente a posição de que deve entender-se estar legitimado na sua intervenção por via daquele artigo 286.º. Estamos, deste modo, em presença de uma questão nova, e os recursos não se destinam a conhecer de questões novas, mas antes a reapreciar as decisões proferidas pelo Tribunal de 1ª Instância, pelo que não pode semelhante questão ser aqui apreciada. Sem prejuízo, atendendo a que na petição inicial foram invocados os fundamentos da alegada nulidade e peticionada a sua declaração, afigura-se que o enquadramento jurídico da legitimidade do Ministério Público para a formulação desse pedido releva da qualificação jurídica do caso, que compete ao Tribunal, nos termos do artigo 5.º, n.º 3 do Código de Processo Civil. E no plano da apreciação dessa legitimidade enquadra-se a consideração do disposto no artigo 286.º do Código Civil. 4.4. Por fim, no seu recurso, aduz o Ministério Público que, para além do mencionado artigo 286.º do Código Civil, a sua legitimidade está ainda ancorada no artigo 17.º do Código de Registo Predial, relativo à nulidade do registo. Mais alega o Ministério Público, no seu recurso, que requereu nos autos “que se ordenasse o cancelamento de quaisquer registos operados com base na referida escritura, por nulos, ao abrigo do art. 16.º, n.º 3, do Código de Registo Predial.” Esta questão não foi apreciada na decisão sindicada. Porém, ao contrário do que afirma o Ministério Público no seu recurso, nem o artigo 16.º, nem o artigo 17.º do Código de Registo Predial foram invocados, seja na petição inicial, seja no articulado de resposta às exceções, assim como o Ministério Público não alegou, em qualquer das peças, a nulidade do registo. Com efeito, a este respeito, o Ministério Público escreveu apenas o seguinte, no artigo 19.º da petição inicial: “Deve assim, ser declarada nula a compra e venda realizada a com o consequente cancelamento da respectiva descrição no registo predial e inscrição na matriz e ser reconhecido o domínio público da parte da parcela no mesmo integrada”. Ora, o cancelamento do registo e a nulidade do registo são realidades distintas, não podendo assimilar-se a invocação do seu cancelamento à figura da sua nulidade. O cancelamento do registo está previsto no artigo 13.º do Código de Registo Predial, nos seguintes termos: “Os registos são cancelados com base na extinção dos direitos, ónus ou encargos neles definidos, em execução de decisão administrativa, nos casos previstos na lei, ou de decisão judicial transitada em julgado”. Diversamente, os fundamentos da nulidade do registo constam do artigo 16.º do Código do Registo Predial, abarcando, designadamente, as situações em que o registo foi lavrado com base em títulos insuficientes para a prova legal do facto registado (alínea b)). Atentos os termos da petição inicial, vemos que daí nada consta que possa ser subsumido à alegação daquele fundamento de nulidade do registo que é agora invocado em recurso, antes constatamos que o cancelamento do registo é inequivocamente peticionado como uma decorrência da declaração de nulidade do negócio, ou seja, trata-se de um cancelamento do registo em sentido próprio, correspondente à situação versada no artigo 13.º do Código do Registo Predial. Não se compreende, aliás, como o Ministério Público produz afirmações, em sede de recurso, sobre as suas próprias alegações contidas nas peças processuais que apresentou nestes autos, em termos que não correspondem ao teor dessas peças, dissonância esta que é evidente e necessariamente do seu conhecimento. Assim, à luz de todo o exposto, a nulidade do registo por falta de título suficiente constitui uma questão nova, cuja apreciação está, portanto, vedada a este Tribunal da Relação. Adicionalmente, por força das limitações decorrentes do princípio dispositivo, de onde decorre que as pretensões do autor devem ser deduzidas na petição inicial (artigos 5.º, n.º 1 e 552.º, n.º 1, alíneas d) e e) do Código de Processo Civil), está também vedado ao Tribunal a quo o conhecimento deste pedido novo que só surgiu nas alegações de recurso do Ministério Público. 4.5. Em conclusão, acompanhamos a fundamentação do Tribunal a quo quanto à ilegitimidade do Ministério Público relativamente a todos os pedidos por si formulados, com base no artigo 15.º da Lei n.º 54/2005, de 15.11, mas entendemos que deve ser objeto de decisão, pelo Tribunal a quo, a questão da legitimidade do Ministério Público com respeito aos pedidos de declaração de nulidade do negócio jurídico e de cancelamento dos respetivos registos, com base no artigo 286.º do Código Civil. Assim, deve ser revogado o despacho saneador e deve o Tribunal a quo apreciar a questão da legitimidade do Ministério Público com respeito aos pedidos de declaração de nulidade e de cancelamento dos respetivos registos, com base no artigo 286.º do Código Civil. 5. As custas do recurso são suportadas pelos RR., que ficam vencidos (artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo Civil). IV - Dispositivo Pelo exposto, acordam os Juízes da Secção Cível deste Tribunal da Relação em julgar procedente a apelação, revogando a decisão recorrida, devendo o Tribunal a quo apreciar a questão da legitimidade do Ministério Público à luz do disposto no artigo 286.º do Código Civil, com respeito aos pedidos de declaração de nulidade do negócio jurídico e de cancelamento dos respetivos registos. Custas do recurso pelos RR.. Notifique e registe. Évora, 23 de abril de 2026. Sónia Moura (Relatora) Maria João Sousa e Faro (1ª Adjunta) Manuel Bargado (2º Adjunto)

Sumário

Sumário:

1. Não se integra no âmbito do n.º 1 do artigo 15.º da Lei n.º 54/2005, de 15.11, que aprovou o Regime da titularidade dos recursos hídricos, a ação instaurada pelo Ministério Público onde é peticionada a declaração de que uma determinada área pertence ao domínio público hídrico, bem como a declaração de nulidade ou ineficácia de negócio jurídico relativo àquela parcela de terreno e o cancelamento dos respetivos registos.

2. No âmbito das ações judiciais previstas naquele artigo 15.º, destinadas a reconhecer a propriedade privada sobre bens presuntivamente abarcados no domínio público hídrico, o Ministério Público apenas pode intervir na qualidade de réu, conforme é ali expressamente referido.

(Sumário da responsabilidade da Relatora, nos termos do artigo 663.º, n.º 7 do Código de Processo Civil)

Texto Integral

I- Relatório

1. O Ministério Público, em representação do Estado, nos termos do disposto nos artigos 1.º e 3.º, n.º 1, alínea e) da Lei n.º 60/98, de 27.08, e 15.º, n.º 1, da Lei n.º 54/2005, de 15.11, intentou ação declarativa constitutiva comum, sob forma comum, contra Praia da Cova, Realizações Turísticas, S.A., formulando o seguinte pedido:

a) ser reconhecido o direito de propriedade do Estado sobre o prédio descrito na CRP ... sob o n.º ...76, da freguesia ..., com a área aí constante de 30.420m2, mas inscrito na matriz predial rústica com uma área de 37.979 m2;

b) ser declarada nula a escritura de compra e venda realizada pela Praia da Cova - Realizações Turísticas, S.A., relativa ao terreno já identificado, celebrada a 18.12.2012, no Cartório Notarial ..., com o consequente cancelamento da respetiva descrição no registo predial e inscrição na matriz e ser reconhecido o domínio público da parte da parcela no mesmo integrada;

c) Subsidiariamente, se declare ineficaz e de nenhum efeito essa mesma escritura pública, e, em consequência, se declare inexistente o direito aí justificado, para que a R. não possa, através dela, registar quaisquer direitos sobre o prédio nela identificado;

d) Em qualquer dos casos, se ordene o cancelamento de quaisquer registos operados com base na dita escritura, por nulidade dos mesmos, ao abrigo do artigo 16.º, n.º 3, do Código do Registo Predial.

Peticiona o A. que seja reconhecido o direito de propriedade sobre a parcela de terreno que foi objeto da compra e venda e que está parcialmente integrada na margem das águas do mar em Armação de Pêra, mais concretamente entre a "Fortaleza" e a "Boca do Rio", situando-se dentro de uma faixa de 50 metros para além da linha máxima de praia-mar das águas vivas equinociais, tendo natureza de praia, sendo constituída por uma área significativa do areal da Praia dos Pescadores, em Armação de Pêra, por um corredor de pesca, 55 unidades de apoio de pesca, um edifício destinado a lota e respetivos anexos, um posto da Cruz Vermelha, um parque de estacionamento (anteriormente campo de futebol), diversos arruamentos integrados no domínio público municipal, bem como estabelecimentos de restauração concessionados, nunca podendo tal parcela, na ótica do A., ser considerada propriedade privada, nos termos e para os efeitos previstos no n.º 1 do artigo 12.º, da Lei n.º 54/2005, de 15.11.

Mais esclareceu que pretende o reconhecimento da propriedade do Estado sobre a parte do prédio em causa no segmento em que se encontra integrado na área de domínio público marítimo da Praia de Armação de Pêra.

Alegou ainda que os proprietários não obtiveram o reconhecimento judicial da sua propriedade, por não terem instaurado qualquer ação para o efeito, não podendo ser considerados como tal a ação de demarcação de 1913, nem a de delimitação de 1998, já que a delimitação administrativa não afasta a competência dos tribunais comuns. Considera, de igual modo, que funciona inteiramente a presunção de dominialidade pública constante da parte final do artigo 12.º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 54/2005, e que também pela via da usucapião se pode considerar ter ocorrido a aquisição para o domínio público da parte do prédio que desde há dezenas de anos se encontra afeta a usos públicos.

E não tendo sido afastado a presunção legal, não poderia o prédio ser objeto da compra e venda realizada, uma vez que são inalienáveis os imóveis do domínio público, nos termos dos artigos 18.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 07.08, e 202.º, n.º 2 e 280.º do Código Civil.

2. A R. contestou, arguindo a ilegitimidade do Ministério Público, a qual não resulta do n.º 1 do artigo 15.º da Lei n.º 54/2005, de 15.11, por a legitimidade aí instituída ser legitimidade passiva, para contestar e para defesa de interesses coletivos públicos com respeito à titularidade dos recursos hídricos, não se verificando nenhum de tais pressupostos legais, já que o Ministério Público se encontra a demandar e a R. sempre atuou em benefício da próprio comunidade, nomeadamente, em face da sua intenção de doação de parte significativa do dito prédio a entidades públicas; a impossibilidade legal do Ministério Público poder representar o Estado, dado que instaurou estes autos sem que previamente tivesse obtido autorização para o efeito, verificando-se, quanto a tal omissão, a exceção prevista na alínea d) do artigo 577.º do Código de Processo Civil; a ilegitimidade passiva, decorrente da preterição de uma situação de litisconsórcio necessário, dado que não foram igualmente demandados os vendedores do prédio, isto num contexto em que se pretende que seja declarada a nulidade do negócio ou, subsidiariamente, a ineficácia do contrato de compra e venda.

Alega ainda que o prédio alienado tem natureza privada, pelo que em face do teor do auto de delimitação do domínio público marítimo publicado no Diário da República, III Série, n.º 100, de 30.04.1998), não pode o Estado questionar tal delimitação, o qual pode apenas ser da iniciativa de particulares interessados em se oporem à mesma, nos termos do n.º 7 do artigo 17.º da Lei n.º 54/2005.

Sustenta também que o Estado Administração autárquica tem reconhecido a natureza privada do imóvel, o que sucedeu em sede de negociações previamente estabelecidas com referência à formalização do negócio em causa.

Considera, em conclusão, que a propositura da presente ação é violadora do princípio da legalidade, em face da falta de legitimidade e de autorização do Ministério Público para o efeito e por via da desconsideração da delimitação administrativa existente, não se verificando a prossecução do interesse público e ou proteção dos legítimos direitos e interesses dos cidadãos, e sendo a atuação do Ministério Público também violadora dos princípios da justiça e da razoabilidade, da boa fé e da propriedade privada.

3. O Município de Silves deduziu incidente de intervenção principal espontânea, o qual foi deferido.

4. Foi proferido despacho a determinar que o A. desencadeasse a intervenção dos vendedores, ao abrigo do disposto no artigo 316.º do Código de Processo Civil, o que foi requerido e deferido.

5. Os Intervenientes Principais passivos AA, BB, CC, DD, EE, FF, GG, HH e II, vieram contestar, arguindo a ilegitimidade ativa, a falta de poderes do Ministério Público para atuar em representação do Estado, a ineptidão da petição inicial por contradição entre a causa de pedir e os pedidos e a ininteligibilidade dos pedidos, e o abuso de direito, na modalidade de venire contra factum proprium.

Mais deduziram defesa por impugnação.

6. O Ministério Público respondeu às exceções, pugnando pela sua improcedência.

7. Foi proferido despacho saneador, onde se julgou improcedente a exceção dilatória da nulidade por ineptidão da petição inicial, e se julgou procedente a exceção dilatória da ilegitimidade ativa, tendo os RR. sido absolvidos da instância, nos seguintes termos:

“Pelo expendido, julgo verificada a exceção de ilegitimidade do Ministério Publico e em consequência absolvo os réus da instância, nos termos dos arts. 278º, nº 1, al. d), 576.º, n. º1 e 2 e 577º, al. e) todos do Cod. de Proc. Civ.”.

8. Inconformado com esta decisão, veio o A. apelar da mesma, tendo terminado as suas alegações com as seguintes conclusões:

“1. O presente recurso visa submeter a decisão judicial - saneador-sentença proferida nos autos -, a uma nova apreciação.

2. Tal decisão considerou que o Ministério Público não tinha legitimidade ativa para instaurar, em nome próprio, ação onde pretende obter a declaração de nulidade /ineficácia de um contrato de compra e venda, que teve por objeto um prédio que integra em parte o domínio público marítimo.

3. Entende a decisão recorrida que essa legitimidade não pode decorrer do estatuído no art. 15.º, n.º1, da Lei nº 54/2005, de 15/1 pois, por opção do legislador, atribuiu ao Ministério Público uma legitimidade própria, mas de natureza passiva.

4. E que, estando em causa o que denomina de «interesses patrimoniais do Estado» será o Estado que deve ser parte no processo.

5. Conclui também que “não tendo estes autos sido instaurados pelo Estado Português e ou em sua representação, está verificada a exceção de ilegitimidade do Ministério Público e em consequência, absolveu os réus da instância, nos termos dos arts. 278º, nº 1, al. b), 576.º, n. º1 e 2 e 577º, al. d) todos do Código de Processo Civil”.

6. Atente-se que, nos presentes autos, o Ministério Público peticiona a declaração de nulidade da compra e venda realizada pela R. “Praia da Cova” aos Rs. cuja intervenção foi provocada, com consequente cancelamento no registo predial e da inscrição na matriz, porque parte do prédio transacionado estará em área que integra o domínio público marítimo.

7. Segundo o art. 202.º, do Código Civil, “estão fora do comércio todas as coisas que não podem ser objeto de direitos privados, tais como as que se encontram no domínio público e as que são, por sua natureza, insuscetíveis de apropriação individual.“

8. Atenta tal circunstância, o negócio, porque contrário à lei, será nulo, cfr. art. 280.º, do Código Civil.

9. Tal nulidade, como prevê o art. 286.º do Código Civil, será invocável a todo o tempo, por qualquer interessado e pode ser declarada oficiosamente pelo tribunal.

10. A Mm.ª Juiz a quo não se debruçou especificamente sobre tais normativos, pese embora sejam a base do pedido e estejam expressamente enunciados no art. 18.º da Petição inicial.

11. Ora, o Ministério Público, para além de assumir a promoção processual, quer de interesses privados, quer de interesses de ordem pública do Estado-Administração, representa também o Estado-Coletividade quando defende o próprio ordenamento jurídico, atuando em representação de um interesse superior de ordem pública que poderá porventura coincidir, “simultânea ou reflexamente, com a defesa dos titulares do interesse a quem a atuação judiciária das normas aproveita (ou desaproveita) no concreto” (cfr. António Neves Ribeiro, in “O Estado nos Tribunais (Intervenção cível do MP em 1.ª instância)”, 2.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 1994, pág. 20).

12. Nestes casos, o Ministério Público atua na dimensão ética do Estado, sendo a sua consciência legal “enquanto suporte jurídico da comunidade integrante, independentemente do aproveitamento, ou não, dos titulares dos direitos ou obrigações questionados através da relação processual” (Idem, ob. cit., pág. 20).

13. É este o título de representação que, em substância, é invocado pelo Ministério Público nos presentes autos, nos quais se apresenta a defender o ordenamento jurídico e os interesses coletivos, tanto na sua vertente mais abrangente - interesse público na utilização e proteção dos recursos/espaços marítimos e garantia de segurança e fiscalização - como de todos e cada um dos cidadãos - no acesso livre às águas para atividades lúdicas/económicas como a pesca e a navegação.

14. A jurisprudência e a doutrina são unânimes no entendimento, em casos em tudo análogos ao presente, que o Ministério Público, no que concerne à legitimação para invocar a nulidade, integra o conceito legal de “qualquer interessado”.

15. Nesse sentido: Pedro Paes de Vasconcelos (v. Teoria Geral do Direito Civil, 2ª ed., pág. 580 e 591) formula a propósito as seguintes considerações, que nos parecem exemplares, e a que aderimos inteiramente: «A redação da lei exige que se dê alguma atenção ao interesse que funda a legitimidade. Em primeiro lugar, há que ter em conta que dificilmente alguém assumirá os encargos de uma ação judicial sem ter nisso um interesse sério. Em segundo lugar importa não esquecer que, uma vez proposta uma ação de declaração de nulidade, ou invocada como exceção a nulidade numa ação pendente, o tribunal tem de se pronunciar oficiosamente sobre ela, seja qual for a qualidade da pessoa que tomou a iniciativa de suscitar a questão. O artº 286º ao reconhecer legitimidade substantiva a “qualquer interessado”, não deve ser interpretado como admitindo a invocação da nulidade por “qualquer pessoa”, o que seria talvez demasiado amplo, mas também não deve sê-lo no sentido de restringir a legitimidade para invocar a nulidade a pessoas que sejam titulares de um interesse especialmente privilegiado, porque esse é o caso da regra de legitimidade para a anulação dos negócios jurídicos anuláveis. O interesse exigido no artº 286º não pode ser simplesmente fútil ou frívolo, nem abusivo, mas não deve ser restrito à titularidade de uma situação ou relação que seja afetada na sua consistência prática ou jurídica pela subsistência do ato nulo. (…) uma vantagem económica direta ou indireta deve ser suficiente para integrar o interesse a que se refere o artº 286º. Ao admitir a invocação da nulidade “por qualquer interessado”, o preceito deve melhor ser interpretado no sentido de que tem legitimidade qualquer pessoa que esteja interessada na declaração da nulidade, tal como o entende Rui de Alarcão. O interesse não deve ser apreciado objetiva, mas antes subjetivamente. No caso concreto deve ser aferido se aquela pessoa obtém alguma utilidade, ou remove alguma desvantagem com a declaração de nulidade. Se assim for, é parte legítima.

Finalmente, deve ser recordado que, uma vez suscitada a questão da nulidade, o juiz tem de se pronunciar sobre ela (…). Atento o poder-dever de o tribunal conhecer oficiosamente a nulidade, perdem muito do seu sentido as orientações restritivas em matéria de legitimidade para a arguição da nulidade.»

16. No que ao Ministério Público diz respeito, no sentido da sua legitimidade ad causam, por ter interesse em agir nos termos que vêm sendo enunciados, podemos referir alguns Acórdãos que direta ou indiretamente afloram tal questão, como:

-» Tribunal da Relação de Coimbra, de 10 de março de 2015, (disponível em www.dgsi.pt/jtrc.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5bb/a0a5552254afe82980257e0e0 03a2647?OpenDocument);

-» Tribunal da Relação de Lisboa de 07.11.2019, (disponível em www.dgsi.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/d529397360e335f9802584b20 05b9832?OpenDocument);

-» do Supremo Tribunal de Justiça de 22.06.2023 (disponível em www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/ff5e95430e562c9b802589da00 2fdc2d?OpenDocument);

17. Concluímos, assim que o Ministério Público tem legitimidade ad causam para requerer a nulidade da escritura em causa nos presentes autos, residindo o seu interesse em agir na circunstância de estar em causa a venda de parcela de um prédio inserido no domínio público marítimo, negócio que, como tal, atinge um interesse coletivo público.

18. Igual legitimidade terá o Ministério Público quando pede, em consequência da nulidade do negócio, a declaração de nulidade do registo.

19. De facto, estabelece o art. 17.º, do Código de Registo Predial que: “A ação judicial de declaração de nulidade do registo pode ser interposta por qualquer interessado e pelo Ministério Público, logo que tome conhecimento do vício”.

20. De entre os fundamentos que ferem o registo de nulidade, de acordo com o estabelecido no art. 16.º, do Código de Registo Predial, conta-se, na alínea b), o registo que “tiver sido lavrado com base em títulos insuficientes para a prova legal do facto registado.”

21. Os vendedores do prédio em causa nos autos (2.ºs RR após intervenção provocada), não intentaram, como lhe era exigido, em cumprimento do artigo 15º da Lei nº 54/2005, de 15/11, qualquer ação judicial para reconhecimento da propriedade privada, quanto ao todo ou parte do prédio que se integra no domínio público marítimo.

22. O reconhecimento da propriedade privada desse prédio, que se presume pertencer ao Estado, exige sempre a existência de decisão nesse sentido dos tribunais comuns (e não apenas como pretendem os RRs. de um auto de delimitação ou de uma sentença de demarcação).

23. Não havendo sido afastada a presunção de propriedade da parcela do prédio o título que esteve na base do registo realizado não é suficiente para sustentar a propriedade privada dessa parcela.

24. Quanto à legitimidade decorrente da Lei n.º 54/2005 - titularidade dos recursos hídricos - o legislador foi inequívoco quanto à atribuição de legitimidade ao Ministério Público para contestar as ações judiciais que viessem a ser instauradas por particulares para reconhecimento do seu direito de propriedade sobre terrenos integrados no domínio público marítimo art. 15.º, n.º 1.

25. E fê-lo, justamente, porque estão em causa interesses coletivos públicos, ou seja, o desfecho daquela ação interessa a todos, à Coletividade.

26. Não faz qualquer sentido conferir legitimidade própria para defender o Estado e não reconhecer igual legitimidade nos casos em que o Estado se veja confrontado com o ato ofensivo da posse ou da propriedade de um bem que pertence ao domínio público e que inclusive está fora do comércio jurídico.

27. O interesse público que justifica a assunção da posição de Réu, ad causam, justifica a defesa do mesmo interesse público numa perspetiva ampla - como Autor.

28. Tratando-se da tutela da Coletividade, de interesses que são de todos, o Ministério Público tem legitimidade própria e não poderá deixar de avançar face à violação clara do ordenamento jurídico e de direitos de todos os cidadãos como o acesso livre e irrestrito às águas e margens, para atividades económicas e de lazer, a proteção e controle das áreas marítimas por razões ambientais e de segurança.

29. Ao contrário do que é afirmado na decisão recorrida não está em causa na presente ação qualquer interesse, designadamente patrimonial do Estado-Administração.

30. A solução legislada vertida na Lei n.º 54/2005 não foi perspetivada, pelo menos declaradamente, numa dimensão de tutela por parte do Estado relativamente a atos ofensivos da sua propriedade.

31. Isto porque a titularidade dos bens do domínio público se presume pertença do Estado, logo apenas se reconheceu aos particulares a possibilidade de verem reconhecida a sua propriedade em juízo, restando, nesses casos, ao Estado contestar aquelas mesmas pretensões.

32. Assim, numa interpretação sistemática do art. 219.º, n,º 1, da Constituição da República Portuguesa, das competências previstas no Estatuto do Ministério Público, em representar o Estado, defender os interesses que a lei determinar e assumir, nos casos previstos na lei, a defesa de interesses coletivos e difusos, tendo intervenção principal nos processos quando representa o Estado e quando representa interesses coletivos ou difusos cabe a presente “ação pública”.

33. Caso se entenda que o Ministério Público não dispunha de legitimidade própria pra a causa, sempre a Mm.ª Juiz deveria, em conformidade e obediência ao disposto nos artºs 590.º, n.º 2, al. a) e 6.º, n.º 2, do Código de Processo Civil, ter convidado a obter e juntar parecer ou solicitação ao membro do Governo competente em razão da matéria.

34. Contudo, não o fez.

35. Mais, constata-se que por despacho proferido em acta de audiência prévia, realizada em 04 de fevereiro de 2021, foi suscitada pelo Mm. Juiz de então a questão da ilegitimidade passiva, nos termos dos artigos 590º e 6º, n.º 2, ambos do C.P.C., e determinou-se a sua sanação, convidando-se o Ministério Público a desencadear a intervenção dos vendedores do imóvel em causa nos autos, porque se considerou tratar-se de um caso de litisconsórcio necessário.

36. O Ministério Público, respondendo ao dito despacho, diligenciou pela intervenção judicialmente determinada.

37. Decorridos mais de 4 anos sobre tal decisão, veio agora a Mma. Juiz a quo entender de modo diverso, sem qualquer convite para suprir uma “nova” ilegitimidade, passível de ser corrigida através do aperfeiçoamento da P.I., na sua ótica, incompleta.

38. Ou seja, no momento processual próprio, que seria aquando da prolação do despacho de aperfeiçoamento em que enunciou a ilegitimidade passiva, nada foi determinado quanto à legitimidade ativa, que surge agora, repentinamente, como fundamento direto para a absolvição dos RR. da instância.

39. Mas mesmo que se entenda, como afirma a Sra. Juiz, pela necessidade de autorização governamental, concedendo ao Ministério Público os ditos poderes para a instauração da ação e que o momento processual permitia conhecer do referido «pressuposto processual», sempre haveria lugar a convite ao A. para que juntasse os pertinentes documentos, suprindo assim o vício.

40. Só assim se daria cumprimento às necessidades de um processo participado e com um conteúdo efectivo que primazia a substância em detrimento da forma e aos princípios da cooperação funcional e institucional e da verdade material na justa composição do litígio.

41. A não prolação de despacho de aperfeiçoamento e do contraditório, consubstancia a omissão de um acto processual por parte do Tribunal enquanto nulidade de sentença, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do Código de Processo Civil, que ora se invoca.

42. Ao agir da forma supra referida, o Tribunal concedeu primazia a uma decisão formal, em detrimento de, convidando as partes a suprirem eventuais irregularidades, apreciar o mérito da pretensão deduzida.

43. Termos em que se roga a esse Superior Tribunal que revogue a sentença proferida, reconhecendo legitimidade ao Ministério Público para intentar a presente ação, nos termos e com os fundamentos elencados, seguindo-se os ulteriores termos do processo.

44. Caso assim se não entenda, que declare a decisão recorrida nula, por terem sidos violados os artigos 3.º, n.º 3, 590º e 6º, n.º 2, por referência ao artigo 615.º, n.º 1, alínea d), todos do Código de Processo Civil e determine o convite do Ministério Público a juntar aos autos a autorização governamental aludida na sentença.”

9. A R. Praia da Cova apresentou contra-alegações, o mesmo tendo feito os demais RR., tendo todos pugnado pela improcedência do recurso.

10. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II- Questões a Decidir

O objeto do recurso está delimitado pelas conclusões da apelação, não sendo objeto de apreciação questões novas suscitadas em alegações, exceção feita para as questões de conhecimento oficioso (artigos 608.º, n.º 2, 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1 do Código de Processo Civil).

Não se encontra também o Tribunal ad quem obrigado a apreciar todos os argumentos apresentados pelas partes, sendo livre na interpretação e aplicação do direito (artigo 5.º, n.º 3 do Código de Processo Civil).

Assim, cumpre apreciar:

a) a nulidade do despacho saneador;

b) o mérito da decisão, a saber, se o Ministério Púbico é parte legítima.

Atendendo a que, após a admissão do recurso, a R. Praia da Cova requereu a junção aos autos do parecer de um jurisconsulto, ao abrigo do disposto no artigo 651.º, n.º 2 do Código de Processo Civil, cabe ainda apreciar da admissibilidade dessa junção.

III- Fundamentação de Facto

1. Os factos relevantes para a decisão a proferir são os que constam do relatório que antecede.

2. Da admissibilidade da junção de parecer de jurisconsulto

Veio a R. Praia da Cova, após a admissão do recurso, requerer a junção do parecer de um jurisconsulto, ao abrigo do disposto no artigo 651.º, n.º 2 do Código de Processo Civil.

Estabelece-se na norma indicada que “As partes podem juntar pareceres de jurisconsultos até ao início do prazo para a elaboração do projeto de acórdão.”

Ora, compulsado o documento anexo ao aludido requerimento, verifica-se que o mesmo foi elaborado por um Senhor Professor da Faculdade de Direito, contendo o seu parecer sobre as questões versadas nestes autos.

Por outro lado, o prazo para a elaboração do projeto de acórdão inicia-se com a apresentação dos autos ao Relator (artigo 657.º, n.º 1 do Código de Processo Civil), pelo que tendo aquele requerimento dado entrada em juízo em data anterior à referida apresentação, conclui-se ser o mesmo tempestivo.

Admite-se, assim, a junção aos autos do parecer.

3. Da nulidade do despacho saneador

3.1. Invoca o A. a nulidade do despacho saneador, por excesso de pronúncia, com fundamento na violação das normas contidas nos artigos 3.º, n.º 3, 590.º, n.º 2, alínea a) e 6.º, n.º 2, por referência ao artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do Código de Processo Civil.

Alega o A. que dispõe de legitimidade para agir em nome próprio, na medida em que estão aqui em causa interesses coletivos, e que, na eventualidade de assim se não entender, deveria o Tribunal a quo ter proferido despacho de convite ao Ministério Público para obter a autorização governamental necessária para instauração da presente ação, em lugar de ter declarado, de imediato, a ilegitimidade do Ministério Público.

Conclui peticionando que seja revogado o despacho saneador e que seja reconhecida legitimidade ao Ministério Público, ou, subsidiariamente, que seja determinado ao Tribunal a quo que convide o Ministério Público a juntar aos autos a autorização governamental necessária para a instauração da ação.

3.2. Ora, é conhecido o debate doutrinal e jurisprudencial em torno da questão de saber se a omissão de despacho pré-saneador consubstancia uma nulidade processual, nos termos dos artigos 195.º e 199.º do Código de Processo Civil, ou se, diversamente, pode constituir uma nulidade de sentença por excesso de pronúncia, no caso de tal omissão se refletir na decisão proferida (Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Filipe Pires de Sousa, Código de Processo Civil Anotado, vol. I, 3ª ed., Coimbra, Almedina, 2024, pp. 733-735).

A questão tem sido apreciada também a propósito da violação do princípio do contraditório, podendo afirmar-se a tendência prevalecente no sentido de se admitir que, apesar do problema surgir como uma nulidade procedimental, na eventualidade desta não ser arguida no prazo de 10 dias contados do seu conhecimento, assiste ainda à parte a faculdade de requerer a reapreciação da decisão em sede de recurso, através da arguição da nulidade da sentença por excesso de pronúncia (entre outros, o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 02.05.2024 (Nuno Ataíde das Neves), Processo n.º 1099/21.1T8AMD.L1.S1, in http://www.dgsi.pt/).

Trata-se, essencialmente, de considerar que ao apreciar uma questão sem que se mostrem reunidas todas as condições necessárias para o efeito, em virtude da violação de norma procedimental, o Tribunal conheceu de uma questão da qual não podia tomar conhecimento.

Acompanhamos esta orientação, julgando, por isso, admissível a reação do A. contra o despacho saneador através do presente recurso.

3.3. O despacho saneador enuncia, em síntese, as seguintes razões em suporte da decisão proferida:

- apesar de o Ministério Público alegar simultaneamente que atua em representação do Estado e que atua em nome próprio, acaba por assumir que visa a tutela de interesses coletivos, pelo que deve concluir-se que atua em nome próprio e não em representação do Estado;

- quando o Ministério Público atua em nome próprio deve fazê-lo ao abrigo de norma que o consinta;

- ora, na presente ação não se trata de defender interesses difusos, pois que não configura a mesma uma ação popular;

- por outro lado, a norma legal na qual o Ministério Público ancora a sua legitimidade, o artigo 15.º da Lei n.º 54/2005, de 15.11, não prevê a sua intervenção ativa, mas apenas a sua intervenção enquanto réu nas ações instauradas por particulares com vista ao reconhecimento de direitos sobre áreas do domínio público hídrico;

- esta norma não pode ser aplicada por analogia a outros casos, por conter uma regulamentação especial;

- a legitimidade cabe, assim, no caso em apreço, ao Estado, porquanto estão em causa interesses patrimoniais do Estado;

- em face do exposto, não se coloca aqui a questão da autorização governamental, a qual só é necessária quando o Ministério Público atua em representação do Estado.

3.4. Conforme o preceituado o artigo 590.º, n.º 2, alínea a) do Código de Processo Civil, findos os articulados, o juiz profere, sendo caso disso, despacho pré-saneador, destinado a providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º.

Ora, antes de mais importa acentuar que, efetivamente, o Ministério Público adota uma postura contraditória ou, pelo menos, ambígua, no que concerne à respetiva legitimidade, quer na petição inicial, quer no articulado de resposta às exceções, pois apesar de declarar, em ambas as peças, que atua em representação do Estado, desenvolve depois os fundamentos da sua legitimidade na ótica da defesa de interesses coletivos.

E no articulado de resposta às exceções, conclui o Ministério Público que “Neste caso e neste tipo de acção, o Ministério Público age sempre em nome próprio, como determinado na Lei 54/2005”.

Adicionalmente, em resposta à notificação do Tribunal a quo para esclarecer se a propositura da presente ação foi, ou não, antecedida de determinação ou autorização governamental, declarou o Ministério Público que “Em consonância com os fundamentos constantes da resposta que foi dada à matéria de excepção invocada pelos RR., consideramos que o Ministério Público tem legitimidade própria para instaurar a presente acção na medida em que está em causa a tutela de interesses colectivos públicos.”

A interpretação do Tribunal a quo que atende à substância das alegações do Ministério Público, em detrimento da identificação adotada nas suas peças processuais, revela-se, deste modo, correta, por ser conforme com as regras atinentes à interpretação dos negócios jurídicos, plasmados nos artigos 236.º a 238.º do Código Civil, que são aplicáveis às peças processuais (neste sentido, entre outros, o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 14.10.2025 (Nelson Borges Carneiro), Processo n.º 5598/22.0T8VNG.L1.S1, in http://www.dgsi.pt/).

Partindo desta interpretação, o Tribunal a quo declarou a ilegitimidade do A. por entender que o Ministério Público devia ter atuado na presente ação em representação do Estado, ou seja, a ilegitimidade do A. não foi declarada com fundamento na falta de autorização governamental.

Conclui-se, efetivamente, no despacho saneador, que "(…) apesar de estarem em causa interesses patrimoniais do Estado, estes autos não foram instaurados pelo Estado Português na qualidade de autor, representado pelo Ministério Público, já que essa possibilidade foi, como já referido, afastada expressamente pelo próprio Ministério Público.

E numa ação não pode ser tido como autor (no caso o Estado), quem o efetivo proponente (ou seja, o Ministério Público) diz claramente e textualmente que não o é.

Pelo que importa concluir que o Ministério Público, em face das normas invocadas e tendo em consideração aquele que é o objeto da presente ação, não é parte legitima no âmbito destes autos".

A alusão que consta da decisão recorrida à falta de autorização governamental consubstancia, deste modo, apenas uma argumentação subsidiária, para a eventualidade de se entender que o Ministério Público estaria a atuar em representação do Estado.

3.5. Esta distinção de modos de atuação do Ministério Público encontra-se enunciada, de forma muito clara, no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 13.03.2025 (Maria da Graça Trigo) (Processo n.º 675/23.2T8BRG.G1.S1, in http://www.dgsi.pt/), do qual se mostram reproduzidos vários segmentos nas alegações do Ministério Público, dizendo-se naquele Acórdão que:

“De acordo com o n.º 1 do art. 219.º da Constituição da República Portuguesa:

“Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática.”.

O Ministério Público representa o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta (art. 4.º, n.º 1, alínea b), do Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de Agosto (EMP), intervindo como parte principal nestas situações e também quando a lei lhe atribua competência para intervir nessa qualidade (art. 9.º, n.º 1, alíneas a), b), c) e g), do EMP).

Como sublinha Cunha Rodrigues, o conceito de representação utilizado “é juridicamente impreciso, pois compreende situações em que se está perante verdadeiros poderes de representação (tendentes a exprimir a vontade da pessoa ou do ente em nome de quem se age) e situações em que apenas se confia ao Ministério Público o patrocínio judiciário” (Em nome do povo, Coimbra Editora, Coimbra, 1999, pág. 155).

É possível, pois, na linha da classificação efectuada pelo Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, votado em 19-05-2000 (mas publicado no Diário da República apenas em 31-08-2018), da autoria de Henriques Gaspar, ordenar os poderes-deveres de intervenção processual do Ministério Público em poderes de representação, de assistência e de fiscalização, tendo presente que “a função de representação, quando exercida, corresponde à intervenção como parte principal, ou à intervenção principal, na terminologia do Estatuto”.

Em rigor, o Ministério Público não é parte, antes representa uma parte, aquela em nome ou no interesse de quem actua (cfr. António Neves Ribeiro, O Estado nos Tribunais (Intervenção cível do MP em 1.ª instância), 2.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 1994, pág. 25).

Na representação do Estado, intervindo processualmente como parte principal, o Ministério Público assume a promoção processual, quer de interesses privados, quer de interesses de ordem pública do Estado-Administração. Mas o Ministério Público representa também o Estado-Colectividade quando defende o próprio ordenamento jurídico, actuando em representação de um interesse superior de ordem pública que poderá porventura coincidir, “simultânea ou reflexamente, com a defesa dos titulares do interesse a quem a actuação judiciária das normas aproveita (ou desaproveita) no concreto” (António Neves Ribeiro, ob. cit., pág. 20). Neste caso, o Ministério Público actua na dimensão ética do Estado, sendo a sua consciência legal “enquanto suporte jurídico da comunidade integrante, independentemente do aproveitamento, ou não, dos titulares dos direitos ou obrigações questionados através da relação processual” (Idem, ob. cit., pág. 20).”

Importa, pois, distinguir os casos em que o Ministério Público atua em representação do Estado-Administração e os casos em que atua em representação dos interesses do Estado-Coletividade, sendo a propósito destes últimos que se fala da atuação do Ministério Público em nome próprio.

A questão da autorização governamental para a atuação do Ministério Público coloca-se tão somente quando se trata da representação do Estado-Administração (Alexandra Leitão, ibidem), o que, como se assinala na decisão recorrida, se coaduna com o preceituado no atual artigo 101.º, alínea a) do Estatuto do Ministério Público, correspondente ao precedente artigo 80.º, alínea a), nos termos do qual “Compete ao membro do Governo responsável pela área da justiça: a) Transmitir, por intermédio do Procurador-Geral da República, instruções de ordem específica nas ações cíveis e nos procedimentos tendentes à composição extrajudicial de conflitos em que o Estado seja interessado”.

3.6. Ou seja, sendo sujeitos distintos o Estado-Administração e o Ministério Público em representação do Estado-Coletividade, conclui-se que o sujeito que se encontra em juízo, do lado ativo da causa, não corresponde àquele que aqui deveria estar, à luz do disposto na norma que define os titulares da relação material litigada, conforme apresentada pelo A., o que configura precisamente a exceção dilatória da ilegitimidade.

Por outro lado, sendo um caso de ilegitimidade singular, não se mostra possível a sua sanação, uma vez que os incidentes de intervenção principal não se destinam a operar a substituição da parte ilegítima pela parte legítima, mas antes a suprir a ilegitimidade plural, através do chamamento dos associados do autor ou do réu com vista a assegurar a legitimidade coletiva (Salvador da Costa, Os Incidentes da Instância, 13ª ed., Coimbra, Almedina, 2025, p. 88), conforme apontado, aliás, no despacho onde o Tribunal a quo se pronunciou sobre a nulidade arguida no recurso.

3.7. Não se afigura, por fim, que o despacho de convite à sanação da ilegitimidade passiva, proferido na audiência prévia, implique que o despacho saneador deva ser qualificado como uma decisão surpresa, pois são questões diferentes, ainda que relacionadas entre si.

Com efeito, no despacho proferido na audiência prévia escreveu-se apenas o seguinte:

"Verifica-se, nesta altura, que deve ser sanada a questão da ilegitimidade passiva, com a intervenção dos vendedores [do imóvel em causa nos autos à R.], que são parte interessada em contradizer, visto que a anulação do negócio tem efeitos na sua esfera patrimonial. Assim, considerando-se tratar-se de um caso de litisconsórcio necessário, considera-se igualmente dever diligenciar-se pela sanação dessa exceção, nos termos dos artigos 590º e 6º, n.º 2, ambos do CPC, convidando-se o Ministério Público a desencadear a intervenção dos vendedores, ao abrigo do disposto no artigo 316º, ainda do CPC."

3.8. Em conclusão, não faria sentido que tivesse sido ordenada a junção de uma autorização governamental quando, no despacho de que se cura, se afirma perentoriamente que no caso vertente se trata de uma atuação do Ministério Público em nome próprio, tendo sido esta a razão decisiva para a decisão proferida.

Improcede, pois, a nulidade arguida pelo A

4. Da legitimidade do Ministério Público

4.1. Nos termos do artigo 30.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo Civil, o autor é parte legítima quando tem interesse direto em demandar, o qual se exprime pela utilidade derivada da procedência da ação, e o réu é parte legítima quando tem interesse direto em contradizer, o qual se exprime pelo prejuízo derivado da procedência da ação.

Dispõe adicionalmente o n.º 3 do artigo 30.º do Código de Processo Civil que, na falta de indicação da lei em contrário, são considerados titulares do interesse relevante, para o efeito de legitimidade, os sujeitos da relação controvertida, tal como é configurada pelo autor.

Ora, a norma que se encontra na génese do problema, o aludido n.º 1 do artigo 15.º da Lei n.º 54/2005, de 15.11 (Regime da titularidade dos recursos hídricos), tem a seguinte redação:

“Compete aos tribunais comuns decidir sobre a propriedade ou posse de parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis, cabendo ao Ministério Público, quando esteja em causa a defesa de interesses coletivos públicos subjacentes à titularidade dos recursos dominiais, contestar as respetivas ações, agindo em nome próprio.”

O domínio público hídrico mostra-se expressamente contemplado no artigo 84.º, n.º 1, alínea a) da Constituição da República Portuguesa, onde se prevê que pertencem ao domínio público “As águas territoriais com os seus leitos e os fundos marinhos contíguos, bem como os lagos, lagoas e cursos de água navegáveis ou flutuáveis, com os respetivos leitos”.

Como afirmam Rui Medeiros e Lino Torgal (Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, coord. de Jorge Miranda e Rui Medeiros, Coimbra, Coimbra Editora, 2006, p. 85), “A teleologia do conceito de domínio público reside na submissão de certos bens a um regime jurídico público protector da finalidade administrativa ou pública a que eles estão por natureza ou são por decisão pública destinados.”

Estabelecem-se, então, nos n.ºs 2 a 5 do referido artigo 15.º as condições em que se revela possível o reconhecimento da propriedade privada ou da posse sobre as áreas que se presumem integradas no domínio público hídrico.

Manuel Bargado («O reconhecimento da propriedade privada sobre terrenos do domínio público hídrico», in Julgar Online - 2013, p. 11, acessível em chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://julgar.pt/wp-content/uploads/2014/07/reconhecimento-da-propriedade-privada.pdf), citando Freitas do Amaral e José Pedro Fernandes (Comentário à Lei dos Terrenos do Domínio Hídrico, Coimbra Editora, 1978, p. 82), aponta precisamente para que “O artigo 15º da Lei n.º 54/2005, à semelhança do revogado artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 468/71, trata “de um dos pontos cruciais da problemática do domínio público hídrico, ou seja, o dos meios pelos quais podem os particulares obter o reconhecimento dos seus direitos de propriedade sobre parcelas de leitos ou margens públicos”.

Embora, por definição, os leitos e as margens de águas do mar ou de águas navegáveis ou flutuáveis sejam bens do domínio público, não podia o legislador deixar de reconhecer os direitos adquiridos sobre esses terrenos por sujeitos privados, antes de 31 de Dezembro de 1864 ou, tratando-se de arribas alcantiladas, antes de 22 de Março de 1868.”

A esta luz, vemos que a faculdade conferida no citado artigo 15.º de demonstrar que determinados bens que se presumem abrangidos pelo estatuto de dominialidade são, afinal, bens do domínio privado, possui estritamente o alcance nela definido, não podendo a norma exposta ser invocada para outras finalidades.

Nesta linha de orientação inscreve-se a decisão proferida pelo Tribunal da Relação de Lisboa de 22.06.2017 (Luís Correia de Mendonça) (Processo n.º 2777/15.0T8CSC-A.L1-8, in http://www.dgsi.pt/), nos termos da qual “Não pretendendo a autora afastar qualquer presunção de dominialidade sobre os determinados terrenos, mas obter o reconhecimento de que tais imóveis nunca integraram o domínio público, sempre se tendo mantido na esfera de particulares, não se aplica a acção de reconhecimento da propriedade privada sobre recursos hídricos ex artigo 15.º da Lei n.º 54/2005, de 15 de Novembro.”

Assim, a atuação do Ministério Público não encontra acolhimento naquele artigo 15.º, porquanto aquilo que pretende o aqui A. é o reconhecimento da dominialidade sobre áreas que alega que se presumem integradas do domínio público hídrico, e não o afastamento daquela presunção, com base na verificação das condições elencadas na norma correspondente.

Esta configuração da ação judicial prevista naquele artigo 15.º justifica que se tenha contemplado a intervenção do Ministério Público exclusivamente no lado passivo, porquanto no lado ativo se encontram os particulares que se arrogam titulares de direitos incidentes sobre as áreas presuntivamente integradas no domínio público.

No Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 22.06.2023 (João Cura Mariano) (Processo n.º 810/07.8TBETR.P2.S1, in http://www.dgsi.pt/), citado nas contra-alegações da R. Praia da Cova, explica-se a evolução que conduziu à atual redação do indicado artigo 15.º:

“O reconhecimento judicial de direitos de propriedade particular sobre terrenos que se inserem em área abrangida pelo domínio público hídrico, nos termos em que se encontra presuntivamente definido pela Lei n.º 54/2005, de 5 de Novembro, deve ser efetuado através da ação prevista no artigo 15.º deste diploma.

Conforme atualmente se dispõe o n.º 1, deste preceito legal, na redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 34/2014, de 19 de junho, essa ação deve ser contestada pelo Ministério Público, em nome próprio, quando esteja em causa a defesa de interesses coletivos públicos subjacentes à titularidade dos recursos dominiais, como sucede no presente caso. Conforme se explicou no Projeto-Lei n.º 557/XII/3 que esteve na origem das alterações introduzidas pela Lei n.º 34/2014, de 19 de junho, visou-se a clarificação da qualidade em que intervém o Ministério Público no âmbito das ações judiciais de reconhecimento de propriedade privada intentadas ao abrigo do artigo 15.º da Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro, atribuindo-lhe diretamente a competência para contestar tais ações, uma vez que o que aí está verdadeiramente em causa é a defesa dos interesses coletivos públicos subjacentes à titularidade dos recursos dominiais.

No entanto, quando este pedido reconvencional foi formulado, em 24.09.2007, esta alteração na definição da legitimidade passiva para contestar este tipo de pretensões ainda não tinha ocorrido, encontrando-se vigente a Lei n.º 54/2005, de 5 de Novembro, na sua redação original.

Nessa redação, o referido artigo não indicava quem tinha legitimidade para ser demandado neste tipo de ações, entendendo-se que essa legitimidade incidia sobre o Estado, representado pelo Ministério Público (artigo 3.º, n.º 1, a) do Estatuto do Ministério Público então em vigor, aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro), quando era posto em causa o domínio público marítimo, lacustre ou fluvial, uma vez que o Estado era o titular do respetivo direito (artigos 4.º e 6.º, da Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro)”.

Não acompanhamos, pois, a posição do Ministério Público no sentido do alargamento da legitimidade que lhe é conferida por aquela norma à interposição de ações com o objetivo de obter a declaração de integração no domínio público de determinadas áreas do domínio hídrico, porquanto o texto da norma não comporta essa interpretação (artigo 9.º, n.º 2 do Código Civil), nem a sua razão de ser alcança essa solução, o que posterga a integração analógica (artigo 10.º, n.º 2 do Código Civil).

Por outro lado, as demais pretensões formuladas pelo Ministério Público, isto é, os pedidos atinentes à declaração de nulidade ou ineficácia do negócio jurídico que teve por objeto a área alegadamente contida no seio do domínio público hídrico, bem como ao cancelamento dos respetivos registos, estão completamente fora do âmbito do referido artigo 15.º, ainda que o fundamento para o vício invocado resida na ofensa das normas que preveem a inalienabilidade dos bens do domínio público, a saber:

- artigo 202.º do Código Civil: “Consideram-se, porém, fora do comércio todas as coisas que não podem ser objeto de direitos privados, tais como as que se encontram no domínio público e as que são, por sua natureza, insuscetíveis de apropriação individual.”

- artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 07.08 (Regime jurídico do património imobiliário público): “Os imóveis do domínio público estão fora do comércio jurídico, não podendo ser objeto de direitos privados ou de transmissão por instrumentos de direito privado.”

Deste modo, o Ministério Público apenas pode intervir, no âmbito das ações judiciais previstas naquele artigo 15.º, na qualidade de réu, conforme é aí expressamente referido.

Assinale-se que a circunstância de competir ao Ministério Público, no exercício de competências próprias, a defesa dos interesses do Estado-Coletividade, conforme resulta do preceituado no artigo 219.º, n.º 1 da Constituição, e nos artigos 1.º e 3.º, n.º 1, alínea e) do Estatuto do Ministério Público, na redação vigente na data da instauração da ação (correspondentes aos atuais artigos 2.º e 4.º, n.º 1, alínea h)), não significa que lhe sejam permitidas todas as atuações processuais, sem que se exija o adequado respaldo legal.

Essa defesa deve ser sempre legalmente enquadrada, como decorre da especificação naquele artigo 3.º, n.º 1, alínea e), de que a mesma tem lugar “nos casos previstos na lei”, o que, como vimos, não se verifica com o aludido artigo 15.º.

4.2. Pese embora invoque o artigo 31.º do Código de Processo Civil no corpo das suas alegações, o Ministério Público não desenvolve aí qualquer argumentação a este propósito, nem retoma o assunto nas suas conclusões.

Ora, são as conclusões que delimitam o objeto do recurso, pelo que as questões que não se mostram ali elencadas não se encontram integradas no thema decidendum do recurso.

Não se inscreve, pois, no objeto deste recurso a questão da legitimidade do Ministério Público à luz do disposto no artigo 31.º do Código de Processo Civil.

4.3. A apreciação da legitimidade para a formulação de um pedido de declaração de nulidade de um negócio jurídico convoca necessariamente o disposto no artigo 286.º do Código Civil, onde se estipula que a nulidade do negócio pode ser invocada por qualquer interessado.

A decisão sindicada não abordou este tema, devendo sublinhar-se, todavia, que a questão não foi suscitada pelo Ministério Público na petição inicial, ao contrário do que afirma o Ministério Público no seu recurso, pois no artigo 18.º da petição inicial diz-se apenas que “Não tendo os alegados proprietários afastado a presunção legal, não poderia o prédio ser objecto da compra e venda realizada, uma vez que são inalienáveis os imoveis do domínio público, nos termos do artigo 18º, do DL n" 280/2007, de 7/8 e artigos 202º, nº2 e 280º, do Código Civil.”

A alusão ao artigo 286.º do Código Civil surge, pela primeira vez, no articulado de resposta às exceções, em cujo artigo 35.º se escreveu que “Ao serem lavradas as escrituras ao m causa, padecem as mesmas de nulidade, por serem contrárias à lei, nos termos conjugados do disposto nos artigos 202.º, n.º 2, 280.º, n.º 1, 286.º e 295.º, todos do Código Civil.”

No entanto, nesta segunda peça processual, o Ministério Público não suporta expressamente a sua legitimidade em tal norma, não se apresentando aí como um terceiro interessado.

Esta questão assoma, assim, tão somente, nas suas alegações de recurso, onde o Ministério Público sufraga declaradamente a posição de que deve entender-se estar legitimado na sua intervenção por via daquele artigo 286.º.

Estamos, deste modo, em presença de uma questão nova, e os recursos não se destinam a conhecer de questões novas, mas antes a reapreciar as decisões proferidas pelo Tribunal de 1ª Instância, pelo que não pode semelhante questão ser aqui apreciada.

Sem prejuízo, atendendo a que na petição inicial foram invocados os fundamentos da alegada nulidade e peticionada a sua declaração, afigura-se que o enquadramento jurídico da legitimidade do Ministério Público para a formulação desse pedido releva da qualificação jurídica do caso, que compete ao Tribunal, nos termos do artigo 5.º, n.º 3 do Código de Processo Civil.

E no plano da apreciação dessa legitimidade enquadra-se a consideração do disposto no artigo 286.º do Código Civil.

4.4. Por fim, no seu recurso, aduz o Ministério Público que, para além do mencionado artigo 286.º do Código Civil, a sua legitimidade está ainda ancorada no artigo 17.º do Código de Registo Predial, relativo à nulidade do registo.

Mais alega o Ministério Público, no seu recurso, que requereu nos autos “que se ordenasse o cancelamento de quaisquer registos operados com base na referida escritura, por nulos, ao abrigo do art. 16.º, n.º 3, do Código de Registo Predial.”

Esta questão não foi apreciada na decisão sindicada.

Porém, ao contrário do que afirma o Ministério Público no seu recurso, nem o artigo 16.º, nem o artigo 17.º do Código de Registo Predial foram invocados, seja na petição inicial, seja no articulado de resposta às exceções, assim como o Ministério Público não alegou, em qualquer das peças, a nulidade do registo.

Com efeito, a este respeito, o Ministério Público escreveu apenas o seguinte, no artigo 19.º da petição inicial: “Deve assim, ser declarada nula a compra e venda realizada a com o consequente cancelamento da respectiva descrição no registo predial e inscrição na matriz e ser reconhecido o domínio público da parte da parcela no mesmo integrada”.

Ora, o cancelamento do registo e a nulidade do registo são realidades distintas, não podendo assimilar-se a invocação do seu cancelamento à figura da sua nulidade.

O cancelamento do registo está previsto no artigo 13.º do Código de Registo Predial, nos seguintes termos: “Os registos são cancelados com base na extinção dos direitos, ónus ou encargos neles definidos, em execução de decisão administrativa, nos casos previstos na lei, ou de decisão judicial transitada em julgado”.

Diversamente, os fundamentos da nulidade do registo constam do artigo 16.º do Código do Registo Predial, abarcando, designadamente, as situações em que o registo foi lavrado com base em títulos insuficientes para a prova legal do facto registado (alínea b)).

Atentos os termos da petição inicial, vemos que daí nada consta que possa ser subsumido à alegação daquele fundamento de nulidade do registo que é agora invocado em recurso, antes constatamos que o cancelamento do registo é inequivocamente peticionado como uma decorrência da declaração de nulidade do negócio, ou seja, trata-se de um cancelamento do registo em sentido próprio, correspondente à situação versada no artigo 13.º do Código do Registo Predial.

Não se compreende, aliás, como o Ministério Público produz afirmações, em sede de recurso, sobre as suas próprias alegações contidas nas peças processuais que apresentou nestes autos, em termos que não correspondem ao teor dessas peças, dissonância esta que é evidente e necessariamente do seu conhecimento.

Assim, à luz de todo o exposto, a nulidade do registo por falta de título suficiente constitui uma questão nova, cuja apreciação está, portanto, vedada a este Tribunal da Relação.

Adicionalmente, por força das limitações decorrentes do princípio dispositivo, de onde decorre que as pretensões do autor devem ser deduzidas na petição inicial (artigos 5.º, n.º 1 e 552.º, n.º 1, alíneas d) e e) do Código de Processo Civil), está também vedado ao Tribunal a quo o conhecimento deste pedido novo que só surgiu nas alegações de recurso do Ministério Público.

4.5. Em conclusão, acompanhamos a fundamentação do Tribunal a quo quanto à ilegitimidade do Ministério Público relativamente a todos os pedidos por si formulados, com base no artigo 15.º da Lei n.º 54/2005, de 15.11, mas entendemos que deve ser objeto de decisão, pelo Tribunal a quo, a questão da legitimidade do Ministério Público com respeito aos pedidos de declaração de nulidade do negócio jurídico e de cancelamento dos respetivos registos, com base no artigo 286.º do Código Civil.

Assim, deve ser revogado o despacho saneador e deve o Tribunal a quo apreciar a questão da legitimidade do Ministério Público com respeito aos pedidos de declaração de nulidade e de cancelamento dos respetivos registos, com base no artigo 286.º do Código Civil.

5. As custas do recurso são suportadas pelos RR., que ficam vencidos (artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo Civil).

IV- Dispositivo

Pelo exposto, acordam os Juízes da Secção Cível deste Tribunal da Relação em julgar procedente a apelação, revogando a decisão recorrida, devendo o Tribunal a quo apreciar a questão da legitimidade do Ministério Público à luz do disposto no artigo 286.º do Código Civil, com respeito aos pedidos de declaração de nulidade do negócio jurídico e de cancelamento dos respetivos registos.

Custas do recurso pelos RR

Notifique e registe.

Évora, 23 de abril de 2026.

Sónia Moura (Relatora)

Maria João Sousa e Faro (1ª Adjunta)

Manuel Bargado (2º Adjunto)

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I- Relatório

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