11582/02 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Em processo disciplinar, soçobra a imputação de violação do dever de zelo ao vice-presidente do conselho executivo de uma escola secundária, por suposta negligência traduzida numa geral e indiscriminada justificação das faltas dos alunos às provas globais realizadas nessa escola, se não forem descritos na acusação, especificadamente e de modo concreto, os casos em que as “razões invocadas” na justificação não eram “impeditivas da comparência do aluno faltoso à realização das provas”.

II- Sem essa concretização inexistem os pressupostos de facto capazes de consubstanciar a infracção imputada e, por outro lado, a acusação não preenche o primeiro dos requisitos previstos no artigo 59º/ 4 do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL 24/84, de 16/1, cuja função é fixar a base instrutória e garantir plenamente os direitos de audiência e defesa do arguido.

III- Um hipotético erro de enquadramento jurídico só constitui infracção disciplinar, por violação do dever de zelo, se manifestar um grosseiro desprezo ou desconhecimento das normas aplicáveis. Ora, a destruição dos justificativo de falta dos alunos às provas globais após um ano em arquivo, deriva de uma interpretação perfeitamente razoável do nº4.3 do artigo 1º da Portaria nº130/86 de 3 de Abril e, desse modo, mesmo que fosse uma prática errada não seria punível, na ausência de prévias instruções do superior hierárquico em sentido contrário.

Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:

RELATÓRIO

CÉLIA ...interpõe recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 28/05/2002, que manteve a decisão do Director Regional de Educação do Norte, que a condenou na pena de 250.000$00 de multa suspensa por um ano, tendo para o efeito alegado o que consta do requerimento inicial.

A autoridade recorrida respondeu defendendo a improcedência do recurso contencioso.

A recorrente apresentou as alegações finais de fls. 46 e segs., cujas conclusões aqui se dão por reproduzidas.

Pretende, em síntese, que o acto recorrido violou o disposto nos n°s 4, 36 e 37 do Despacho n° 60/SEED/94, o n° 4.3 do n°1 da Portaria n° 130/86, de 3/4, os art°s 9°, 10°, 28°, 29° e 30° do DL n° 24/84, de 16/1, o art° 3°/1 do DL n° 115-A/98, os art°s 123°/1/d), 124°/1/b) e e), 125°/2 do CPA, os arts 31°/2/b) e 36° do CP e os arts 13° e 29°/1 da CRP (Cfr. conclusão 25ª)

A autoridade recorrida contra-alegou concluindo pela legalidade do acto recorrido.

A solicitação do Digno Ministério Público, a autoridade recorrida informou que foi extinta a pena de multa aplicada à recorrente, com execução suspensa por um ano, em virtude de ter decorrido este período de tempo sem incorrer na prática de outra infracção disciplinar (Cfr. fls. 79 a 81).

Pelo acórdão deste Tribunal de 01-04-2004 (fls. 97/100) foi declarada extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.

Porém, no âmbito de recurso jurisdicional interposto pela Recorrente, aquele acórdão veio a ser revogado pelo acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 02-02-2005, a fls. 125/138, que ordenou a baixa dos autos a este Tribunal para que, se nada o impedisse, se conhecer do mérito da causa.

Entende-se que nada mais impede o conhecimento de mérito, pelo que se procederá agora em conformidade com a directiva do Supremo Tribunal Administrativo.

FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO:

A) A recorrente é professora e Vice-Presidente do Conselho Executivo da Escola ..., em Guimarães.

B) Contra ela foi instaurado o processo disciplinar Nº DRN-185/00-DIS relativo aos acontecimentos ocorridos nessa Escola com a não realização, por um elevado número de alunos, das provas globais no ano lectivo de 1999/2000, conforme se vê do relatório final do referido processo disciplinar – cfr. fls. 157 e seguintes do processo instrutor.

C) No âmbito desse processo foi-lhe aplicada pena de multa graduada em 250.000$, com execução suspensa por um ano, mediante despacho do Director Regional de Educação do Norte.

D) Inconformada com a aplicação desta sanção, a Recorrente recorreu hierarquicamente para o Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa, mas sem êxito já que este, por despacho de 28/12/2001, com os fundamentos da Informação/Proposta nº432/2001, de 14 de Dezembro, indeferiu o recurso e manteve a decisão sancionatória.

E) O Recorrente interpôs, então, recurso contencioso de anulação desse despacho de 28/12/01 do Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa, tramitado na 2ª Subsecção da 1ª Secção deste Tribunal, sob o nº 11277/02.

F) O que motivou a elaboração da Informação/Proposta n.º 162/2002 onde se propôs:

«a) A revogação, por Sua Exa. o Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa, do seu despacho de 28/12/01, ora contenciosamente recorrido, que negou provimento ao recurso hierárquico necessário interposto pela Recorrente do despacho de 15/11/01 do Sr. Director Regional de Educação do Norte que lhe aplicou a pena disciplinar de multa, graduada em 250.000$00, com suspensão da sua execução pelo período de um ano.

b) A substituição desse despacho por outro que, com a fundamentação da presente informação/proposta, negue provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida.»

G) Perante tal proposta a Autoridade Recorrida proferiu, em 28-05-2002, o despacho recorrido do seguinte teor:

«Concordo. Revogando o despacho do Sr. SEAE, de 28.12.01, relativo ao presente processo, nego provimento ao recurso hierárquico, conforme vem proposto e de acordo com os fundamentos constantes desta informação. Leve-se ao conhecimento do TCA para efeitos de extinção da lide por carência de objecto” – cfr. fls 21 e fls. 23/30 destes autos.

H) Por despacho da Inspectora-Geral da Educação de 22-10-2003, constante do Parecer n.º 379/GAJ/2003, foi declarada extinta a pena disciplinar aplicada ao Recorrente, por o respectivo período de suspensão estar ultrapassado, mais se reconhecendo que assiste ao arguido o direito “de ver a censura banida do seu registo disciplinar” (Cfr. fls 80 destes autos).

DE DIREITO

Da documentação dos autos e processo instrutor não consta original ou cópia do despacho punitivo primário, da autoria do Director Regional de Educação do Norte, referido em C da matéria de facto e, assim, não é possível esclarecer se tem data de 18-10-2001 (como afirma o Recorrente) ou de 15-11-2001 (como afirma o Recorrido). Todavia essa divergência, já patente no recurso hierárquico e transposta para os articulados do recurso contencioso, não é decisiva, uma vez que as partes não estão desavindas quanto ao respectivo sentido e conteúdo nem quanto à identificação e conteúdo do acto que é objecto do recurso contencioso. Assim, considera-se a indeterminação da data de tal despacho irrelevante para a solução do litígio.

Questão prévia

Transcreve-se o sumário do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª subsecção do CA, de 02-02-2005, Processo 01036/04:

I- O julgamento da extinção da instância por inutilidade superveniente da lide pressupõe a formulação de um juízo sobre o prosseguimento daquela e que dele resulte o convencimento de que esse prosseguimento é absolutamente inútil, por o mesmo não conduzir à tutela efectiva dos direitos identificados pelo Recorrente e, portanto, não lhe trazer quaisquer benefícios.

II- Deste modo, não se verifica a inutilidade superveniente da lide e, portanto, não se justifica aquele julgamento se, em recurso contencioso visando a anulação de uma sanção punitiva aplicada à Recorrente se concluir que dessa anulação podem resultar benefícios para ela.

III- E tal acontecerá quando o que se pretende prioritariamente é a efectiva tutela judicial do direito ao bom nome, do reconhecimento de que o seu comportamento e competência profissionais não foi censurável e, portanto, que a sanção aplicada é não só injusta como ilegal.

IV- O que será mais importante quando o despacho que declarou extinta a pena deixou intocada a questão da legalidade e justiça do acto punitivo – isto é, do acto impugnado – não fazendo, por isso, sentido afirmar-se que, atenta aquela extinção, restaria à Recorrente apenas a obtenção de uma indemnização pelos prejuízos provocados por esse acto e que o caminho a seguir para alcançar essa finalidade não era o do recurso contencioso.

V- E não se contra argumente que, atenta a extinção da pena aplicada, o interesse da recorrente é, apenas, de ordem moral e, portanto, juridicamente um interesse não protegido, uma vez que, por um lado, e apesar dessa extinção, o juízo de censura e de condenação de que foi objecto permanece e este, enquanto não for apagado, terá sempre reflexos na sua vida profissional e pessoal e, por outro, porque a anulação do acto impugnado abre a porta à via indemnizatória.

Em obediência à decisão assim sumariada, aqui vinculativa e considerando, em suma, que a extinção da pena não pode confundir-se com a extinção da decisão punitiva, os juízes signatários passam a conhecer o objecto do recurso.

Questão de mérito

Por serem idênticas as situações de facto e as questões de direito relevantes, seguir-se-á de perto a fundamentação já elaborada no Proc. Nº 6524/02, acórdão de 11 de Janeiro de 2007, deste Tribunal, do mesmo Relator, fazendo-se apenas as pequenas alterações pertinentes.

No artigo 1º da acusação imputa-se ao arguido, ora Recorrente:

«Como Vice-Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária ..., Guimarães, no ano lectivo de 1999/2000, aceitou todas as justificações apresentadas pelos alunos dos 10° e 11° anos que faltaram as Provas Globais realizadas nessa Escola e nesse ano lectivo de 1999/2000, dando válida, como justificação, toda e qualquer razão invocada.

A arguida, em face dos elementos de prova apresentados e para decidir aceitar a justificação de falta, devia ter analisado e ponderado, com base em critérios de razoabilidade, conveniência e oportunidade, e tendo presente as circunstâncias da decisão a proferir, no sentido de determinar se as razões invocadas eram, de todo em todo e sem margem para qualquer dúvida, impeditivas da comparência do aluno faltoso à realização da(s) prova(s), o que não fez».

A conduta censurada por reputada violação do dever de zelo, ou seja, a infracção, assentaria portanto necessariamente no carácter injustificável de algumas das faltas consideradas justificadas pelo Conselho Executivo da Escola. E, como logicamente não é possível excluir a hipótese de todas essas faltas estarem estribadas em documentação idónea e serem merecedoras de justificação, caberia à entidade detentora do poder disciplinar diligenciar no sentido de “separar o trigo do joio” (para utilizar a expressão constante a fls. 8 do processo disciplinar) e apontar especificadamente, de modo concreto, os casos em que as “razões invocadas” não eram “impeditivas da comparência do aluno faltoso à realização das provas”. Só assim o juízo de censura deixaria de ser meramente conclusivo e a acusação preencheria o primeiro dos requisitos previstos no artigo 59º/4 do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL 24/84, de 16/1, permitindo fixar a base instrutória e garantir plenamente os direitos de audiência e defesa do arguido.

Como os supostos casos de faltas indevidamente injustificadas não foram revelados, nem sequer implicitamente, no mínimo por remissão para algum documento do processo donde essa concretização inequivocamente resultasse, inexistem os pressupostos de facto capazes de consubstanciar a infracção imputada.

Tanto basta para que se deva ter por procedente a conclusão 9ª formulada pela Recorrente, embora por uma via argumentativa não totalmente coincidente com a agora adoptada.

No que se refere ao artigo 2º da acusação seria útil que constasse do processo uma demonstração da média de absentismo à escala geral, em ordem a aferir-se com segurança do grau do desvio, por excesso, supostamente verificado na Escola .... É certo que, apesar do ónus de tal demonstração impender sobre o detentor do poder disciplinar, foi conjecturado no Relatório Interno da autoria do Conselho Executivo (Cfr. fls. 126/129 do processo disciplinar) um nível excessivo de absentismo relativamente às provas globais, pelo menos quanto à turma 11 A3.1.

Mas mesmo a ser assim, isto é, ter existido uma deficiente percepção e análise do problema pelo órgão de gestão da Escola, reflectida nalguma inércia quanto à ponderação das “medidas a desencadear para encontrar soluções de remediação”, tal deficiência poderia plausivelmente resultar de erro de perspectiva fruto de circunstâncias especiais, sem relevar necessariamente duma violação do dever de zelo. Por um lado, essas “soluções de remediação” não se antolhavam evidentes, tanto que nenhuma foi sugerida pelo Recorrido. Por outro lado, é sempre mais fácil avaliar as coisas ex post facto, depois de consumadas, do que no decurso do seu processo evolutivo quando ainda não é previsível, e muito menos evidente, a dimensão problemática que poderão vir a tomar.

A título de exemplo: Está demonstrado que a grande maioria dos documentos justificativos apresentados eram acompanhados de atestados médicos, ou seja, documentos cujo conteúdo não podia ser levianamente sindicado, por emanados de especialistas a priori considerados idóneos e respeitáveis. Ora, após aceitar compreensivelmente como válidos os primeiros atestados médicos apresentados, como poderia o Conselho Executivo, de forma coerente e sem cair na pura arbitrariedade, passar a rejeitar a força justificativa dos demais, em tudo semelhantes, só por ultrapassarem determinado número e começarem a proliferar de maneira aparentemente suspeita?

Fica assim abalada a consistência do 2º artigo da acusação, não se deixando de notar que a improcedência de apenas uma das infracções (no caso, claramente, a constante do artigo 1º da acusação) bastaria para comprometer irremediavelmente a decisão punitiva, uma vez que a pena foi aplicada globalmente ao conjunto das infracções

Finalmente, no que se refere ao artigo 3º da acusação, voltamos a deparar-nos, na pior das hipóteses, com um erro (neste caso erro de enquadramento jurídico) hipoteticamente cometido pelos órgãos da Escola.

Na realidade nem haverá erro, porque o nº4.3 do artigo 1º da Portaria MEC nº130/86, de3/4, dispõe taxativamente que o prazo de conservação em arquivo dos «justificativos de faltas» é de «um ano», sem fazer qualquer distinção entre os tipos de faltas a aulas, exames ou provas globais. Mesmo pelo crivo sistemático essa parece interpretação acertada, visto a previsão normativa dos “justificativos de faltas” se configurar como especial, ou excepcional, relativamente à cláusula geral aberta estabelecida na norma inicial do mesmo nº4.3, aplicável aos documentos que devem figurar por prazo ilimitado nos processos individuais dos alunos.

Mas esta é uma discussão inútil. Um hipotético erro de enquadramento jurídico só constituiria infracção disciplinar, por violação do dever de zelo, se manifestasse um grosseiro desprezo ou desconhecimento das normas aplicáveis. Ora, a destruição dos justificativo de falta dos alunos às provas globais após um ano em arquivo, deriva de uma interpretação perfeitamente razoável do nº4.3 do artigo 1º da Portaria nº130/86 de 3 de Abril e, desse modo, mesmo que fosse uma prática errada não seria punível, na ausência prévia de instruções do superior hierárquico em sentido contrário. A ser de outro modo, se a cada erro de interpretação da lei correspondesse uma infracção, decerto a Administração sucumbiria sob o peso dos processos disciplinares, não lhe sobrando tempo nem suporte moral para prosseguir as suas atribuições fundamentais.

Assim, porque não está demonstrada a prática de qualquer infracção disciplinar, o acto impugnado não pode manter-se.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso e anular o acto recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 27 de Novembro de 2008