0708/11 - Supremo Tribunal Administrativo

Tem natureza jurídica de taxa o tributo liquidado ao abrigo das normas constantes do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal da Trofa e da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais desse Município relativas aos anos de 2007, ainda que esse tributo incida sobre o licenciamento de painéis publicitários instalados em propriedade privada.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: I – O Exmo. Magistrado do MP junto do TAF de Penafiel, não se conformando com a sentença da Mma. Juíza daquele Tribunal que julgou procedente a impugnação judicial deduzida por A…, SA, com sede em Vila Nova de Gaia, da decisão de indeferimento tácito da reclamação que apresentou contra a liquidação e cobrança de uma taxa pela Câmara Municipal da Trofa relativa à renovação da licença de publicidade, efectuada em Fevereiro de 2007, dela vem interpor recurso para este Tribunal, formulando as seguintes conclusões: 1- Nos termos do art.º 125.º , n.º 1 do CPPT , constitui causa de nulidade da sentença a falta de pronúncia sobre questões que o Juiz deva apreciar. 2- A sentença recorrida não especificou qual a norma ou normas legais que entendeu padecerem de inconstitucionalidade limitando-se a aludir a uma taxa de publicidade prevista no Regulamento Municipal da Trofa acessível em www.mun-trofa.pt . 3- Nos termos dos artigos 280.º, n.º 1, alínea a) da CRP e do art.º 70.º, n.º 1, alínea a) da Lei do Tribunal Constitucional, cabe recurso para o TC das decisões dos Tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma com fundamento na sua inconstitucionalidade. 4- Esse direito de recorrer só pode ser exercido se for indicada a norma cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade se pretende que o Tribunal Constitucional aprecie. 5- Assim, está o Ministério Público impedido de interpor recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade porque não foi indicada a norma legal que não foi aplicada com fundamento na sua inconstitucionalidade. 6- A sentença recorrida deixou de se pronunciar sobre questão que devia apreciar. 7- É assim nula nos termos dos artigos 125.º , n.º 1 do CPPT e do art.º 668.º , n.º 1, alínea d) do CPC . 8- Se assim se não entender, deve a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que julgue improcedente a impugnação judicial. 9- Na verdade, no seguimento da mais recente jurisprudência do Tribunal Constitucional e desse Venerando Tribunal, tem a natureza de Taxa e não de Imposto o tributo liquidado pela Câmara Municipal que incida sobre o licenciamento de painéis publicitários instalados em prédios do domínio privado. 10- Tal entendimento fundamenta-se no facto dessa instalação de painéis publicitários, porque visíveis por quem circula no espaço público, contender com o espaço público cuja gestão e disciplina compete à Câmara Municipal exercitar para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental. 11- Assim, a liquidação do tributo impugnado, que tem a natureza de Taxa, não enferma de qualquer ilegalidade e inconstitucionalidade. 12- Foram violados o disposto nos artigos 125.º , n.º 1 do CPPT e 668.º, n.º 1, alínea d) do CPC. 13- Deve, pois, a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra nos termos propostos fazendo-se dessa forma a habitual JUSTIÇA. Não foram apresentadas contra-alegações. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. II – Mostra-se assente a seguinte factualidade: 1.º- Em 18 de Junho de 2003, a ora Impugnante A…, SA, requereu à Câmara Municipal da Trofa o licenciamento da seguinte publicidade, a colocar nas instalações do Hotel B… Porto Norte – Auto Estrada Porto/Braga, Km …, …: Proc.º N.º 327/03 – Reclamo Luminoso com os dizeres “B…” (docs. n.ºs 1 a 4 do PA); Proc.º N.º 328/03 – Reclamo Luminoso com os dizeres “Hotel B…” (docs. n.ºs 1 a 4 do PA); Proc.º N.º 329/03 – Reclamo Luminoso com os dizeres “B… Hotel Semana 37 Euros” (docs. n.ºs 5 a 8 do PA); Proc.º N.º 330/03 – Reclamo Luminoso com os dizeres “Hotel B…” (docs. n.ºs 9 a 12 do PA); Proc.º N.º 331/03 – Bandeira com os dizeres “B…” (docs. n.ºs 13 a 16 do PA); Proc.º N.º 332/03 – Tela com os dizeres “37 Euros Quarto para 1 ou 2 pessoas” (docs. n.ºs 17 a 21 do PA); Proc.º N.º 332 A/03 – Tela com os dizeres “37 Euros Quarto para 1 ou 2 pessoas” (docs. n.ºs 17 a 21 do PA). 2.º- Os referidos pedidos de licenciamento foram deferidos, por despacho do Senhor Vereador Dr. C…, de 31 de Julho de 2003 (proferido ao abrigo de delegação de competências), tendo aquele deferimento sido comunicado à Impugnante através do ofício n.º 9378, de 1 de Agosto de 2003, da Câmara Municipal da Trofa – cfr. docs. de fls. 22 a 29 do PA. 3.º- Na sequência do que foram cobrados à Impugnante as taxas de publicidade respeitantes ao ano de 2003 (meses de Agosto, Setembro, Outubro, Novembro e Dezembro), a que correspondem as guias n.ºs 5811 a 5817 – cfr. docs. n.ºs 30 a 36 do PA. 4.º- A taxa de publicidade está prevista no Capítulo V da Tabela de Taxas pela Concessão de Licenças e Prestação de Serviços Municipais que é parte integrante do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas pela Concessão de Licenças e Prestação de Serviços Municipais do Município da Trofa (acessível em www.mun-trofa.pt). 5.º- O Regulamento foi aprovado em 24 de Abril de 2002, pela Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara Municipal (objecto de deliberação em reunião de Câmara de 27 de Março de 2002), o que foi publicitado através do Edital n.º 32/02, de 16 de Maio de 2002, publicado no “Jornal da Trofa”, em 31 de Maio de 2002 – cfr. docs. n.ºs 37 e 38 do PA. 6.º- O mesmo Regulamento foi já objecto de cinco alterações, publicitadas através dos Editais n.ºs 62/02, 01/03, 05/03, 12/03 e 103/04, que foram publicados no “Jornal da Trofa” – cfr. docs. n.ºs 39 a 48 do PA. 7.º- Em Dezembro de 2003, a Câmara Municipal da Trofa notificou a Impugnante, através do ofício n.º 14337, de 11 de Dezembro, de que a renovação deveria ser efectuada nos meses de Janeiro e Fevereiro – cfr. docs. n.ºs 49 e 50 do PA. 8.º- Na sequência do que, em 26 de Fevereiro de 2004, a Impugnante procedeu ao pagamento das taxas de publicidade respeitantes ao ano de 2004, a que correspondem as guias de pagamento n.ºs 1521 a 1527 – cfr. docs. n.ºs 51 a 57 do PA. 9.º- Em Dezembro de 2004, a Câmara Municipal da Trofa notificou a Impugnante, através do ofício n.º 16411, de 13 de Dezembro, relativamente à renovação das licenças supra – cfr. doc. n.º 58 do PA. 10.º- Em Fevereiro de 2005, a Impugnante procedeu ao pagamento da taxa de publicidade respeitante ao ano de 2005, a que corresponde a guia de pagamento n.º 1621 – cfr. docs. n.ºs 59 a 60 do PA. 11.º- Em 10 de Março de 2005, a Impugnante, através do ofício registado na Câmara Municipal com o n.º 2808, solicitou a anulação dos processos n.ºs 332/03 e 332 A/03, os quais foram arquivados em 25/04/2007. 12.º- Em 5 de Dezembro de 2005, através do ofício n.º 16003, a Impugnante foi notificada relativamente à renovação das suas licenças de publicidade – cfr. doc. de fls. 61 do PA. 13.º- Em 01 de Março de 2006, através da guia n.º 1513, a Impugnante procedeu ao pagamento das taxas de publicidade relativas ao ano de 2006 – cfr. docs. n.ºs 62 e 63 do PA. 14.º- Em 18 de Dezembro de 2006, através do ofício n.º 16839 da Câmara Municipal da Trofa, a ora Impugnante foi notificada relativamente à renovação das suas licenças de publicidade – cfr. doc. n.º 64 do PA. 15.º- Em 24 de Fevereiro de 2007, através da guia n.º 731, a Impugnante efectuou o pagamento das taxas de publicidade relativas ao ano de 2007, agora impugnadas – cfr. docs. n.ºs 65 e 66 do PA. III – Vem o presente recurso interposto da decisão da Mma. Juíza do TAF de Penafiel que, julgando procedente a impugnação judicial deduzida por A…, SA, contra a decisão de indeferimento tácito de reclamação apresentada contra a liquidação de uma taxa efectuada em Fevereiro de 2007 pela Câmara Municipal da Trofa, relativa à renovação da licença de publicidade referente a letreiros e anúncios publicitários instalados em estabelecimento hoteleiro, sito na auto-estrada Porto/Braga, anulou a liquidação impugnada. Para tanto, considerou a Mma. Juíza “ a quo ” que a taxa de publicidade questionada nestes autos, e cobrada pela CM da Trofa, relativamente à instalação de publicidade colocada em prédio urbano particular, propriedade da impugnante, é de qualificar como imposto, estando a sua criação, através de diploma não legislativo, ferida de inconstitucionalidade orgânica por violar o disposto nos artigos 103.º, n.º 2, 165.º, n.º 1, alínea i), e 198.º, n.º 1, alínea b), da CRP, pelo que, assim sendo, é ilegal a liquidação impugnada. Contra tal decisão se insurge agora o MP defendendo que a mesma é nula, nos termos dos artigos 668.º , n.º 1, alínea d) do CPC e 125.º do CPPT, porquanto se não pronuncia sobre questões que devia apreciar, e, por outro lado, que a liquidação do tributo impugnado, que tem, em seu entender, a natureza de taxa, não enferma de qualquer ilegalidade e inconstitucionalidade. Vejamos. Quanto à alegada omissão de pronúncia, estabelece o artigo 125.º do CPPT que constitui, entre outras, causa de nulidade da sentença, « a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar» [sendo que, nos termos do artigo 668.º , n.º 1, alíneas b) e d), do Código de Processo Civil é nula a sentença quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar]. Contudo, resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação não significa considerar todos os argumentos que segundo as várias vias, à partida plausíveis, de solução do pleito (artigo 511.º, n.º 1 CPC), as partes tenham deduzido, nem, por outro lado, o juiz está sujeito às alegações das partes quanto à indagação, interpretação e aplicação das normas jurídicas (artigo 664.º CPC) - . Alberto dos Reis, CPC Anotado, vol. V, pág. 143. Ora, no caso em apreço, é manifesto, desde logo, que não se verifica a aludida omissão de pronúncia. Com efeito, a esse respeito, o que o recorrente alega é que a decisão recorrida não especificou qual a norma ou normas legais que entendeu padecerem de inconstitucionalidade, limitando-se a aludir a uma taxa de publicidade prevista no Regulamento Municipal da Trofa, deixando, por isso, de se pronunciar sobre questão que devia apreciar. Mas, na verdade, a falta de indicação da norma que padece de inconstitucionalidade não constitui omissão de pronúncia sobre questão que devesse ser conhecida mas, quanto muito, falta de fundamentação da decisão recorrida. Todavia, só constitui esta nulidade a sua omissão total, como resulta dos próprios termos dos artigos 125.º do CPPT e 668.º, n.º 1, alínea b), do CPC, e tem vindo a ser uniforme quer a doutrina quer a jurisprudência a esse respeito. A fundamentação destina-se a esclarecer as partes sobre os motivos da decisão. E, com efeito, no caso, claramente na decisão recorrida a Mma. Juíza a quo depois de identificar a taxa aqui em causa (v. ponto 4 do probatório) e o Regulamento Municipal que lhe dá cobertura legal, conclui que a deliberação da Assembleia Municipal que o aprovou (v. ponto 5 do probatório) é nula, pois a sua criação, través de diploma não legislativo, está ferida de inconstitucionalidade orgânica, por violar o disposto nos artigos 103.º, n.º 2, 165.º, n.º 1, alínea i) e 198.º, n.º 1, alínea b) da CRP. Ou seja, na decisão recorrida, expressamente se refere que a taxa está prevista no Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas pela Concessão de Licenças e Prestações de Serviços Municipais do Município da Trofa e quantificada no Capítulo V da Tabela de Taxas respectiva. Daí que o recorrente não possa dizer, com rigor, que desconhece as normas legais a que a fundamentação constante da decisão recorrida se reporta para dela poder interpor recurso competente para o Tribunal Constitucional. Improcede, desta forma, a nulidade invocada pelo recorrente. Quanto à natureza do tributo impugnado que na decisão recorrida se qualifica como imposto já o recorrente tem razão ao defender que o mesmo deve, antes, ser qualificado como taxa, aliás, no seguimento da mais recente jurisprudência do TC e deste STA. É certo que estes Tribunais se pronunciaram já, no passado, no sentido da inconstitucionalidade das normas de distintos regulamentos e posturas municipais que prevêem o pagamento de taxas pelo licenciamento de painéis publicitários afixados em propriedade privada, rejeitando a configuração como taxas de receitas em que não se vislumbrava que estivesse em causa qualquer forma de utilização de um bem público ou semi-público e em que o ente tributador não viesse a ser constituído numa situação obrigacional de assunção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico (Vide, entre tantos outros, os acórdãos do STA de 28/04/2010, de 19/05/2010 e de 2/06/2010, nos recursos nºs 138/10, 116/10 e 33/10, respectivamente; e os acórdãos do TC de 14/10/2003, de 14/01/2004 e de 11/02/2004, nos recursos n.ºs 453/2003, 34/2004 e 109/2004, respectivamente). Todavia, o acórdão n.º 177/2010 do Tribunal Constitucional, proferido em Plenário no dia 5 de Maio de 2010, operou uma inflexão dessa jurisprudência, no entendimento de que os parâmetros jurídicos para a solução da questão se tinham alterado após a consagração do conceito jurídico de taxa consagrado no artigo 4.º, n.º 1 da Lei Geral Tributária e no artigo 3.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro (regime geral das taxas das autarquias locais), tendo, por isso, julgado que não eram organicamente inconstitucionais as normas do artigo 2.º, n.º 1 do Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Guimarães e do artigo 31.º da Tabela de Taxas àquele anexa, que prevêem a cobrança da taxa pela afixação de painéis publicitários em prédios particulares. Como aí se deixou explicado, « Na verdade, o artigo 4,º, n.º 1, desse diploma [Lei Geral Tributária] veio explicitar que «as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares». De igual modo, a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro (alterada pela Lei n.º 64-A/2008 , de 31 de Dezembro, e pela Lei n.º 117/2009 , de 29 de Dezembro), que aprova o regime geral das taxas das autarquias locais, consagra, no artigo 3.º, idêntica categorização. Perante esta enumeração tripartida das categorias de prestação pública que dão causa e servem de contrapartida à prestação exigível a título de taxa, é incontroverso que o legislador não acolheu aquela concepção restritiva, tendo antes considerado a remoção de um obstáculo jurídico como pressuposto autosuficiente da figura. A própria formulação utilizada sugere isso mesmo, pois a disjuntiva que antecede a referência final corta toda a ligação conectiva com os dois tipos de contraprestação antes expressos. E não faria, na verdade, qualquer sentido que o enunciado legal previsse um terceiro grupo de situações, em alternativa às duas outras anteriormente previstas, para se concluir que não se chega, afinal, a ultrapassar o âmbito da “utilização de um bem do domínio público”, pois só conta a remoção que a ela conduza. Não pode extrair essa conclusão um intérprete obrigado a presumir que o legislador “soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” ( artigo 9.º , n.º 3, do Código Civil ). A não valer por si mesma, sem mais, a previsão do último tipo de situações qualificadoras da taxa seria inteiramente dispensável e enganadora. Até porque a utilização de um bem público implica sempre uma prévia permissão ou autorização dessa conduta, sem a qual a utilização está vedada. No quadro dessa previsão, os dois pressupostos estão sempre interligados, sendo manifestamente inapropriada a criação de uma outra hipótese de contraprestação, com um âmbito aplicativo inteiramente coincidente com o de outra já prevista. Pode até concluir-se, tendo em conta esse factor sistemático de interpretação, que o espaço de operatividade autónoma, em face da previsão anterior, da modalidade consistente na remoção de um obstáculo jurídico é precisamente dado por aqueles casos em que essa remoção não está funcionalizada à utilização de um bem público. Esta noção mais ampla de taxa não representa, aliás, uma inovação, por via legislativa, pois o legislador limitou-se a perfilhar uma orientação, contraposta à acima referida, já anteriormente presente num significativo sector da doutrina portuguesa. (...). Está em causa, como já vimos, a colocação de um anúncio luminoso num prédio particular. Seja qual for a materialidade concreta desse reclamo e o modo do seu posicionamento no prédio - matéria sobre a qual não há elementos nos autos - não sofre dúvidas de que o local de implantação do suporte físico da publicidade se situa em domínio privado, num imóvel de propriedade privada. Mas isso não invalida que, pelo seu modo funcional de ser, a actividade publicitária assente em painéis ou inscrições se projecte visualmente no espaço público, interferindo conformadoramente na configuração do ambiente de vivência urbana das colectividades locais. A fixação do âmbito de incidência da taxa em questão leva em conta isso mesmo, pois só são taxados “os anúncios que se divisem da via pública” (observação 1), aplicável às normas do Capítulo IV, em que se integra a do artigo 31.º, da Tabela de Taxas anexa ao Regulamento em causa). Na busca da máxima perceptibilidade e do maior impacto da respectiva mensagem junto dos potenciais consumidores ou utentes dos produtos ou serviços publicitados, o anunciante utiliza, com muita frequência, formas agressivas de comunicação, em termos luminosos, gráficos ou, até, de dimensão e destaque físicos, pelo que a visualização tem verdadeiros efeitos intrusivos, no ambiente de vida comunitária. Contrariamente ao que transparece de algumas apreciações, a questão não se resolve, pois, pela simples demarcação “física” dos espaços privado e público, determinando-se a legitimidade da qualificação como taxa pela “ocupação” de um ou de outro, por parte da fonte emissora da mensagem publicitária. «É que – faz-se notar na referida declaração de voto do Conselheiro Benjamim Rodrigues – a utilidade essencial e determinante na óptica do utilizador que o obrigado do tributo obtém pela via do pagamento do tributo não é propriamente a utilidade traduzida na afixação ou inscrição dos anúncios nos bens do domínio privado mas sim, essencialmente, a utilidade dos mesmos poderem ser visíveis e tidos em conta por quem circula nos espaços públicos planificados pelos municípios e cuja preservação como ecologicamente sadios principalmente lhes compete». A colocação, em prédios de propriedade privada, de anúncios de natureza comercial tem directa e muito marcante incidência “externa”, que extravasa da esfera dominial do respectivo titular. Pela natureza do efeito útil pretendido, ela contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à edilidade exercitar. Justifica-se, assim, que a actividade publicitária seja relativamente proibida (cfr., entre outros, o Acórdão n.º 558/98), ficando sujeita a um licenciamento prévio pelas câmaras municipais, “para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental” ( artigo 1.º da Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, alterada pela Lei n.º 23/2000 , de 23 de Agosto). De forma alguma este regime pode ser perspectivado como um obstáculo jurídico arbitrário, como uma intervenção abusivamente limitadora do jus utendi de um bem privado, com o único fito de obter receitas. Independentemente da posição adoptada quanto a saber se a iniciativa publicitária corresponde ou não ao gozo de uma faculdade contida no direito de propriedade privada, não sofre dúvida de que tal regime se encontra objectivamente legitimado pela tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da “qualidade ambiental das povoações e da vida urbana”, nos termos constitucionalmente exigidos (alínea e) do artigo 66.º da CRP).». Este entendimento do TC foi plenamente acolhido por este STA, conforme se pode ver pela leitura, entre outros, dos acórdãos proferidos em 12/01/2011, no rec. n.º 752/10, em 19/01/2011, no rec. n.º 33/10, em 6/04/2011, no rec. n.º 119/11, em 25/05/2011, no rec. n.º 93/11, em 6/04/2011, no rec. nº 119/11, em 13/07/2011, no rec. n.º 462/11, em 7/09/2011, no rec. n.º 585/11, e em 28/09/2011, no recurso n.º 15/11. Não descortinamos razões ponderosas para divergir desse entendimento, o qual, para além da bondade da fundamentação em que se apoia, se encontra vertido em acórdão proferido em Plenário do Tribunal Constitucional e ao qual se seguiram várias outras decisões desse Tribunal que vieram consolidar, definitivamente, esse entendimento de que tem natureza de taxa, e não de imposto, o tributo incidente sobre o licenciamento de painéis publicitários instalados em propriedade privada. Neste contexto jurídico, o acto de liquidação aqui impugnado, liquidado ao abrigo das normas contidas no Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal da Trofa e na Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais respectiva, não sofra do vício de inconstitucionalidade orgânica (por violação dos artigos 103.º e 165.º n.º 1, alínea i) da CRP) que a impugnante, ora recorrida, lhe imputa. A decisão recorrida padece, pois, de erro de direito, tendo violado o disposto nos artigos 238.° nº 4, e 241.º da Constituição e no n.º 2 do artigo 4° da Lei Geral Tributária, ao recusar aplicar, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, aquelas normas, pelo que se impõe a sua revogação. IV – Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do STA em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e julgar improcedente a impugnação judicial. Custas pela Impugnante apenas em 1ª instância . Lisboa, 19 de Outubro de 2011. - António Calhau (relator) - Isabel Marques da Silva – Francisco Rothes.