07/03 - Tribunal dos Conflitos

Os tribunais administrativos, e não os tribunais cíveis, são os competentes para conhecerem da acção ordinária intentada por uma Associação protectora de animais contra a Federação Portuguesa de Tiro com Armas de Caça e um Clube de Tiro e Caça na qual se pediu que fosse declarada ilícita por violação, designadamente, da Lei nº 92/95, de 12 de Setembro, a actividade dos réus consistente na prática de tiro a animais (pombos).

Acordam no Tribunal de Conflitos:

A. .. intentou, na 7ª Vara Cível da Comarca de Lisboa, a presente acção ordinária contra a Federação Portuguesa de Tiro com Armas de Caça e o Clube de Tiro e Caça de ..., pedindo que seja declarada ilícita - por violação, designadamente, da Lei 92/95, de 12 de Setembro - a actividade dos réus consistente na prática de tiro a animais (pombos), pelo que deverão ser condenados a absterem-se de:

- realizar as provas de tiro aos pombos, ou qualquer outro concurso ou prova com a utilização de alvos vivos;

- utilizar animais vivos como alvos, nomeadamente pombos, no âmbito normal das suas actividades, seja em que circunstâncias for;

- matar, ferir ou deixar morrer, nomeadamente à fome, animais que se encontrem em seu poder.

Na contestação, além do mais, os réus excepcionaram a incompetência do tribunal em razão da matéria, atribuindo-a à jurisdição administrativa.

Replicando, a autora respondeu a esta excepção dilatória, defendendo que é competente a jurisdição comum para conhecer da causa.

No despacho saneador foram os réus absolvidos da instância, por procedência da excepção, decisão que veio a ser confirmada pela Relação de Lisboa, que negou provimento ao agravo interposto pela autora, a qual, inconformada, recorre agora para o Tribunal de Conflitos (v. fls. 1110), como determina o nº 2 do artigo 107 do Código de Processo Civil.

A recorrente termina a sua alegação de recurso com as seguintes conclusões:

1. Nos vertentes autos não se discute as competências da Federação Portuguesa de Tiro com Armas de Caça;

2. Mas tão só e apenas a licitude ou ilicitude da actividade de tiro aos pombos;

3. O conflito de interesses em presença é de âmbito civil e todas as partes são pessoas colectivas de direito privado;

4. In casu, não houve a prática de qualquer acto com prerrogativas de autoridade que pudesse afectar a agravante;

5. Não houve qualquer actuação levada a cabo por uma das partes de prossecução do interesse público, utilizando os meios típicos da Autoridade Pública;

6. Nomeadamente um acto administrativo susceptível de recurso contencioso junto dos Tribunais Administrativos;

7. Os nossos Tribunais têm vindo a considerar as Federações Desportivas como pessoas colectivas de direito privado;

8. O conflito de interesses em apreço deveria ter sido dirimido pela jurisdição cível, sendo notoriamente errado colocá-lo sobre a jurisdição do Tribunal Administrativo;

9. As normas aplicáveis para dirimir o vertente litígio são indiscutivelmente do foro jurídico-civil e não normas de direito administrativo e/ou fiscal;

10. Não se pode inferir que, pelo facto de a uma entidade ter sido atribuído o estatuto de autoridade pública, tudo o que esta faça ou patrocine deva ser apreciado pela jurisdição administrativa;

11. A realização da modalidade pelos Clubes e pela Federação não consubstancia gestão pública, mas antes gestão privada;

12. A actividade de organização e realização dos concursos de tiro a alvos vivos assume-se como sendo de partilha e contratualização entre vários intervenientes, maxime os Clubes e a Federação, não sendo crível que onde avulta uma relação de paridade económica, possa irromper um especial interesse público a proteger por intermédio do exercício dos poderes de autoridade;

13. Ao organizar concursos de tiro a alvos vivos juntamente com os clubes, a agravada Federação surge, não na veste de entidade normadora de uma certa actividade, mas como praticando uma certa modalidade e sendo um dos seus sujeitos;

14. A devolução de poderes públicos a entidades privadas não se presume;

15. A devolução de poderes públicos a entidades privadas não pode ter na base o recurso a interpretações extensivas ou a quaisquer analogias, mas assentar num acto legislativo expresso e inequívoco.

16. No caso sub judice a devolução de poderes públicos circunscreve-se aos poderes regulamentares e disciplinares que envolvem as relações entre os clubes e os respectivos praticantes e que, in casu, não estão em causa.

Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido, «estabelecendo-se a competência dos Tribunais Cíveis para conhecer do vertente litígio».

Os recorridos contra-alegaram no sentido do improvimento do recurso e com as seguintes conclusões:

1. A actividade de promoção, regulamentação e disciplina das competições desportivas de tiro ao voo desenvolvida pela Federação Portuguesa de Tiro com Armas de Caça é de gestão pública;

2. A sua sindicabilidade contenciosa insere-se, consequentemente, no âmbito da Jurisdição Administrativa;

3. O douto acórdão recorrido decidiu com impecável aplicação de direito ao julgar procedente a referida incompetência material do tribunal cível e ao declarar a competência material da jurisdição administrativa.

Foram colhidos os vistos legais.

Cumpre agora decidir.

Para a solução do recurso basta, em termos fácticos, o que consta do relatório supra.

A única questão a resolver é a de definir a competência para julgar a presente acção, atribuindo-a à jurisdição comum, como persiste em defender a recorrente, ou à jurisdição administrativa, conforme decidiram as instâncias, com o aplauso dos recorridos.

Sobre a mesma questão foram proferidos:

- 3 acórdãos da Relação de Lisboa, datados de 14/3/2000, de 16/1/2001 e de 1/2/2001, e 2 acórdãos pelo Supremo Tribunal de Justiça, datados de 25/1/2001 e de 21/6/2001, todos no sentido da atribuição da competência aos tribunais administrativos;

- 1 acórdão da Relação de Lisboa, datado de 10/5/2001 e 1 acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, datado de 21/2/2002, ambos concordes na atribuição de tal competência aos tribunais comuns.

Destes acórdãos, o da Relação de Lisboa, de 16/1/2001, confirmado pelo do Supremo, de 21/6/2001, dizem respeito ao procedimento cautelar nº 197-A/99, que precedeu preliminarmente a instauração da presente acção,

Tal como decidiu o acórdão recorrido, também entendemos que, malgrado a dependência do procedimento relativamente à acção principal (artigos 383, nº 1 e 389 do CPC), as decisões proferidas naquele não têm qualquer influência nesta, conforme resulta do artigo 106 (especificamente quanto à incompetência absoluta) e do nº 4 do artigo 384 (quanto ao julgamento da matéria de facto e à decisão final), ambos do CPC.

Como é sabido, são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra jurisdição – nº 1 do artigo 211 da Constituição da República Portuguesa (CRP), nº 1 do artigo 18 da Lei 3/99, de 13 de Janeiro (LOFTJ) e artigo 66 do Código de Processo Civil (CPC).

Por outro lado, como também é consabido, os tribunais administrativos e fiscais têm vindo a ganhar um âmbito cada vez mais alargado da sua competência jurisdicional.

Na verdade, antes da revisão de 1989 (LC nº 1/89, de 8 de Julho), era meramente prevista a sua existência - tal como a dos tribunais arbitrais e dos tribunais marítimos -, mas sem definição do respectivo âmbito.

Com essa revisão, o nº 3 do artigo 214 da CRP - hoje, o nº 3 do artigo 212, em consequência da numeração operada pela revisão constitucional de 1997 (LC nº 1/97, de 20 de Setembro) - passou a estabelecer que compete ao tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.

Consonantemente, prescreve o artigo 3º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) que incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações administrativas e fiscais.

Pode assim dizer-se, com Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, 3ª ed., pág. 814, que os tribunais fiscais e administrativos são os tribunais comuns em matéria administrativa e fiscal.

Daí que seja ilegítimo assacar-lhes a capitis diminutio de não lhes caber a competência para resolver questões de direito privado, desde que integradas em relações jurídicas administrativas, nos termos do principio da devolução facultativa (ou da suficiência discricionária), consagrados nos artigos 4º, nº 2 do ETAF e 7º da LPTA - cfr. acórdão do Tribunal de Conflitos, de 11/1/2000, CJSTJ, ano VIII, tomo I, páginas 16-18 e Prof. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, páginas 9-10, ali citado.

Parafraseando o parecer do Prof. Marcelo Rebelo de Sousa junto aos autos:

«Longe vai o tempo - definitivamente ultrapassado pela revisão constitucional de 1997 - em que os litígios administrativos se reconduziam, primacial e quase exclusivamente, ao recurso contencioso de anulação de actos administrativos.

A subjectivação do contencioso administrativo - na sua função, como, depois, na sua natureza - ampliou meios ou vias, - inclusive abarcando medidas cautelares inominadas - e permitiu apreender toda a amplitude dos litígios envolvendo relações jurídico-administrativas, ou seja, relações em que, pelo menos, um dos sujeitos é entidade administrativa e o facto ou o conteúdo são claramente administrativos...».

A comprovar esta crescente subjectivação e consequente ampliação de competências do contencioso administrativo aí temos o novo ETAF - aprovado pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro, com entrada em vigor prevista para 1 de Janeiro de 2004, segundo a 1ª alteração àquela Lei operada pela Lei 4-A/2003, de 19 de Fevereiro -, com o artigo 4º a definir, ao longo das treze alíneas do seu nº 1, o largo âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, onde cabe, designadamente na al. L), a apreciação de litígios que tenham por objecto a:

«Promoção da prevenção, da cessação ou da perseguição judicial de infracções cometidas por entidades públicas contra valores e bens constitucionalmente protegidos como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.».

Dito isto, há agora que avançar na resolução do recurso no sentido de averiguar se estamos perante um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa.

Em resposta, permitimo-nos continuar a parafrasear o Prof. Rebelo de Sousa, no já aludido parecer, bem como os acórdãos do STJ, de 25/5/2001 e de 21/6/2001 e da Relação de Lisboa, de 1/2/2001 - juntos aos autos e cuja argumentação seguimos de perto -, afirmando que estamos perante uma relação jurídico-administrativa, decorrente do cariz administrativo não apenas de um dos sujeitos, mas também do conteúdo da própria relação.

Na verdade, a recorrida Federação Portuguesa de Tiro com Armas de Caça é uma pessoa colectiva de utilidade pública, declarada por despacho do Primeiro Ministro de 15/6/1978, com o estatuto de utilidade pública desportiva, concedido pelo despacho do Primeiro Ministro nº 14/94, de 18/3/1994, competindo-lhe, superior e exclusivamente, a regulamentação e a orientação do tiro com armas de caça, designadamente o tiro ao voo e aos pratos, sendo filiada na Federação (União) Internacional de Tiro, na Confederação Europeia de Tiro e na Federação Internacional de Tiro com Armas de Caça.

Nos termos do nº 1 do artigo 22 da Lei 1/90, de 13 de Janeiro (Lei de Bases do Sistema Desportivo), o estatuto de utilidade pública desportiva confere a uma federação desportiva competência para o exercício, dentro do respectivo âmbito, de poderes regulamentares, disciplinares e outros de natureza pública.

Por seu turno, o DL 144/93, de 26 de Abril (diploma que contém o regime jurídico das federações desportivas), dispõe no seu artigo 8º:

«1- Têm natureza pública os poderes das federações exercidos no âmbito da regulamentação e disciplina das competições desportivas, que sejam conferidos pela lei para a realização obrigatória de finalidades compreendidas nas atribuições do Estado e envolvam, perante terceiros, o desempenho de prerrogativas de autoridade ou a prestação de apoios ou serviços legalmente determinados.

2- Dos actos praticados pelos órgãos das federações dotadas de utilidade pública desportiva no exercício de poderes públicos cabe recurso contencioso para os tribunais administrativos.»

Assim, embora as federações desportivas se definam como associações, de direito privado, como expressamente consta do preâmbulo da Lei 1/90, a verdade é que, conforme salienta o parecer da Procuradoria Geral da República, homologado em 29/5/1986, pelo Ministro da Educação e Cultura, a partir do momento em que «...gerem, de acordo com a vontade do legislador, um serviço público administrativo, passam a beneficiar de prerrogativas de autoridade pública, cuja concessão só se justifica, aliás, pela existência de uma missão de serviço público. Os actos unilaterais, individuais ou não, praticados para o cumprimento de um serviço público e no exercício de prerrogativas de autoridade pública apresentam a natureza de acto administrativo, pertencendo à jurisdição respectiva a apreciação da correspondente legalidade...» (o sublinhado é nosso).

E obviamente que assumem natureza pública não só os poderes de regulamentação e de disciplina da modalidade desportiva objecto da Federação (in casu, o tiro aos pombos), como também os poderes de fomentar e organizar as provas para o exercício da respectiva modalidade, pois que, além do mais, aqueles poderes só se justificam com a existência destes.

Como bem se salienta nos acórdãos do Supremo atrás referenciados, a ora recorrida Federação Portuguesa de Tiro com Armas de Caça constitui uma instância de auto-regulação pública do desporto do tiro ao voo, a qual, sempre que, no respectivo âmbito de actividade, promove, organiza, regulamenta e fiscaliza as provas oficiais de tiro ao voo leva a cabo uma actividade de gestão pública e não uma actividade de gestão privada.

Situa-se, assim, o litígio no âmbito de uma relação jurídica administrativa - não só em razão de um dos sujeitos (a Federação), como ainda do conteúdo da própria relação jurídica (o poder administrativo de organizar as provas da prática de determinada modalidade) -, cuja licitude é posta em causa pela ora recorrente A..., com o fundamento de alegada violação da Lei 92/95, de 12 de Setembro, que, além do mais, proíbe o uso de violência injustificada sobre os animais.

Da eventual procedência da acção resultará inevitavelmente a extinção da modalidade desportiva em causa (tiro aos pombos), para cujo fomento, organização, regulamentação e fiscalização dispõe a recorrida Federação dos poderes de natureza pública que a lei lhe confere, os quais, na hipótese colocada, obviamente também deixarão de ter razão de existir.

E isto decorrerá da valoração que o tribunal vier a fazer da referida actividade de gestão pública na perspectiva alegadamente violadora da citada lei protectora da vida e da saúde dos animais.

Ora - e para concluir, tendo em conta todo o expendido - como essa valoração é feita no âmbito de uma inquestionável relação jurídico-administrativa, a competência para julgar o litígio cabe, conforme bem decidiram as instâncias, aos tribunais administrativos.

DECISÃO

Por todo o exposto nega-se provimento ao recurso e, em confirmação do acórdão recorrido, declara-se que a competência para conhecer da causa cabe aos Tribunais Administrativos.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Julho de 2003

Ferreira Girão – Relator – Costa Reis – Vítor Mesquita – Edmundo Moscoso – João Barros Caldeira – Fernanda Xavier