0621/24.6BEVIS - Supremo Tribunal Administrativo

I- A memória descritiva e justificativa é um documento técnico que detalha as características, métodos e materiais de um determinado projeto, justificando as escolhas técnicas e o plano de execução para sua correcta compreensão e avaliação por todos os intervenientes, sendo mesmo fundamental para a execução da obra, servindo como base para o levantamento de materiais, além de garantir a segurança e a clareza para clientes e técnicos, sendo, assim, essencial, tanto para os profissionais que irão trabalhar na execução do projecto, como para o dono da obra.

II- A Memória descritiva e justificativa funciona como uma espécie de guia, no qual constam as orientações sobre como efectivar as obras, a ordem adequada da realização das atividades e tudo o que for necessário, para que o projeto seja feito de acordo com o que foi idealizado, seguindo as determinações, v.g., de segurança, pelo que, quanto mais completo for este detalhe, mais fácil será a gestão da obra, evitando erros e atrasos na sua execução e finalização.

III- A memória descritiva e justificativa é um documento técnico e obrigatório nos concursos de contratos públicos, onde o concorrente descreve e justifica as características técnicas, materiais e metodologias do projeto ou serviço que propõe, demonstrando a sua adequação e qualidade técnica para a realização da empreitada ou fornecimento.

IV- Sendo a Memória descritiva e justificativa exigida, nos termos da al. c) do Art.º 12.º do Programa de Procedimento e Cláusula 7.ª, n.º2, al. a) do CE e não tendo a contrainteressada cumprido com um aspecto não submetido à concorrência pelo Caderno de encargos, a que a Entidade Adjudicante pretendeu que os concorrentes se vinculassem, esta violação conduz necessariamente à exclusão da sua proposta, nos termos do art.º 146 n.º 2, al. d) do CCP - omissão decorrente da não junção de um documento relativo ao modo de execução do contrato (memória descritiva).

V- Porque não se trata de uma mera irregularidade, mas antes um verdadeiro vício substancial, um incumprimento de um aspecto da execução do contrato determinado pela entidade adjudicante que conduz, nos termos da lei, à exclusão da proposta e tendo o júri do concurso convidado a concorrente contrainteressada a apresentar esse documento após conhecer os concorrentes e o valor das propostas, mostra-se violado flagrantemente o princípio da concorrência, da intangibilidade e estabilidade das propostas, bem como da igualdade de tratamento.

VI- O n.° 3 do art.º 72° do CCP permite apenas suprir irregularidades formais, designadamente as elencadas nas suas alíneas, não de densificar o conteúdo, a matéria, da proposta.

VII- O art.º 72.º, n.º 2 do CCP não é compaginável com a correção de erros da proposta, seja por via de interpretação do respetivo conteúdo, seja por via de esclarecimentos solicitados a posteriori a quem a apresenta.

Urgente – Contencioso Pré Contratual.

Acordam, em conferência, no Supremo Tribunal Administrativo – Secção do Contencioso Administrativo:

I

RELATÓRIO

1. O MUNICÍPIO da MEALHADA e o MUNICÍPIO de ANADIA enquanto “Agrupamento de Entidades Adjudicantes”, inconformados, vieram interpor recurso de REVISTA do Acórdão do TCA-Norte, datado de 9/5/2025, que, no âmbito da acção de contencioso pré contratual instaurada pela A., “A..., S.A.”, contra os RR/recorrentes (em que impugnava o acto de adjudicação do contrato de “Reabilitação e Valorização do Rio Cértima nos Concelhos de Mealhada e Anadia” à contra interessada “B..., L. da”, o acto de admissão da proposta desta empresa e pediu a condenação do Agrupamento a adjudicar o contrato à proposta por si apresentada), manteve a sentença de 17/2/2025, do TAF do Porto, que julgando a acção procedente, anulou o acto de admissão da proposta apresentada pela “B..., L.da”, assim como o acto de adjudicação do contrato àquela empresa e condenou o Agrupamento a adjudicar a proposta apresentada pela A.

Nas suas alegações, os RR./recorrentes Município da Mealhada e Município da Anadia terminaram as suas alegações com as seguintes conclusões:

“1- O que está em causa é, sobretudo, perceber o conteúdo e o devido alcance interpretativo do artigo 72.º do CCP, ou seja, quando é lícito - em que situações prático-concretas – a Administração convidar um concorrente a suprir um erro ou, como sucedeu, quando (em que situações, naturalmente) pode conferir prazo a um concorrente para a junção de um documento em falta na sua proposta concorrencial.

2- A lei é nova (Decreto-Lei n.º 78/2022, de 7/11) e todos sabemos que o legislador avançou no sentido substancialista, permitindo agora correções de uma forma mais ampla, contudo, não sabemos ainda precisar com rigor esta maior amplitude das possibilidades de correção das propostas, existindo apenas um estudo dogmático, aliás ignorado na Sentença e no Acórdão recorridos, que «quase grita» a relevância da matéria e, assim, da nova lei.

3- Considerando que a contratação pública assume, no contexto político vigente, uma das formas mais importantes da actividade administrativa e económica, cremos estarmos face a uma situação que justifica a intervenção deste Alto Tribunal (nos termos do estatuído no art. 150.º do CPTA), até porque, tudo para além do erro de julgamento que entendemos ser evidente e sério, a incerteza neste domínio (convidar a suprir ou excluir um concorrente) pode ter consequências financeiras brutais para as finanças da Administração Pública, seja ela central, institucional ou local, na medida em que, por regra, quando a decisão judicial é proferida a obra está normalmente realizada e paga, pelo que tal implica, quando a Sentença tem como efeito a alteração da graduação dos candidatos, que o «dinheiro de todos» seja gasto em dobro.

4- O erro de julgamento da Sentença e do Acórdão recorridos, que cremos ser notório ou intuitivamente apreensível, dá-se na perfeita abstração com que julgam, nunca sendo invocado qualquer razão material ou prático-concreta para contrariar o que a Administração disse ou seja que “a memória descritiva e justificativa é um documento acessório ao plano de trabalhos, não constituindo de per si um elemento essencial à execução do contrato, pelo que a sua não apresentação com a proposta reconduz-se à preterição de uma formalidade não essencial (…)”.

5- Visão esta acrescidamente mais substancialista da lei, que foi imprimida pela nova redação do artigo 72.º do CCP, na medida que permite mesmo o suprimento de “(…) quaisquer regras formais ainda que estejam em causa formalidades com impacto, substantivo no teor da proposta e do compromisso contratual do concorrente, desde que não incidam sobre o conteúdo variável da proposta (atributos, termos e condições) ou não se destinem a regularizar impedimentos cuja proibição tenha sido fixada pela lei para vigorar a todo o tempo durante a vigência do contrato” - cfr. autor citado no texto e único que até ao momento se debruçou sobre a lei nova.

6- Ninguém nunca diz sequer, repete-se, sequer - o único motivo concreto que é adiantado foi-o pela Autora, ora Recorrida, no sentido de que a Contrainteressada teve mais 2 ou 3 dias para apresentar a proposta, o que não é verdade, pois apenas se trata da memória descritiva -, a razão pela qual o conteúdo variável da proposta foi substancialmente alterado, perdendo-se o Tribunal a quo em expressões de uma generalidade confrangedora, como a que traduzimos no seguinte: «…como se exigiu a memória descritiva é por certo por esta quer algo (mas o quê ? E com que impacto?) mais…»

7- Nenhum motivo, nem um, aliás nenhum que diga concreta e especificamente a razão pela qual os princípios da transparência, da imutabilidade da proposta, da igualdade e concorrência são materialmente violados - tal sucede quer na Sentença, quer no Acórdão recorrido, fazendo uma crítica ligeira e sem qualquer densidade, isso sim, evidente e não merecida (porque não se entendeu o que se alegou) à intervenção do princípio do interesse público, ora colando-o à legalidade estrita, ora dizendo que ele se explica em mais do que no melhor preço… - sem nunca explicar concretamente em que medida concreta tal sucede no caso vertente.

8- Aliás, o que se deveria ter feito, e logo se concluiria no sentido da decisão da Administração, é que a memória descritiva, neste tipo de concursos (era ver-se as memórias descritivas no caso concreto e mormente a da impugnante) com projecto de execução, é por regra uma repetição quase ipsis verbis das peças processuais, mormente do plano de trabalhos, nada acrescentando à proposta, quer no plano do seu controlo, quer no seu plano mais essencial ligado ao cumprimento do contrato.

9- Não resistindo nós a dizer que se na memória descritiva se diz que se usa uma máquina e depois se usa um robot de corte ou (em hipérbole) uma gadanha para cortar as plantas que explicam o concurso, não é por isso que o objecto do concurso não deixa de ser cumprido e no tempo contratualmente proposto - irrelevâncias puras e duras que, apesar de nunca ter sido ensaiada sequer uma explicação material, se esgotam na sua ostensiva e patente irrelevância.

10- Censura-se, pois, e assim, seca e burocraticamente, a Administração (para gáudio, incontido por certo, e proveito financeiro da ora Recorrida), em violação da principiologia e, dentro desta, mormente do princípio do interesse público, por um não menos que… nada ! - e por este nada, agora ou depois, a Administração, rectius «todos nós», irá pagar o dobro pela empreitada… - não repetimos, pois, em alegações e conclusões a visão pragmática inglesa desta matéria que já demos nota.

11- Já dissemos tudo sobre o que é a degradação das formalidades (génese francesa), o aproveitamento (génese alemã), a eficácia não invalidante dos vícios (entre outra, Italiana), o harmless error (de raiz Inglesa mas assim dito à Americana), bem como, sobretudo, sobre a visão substancialista que os explica e que agora, com esta interpretação criticada, é negada ao direito administrativo, o que, não obstante, constitui o desiderato de qualquer sociedade minimamente preocupada com as matérias que regula e que se sobrepõe a interpretações «plebeístas» da lei”.

Notificadas as alegações, apresentadas pelos recorrentes, supra referidas, veio a A./Recorrida “A..., S.A.” apresentar contra alegações, que concluiu nos seguintes termos:

“A. Apesar de requerer a admissão do recurso excecional de revista, a Recorrente não identifica a questão de direito que pretende submeter à apreciação do STA, e muito menos alega ou demonstra o preenchimento dos pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA.

B. Uma vez que não basta a apresentação de alegações nas quais se manifeste discordância relativamente à decisão recorrida, não deve o STA admitir o presente recurso.

C. Como a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo (STA) tem vindo repetidamente a afirmar, estamos perante um recurso excecional, que funciona como “válvula de segurança do sistema”, a admitir nos estritos limites fixados no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, sob pena de se desvirtuarem os fins visados pelo legislador – vide o acórdão do STA, datado de 21/06/2017, no qual se esclarece que: “[o] recurso de revista excepcional previsto no artigo 150º do CPTA não corresponde à introdução generalizada de uma nova instância de recurso, funcionando apenas “como uma válvula de segurança do sistema”, pelo que só é admissível se estivermos perante uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental, ou se a admissão deste recurso for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.” (sublinhado nosso) – cfr. acórdão do STA, datado de 21/06/2017, processo n.º 0404/17 (acessível em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/0482a257745b68c 680258148003c525d?OpenDocument&ExpandSection=1).

D. O recurso apenas será de admitir se (i) for claramente necessário para uma melhor aplicação do direito; (ii) ou se estivermos perante uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental.

E. Apesar de a Recorrente argumentar que «…estamos face a uma situação que justifica a intervenção deste Alto Tribunal (nos termos do estatuído no artigo 150º do CPTA)….». (cfr. pág.. 3 das Alegações da Recorrente), a verdade é que, como veremos em seguida: i) não alega nem demonstra o preenchimento dos pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA;

F. E mesmo que se entenda, que o que está em causa é o problema de saber se “… a memória descritiva e justificativa é um documento acessório ao plano de trabalhos, não constituindo de per si um elemento essencial à execução do contrato, pelo que a sua não apresentação com a proposta reconduz-se à preterição de uma formalidade não essencial… ”, o que não se concede, tal questão exorbita do thema decidendum.

G. Pois que, foi objeto de apreciação pelo Tribunal a quo, tal como expressamente resulta afirmado do Douto Acórdão recorrido: “Adiantamos que julgou bem, a Mmª Juiz a qua. Com efeito, atendo-nos ao corpo do nº 3 do artigo 72º do CPP, é condição da supribilidade que o suprimento ― não seja susceptível de modificar o ―conteúdo da proposta. Ora, como já dissemos a propósito da anterior questão, a memória descritiva, mesmo quando já haja um projecto de execução, não tem de ser – e não é expectável que seja – uma redundância relativamente àquele, pelo menos, não pode ser esse o desígnio do autor do concurso ao exigi-la. A sua junção superveniente, na sequência de um convite ao suprimento, sempre implica uma densificação do objecto do contrato a celebrar e, portanto e nessa medida, uma alteração do conteúdo da proposta – alteração, note-se, em aspectos inevitavelmente variáveis do objecto do contrato, que não têm de estar sujeitos a concorrência para serem de facto variáveis. Aliás, do que se trata nº 3 do artigo 72º, em abstracto, é de suprir ―irregularidades formais, designadamente as elencadas nas suas alíneas, não de densificar o conteúdo, a matéria, da proposta. Ora, o que o júri facultou à CI foi suprir a falta de elementos materiais da proposta: não qualquer irregularidade formal desta.” (sublinhado nosso)

H. Por conseguinte, o que a Recorrente pretende, no fundo, é uma reapreciação da prova e da matéria de facto, que não é admissível no âmbito do recurso excecional de revista; e, em todo o caso, (iii) não se encontram preenchidos os pressupostos de que depende a admissão do recurso excecional de revista.

I. A Recorrente não demonstra que estamos perante uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se reveste de importância fundamental – aliás, em rigor, tal questão nem sequer é formulada pela Recorrente – nem demonstra que a intervenção do STA é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito

J. Sendo que, não basta a apresentação de alegações nas quais se manifeste discordância relativamente à decisão recorrida, sendo indispensável a demonstração de que, no caso concreto, se preenchem os pressupostos de que depende a admissão do recurso excecional de revista e se formulem as concretas questões de direito que se pretendem ver apreciadas, o que a Recorrente não alega nem demonstra. [Acórdão do STA, datado de 16/01/2013, processo n.º 01060/12 a “declarada discordância com o sentido do decidido, por si só”, é “manifesta e processualmente ineficaz” para efeitos da apreciação da admissibilidade do recurso excecional de revista.]

K. Assim, uma vez que a Recorrente não formula a questão de direito que pretende ver apreciada, nem alega e demonstra o preenchimento dos pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, deve o STA recusar a admissão do presente recurso.

L. Acresce que, a Recorrente vem pedir que o presente recurso excecional de revista seja admitido e que se revogue o acórdão recorrido, porém, para que tal pudesse acontecer, seria necessário, antes de mais, que o STA apreciasse a proposta que a Recorrente apresentou no âmbito do concurso objeto do litígio, e que, após tal apreciação, concluísse que, ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, a referida proposta cumpria com o exigido no programa de concurso, mormente com alínea c) do Artigo 12 do Programa de Procedimento e do n.º 2 da Clausula 7º do Caderno de Encargos.

M. Sucede que, o recurso excecional de revista, com base em erro de julgamento quanto à matéria de facto, encontra-se expressamente vedado, nos termos do disposto nos n.ºs 3 e 4 do artigo 150.º do CPTA.

N. A Recorrente não alega a verificação de nenhum dos casos excecionais previstos no n.º 4 do artigo 150.º do CPTA, para fundamentar a admissibilidade da reapreciação da prova ou da matéria de facto pelo STA.

O. Por outro lado, ainda que se considere que a questão faz parte do thema decidendum, e que o STA pode apreciar o erro de julgamento que a Recorrente pressupõe que o acórdão recorrido padece, o que aqui se admite por mera hipótese académica, sem no entanto conceder, a verdade é que sempre permaneceriam por preencher os pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA.

P. O Tribunal a quo, no caso sub judice, limitou-se a confirmar a sentença recorrida o que, como é evidente, constitui uma operação interpretativa sem repercussão em outros casos, e que não exige a intervenção do órgão de cúpula da jurisdição administrativa e fiscal para dissipar quaisquer dúvidas ou alcançar uma melhor aplicação do direito.

Q. No que respeita ao requisito da existência de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se reveste de importância fundamental, o STA tem entendido que “só se verifica a dita relevância jurídica ou social quando a questão a apreciar for de complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de enquadramento normativo especialmente complexo, ou da necessidade de compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis, ou quando esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio.” (sublinhados nossos) – cfr. acórdão do STA, datado de 20/04/2016, processo n.º 01202/15 (acessível em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/ /7694ae6f0e54e30080257fa200324e51?OpenDocument&ExpandSection=1).

R. Ora, a jurisprudência não tem tido dúvidas quanto ao regime aplicável às situações em discussão em causa nos autos, não se vislumbrando qualquer complexidade ou utilidade jurídica para futuros casos semelhantes, que justifique a admissão do presente recurso.

S. Tanto mais que, já se pronunciou sobre esta mesma questão no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo - Proc. 0232/23.3BELSB - de 17-10-2024 da Relatora “Suzana Tavares da Silva “Não cabe no âmbito de aplicação do artigo 72.º, n.º 2 do CCP a correção de erros da proposta, seja por via de interpretação do respetivo conteúdo, seja por via de esclarecimentos solicitados a posteriori a quem a apresenta.”

T. Pelo que, deve o STA concluir pelo não preenchimento dos pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, e, em consequência, não admitir a revista.

U. A propósito deste tipo de situações, o STA já se pronunciou da seguinte forma: “[n]ão há lugar a admitir revista se o problema principal radica em divergentes ilações de facto e se os demais problemas, de ordem jurídica decorrem dessa divergência, além de que relevam de regime jurídico já revogado não sendo de prever reiteração de casos.” (sublinhados nossos) – cfr. acórdão do STA, datado de 09/12/2013, processo n.º 01520/13 (acessível em:

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/02cdeffc75dc18cd 80257c40005958cc?OpenDocument&ExpandSection=1).

Sem prescindir,

V. Ainda que se entenda que o objeto do presente recurso deve ser apreciado, o que aqui se admite por mera hipótese académica, o certo é que o acórdão recorrido não padece de qualquer vício, não havendo decisão diversa da recorrida que possa ou deva ser imposta ao Tribunal a quo.

W. O concurso público em causa rege-se, especialmente, pelas respetivas peças do procedimento – conforme Programa de Procedimento (PC) e Caderno de Encargos (CE) - juntos ao Processo Administrativo Instrutor (PA) – para o qual se remete por uma questão de economia processual.

X. Pelo que, não pode a Ré/ Recorrente por um lado estabelecer e aprovar as normas procedimentais e posteriormente escudar-se ela própria de as aplicar, em manifesta violação dos princípios da concorrência, da intangibilidade e da estabilidade da proposta e da igualdade de tratamento de concorrentes.

Y. Relembramos que, no caso, de acordo com a al. c) do n.º 1 do artigo 12º do Programa de Procedimento exigia aos concorrentes a apresentação de um c) Plano de trabalhos, tal como definido no n.º 1 do artigo 361.º do CCP, elaborado com o conteúdo mínimo descrito na cláusula 7.ª das cláusulas gerais do caderno de encargos, designadamente, memória descritiva e justificativa do modo e sequência de execução dos trabalhos que integram a empreitada, bem como dos trabalhos preparatórios e acessórios, em consonância com o prazo da proposta e respeito pelo prazo máximo de execução fixado no caderno de encargos e pelo plano de consignação, plano geral de trabalhos, plano de equipamentos e plano de mão-de obra.” (negrito e sublinhado nosso).

Z. Do mesmo modo, o n.º 2 da Cláusula 7ª do Caderno de Encargos estabelecia que “ 2 – O plano de trabalhos, conforme prescrito no n.º 1 do artigo 361.º do CCP, destina-se, com respeito pelos prazos de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los, sendo constituído pelas seguintes peças: a) Memória descritiva do modo de execução dos trabalhos – Descrevendo, em consonância com o plano geral de trabalhos, o plano de mão-de-obra e o plano de equipamento, as diversas fases em que se decompõe a execução da obra, os processos construtivos a empregar e as condições de execução da obra, com referência a todos os trabalhos a executar, incluindo os trabalhos preparatórios e acessórios;” (negrito e sublinhado nosso)

AA. Como bem resulta do douto Acórdão em recurso: “atendo-nos ao corpo do nº 3 do artigo 72º do CPP, é condição da supribilidade que o suprimento ― não seja suscetível de modificar o ―conteúdo da proposta. (…)como já dissemos a propósito da anterior questão, a memória descritiva, mesmo quando já haja um projecto de execução, não tem de ser – e não é expectável que seja – uma redundância relativamente àquele, pelo menos, não pode ser esse o desígnio do autor do concurso ao exigi-la. A sua junção superveniente, na sequência de um convite ao suprimento, sempre implica uma densificação do objecto do contrato a celebrar e, portanto e nessa medida, uma alteração do conteúdo da proposta…. Aliás, do que se trata nº 3 do artigo 72º, em abstracto, é de suprir ―irregularidades formais, designadamente as elencadas nas suas alíneas, não de densificar o conteúdo, a matéria, da proposta. Ora, o que o júri facultou à CI foi suprir a falta de elementos materiais da proposta: não qualquer irregularidade formal desta.” (negrito e sublinhado nosso).

BB. O documento que se apresenta omisso na proposta da Contrainteressada, em relação a documentos exigidos quer no Programa de Procedimento, quer no Caderno de Encargos, impedia o júri de lançar convite as concorrentes que não apresentaram “a Memória descritiva do modo de execução dos trabalhos” a suprir a sua falta após o termo do prazo para a apresentação da proposta, com recurso ao disposto no n.º 3 do artigo 72.º do CCP.

CC. Pois, não se trata de uma mera irregularidade, mas antes um verdadeiro vício substancial, um incumprimento de um aspeto da execução do contrato determinado pela entidade adjudicante que conduz, nos termos da lei, à exclusão da proposta, pelo que a teoria das formalidades relativamente essenciais não tem qualquer cabimento na situação in casu.

DD. Como bem refere o Tribunal a quo, e que aqui se transcreve: “ II - Se a entidade contratante deliberou exigir memória descritiva, só o pode ter feito para vincular o adjudicatário a cumprir com o seu teor. Logo, esta peça da proposta era subsumível à alínea c) do nº 1 do artigo 57º do CCP, pelo que a sua falta tinha de relevar para os efeitos do artigo 70º nº 1 alª a) do CCP. III –Na previsão do nº 2 do artigo 57º do CCP, a lista de preços unitários, o plano de trabalhos, o cronograma financeiro e o estudo prévio acrescem - não ilustram - o que já se dispõe no nº 1. Logo, do seu teor nada se pode concluir no sentido de a memória descritiva dos trabalhos não ser, in casu, formalidade essencial da proposta. IV - A memória descritiva dos trabalhos a realizar, mesmo havendo um projecto de execução, não tinha de ser uma redundância, nem podia ser esse o desígnio do autor do concurso ao exigi-la. A sua junção superveniente, na sequência de um convite ao suprimento, sempre implicava uma densificação do objecto do contrato a celebrar e, portanto e nessa medida, uma alteração do conteúdo da proposta, pelo que a sua falta não era susceptível de suprimento nos termos do nº 2 do artigo 72º do CCP.” (sublinhado e negrito nosso)

EE. Entendimento, aliás, com o qual, não podíamos deixar de partilhar, pois que, a posição defendida pela Recorrente, contraria frontalmente a doutrina e a jurisprudência maioritária (senão unânime), quer do próprio do Tribunal a quo, quer mesmo do Supremo Tribunal Administrativo.

FF. Neste sentido o aresto deste Supremo Tribunal Administrativo de 11.09.2019 (proc. 0984/18.2BEAVR) e é reiterado no acórdão de 14.03.2024 (proc. 0118/23.1BECBR), “ o artigo 72.º, n.º 2 do CCP não é compaginável com a correção de erros da proposta, seja por via de interpretação do respetivo conteúdo, seja por via de esclarecimentos solicitados a posteriori a quem a apresenta.….”

GG. O Tribunal “a quo” fez uma correta interpretação do estatuído no artigo 72º, n.º 3 do CCP, e das consequências jurídicas da sua violação, determinante da exclusão da proposta da Contrainteressada - B... Lda. - nos termos das disposições conjugadas dos artigos 57º, nº 1, al. c) e artigo 70º, nº 2, al. a) e b) do CCP.

HH. Pelo que, o douto Acórdão recorrido, não merece qualquer reparo ou censura, sendo que outro entendimento, diferente do vertido no Douto Acórdão recorrido – violaria o princípio da intangibilidade das propostas

II. Pelo que, deverá improceder o Recurso interposto pela Ré / Recorrente e, consequentemente, deverá manter-se a decisão proferida pelo Tribunal a quo”.

Por Acórdão de 16/7/2025, o STA - Formação de Apreciação Preliminar -, admitiu a Revista, com a seguinte fundamentação - na parte que releva para a decisão do recurso de Revista:

“…Está em causa nos autos saber se há ou não erro de julgamento do acórdão recorrido ao manter a decisão da primeira instância, na parte em que conclui que tem sempre de ser excluída uma proposta que tenha sido apresentada sem “memória descritiva e justificativa do modo e sequência de execução dos trabalhos que integram a empreitada”, tal como exigido no Programa de Procedimento, neste caso, expressamente exigido na al. c) do n.° 1 do artigo 12.° do referido Programa de Procedimento.

O acórdão recorrido entende que não há lugar a convite, sustentando assim a sua decisão: “(…) atendo-nos ao corpo do n.° 3 do artigo 72.° do CPP, é condição da supribilidade que o suprimento não seja susceptível de modificar o conteúdo da proposta.

Ora, corno já dissemos a propósito da anterior questão, a memória descritiva, mesmo quando já haja um projecto de execução, não tem de ser — e não é expectável que seja — uma redundância relativamente àquele, pelo menos, não pode ser esse o desígnio do autor do concurso ao exigi-la. A sua junção superveniente, na sequência de um convite ao suprimento, sempre implica uma densificação do objecto do contrato a celebrar e, portanto e nessa medida, uma alteração do conteúdo da proposta — alteração, note-se, em aspectos inevitavelmente variáveis do objecto do contrato, que não têm de estar sujeitos a concorrência para serem de facto variáveis.

Aliás, do que se trata n.° 3 do artigo 72°, em abstracto, é de suprir —irregularidades formais, designadamente as elencadas nas suas alíneas, não de densificar o conteúdo, a matéria, da proposta. Ora, o que o júri facultou à Cl foi suprir a falta de elementos materiais da proposta: não qualquer irregularidade formal desta”.

E a Recorrente pretende opor a esta tese o entendimento que foi sufragado pelo júri do concurso no sentido de que “(..) A memória descritiva e justificativa é um documento complementar e acessório ao Plano de Trabalhos, não constituindo de per si um elemento essencial à execução do contrato, pelo que a sua não apresentação com a proposta reconduz-se à preterição de uma formalidade não essencial, o que fazia impender sobre o júri não só a faculdade, mas a obrigação, sob pena de cometer uma ilegalidade, de lançar mão do mecanismo de regularização das propostas constante do n.° 3 do artigo 72.° do Código dos Contratos Públicos, convidando, como efectivamente fez, os concorrentes em causa ao suprimento das respectivas propostas (...)“.

A jurisprudência deste Supremo Tribunal sobre a aplicação do artigo 72.°, n.° 3 do CPTA tende a ser casuística, como, de resto, se afirma no acórdão de 27.01.2022 (proc. 0172/21.0BEBRG), com os prejuízos que tal acarreta para a uniformização de jurisprudência, para a racionalização destes procedimentos e para o interesse público. A isso acresce a recente modificação na redacção da norma, que as instâncias não ponderaram ou à qual, pelo menos, não fizeram alusão. Tudo razões que permitem sustentar a necessidade de admitir a revista, desde logo, para que o STA fixe orientações mais precisas sobre a existência ou não de convite ao suprimento em casos como o dos autos.

Trata-se, como é evidente, de uma questão jurídica relevante, não só pela recorrência com que surge, mas sobretudo pelas implicações financeiras que assume uma correcta aplicação do regime do CCP e que esta decisão pode contribuir para promover”.

A Digna Procuradora Geral Adjunta, neste STA, notificada, nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, não se pronunciou.

Sem vistos legais (cfr. art.º 36.º, ns. 1, al. c) e 2, do CPTA), mas com prévio envio do projecto aos Ex.s Srs. Juízes Conselheiros Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.

II

FUNDAMENTAÇÃO

1. MATÉRIA de FACTO

O Acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

“A) A 15/07/2024, e por despacho proferido pelo Presidente da Câmara do Município da Mealhada, na qualidade de representante da ED, foi determinada a abertura de procedimento de formação de contrato, por concurso público, para a celebração de um contrato de empreitada de obras públicas tendo por objecto a “Reabilitação e Valorização do Rio Cértima nos Concelhos de Mealhada e Anadia” (cf. documento n° 3.6 constante do PA);

B) A 18/07/2024, foi publicado no Diário da República, 2ª Série n° 138 - parte L, o “Anúncio de Procedimento n° ...24”, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido (cf. documento n° 4.1 do PA);

C) A ED aprovou o designado “Programa de Procedimento”, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se, designadamente, o seguinte:

―(...) Identificação do concurso. 1. O presente concurso público, elaborado ao abrigo do disposto na alínea b) do artigo 19. ° do Código dos Contratos Públicos (CCP), tem por objecto a execução da empreitada de «Reabilitação e Valorização do rio Cértima nos Concelhos de Mealhada e Anadia». (...) 12c Documentos das propostas. 1. A proposta a apresentar pelos concorrentes é constituída pelos seguintes documentos: a) Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos assinada pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar, elaborada em conformidade com o modelo constante do Anexo I ao CCP e que se encontra reproduzido no Anexo A ao presente programa de procedimento; b) Proposta global de preço (sem inclusão do imposto sobre o valor acrescentado) pelo qual o concorrente se propõe executar a totalidade dos trabalhos que constituem a empreitada, com indicação dos preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos títulos de registo ou nas declarações emitidas pelo Instituto dos Mercados Públicos do Imobiliário e da Construção, I. P. (IMPIC), para efeitos de verificação da conformidade desses preços com a classe daquelas habilitações, conforme o que dispõe o nº 4 do artigo 60.º do CCP, elaborada de acordo com o modelo constante do Anexo B a este programa de procedimento; c) Plano de trabalhos, tal como definido no nº 1 do artigo 361.º do CCP, elaborado com o conteúdo mínimo descrito na cláusula 7.ª das cláusulas gerais do caderno de encargos, designadamente, memória descritiva e justificativa do modo e sequência de execução dos trabalhos que integram a empreitada, bem como dos trabalhos preparatórios e acessórios, em consonância com o prazo da proposta e respeito pelo prazo máximo de execução fixado no caderno de encargos e pelo plano de consignação, plano geral de trabalhos, plano de equipamentos e plano de mão-de-obra; d) Cronograma financeiro, contendo um resumo dos valores globais correspondentes à periodicidade definida para os pagamentos (mensal), subdivido pelas componentes da execução de trabalhos a que correspondam diferentes fórmulas de revisão de preços; e) Lista de preços unitários que serviu de base à determinação do preço global, ordenados de acordo com o mapa de quantidades de trabalho constante do formulário da proposta, indicando os preços parciais dos trabalhos que o concorrente se propõe executar; f) Certidão da Conservatória de Registo Comercial ou código de acesso à certidão permanente; g) Quaisquer outros documentos que o concorrente entenda dever apresentar por os considerar indispensáveis ao esclarecimento dos atributos da proposta e de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar. (...) Artigo 14° Indicação do preço das propostas. (...) 4. O concorrente deve indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos títulos de registo ou nas declarações emitidas pelo Instituto dos Mercados Públicos do Imobiliário e da Construção, I.P. (IMPIC), nos termos do disposto no n.°4 do artigo 60.°do CCP, para efeitos de verificação da conformidade desses preços com a classe daquelas habilitações, através do modelo constante do Anexo B a este programa de procedimento. (...) 16° Preço base do procedimento. 1. O preço base, para efeitos do presente procedimento, é de 647.400 € (seiscentos e quarenta e sete mil e quatrocentos euros), não incluindo o imposto sobre o valor acrescentado. (...) 20.° Suprimento de irregularidades das propostas. 1. O júri solicitará aos concorrentes que, no prazo máximo de 5 (cinco) dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja susceptível de modificar o respectivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente: a) A não apresentação ou a incorrecta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública; b) A não junção de tradução em língua portuguesa de documentos apresentados em língua estrangeira; c) A falta ou insuficiência da assinatura, incluindo a assinatura electrónica, de quaisquer documentos que constituam a candidatura ou a proposta, as quais podem ser supridas através da junção de declaração de ratificação devidamente assinada e limitada aos documentos já submetidos. 2. O júri procede à rectificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido. 3. Os pedidos de suprimento de irregularidades formulados pelo júri, bem como os documentos apresentados pelos concorrentes em resposta aos mesmos, serão publicitados na PECP, devendo todos os concorrentes ser imediatamente notificados desse facto. (...) 22° Critério de adjudicação e de desempate das propostas. 1. A adjudicação é feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade monofactor, constituindo o preço o único aspecto da execução do contrato a celebrar sujeito à concorrência, nos termos da alínea b) do n.° 1 do artigo 74. ° do CCP. (...) Anexo A. Modelo de declaração exigida na alínea a) do n° 2 do ponto 12° (nos termos da alínea a) do n° 1 do artigo 57° do CCP) 1 - ... (nome, número de documento de identificação e morada), na qualidade de representante legal de ... (firma, número de identificação fiscal e sede ou, no caso de agrupamento concorrente, firmas, números de identificação fiscal e sedes), tendo tomado inteiro e perfeito conhecimento do caderno de encargos relativo à execução do contrato a celebrar na sequência do procedimento de... (designação ou referência ao procedimento em causa) e, se for o caso, do caderno de encargos do acordo-quadro aplicável ao procedimento, declara, sob compromisso de honra, que a sua representada se obriga a executar o referido contrato em conformidade com o conteúdo do mencionado caderno de encargos, relativamente ao qual declara aceitar, sem reservas, todas as suas cláusulas. 2 - Declara também que executa o referido contrato nos termos previstos nos seguintes documentos, que junta em anexo: a) ...; b) .... (...) " (cf. documento junto com o PA sob o n° 3.2);

D) A ED aprovou o designado “Caderno de Encargos”, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se, designadamente, o seguinte: ―(...) Cláusula 2ª Disposições por que se rege a empreitada. (...) 2 - Para efeitos do disposto na alínea a) do número anterior, consideram-se integradas no contrato, sem prejuízo do disposto no n° 4 do artigo 96° do CCP: a) O clausulado contratual, incluindo os ajustamentos propostos de acordo com o disposto no artigo 99.° do CCP e aceites pelo adjudicatário nos termos do disposto no artigo 101.° desse mesmo diploma; b) Os suprimentos dos erros e das omissões do caderno de encargos identificados pelos interessados, desde que tais erros e omissões tenham sido expressamente aceites pelo órgão competente para a decisão de contratar, nos termos o disposto no artigo 50.° do CCP; c) Os esclarecimentos e as rectificações relativos ao caderno de encargos; d) O caderno de encargos que integra, para além das cláusulas técnicas gerais e especiais: i. O projecto de execução; ii. A lista de trabalhos preparatórios e acessórios; iii. O mapa de medições; iv. O plano de segurança e saúde em projecto; v. O plano de prevenção e gestão de resíduos da construção e demolição; vi. O plano de consignação; e) A proposta adjudicada; f) Os esclarecimentos sobre a proposta adjudicada prestados pelo adjudicatário; g) Todos os outros documentos que sejam referidos no clausulado contratual ou no caderno de encargos. Cláusula 3 a. Interpretação dos documentos que regem a empreitada. 1 - No caso de existirem divergências entre os vários documentos referidos nas alíneas b) a f) do n.º 2 da cláusula anterior, prevalecem os documentos pela ordem em que são aí indicados. 2 - Em caso de divergência entre o caderno de encargos e o projecto de execução, prevalece o primeiro quanto à definição das condições jurídicas e técnicas de execução da empreitada e o segundo em tudo o que respeita à definição da própria obra. 3 - No caso de divergência entre as várias peças do projecto de execução: a) As peças desenhadas prevalecem sobre todas as outras quanto à localização, às características dimensionais da obra e à disposição relativa das suas diferentes partes; b) As folhas de medições discriminadas e referenciadas e os respectivos mapas resumo de quantidades de trabalhos prevalecem sobre quaisquer outras no que se refere à natureza e quantidade dos trabalhos, sem prejuízo do disposto no artigo 50.° do CCP, e sem prejuízo da remissão directa que estes elementos fizerem para outras peças; c) Em tudo o mais prevalece o que constar da memória descritiva e das restantes peças do projecto de execução. (...) Cláusula 7 Plano de trabalhos. 1 - O plano de trabalhos para a execução da obra é o constante do contrato, salvo nos casos em que ocorra o seu ajustamento nos termos da cláusula 8d deste caderno de encargos ou nas circunstâncias a que se alude na cláusula 9A 2 - O plano de trabalhos, conforme prescrito no n.º 1 do artigo 361.° do CCP, destina-se, com respeito pelos prazos de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los, sendo constituído pelas seguintes peças: a) Memória descritiva do modo de execução dos trabalhos - Descrevendo, em consonância com o plano geral de trabalhos, o plano de mão-de-obra e o plano de equipamento, as diversas fases em que se decompõe a execução da obra, os processos construtivos a empregar e as condições de execução da obra, com referência a todos os trabalhos a executar, incluindo os trabalhos preparatórios e acessórios; b) Cronograma dos trabalhos - Compreendendo, através de um diagrama de barras, uma previsão sequencial da execução de todos os trabalhos, incluindo os trabalhos preparatórios e acessórios, no qual se definem com precisão os momentos de início e de conclusão da empreitada, bem como a sequência, o escalonamento no tempo, o intervalo e o ritmo de execução de todas as espécies de trabalhos a executar e distinguindo, através da identificação do caminho crítico, as fases que porventura se considerem vinculativas, utilizando a semana como unidade de tempo base à programação; c) Plano de mão-de-obra - Elaborado em correspondência com o cronograma de trabalhos, indicando as quantidades e a qualificação profissional da mão-de-obra a utilizar na execução da empreitada em cada unidade de tempo («semana»); d) Plano de equipamentos - Elaborado em correspondência com o cronograma de trabalhos indicando as quantidades e a natureza do equipamento e ferramentas especiais a utilizar na execução da empreitada, em cada unidade de tempo («semana»). (...) Cláusula 10ª Plano de pagamentos. 1 - O plano de pagamentos contém a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, na periodicidade definida para os pagamentos a efectuar pelo dono da obra, de acordo com o plano de trabalhos a que diga respeito. (...) " (cf. documento que consta do PA sob o n° 3.3);

E) O caderno de encargos continha ainda vários anexos, designadamente, um resumo do projecto, memória descritiva e mapa de quantidades, os quais se dão aqui por integralmente reproduzidos (cf. pasta do PA designada “Anexos”, sob o ponto 3.4);

F) A 08/08/2024, a Autora apresentou a sua proposta, pelo valor global de € 458.307,80, da qual constava, designadamente, memória descritiva e justificativa, plano de trabalhos, com cronograma financeiro, plano de equipamentos e plano de mão-de obra, lista de preços unitários, e a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. pasta junta com o PA sob o n° 5.5);

G) A 07/08/2024, a CI “B...” apresentou também a sua proposta, pelo valor global de € 399.799,99, e a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. pasta constante do PA sob o n° 5.3);

H) Da proposta identificada no ponto anterior, constavam os seguintes planos, que ora se reproduzem:

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(cf. idem);

I) A 02/09/2024, o júri do procedimento elaborou o relatório preliminar, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se, designadamente, o seguinte: ―

(...) 6- Suprimento de irregularidade sobre as propostas apresentadas: Foram solicitados suprimento de irregularidade relativamente às propostas dos concorrentes C..., Lda e B..., Lda., no dia 26/08/2024, pelas 16h55 e 16h57, respectivamente. Suprimento de irregularidade: Exmos. Srs, Ao abrigo do disposto no n.º 3 do art.º 72º do CCP solicita-se ao concorrente, para até às 23h59 do dia 28/08/2024, suprir a irregularidade decorrente de não apresentação da Memória Descritiva, sob pena de não fazendo, ser excluída a proposta apresentada. O júri. (...) Resposta Suprimento de irregularidade - B..., Lda.: No dia 27/08/2024, pelas 13h50 a concorrente B..., Lda. veio remeter a memória descritiva, que se anexa ao presente relatório. O júri verificou e analisou os documentos apresentados, nas respostas ao suprimento de irregularidades, e deliberou, por unanimidade, aceitar os documentos apresentados, considerando que se encontram supridas as irregularidades dos concorrentes C..., Lda e B..., Lda. (...) 9 - Avaliação e ordenação das propostas admitidas: Tendo em conta o critério de adjudicação referido no ponto anterior, o júri do procedimento procedeu à ordenação das propostas admitidas do seguinte modo:

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10- Audiência prévia: em cumprimento do disposto no artigo 147.° do CCP, o presente relatório vai ser enviado a todas as concorrentes, sendo fixado o prazo de cinco dias úteis para que estas, querendo, sobre ele se pronunciem, por escrito, ao abrigo do direito de audiência prévia. (...)" (cf. pasta constante do Pa designada sob o ponto 6.2);

J) Do relatório preliminar identificado no ponto anterior, constava um documento anexo, apresentado pela CI “B...”, e designado ―Memória justificativa e descritiva -, com o seguinte conteúdo: I. Introdução; II. Âmbito e descrição sumária da empreitada; III. Trabalhos a realizar; IV. Programação dos trabalhos; V. Corpo técnico da empreitada; VI. Instalações de estaleiro; VII. Enquadramento e coordenação da empreitada; VIII. Serviços afectados; IX. Sinalização temporária; X. Higiene, Saúde e Segurança; XI. Sistema de gestão e controlo de produção na obra; XII. Sistema de controlo de qualidade; XIII. Cronograma financeiro e plano de pagamentos; XIV. Considerações finais (cf. idem);

K) A 09/09/2024, a Autora exerceu o seu direito de pronúncia prévia, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se, designadamente, o seguinte: ―(...) I. Da Exclusão das Propostas das Concorrentes «B...», «D...». (...) 10° Ora, cotejando o documento denominado «2c1) Plano de Trabalhos signed da proposta da concorrente B... é possível verificar que o mesmo não cumpre com os requisitos necessários exigidos na al. c) do n.° 1 do artigo 12 do Programa de Procedimento, nem com o exigido por lei, mormente, o previsto no n.° 1 do artigo 361º do CCP, dado que, não identifica cada uma das espécies de trabalhos elencadas no mapa de quantidades/lista de todas as espécies de trabalhos previstos no Caderno de Encargos, fazendo apenas referência aos grandes grupos de operações o que constitui uma clara violação ao descrito no n.° 1 do Art. 361° e 43° ambos do CCP. 11º Do mesmo modo o documento denominado «Plano de Trabalhos» da proposta da concorrente B..., além de não indicar todas as espécies de trabalhos elencadas no mapa de quantidades, também não indicou em relação a cada espécie de trabalho, os meios afectos, quer no cronograma temporal, quer no plano de mão-de-obra e no plano de equipamentos necessários, pelo que, viola claramente o disposto nos artigos 361° e 43° do CCP. 12º Dito por outras palavras, o Plano de trabalhos da proposta da concorrente «B...», não indica as actividades por tipologia de intervenção, por referência a calendarização das intervenções estabelecidas no caderno de encargos, nem faz a correspondência com as rubricas constantes do Mapa de quantidades, associando-lhes as respectivas Quantidades de Trabalho, Duração, Rendimentos, indicando as Relações de Precedência e identificando o caminho crítico, tendo em atenção as diferentes frentes e simultaneidade dos equipamentos e mão-de-obra. (...) 16° Pelo que, o Plano de trabalhados das propostas das concorrentes «B...» e «D...» não tendo cumprido com o exigido na al. c) do n° 1 do artigo 12° do Programa de Procedimento e no n.° 2 da Cláusula 7° do Caderno de Encargos, devem ser excluídas nos termos do disposto no b) do n.° 2 do artigo 57° e da alínea d) do n.° 2 do artigo 146° ambos do CCP. (...) 22° Esta é, indubitavelmente a ratio legis da norma legal em análise, da qual se extrai que se o plano de trabalhos se destina como dissemos a munir o dono de obra com uma ferramenta adequada a acompanhar e monitorizar a execução da obra, então o mesmo deverá ser preciso e completo o suficiente, o que as concorrentes B... e D... não observaram, dado que não apresentam nas suas propostas um plano de trabalhos detalhado quanto a todas as espécies de trabalhos, tal como exigido quer no Programa de Procedimento como no Caderno de encargos, violando claramente o disposto no n.° 1 do Art. 361° do CCP. 23° Estes planos de trabalho apresentados nas propostas das concorrentes B... e D... enfermam ainda de uma outra falta grave, que deverá determinar a sua exclusão, uma vez que não permite à entidade adjudicante discernir com segurança o que é proposto pelas concorrentes e aquilo que de facto se vinculam. 24° Em suma, o plano de trabalhos da proposta da concorrente B... e pela concorrente D... não cumpre com a exigência da apresentação de um plano de trabalhos, tal como definido no n ° 1 do artigo 361° do CCP e com o exigido na alínea c) do ponto 7 do Programa de Concurso, e nessa medida devem ser excluídas nos termos conjugados da alínea b) do n.° 2 do artigo 57° e da alínea d) do n.° 2 do artigo 146° ambos do CCP. (...) Sem prescindir,

II. Da exclusão das propostas das concorrentes «B...» e «C..., Lda.» - Por falta de Memória Descritiva exigida no Plano de Trabalhos e Caderno de Encargos.

33° Sem prejuízo do anteriormente alegado, quanto à exclusão da proposta da concorrente B..., sempre se dirá que esta e a proposta da concorrente C..., Lda. devem ser excluídas por não terem apresentado nas suas propostas a memória descritiva e justificativa do modo e sequência de execução dos trabalhos que integram a empreitada.

34° No caso, como se disse, na al. c) do n.° 1 do artigo 12° do Programa de Procedimento exigia aos concorrentes a apresentação de um c) Plano de trabalhos, tal como definido no n.° 1 do artigo 361.° do CCP, elaborado com o conteúdo mínimo descrito na cláusula 7.a das cláusulas gerais do caderno de encargos, designadamente, memória descritiva e justificativa do modo e sequência de execução dos trabalhos que integram a empreitada, bem como dos trabalhos preparatórios e acessórios, em consonância com o prazo da proposta e respeito pelo prazo máximo de execução fixado no caderno de encargos e pelo plano de consignação, plano geral de trabalhos, plano de equipamentos e plano de mão-de-obra.» (...). 37° Um documento integrante da proposta que não contenha atributos, em procedimento cujo único critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa, através da modalidade monofactor, densificado apenas pelo factor preço, constitui um documento relativo à perfeição da proposta. 38° O Programa do Procedimento (PP) ao exigir que a proposta seja constituída por um plano de trabalhos, composto por um plano de mão-de-obra, plano de equipamentos, e ainda uma memória descritiva e justificativa, exige documentos relativos à perfeição da proposta, que contêm aspectos que a integram, que lhe são substanciais. 39° O documento que se apresente incompleto, em relação a documentos exigidos quer no Programa de Procedimento, quer no Caderno de Encargos, impede que o júri de lançar convide as concorrentes que não apresentaram «a Memória descritiva do modo de execução dos trabalhos» a suprir a sua falta após o termo do prazo para a apresentação da proposta, com recurso ao disposto no n.º 3 do artigo 72.º do CCP. 40° Pois, não está em causa o suprimento de uma mera formalidade. 41° O Júri de concurso ao convidar o concorrente a apresentar esse documento após conhecer os concorrentes e o valor das propostas, viola flagrantemente o princípio da concorrência e da igualdade de tratamento. 42° O documento memória descritiva e justificativa do plano de trabalhos não visa comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da proposta. (...) 44° Pelo que, facilmente se conclui que, na medida em que as propostas apresentadas por estas concorrentes não respondem ao mesmo padrão, e nessa medida não podem ser comparáveis. 45° O documento memória descritiva e justificativa do plano de trabalhos que deva integrar a proposta contém condições técnicas que a Entidade Contratante quer que o empreiteiro se vincule; 46° Sendo todos os concorrentes obrigados a apresentar esse documento, as suas propostas apenas são comparáveis, se o mesmo for por todos apresentado, pois só pode haver comparabilidade das propostas quanto à memória descritiva do modo de execução dos trabalhos se estivermos perante planos de trabalho comparáveis, porque assentes em regras de execução claras a que os concorrentes se vincularam perante a entidade adjudicante; (...) 48°Pelo que, não tendo as concorrentes «B...» e «C..., Lda » apresentado a memória descritiva do modo de execução dos trabalhos, tal como exigido no n.° 2 da Cláusula 7ª do Caderno de Encargos, deve ser excluída pelo júri de procedimento nos termos da al. b) do n.° 2 Art.70° e al. o) do n.° 2 do Art. 146° do CPC. 49° Pois que, configurava tal exigência termo/condição relativo a um aspecto da execução do contrato não submetido à concorrência, o seu incumprimento determina a exclusão da sua proposta por força da aplicação do disposto no Art. 70°, n°. 2, al. b), do CCP. (...)‖ (cf. documento constante do PA sob o n° 7.1);

L) A 25/09/2024, o júri do procedimento aprovou o relatório final, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se, designadamente, o seguinte: ―(…) 13 - Apreciação da reclamação apresentada em sede de audiência prévia: Após análise e ponderação da argumentação aduzida pelas empresas agrupadas, o júri do procedimento entendeu o seguinte: 1) Relativamente à não apresentação de Plano de Trabalhos com referência expressa a cada uma das «espécies de trabalho» previstas no projecto de execução, devendo ser indicada a ordem e o prazo de execução de cada uma das «espécies de trabalho»: Analisando a pronúncia apresentada, o Júri deliberou não dar provimento à mesma porquanto: • Alega a concorrente A..., e bem, que o critério de adjudicação reconduz-se à proposta economicamente mais vantajosa, determinada pela modalidade monofactor, de acordo com o qual o critério de adjudicação corresponde a um único aspecto da execução do contrato a celebrar: avaliação do preço - preço mais baixo; • Efectivamente o n.° 1 do Art.° 361° do CCP, estipula que «O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los»; • Por conseguinte e em conformidade com a jurisprudência mais recente, «o plano de trabalhos (em sentido estrito e amplo) cumpre o artigo 361. ° do CCP quando contenha a indicação: (i) dos prazos parciais de execução de cada espécie de trabalho prevista e respectiva sequência, (ii) a especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executar os trabalhos, e (iii) a definição do correspondente plano de pagamentos.» Ac. do TCAN de 28.01.2022, P. 00796/20.3BEPNF. • Ora, nesta conformidade entende o Júri que foi observado o disposto no artigo 361.° do CCP no plano de trabalhos (em sentido estrito) apresentado pela B..., Lda. e D..., Lda., uma vez que, continham e contém a informação necessária e suficiente para permitir ao dono de obra o rigoroso controlo dos prazos parciais, da sua sequência, dos meios afectos ao seu cumprimento, bem como dos respectivos pagamentos. Até porque, a B..., Lda. e D..., Lda (e restantes concorrentes), não estavam obrigadas, nem por exigência do CCP nem pelo Programa de Procedimento, a fazer copy paste do projecto de execução, porque o conceito de espécies de trabalhos não se confunde com o de lista de preços unitários, sendo antes uma agregação de trabalhos constantes da lista de preços unitários. Assim, a descrição realizada pela B..., Lda. e D..., Lda, engloba todos os trabalhos/espécies de trabalho em adequação ao projecto de execução, conforme se constata se confrontarmos o plano de trabalhos apresentado com o projecto de execução. Note-se que o programa de procedimento nada refere quanto ao modo de elaboração do Plano de Trabalhos, limitando-se a remeter de forma genérica para o artigo 361°do CCP, e também nada impõe quanto ao modo de compatibilização de todas as espécies de trabalhos previstas no mapa de trabalhos e quantidades; (...) • Importa não olvidar que nem o referido Programa de Procedimento, nem o artigo 361° do CCP, definem o que sejam «espécies de trabalhos», muito menos indica pistas para se aplicar tal qualificação a todos os artigos do mapa de quantidades, pelo que, o júri aceita a sequência, o ritmo e os prazos de execução dos trabalhos, apresentados no Plano de Trabalhos pelas concorrentes, ordenadas em 1° e 4C lugares, que permitem ao dono de obra controlar a sequência, e ritmo da sua execução da empreitada por forma a prevenir desvios ou atrasos. Por conseguinte, encontra-se desprovido de qualquer fundamento o alegado pela A..., ao dizer na pronúncia que «10.° Ora, cotejando o documento denominado “2c1) Plano de Trabalho signed da proposta da concorrente B... é possível verificar que o mesmo não cumpre com os requisitos necessários exigidos na al. c) do n.° 1 do artigo 12 do Programa de Procedimento, nem com o exigido por lei, mormente, o previsto no n.° 1 do artigo 361° do CCP, dado que, não identifica cada uma das espécies de trabalhos elencadas no mapa de quantidades/lista de todas as espécies de trabalhos previstos no Caderno de Encargos, fazendo apenas referência aos grandes grupos de operações o que constitui uma clara violação ao descrito no n.° 1 do Art. 361°e 43°ambos do CCP.» • Destarte, repita-se, o Júri na senda da jurisprudência mais recente, Acórdão TCAN supra-referido, considera que, não obstante a diferente descrição dos trabalhos a realizar efectuada no plano de trabalhos apresentado pela B..., Lda. e D..., Lda., face à constante no projecto de execução, as mesmas não estavam obrigadas a fazer copy paste do projecto de execução, conquanto na descrição realizada tenha conseguido englobar todos os trabalhos/espécies de trabalho em adequação ao referido projecto. O que sucedeu, como resulta do confronto do plano de trabalhos apresentado pelas referidas empresas com o projecto de execução, patenteado a concurso; (...) • Destarte e em suma, com a discriminação dos trabalhos nos termos supra-referidos e com a sinalética utilizada no plano de trabalhos apresentado pela B..., Lda. e D..., Lda., o Júri e posteriormente a entidade adjudicante ficam a saber qual é a sequência e os prazos parciais de execução de cada «espécie de trabalhos» ao longo do prazo de execução da empreitada, permitindo fazer o acompanhamento, monitorização e fiscalização de execução da empreitada; • Por tudo quanto supra se referiu entende o Júri não assistir razão à A..., quando alega que o Plano de Trabalhos apresentado no âmbito do procedimento em apreço, pela B..., Lda. e D..., Lda., não cumpre as exigências do Art.° 361.° do CCP e entende que este normativo legal deve ser lido à luz do princípio da proporcionalidade, em concreto à luz do seu subprincípio da adequação, ou seja o detalhe da decomposição do Plano de Trabalhos tal como se encontra esmiuçado no do Mapa de Quantidades de trabalhos, não tem qualquer vantagem. 2) Relativamente à não apresentação nas suas propostas a memória descritiva e justificativa do modo e sequência de execução dos trabalhos que integram a empreitada, tal como exigido na al. c) do n°1 do Art. 12º do Programa de Procedimento: • A memória descritiva e justificativa é um documento complementar e acessório ao Plano de Trabalhos, não constituindo de per si um elemento essencial à execução do contrato, pelo que a sua não apresentação com a proposta reconduz-se à preterição de uma formalidade não essencial, o que fazia impender sobre o júri não só a faculdade, mas a obrigação, sob pena de cometer uma ilegalidade, de lançar mão do mecanismo de regularização das propostas constante do n.° 3 do artigo 72.° do Código dos Contratos Públicos, convidando, como efectivamente fez, os concorrentes em causa ao suprimento das respectivas propostas. Tendo os mesmos respondido ao convite com a apresentação dos documentos em falta, inexiste fundamento legal para decidir pela exclusão das suas propostas. (...) 15 - Proposta final: O júri deliberou, por unanimidade, em cumprimento do disposto no n.° 3 do artigo 148.° do CCP, submeter à apreciação e aprovação superior o presente relatório, bem como a decisão de adjudicação da «Reabilitação e Valorização do Rio Cértima nos Concelhos de Mealhada e Anadia» ao concorrente B..., Lda., pelo valor de 399 800,00 €, acrescido de IVA à taxa legal em vigor. (...). (cf. documento 28 constante do PA sob o n° 6.1);

M) A 10/10/2024, o Presidente da Câmara Municipal da Mealhada proferiu decisão de aprovação do relatório final e de consequente adjudicação do contrato à CI “B...” (cf. documento constante do PA sob o n° 6.1);

N) A 11/10/2024, a decisão identificada no ponto anterior foi comunicada aos concorrentes;

O) A 11/10/2024, a decisão identificada no ponto anterior foi comunicada aos A petição inicial foi apresentada a 23/10/2024 (cf. fls. 1 e seguintes dos presentes autos).

2. MATÉRIA de DIREITO

Cumpre apreciar as questões suscitadas pelas recorrentes, delimitado que está o objecto do respectivo recurso pelas conclusões das correspondentes alegações – sem prejuízo das questões cujo conhecimento oficioso se imponha nos termos do art.º 608.º, n.º 2, ex vi, dos arts. 663.º, n.º 2, e 679.º do Cód. Proc. Civil.

Analisadas as mesmas, o thema decidendum circunscreve-se a saber se, não tendo a Contra interessada/Recorrida “B..., L.da”, na altura da apresentação da sua proposta ao concurso em causa - “Reabilitação e Valorização do Rio Cértima nos Concelhos de Mealhada e Anadia” - , apresentado a Memória Descritiva e Justificativa, deveria, desde logo, ser excluída ou antes, poderia (deveria) o júri do concurso ter convidado a mesma a apresentar, no prazo de 5 dias, o documento em falta - como acabou por o fazer - e depois, atento o menor preço proposto, propor-lhe a adjudicação da empreitada (Aliás, pelas mesmas razões, igual convite foi endereçado à concorrente “C..., L. da”, que, igualmente, acabou por juntar a Memória descritiva e justificativa em falta.).

Enquanto o júri entendeu que (Relativamente à não apresentação nas suas propostas a memória descritiva e justificativa do modo e sequência de execução dos trabalhos que integram a empreitada, tal como exigido na al. c) do n°1 do Art. 12º do Programa de Procedimento:

• A memória descritiva e justificativa é um documento complementar e acessório ao Plano de Trabalhos, não constituindo de per si um elemento essencial à execução do contrato, pelo que a sua não apresentação com a proposta reconduz-se à preterição de uma formalidade não essencial, o que fazia impender sobre o júri não só a faculdade, mas a obrigação, sob pena de cometer uma ilegalidade, de lançar mão do mecanismo de regularização das propostas constante do n.° 3 do artigo 72.° do Código dos Contratos Públicos, convidando, como efectivamente fez, os concorrentes em causa ao suprimento das respectivas propostas.

Tendo os mesmos respondido ao convite com a apresentação dos documentos em falta, inexiste fundamento legal para decidir pela exclusão das suas propostas”) e assim decidiu pelo convite à junção da Memória descritiva e justificativa, o TAF do Porto, secundado pelo TCA-Norte, entendeu diversamente e assim concluiu pela exclusão da proposta da contra interessada e adjudicação da empreitada à A. “A..., S.A.”.

O TCA-Norte justificou a sua decisão nos seguintes termos, que aqui sintetizamos:

Nos termos do “… corpo do n.° 3 do artigo 72.° do CPP, é condição da supribilidade que o suprimento não seja susceptível de modificar o conteúdo da proposta.

Ora, como já dissemos a propósito da anterior questão, a memória descritiva, mesmo quando já haja um projecto de execução, não tem de ser — e não é expectável que seja — uma redundância relativamente àquele, pelo menos, não pode ser esse o desígnio do autor do concurso ao exigi-la. A sua junção superveniente, na sequência de um convite ao suprimento, sempre implica uma densificação do objecto do contrato a celebrar e, portanto e nessa medida, uma alteração do conteúdo da proposta — alteração, note-se, em aspectos inevitavelmente variáveis do objecto do contrato, que não têm de estar sujeitos a concorrência para serem de facto variáveis.

Aliás, do que se trata n.° 3 do artigo 72°, em abstracto, é de suprir —irregularidades formais, designadamente as elencadas nas suas alíneas, não de densificar o conteúdo, a matéria, da proposta. Ora, o que o júri facultou à Cl foi suprir a falta de elementos materiais da proposta: não qualquer irregularidade formal desta”

Acrescentando, ainda “Dir-se-ia que ao princípio da prossecução do interesse público (cf. artigo 1º-A nº 1 do CCP e ao princípio da boa administração (artigo 5º nº 1 do CPA) conviria uma aplicação mais flexível do nº 3 do artigo 72º do CCP.

Porém, a prossecução do interesse público pode não coincidir com a adjudicação da proposta com preço mais baixo, mesmo quando o preço seja o único aspecto submetido à concorrência. É o que acontece in casu, pois essa adjudicação violaria não só um princípio geral da segurança jurídica como os princípios próprios do direito administrativo e do direito da contratação pública como são os da tutela da confiança, da legalidade, da transparência.

Na verdade, é eminentemente do interesse público que todo o bloco de normatividade imperativa seja respeitado. E a eficiência e a economia estão longe de ser o carril indefectível da administração pública, antes o é a legalidade (artigo 3º do CPA).

Em síntese: Materialmente, o objecto do convite foi, não o suprimento de uma irregularidade formal, mas sim a supressão da falta de uma peça veiculadora de temos da proposta, excluídos da concorrência, cuja apresentação era expressamente exigida no caderno de encargos, pelo que se impunha ao júri excluir a proposta da CI, com exigiam os artigos 70º nº 2 alª a) e 146º nº 2 alª d) do CCP”.

Dispõe o art.º 72.º, sob a epígrafe “Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas”, na versão aprovada pelo Dec. Lei 78/2022, de 7 de Novembro (Que constitui a 19.ª alteração ao CCP.)

, - incontroversamente a aplicável aos concurso em causa - que, além do mais, alterou o n.º 3 do mesmo normativo, justificado, nos termos do respectivo Preâmbulo (Onde consta, expressamente, “ … a par de cirúrgicas alterações de redação a normas do CCP, de intuito clarificador e/ou atualizador, como sejam os casos das que ora se promovem aos artigos 72.º, 295.º, 335.º, 397.º e 444.º, procede-se ainda a um outro conjunto de alterações com o ensejo de aprimorar disposições que têm revelado menor alinhamento com o teor das diretivas europeias em matéria de contratação pública (as Diretivas 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014 - doravante, as «diretivas»)” .

Aliás, já na revisão de 2017 do CCP, através da nova redacção dada ao art.º 72.º, n.º 3, foi criado um mecanismo de suprimento das irregularidades das propostas (art.º 3.º do Dec. Lei n.º 111-B/2017, de 31 de Agosto), visando a “recuperação da possibilidade de sanar a preterição de formalidades não essenciais pelas propostas apresentadas, evitando exclusões desproporcionadas e prejudiciais para o interesse público”.

Já nessa altura, essa alteração foi ditada pela necessidade de se transpor o art.º 58.º da Diretiva n.º 2014/24/UE (do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Fevereiro, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva n.º 2004/18/CE), norma que admite com uma grande amplitude o suprimento de propostas com irregularidades, o que não acontecia na Diretiva n.º 2004/18/CE, que revogou.

Na sua transposição, a lei portuguesa foi mesmo mais longe, porque não se limitou a prever uma simples faculdade do júri, mas prescreveu um verdadeiro dever do júri de solicitar aos candidatos e concorrentes o suprimento das irregularidades das suas propostas.

A razão de ser da lei consistiu em consagrar e delimitar a aplicação do princípio da boa fé, na subvertente da realização da materialidade, dando corpo à finalidade da contratação pública, que é a da obtenção das melhores propostas, ao melhor preço, concretizando, neste quadro, um dos vectores centrais do direito económico europeu em geral e do direito da contratação pública em particular, ou seja, a proteção das PME.

Como se referiu no respectivo Preâmbulo esta alteração tinha como objectivo: “a recuperação da possibilidade de sanar a preterição de formalidades não essenciais pelas propostas apresentadas, evitando exclusões desproporcionadas e prejudiciais para o interesse público”.

Aliás, o CCP de 2008 (versão original) referia-se apenas a “esclarecimentos sobre as propostas”, concretamente no art.º 72º, 2 ao estabelecer que: “Os esclarecimentos prestados pelos respectivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respectivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º.)

e que dispõe:

“1- O júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas.

2- Os esclarecimentos prestados pelos respectivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respectivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º

3- O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:

a) A não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública;

b) A não junção de tradução em língua portuguesa de documentos apresentados em língua estrangeira;

c) A falta ou insuficiência da assinatura, incluindo a assinatura eletrónica, de quaisquer documentos que constituam a candidatura ou a proposta, as quais podem ser supridas através da junção de declaração de ratificação devidamente assinada e limitada aos documentos já submetidos.

4- O júri procede à retificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido.

5- Os pedidos do júri formulados nos termos dos n.ºs 1 e 3, bem como as respetivas respostas, devem ser disponibilizados em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante, devendo todos os candidatos e concorrentes ser imediatamente notificados desse facto” – sublinhado/negrito nossos.

Verifica-se, desde logo, que a notificação determinada pelo júri do concurso para junção da Memória descritiva e justificativa em falta não se compreende nas diversas alíneas, de carácter exemplificativo, constantes do n.º 3 do transcrito artigo 72.º do CCP, além de que não se trata – como veremos infra – de suprimento de irregularidades formais, sendo estas vícios ou falhas na forma de um acto, documento ou procedimento, como um erro na apresentação de uma candidatura, que não afectam a substância ou o mérito do mesmo.

Ou seja, permite-se aos concorrentes corrigir os vícios sem afectar o seu conteúdo substantivo, visando garantir que as propostas e candidaturas sejam julgadas pelo seu valor intrínseco e não por falhas processuais que possam ser corrigidas, na medida em que a exclusão de propostas por motivos simplesmente formais que em nada afectem a estabilidade das propostas ou a igualdade entre as partes, não deve ser aceite, à luz dos princípios da boa fé e da boa administração, pois que tal exclusão poderia levar ao afastamento de propostas materialmente melhores, o que teria manifesto prejuízo do erário público e da qualidade de execução do contrato, violando-se, assim, o princípio nuclear da contratação pública, concretamente, a concorrência.

Tratar-se-á de considerar a possibilidade de suprimento de formalidades não essenciais, sem que se altere a integridade da proposta, não modificando o seu conteúdo material e, consequentemente, garantindo a sua estabilidade, assegurando, ainda assim, os princípios da igualdade e da concorrência.

O princípio da boa fé, como forma de tutelar a materialidade, é especialmente acentuado no Direito Administrativo, tanto no Código do Procedimento Administrativo (art.º 10.º CPA), como no Código dos Contratos Públicos (1.º-A CCP), que o consagram expressamente no quadro dos princípios a observar, sendo por isso, também códigos principiológicos, pelo que a exclusão de propostas por motivos simplesmente formais que em nada afectem, nem a estabilidade das propostas, nem a igualdade entre as partes, levando a que propostas melhores sejam afastadas com manifesto prejuízo do erário público e da qualidade dos serviços prestados não deve, à luz, nem do princípio da boa fé, nem do princípio da boa administração (art.º 5.º CPA) ser aceite.

Como se refere no Ac. deste STA, de 24/10/2024, Proc. 1181/23.0BEPRT, “Nos termos do art. 72º, 3 do CCP, na redacção introduzida pelo Dec. Lei 78/2022, de 7 de Novembro, o júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja susceptível de modificar o respectivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, designadamente, nos casos exemplificativamente previstos nas alíneas a), b) e c).

Na interpretação deste preceito legal devemos entender que as situações exemplificadas pelo legislador nas alíneas a), b) e c) configuram situações que reúnem os atributos gerais enunciados no corpo do artigo e, portanto, estamos perante irregularidades formais, que não modificam o conteúdo da proposta, nem os princípios da igualdade e da concorrência”.

Regressando ao art.º 72.º do CCP, temos que desta norma resulta que existem situações em que a proposta não deve ser, desde logo, excluída, por poder ser (i) esclarecida – n.º 1 e 2, (ii) suprimida a irregularidade formal – n.º 3 e (iii) rectificada – n.º 4.

Quer isto dizer que o art.º 72.º do CCP deve ser articulado com o art.º 70.º, n.º2, a) e als. b) e c) do n.º 1 do art.º 57.º, para onde remete e 146.º, n.º 2 do CCP.

Ora da articulação destas normas, resulta que a proposta deve ser excluída quando não sejam apresentados os documentos “exigidos nos termos do disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 57.º e no n.º 1 do artigo 57.º-A” (146º, 2, d) do CCP). Nesses “documentos” incluem-se os “Documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativos a aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule (art. 57º, 1, c) do CCP).

Contudo, antes da exclusão da proposta, deve o júri considerar as situações em que a mesma ainda pode ser admitida, enumerando a lei, no art.º 72º, quais são essas situações.

Revertendo ao caso concreto dos autos, temos presente que, nos termos previstos no n.º3 do art.º 72.º do CCP “… O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que … procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência…”, fazendo depois uma enumeração exemplificativa dessas situações, sendo certo que, como se disse, nenhuma contempla a situação concreta dos autos, onde está em causa, especificamente, a falta da Memória descritiva e justificativa.

Estamos, assim, perante uma total falta de um documento exigido na al. c) do n.°1 do Art.º 12.º do Programa de Procedimento e Cláusula 7.º, n.º2, al. a) do CE e que, por previsto e não junto, o júri entendeu solicitá-lo a duas das propostas – onde se incluía a da contra interessada.

Não estando – como se disse – perante um caso subsumível a qualquer das alíneas do n.º 3, porque a possibilidade de correcção/suprimento apenas pode visar omissões que não determinem a exclusão [da proposta] nos termos do disposto na al. a) do n.º 2 do art.º 70.º - cfr. art.º 72.º, n.º 2, in fine do CCP – temos que a omissão verificada não podia subsumir-se ao n.º 3 do art.º 72.º do CCP, antes se impunha a exclusão da proposta da contra interessada.

A admitir-se a tese defendida pelo júri, cremos estarmos a abrir a porta à legitimação da falta de diligência devida na elaboração das propostas e a desresponsabilização dos concorrentes relativamente àquelas que apresenta e ao seu conteúdo, que nós não sindicamos, por ofensa ao princípio da concorrência e da igualdade.

Aliás, não é dita pelos recorrentes e contrainteressada nos autos, nem se descortina a razão da não junção da omitida Memória descritiva e justificativa, duplamente exigida nos Documentos do concurso – Art.º 12.º, n.º1, al. c) do Programa do Concurso e Cláusula 7.º, n.º2, al. a) do CE.

Efectivamente, a memória descritiva e justificativa é um documento técnico que detalha as características, métodos e materiais de um determinado projeto, justificando as escolhas técnicas e o plano de execução para sua correcta compreensão e avaliação por todos os intervenientes, sendo mesmo fundamental para a execução da obra, servindo como base para o levantamento de materiais, além de garantir a segurança e a clareza para clientes e técnicos, sendo, assim, essencial, tanto para os profissionais que irão trabalhar na execução do projecto, como para o dono da obra.

A Memória descritiva e justificativa funciona como uma espécie de guia, no qual constam as orientações sobre como efectivar as obras, a ordem adequada da realização das atividades e tudo o que for necessário, para que o projeto seja feito de acordo com o que foi idealizado, seguindo as determinações, v.g., de segurança, pelo que, quanto mais completo for este detalhe, mais fácil será a gestão da obra, evitando erros e atrasos na sua execução e finalização.

Embora, no Código dos Contratos Públicos não exista um "código" para a memória descritiva e justificativa, temos que, ainda assim, é um documento técnico e obrigatório nos concursos de contratos públicos, onde o concorrente descreve e justifica as características técnicas, materiais e metodologias do projeto ou serviço que propõe, demonstrando a sua adequação e qualidade técnica para a realização da empreitada ou fornecimento.

Será que, no caso concreto dos autos, apesar de a Memória descritiva e justificativa ser prevista e exigida no Programa do Concurso - na al. c) do n.°1 do Art.º 12.º do Programa de Procedimento e Cláusula 7.º, n.º2, al. a) do CE - será, ainda assim, um documento essencial para a avaliação da proposta, quanto à sua vinculação aos termos e condições de execução do contrato que a entidade adjudicante pretende que se vincule?!

Será esse desiderato atingido, plenamente, apenas pelo Plano de trabalhos entregue pela Recorrida/Contra-interessada no âmbito da sua proposta, e que corresponde ao definido no art.º 361.º do CCP (fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e especificação dos meios com que se propõe executar - plano de mão-de-obra e plano de equipamentos”, ou era exigível, indispensável, também a apresentação da referida e omitida Memória descritiva e justificativa?

Temos, assim, por adquirido que, embora a possibilidade dos concorrentes procederem ao suprimento de irregularidades nas respetivas propostas tenha conhecido uma abertura por parte do legislador, inexistente com essa amplitude antes da entrada em vigor das alterações ao CCP aprovadas pelo Dec. Lei 78/2022, de 7 de Novembro, não pode admitir-se, mesmo à luz da redação do art.º 72.º, n.º3 conferida ao CCP pelo referido diploma, a possibilidade de um concorrente vir juntar um documento como seja a Memória descritiva e justificativa que, não foi junta, como deveria ter sido, logo aquando da apresentação da sua proposta, em violação de do princípio concorrencial dos operadores económicos cumpridores, ainda que se tenha presente que a exclusão de uma proposta reduz a concorrência e que, portanto, tal actuação deverá ser reduzida ao mínimo necessário.

Como se diz, no Ac. deste STA, de 29/4/2021, Proc. 188/20.4BELLE, “no domínio da contratação pública, deve observar-se o princípio do favor participationis, ou do favor do procedimento, que impõe que, em caso de dúvida, se privilegie a interpretação da norma que favoreça a admissão do concorrente, ou da sua proposta”.

Mais … nesta abertura à regularização de propostas, de que é exemplo o n.º 3 do art.º 72.º do CCP, deverão ter-se em conta os princípios do favor participationis, em benefício do concorrente e da máxima abertura à concorrência, no interesse também da entidade adjudicante – PEDRO COSTA GONÇALVES, in Direito dos contratos públicos, 3.ª edição, vol. I, Almedina, 2018, p. 776.

Conforme refere Pedro Sánchez “o legislador optou por ampliar o âmbito do dever de regularização até fronteiras antes não conhecidas”, o que não é, contudo, o caso nesta concreta situação - cfr. Pedro Fernandez Sánchez, in “A REVISÃO DE 2022 DO REGIME DE FORMAÇÃO E EXECUÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS”, AAFDL editora, pág.24. e 25.

Importa, ainda, ter presente que o n.º 3 do art.º 72.º do CCP delimita o universo das situações em que é possível dirigir um convite aos candidatos e concorrentes para que procedam ao suprimento de irregularidades, impondo como limite ao suprimento que o mesmo não pode ser suscetível de modificar o respetivo conteúdo, nem violar os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência.

“Não se olvida que o princípio da boa administração (artigo 5º do CPA), aplicado ao procedimento da contratação pública (artigo 1º-A n.º 1 do CCP), recomenda que a Administração procure manter no concurso o maior número de propostas, em ordem a poder adjudicar o contrato à proposta que efetiva e materialmente melhor sirva a entidade adjudicante, à luz do critério oportunamente definido, mas não o pode fazer quando tal implique a subversão dos princípios procedimentais gerais da imparcialidade (artigo 9º do CPA) e dos princípios procedimentais da contratação pública “da concorrência, da publicidade e da transparência, da igualdade de tratamento”, bem como do princípio da estabilidade da proposta, que daqueles se extrai” – cfr. Ac. do STA, de 23/1/2025, in Proc. 2188/23.3BEPRT, que faz uma alusão abrangente ao regime do art.º 72.º do CCP, mas cuja situação concreta é bem diversa da dos presentes autos.

Porém, não é o caso concreto dos autos, como infra melhor tentaremos evidenciar!

Atentemos concreta e expressamente da Memória descritiva e justificativa junta pela contra interessada “B..., L. da”, na sequência da notificação efectivada pelo júri, que extraímos do SITAF, dos documentos juntos com a pi, a saber (Destacando, a sublinhado nosso, os pontos relevantes, donde se infere a sua importância e imprescindibilidade.):

“Reabilitação e Valorização do Rio Cértima nos concelhos de Mealhada e Anadia” Município de Mealhada

MEMÓRIA JUSTIFICATIVA E DESCRITIVA

CONTEÚDO DA MEMÓRIA DESCRITIVA E JUSTIFICATIVA

INTRODUÇÃO

ÂMBITO E DESCRIÇÃO SUMÁRIA DA EMPREITADA

TRABALHOS A REALIZAR

PROGRAMAÇÃO DOS TRABALHOS

CORPO TÉCNICO DA EMPREITADA

INSTALAÇÕES DE ESTALEIRO

ENQUADRAMENTO E COORDENAÇÃO DA EMPREITADA

SERVIÇOS AFECTADOS

SINALIZAÇÃO TEMPORÁRIA

HIGIENE, SAÚDE E SEGURANÇA SISTEMA DE GESTÃO E CONTROLO DE PRODUÇÃO NA OBRA

SISTEMA DE CONTROLO DE QUALIDADE

CRONOGRAMA FINANCEIRO E PLANO DE PAGAMENTOS

CONSIDERAÇÕES FINAIS

I. INTRODUÇÃO

Refere-se a presente memória à obra que está a concurso denominada por “Reabilitação e Valorização do Rio Cértima nos concelhos de Mealhada e Anadia” promovida pela Câmara Municipal de Mealhada

Esta memória descreverá a metodologia e os aspectos construtivos a implementar durante a execução da obra. Complementará as restantes peças deste procedimento, nomeadamente o plano de trabalhos.

A presente memória foi elaborada tendo em conta os elementos patenteados a concurso, caderno de encargos, bem como na análise dos locais de trabalho.

II ÂMBITO E DESCRIÇÃO SUMÁRIA DA EMPREITADA

A empreitada consiste na reabilitação e valorização do Rio Cértima no município da Mealhada e Anadia. O Rio Cértima é uma linha de água que nasce a sul do concelho da Mealhada, junto da povoação de Ponte de Viadores, na freguesia de Casal Comba e percorre uma distância de aproximadamente 43 km, atravessando os concelhos de Mealhada, Anadia, Oliveira do Bairro e Águeda, tendo ligação à Pateira de Fermentelos, que posteriormente desagua no Rio Águeda, em Requeixo.

A intervenção de limpeza nos cursos de água, de forma a se minimizar os estragos e danos causados no meio ambiente, terá de ser preparada e planeada. Começando pela identificação e sinalização dos locais alvo de intervenção, definição das zonas de acesso e áreas de armazenamento dos materiais, devendo estes ser próximos das estradas de acesso, afastados de habitats sensíveis e de zonas inundáveis, e que não afetem o atravessamento das linhas de água.

Os trabalhos consistem essencialmente na limpeza, reabilitação e valorização de uma linha de água, nos concelhos de Mealhada e Anadia (Rio Cértima), incluindo trabalhos de corte, limpeza e conservação da natureza, remoção de sedimentos e infra estruturas do leito, consolidação e renaturalização das margens e melhoria de habitats, promoção do habitat da fauna-alvo

. III. TRABALHOS A REALIZAR

• CORTE, LIMPEZA E CONSERVAÇÃO DA VEGETAÇÃO

A vegetação ripícola assume funções fundamentais no equilíbrio ecológico dos ecosistemas ribeirinhos, onde se podem formar grande diversidade e quantidade de espécies vegetais e animais.

A correta limpeza permite apresentar uma linha de água limpa, com podas corretas, que permitem o ensombramento do leito do rio, com vegetação ribeirinha ao longo da margem, permitindo a biodiversidade do ecossistema e possibilitando a livre circulação e utilização da água que garante o escoamento correto dos caudais líquidos e sólidos, minimiza a erosão e o risco de acidentes em situações de cheia.

Sempre que possível, as intervenções deverão ser efetuadas de forma conjunta e em coordenação com os diversos proprietários.

Neste contexto os trabalhos que serão realizados são os seguintes:

1. Corte seletivo e poda de formação de vegetação arbórea e arbustiva autóctone existente: Será realizada uma poda de formação nas espécies existentes de modo a promover um crescimento correto e saudável. Os exemplares que apresentem caídos ou com sinais de debilitação serão cortados. O material proveniente destas intervenções vai ser devidamente preservado e acondicionado para posterior utilização nas obras previstas de estabilização e renaturalização das margens, tais como as faxinas, entrançados, estacaria, grades vivas, entre as outras. Não vai ser feita uma poda devastadora nem um corte total das árvores, mas sim uma intervenção cuidada e ordenada para preservar a vegetação e fauna características da região.

2. Contenção de elementos da vegetação exótica no leito e margens - mimosa (Acácia dealbata), acácia-negra (Acacia melanoxylon), acácia-de-espigas (Acacia longifolia), falsa-acácia (Robinia pseu doacacia) e Eucalipto (Eucalyptus globulus)

Estas espécies invasoras serão cortadas e posteriormente será pincelada a zona de corte para garantir que não voltam a “rebentar”. Os resíduos provenientes desta operação serão colocados a disposição dos proprietários durante um determinado tempo (a combinar com a fiscalização), que por regra e experiência própria de obras anteriores, os proprietários demonstram interesse pelo material resultante desta intervenção, por exemplo para lenhas.

3. Contenção de elementos da vegetação exótica no leito e margens - cana (Arundo donax) e bambu (Phyllostachys aurea)

As canas e bambus serão triturados com recurso a triturador/ destroçador engatado a uma giratória, posteriormente serão alvo de tratamento através de aplicação de herbicida sistémico – sal de glifosato tipo “Piton verde” com adjuvante do tipo Li 700, ou equivalente.

Onde os núcleos forem pequenos a toiça será arrancada e encaminhada a destino adequado. Este método apenas é aplicado em pequenos núcleos para evitar a erosão das margens, no entanto nestas zonas serão reforçadas com salgueiros através de estacaria precisamente para reforço dos taludes. Previmos também monitorizações regulares às áreas intervencionadas, com remoção de reincidências de focos invasão da espécie assinalada até ao final da empreitada. Os trabalhos seguirão as indicações das equipas de fiscalização e de acompanhamento técnico em obra.

4. Contenção e limpeza de erva-das-Pampas (Cortaderia selloana)

A erva das pampas existentes serão arrancadas e encaminhadas para destino adequado.

5. Contenção e limpeza de tintureira (Phytolacca americana e P. heterotepala); figueira-do-inferno (Datura stramonium); jarro (Zantedeschia aethiopica)

Estas espécies existentes serão arrancadas e encaminhadas para destino adequado.

6. Contenção e limpeza de tabaqueira (Solanum mauritianum) Estas espécies existentes serão cortadas ou arrancadas no caso de exemplares mais pequeno…

7. Contenção e limpeza de sombrinha-chinesa (Cyperus alternifolius) e yúca (Yucca sp.), Estas espécies existentes serão arrancadas e encaminhadas para destino adequado.

8. Contenção e limpeza de pinheirinha-de-água (Myriophyllum aquaticum), A erva pinheirinha será retirada da água com uma girtória de rastos e carregada em camiões ou tratores e será levada para destino adequado.

9. Contenção e limpeza da arbustiva espontânea Silva (Rubus spp.) A silva será cortada/triturada com apoio de um destroçador engatado a uma giratória, onde for possível. Nos locais de difícil acesso ou de maior declive serão tratados com meios motomanuais.

10. Limpeza, desobstrução e remoção de resíduos domésticos, entulhos, monstros domésticos ou material de origem desconhecida (madeiras e troncos de árvores)

Todas as árvores, troncos ou qualquer outro material que estejam caídas e tombadas que impeçam o normal, livre e correto escoamento das águas serão removidas. Assim como todos os resíduos que se encontrem no leito ou margens (pneus, eletrodomésticos, plásticos, etc) serão recolhidos e encaminhados para destino adequado.

• REMOÇÃO DE SEDIMENTOS E INFRAESTRUTURAS DO LEITO

1. “Remoção de sedimentos e de outros materiais retidos nos locais designados, utilizando os meios mais adequados às condições locais. Os materiais inertes removidos deverão ser acondicionados em parques temporários de armazenamento, ou quando se verifique a necessidade de material de características idênticas no decorrer da empreitada, colocados noutros locais a designar pela Fiscalização. Os materiais vegetais removidos deverão ser colocados temporariamente em parques de armazenamento deste tipo de produtos. Os restantes materiais (não vegetais), deverão ser transportados para vazadouro, de acordo com o definido no Plano de Prevenção e Gestão de Resíduos de Construção e Demolição. Parte dos materiais poderão ser utilizados para aplicação noutras rubricas da obra a definir pela Fiscalização. “ A limpeza das linhas de água consistirá na remoção total de resíduos sólidos, de resíduos de construção e demolição, monos, pneus, eletrónicos, entre outros, e a remoção seletiva de material vegetal que possa colocar em risco as infraestruturas existentes como pontes ou açudes e manter o escoamento natural do rio. Será evitada a linearização das margens, a erosão, a destabilização das margens e a ausência de ensombramento do leito, a movimentação das terras nas margens, que provoquem erosão e pode provocar derrocadas.

2. “Execução dos trabalhos de demolição e remoção de infraestrutura existente no leito e margens (estrutura de passagem, comportas e casa de comando), localizado com as coordenadas: 40.384110°; 8.459561°“

A estrutura presente nesta localização será demolida, carregada em camiões e transportada a destino adequado.

3. Limpeza e desobstrução de passagens hidráulicas existentes, conforme especificações técnicas descritas na MD, CE e peças desenhadas. Inclui ainda a regularização da superfície e colocação de enrocamento da base e bacia de dissipação, bem como, os materiais e as operações de fixação, materiais ou peças de remate.

• CONSOLIDAÇÃO E RENATURALIZAÇÃO DAS MARGENS E MELHORIA DE HABITATS

1. Reperfilamento de leito e margens – Será realizada o reperfilamento de leito e margens, com recurso a giratória de rastos, onde necessário de modo a modelar os taludes erodidos. Todo o material proveniente destes trabalhos serão reutilizados em obra.

2. Estacaria viva de espécies autóctones da região – Serão instaladas estacas de salgueiro branco, de borrazeira-negra e de sabugueiro. As estacas devem ter um comprimento mínimo de 0.40m e diâmetro mínimo de 0.05m e o material terá origem na área de intervenção da empreitada ou na região. Serão dadas evidências da origem e do bom estado vegetativo e sanitário à equipa de fiscalização e com relatório. Estão incluídas as retanchas de sucesso da vegetação até ao final da duração da empreitada.

3. Plantação e retancha de espécies autóctones/instalação de tutores e protetores para os elementos arbóreos e arbustivos -Serão fornecidos e plantados elementos arbóreos, arbustivos e herbáceos, de espécies e quantidades designados no mapa de quantidades. Serão plantados à cova e será colocado um tutor que será uma cana de bambu de dimensões designados no CE. Será ainda colocado um protetor de biodegradável apoiado também em canas de bambus. As características dos protetores e das canas serão as descritas no mapa de quantidades/CE.

4. Entrançado vivo – O entrançado vivo é uma técnica de engenharia natural que consiste em instalar varas de modo entrançado entre prumos colocados à distância de 1,00metros. Tanto as varas, como os prumos utilizados nestes trabalhos são provenientes preferencialmente dos trabalhos de corte e podas de formação. Estas estruturas poderão ter uma altura máxima de 1,50 metros e são uma excelente solução para estabilização das margens, causando um bom impacto de regeneração natural.

5. Faxinas vivas - A técnica de Faxinas vivas constitui uma metodologia para a consolidação de bases e de margens fluviais. Deverão ser elaborados feixes de formato cilíndrico, não excedendo os 5 metros de comprimento e com um diâmetro variável. Utilizam-se ramagens vivas ou não, que deve ficar fortemente atado (com recurso a, por exemplo máquinas para a realização desta operação). A sua aplicação no terreno tem de garantir o máximo de contacto com o solo húmido de forma a assegurar o desenvolvimento vegetativo da vegetação utilizada. Opcionalmente, a base de assentamento na faxina pode ser revestida com ramagens para proteger a base contra a erosão mais acentuada, enquanto promove a sedimentação. Os feixes depositados devem ser fixados com estacas ou troncos de apoio vertical, e reforçados por outros troncos que atravessem os feixes colocados. O material vegetal utilizado nestes trabalhos são provenientes preferencialmente dos trabalhos de corte e podas de formação.

6. Enrocamento vivo - Técnica que permite a estabilização de taludes e margens em locais onde se verifica existência de correntes fortes na linha de água, e onde outras técnicas podem resultar menos eficientes. Os enrocamentos vivos protegem longitudinalmente contra a erosão fluvial. A técnica consiste na colocação de pedras de grandes dimensões nas margens do rio, colocando-se estacas vivas nos interstícios e de forma a alcançar o solo. A aplicação de enrocamento vivo poderá ver-se limitada pela acessibilidade da maquinaria necessária ao transporte das pedras, condicionando a execução da técnica em locais de acesso difícil. O material vegetal utilizado nestes trabalhos são provenientes preferencialmente dos trabalhos de corte e podas de formação.

7. Enrocamento vivo (anfiteatro natural) - É uma solução em tudo idêntica à anterior, porém as pedras têm dimensão e forma que permita executar um anfiteatro ao longo do talude.

8. Grade viva – Consiste na construção de uma estrutura de madeira com troncos dispostos perpendicularmente entre si e terá como suporte estacas cravadas nos vértices. Posteriormente enche-se a estrutura com terreno local/vegetal, e procede-se à introdução da vegetação (estacas vivas, plantas em torrão, em raiz nua, etc). O material vegetal utilizado nestes trabalhos são provenientes preferencialmente dos trabalhos de corte e podas de formação.

9. Muro vivo (Cribwall) - É um muro de suporte gravítico, formado por uma estrutura de madeira, a qual poderá apresentar diferentes configurações, dependendo do objectivo de aplicação. O seu revestimento interior poderá ser feito com diferentes tipos de materiais, utilizando-se com frequência a pedra, terreno local, terra vegetal, estacas vivas, plantas em torrão, entre outros. O desenvolvimento dos sistemas radiculares das plantas irá criar um efeito de armadura do terreno, o qual substituirá o efeito estabilizante dado inicialmente pela estrutura de madeira.

10. Muros de pedra existentes – Serão reabilitados os muros de pedras existentes que apresentem derrocadas ou defeitos. Para tal serão utilizados as pedras resultantes da derrocada que ainda se encontrem no local, ou, na sua ausência terão que ser fornecidas.

11. Travessão em pedra e madeira – São estruturas que permitem controlar a altura e velocidade da água dos rios. Estas serão construídas através de estacas de pinho verde cravadas que suportarão travessões de madeira e pedras.

12. PROMOÇÃO DO HABITAT DA FAUNA-ALVO - Serão instaladas pilhas simples com material vegetal resultante dos cortes e contenção e pilhas combinadas onde o material vegetal será instalado com pedras naturais e irregulares. Estas estruturas servirão de refúgio e abrigo aos animais, promovendo a fauna existente.

IV. PROGRAMAÇÃO DOS TRABALHOS

A programação dos trabalhos foi elaborada com base nos elementos constantes no processo de concurso, no observado aquando das visitas efetuadas ao local da empreitada, das suas características, das quantidades previstas e da aplicação dos rendimentos dos meios de produção aferidos pela experiência em obras deste tipo.

O programa de trabalhos define as datas de início e fim das obras, bem como a sequência, o escalonamento no tempo, o intervalo e o ritmo de execução das diversas atividades no respeito pelo projeto e no tempo fixado para a execução da obra. Os trabalhos estão escalonados ao mês, semanas e dias, ao longo do prazo previsto para execução da empreitada.

Tendo em conta o volume de trabalhos a executar nas principais tarefas, e o prazo da empreitada, considerou-se em média a execução dos trabalhos com 5 dias por semana e turno diário de 8 horas, de forma a conseguirmos dar cumprimento aos rendimentos previstos para as diversas atividades com as diversas equipas.

Tendo em conta o prazo previsto para a sua conclusão, teremos que considerar a existência de uma época chuvosa em que as produções serão inferiores às praticadas em condições normais, tendo-se admitido que se obterão rendimentos 30% inferiores nestas alturas.

Os critérios gerais adotados no plano de trabalho foram os seguintes:

Seleção de atividades: Foram selecionadas de forma a que a partir da sua designação fossem englobados os trabalhos mais relevantes, que constituem objeto da empreitada. Prazo de Execução: 120 dias

Rendimentos de Meios: Os rendimentos considerados na elaboração do presente programa resultam do conhecimento dos meios à disposição desta, considerando-se também a sua localização, dimensões e condicionantes específicas.

Horário de Trabalho: Foi considerado o horário de trabalho legal em vigor.

Duração das atividades: Devido ao grau de detalhe exibido pelo programa de trabalho, sob a designação de cada atividade estão aglutinados um conjunto de trabalhos, o que em alguns casos implicará uma realização descontínua, de forma a assegurar uma consonância com as restantes atividades.

Sequência das atividades: A sequência considerada resultou da ponderação de fatores que caracterizam cada atividade, com o objetivo de incrementar os rendimentos de execução e minorar os riscos de deterioração das atividades antecessoras, obtendo-se constantemente um aumento de qualidade no produto final.

V. CORPO TÉCNICO DA EMPREITADA

A direção técnica da empreitada competirá a um engenheiro civil; com adequada formação e experiência para o tipo de obra a concurso.

A topografia necessária será garantida por uma equipa com pessoal e equipamento adequados para o desempenho

Em obra todas as frentes de trabalhos serão orientadas e coordenadas por um encarregado geral ou chefe de equipa.

O apoio logístico será garantido através do escritório com meios informáticos adequados.

VI. INSTALAÇÕES DE ESTALEIRO

Estaleiro da obra

A organização do estaleiro de apoio à obra assentará numa estrutura flexível e funcional adaptada às exigências da obra, será implantado na zona a intervencionar, com aprovação da fiscalização e dono de obra tendo em atenção as prescrições e condicionamentos ambientais.

A B..., Lda. possui estaleiro central no concelho de Cantanhede que prestará todos os apoios necessários.

Visando proteger e orientar quem circule pelas imediações dos estaleiros prevê-se a colocação de sinalização e painéis informativos previstos no Plano de Segurança e Saúde, ou exigidos pela fiscalização.

O estaleiro consistirá numa parcela de terreno, onde funcionará o estaleiro propriamente dito, em que se procederá à construção/implantação de acessos, vedações e para satisfazer as necessidades logísticas da obra consideramos instalações pré-fabricadas

As instalações do estaleiro serão dimensionadas tendo em atenção os meios humanos e materiais a afetar à empreitada que irão ser colocados na obra de modo a poder ser executada no prazo previsto.

De seguida apresenta-se uma planta-tipo com a localização da área e as características do estaleiro

[Imagem]

A localização será proposta com objectivo de minimizar o impacto ambiental provocado por uma estrutura deste género, mas sujeita a aprovação da fiscalização.

Relativamente ao abastecimento de água, rede telefónica e rede eléctrica, utilizaremos as redes públicas já existentes.

A mão-de-obra a afectar à empreitada para execução dos trabalhos, é residente no concelho de Cantanhede e pertencem ao quadro da empresa, portanto não será necessário garantir alojamento e refeições no estaleiro da obra.

O transporte do pessoal à empreitada será garantido através de meios da empresa.

O fornecimento de combustível às máquinas será efectuado através das carrinhas de apoio à empreitada, que por sua vez abastece no posto mais próximo.

Será efectuada a manutenção periódica do estaleiro, que incluirá, entre outros os trabalhos de limpezas das instalações e sua desinfestação, manutenção da sinalização, conservação das vias de circulação.

Para além da manutenção das zonas de estaleiro, serão efectuadas a conservação das estradas e caminhos que sejam utilizados durante a execução da obra. No final da empreitada ficarão repostas todas as condições que estas vias apresentavam antes do início dos trabalhos. Serão ainda tomadas precauções no sentido de minimizar as poeiras de forma a evitar danos em terceiros.

No final dos trabalhos proceder-se-á à desmontagem do estaleiro, repondo as condições iniciais em que se encontravam os terrenos ocupados

VII. ENQUADRAMENTO E COORDENAÇÃO DA EMPREITADA

A gestão e coordenação da empreitada têm como principal responsável o Director Técnico da Empreitada, com as seguintes atribuições:

Responsável pelo cumprimento das prescrições técnicas da execução da empreitada;

Responsabilidade de contactos com entidades terceiras à obra;

Representação do empreiteiro junto da fiscalização;

Elaboração e monitorização do planeamento geral da empreitada;

Elaboração dos planos detalhados;

Elaboração de propostas e processos Construtivos.

VIII. SERVIÇOS AFECTADOS

Visto ser uma empreitada de reabilitação e valorização de uma linha de água, não se prevê uma interferência nos serviços existentes, caso aconteça serão tomadas as providências necessárias de modo a solucionar os problemas que possam aparecer, nomeadamente E..., F..., G..., H

Em caso de intercepção destes serviços, o procedimento é o seguinte:-

-Contactar a entidade responsável;

-Identificação definitiva das redes afectadas;

-Programação de ordem de execução das reposições.

-Apresentação à fiscalização;-

-Preparação das zonas de implantação dos serviços afectados;-

-Colocação das condutas ou equipamento;-

-Ligação das mesmas.

IX. SINALIZAÇÃO TEMPORÁRIA

Da sinalização da empreitada constará a colocação de painéis informativos de identificação e de indicação, que serão colocados no prazo máximo de trinta dias a partir da data de adjudicação, e retirados imediatamente após a sua conclusão efectiva.

Os painéis serão colocados em locais a definir pela fiscalização.

Para além da sinalização da empreitada colocar-se-á na estrada, a preceder a execução de qualquer tipo de trabalhos, a sinalização de obra.

A zona de trabalhos será devidamente demarcada com sinalização temporária em estrita obediência ao decreto regulamentar n.º 22-A/98, de 1 de Outubro, com as alterações introduzidas pelo DR n.º 41/2002 de 20 de Agosto e em cumprimento do Manual de Sinalização Temporária do EP, de modo a salvaguardar a segurança dos utentes e dos trabalhadores e, ainda, para manter o fluxo de tráfego com a menor interferência possível.

Na execução de todos os trabalhos, os locais de actuação serão sinalizados com sinalização adequa da que defende as equipas de trabalho e alerta o utente para a necessidade de circular com precaução, demarcando concretamente a diferenciação entre as zonas de trabalhos ou acidente e a de circulação, dando cumprimento às regras do Manual de Sinalização Temporária.

Será utilizado em cada situação, o esquema de sinalização do Manual que se revele mais apropriado tendo em conta as características da via e a natureza e localização dos trabalhos a sinalizar de modo a garantir as melhores condições de circulação e segurança rodoviárias durante as obras.

No que respeita à implantação da sinalização temporária, ela consistirá em sinalização de aproximação (colocada antes do obstáculo e dela fazendo parte a pré sinalização avançada e intermédia), pela sinalização de posição (delimita a zona de obras ou o obstáculo) e pela sinalização final (informa o fim das restrições e início das condições normais de circulação). A desmontagem da sinalização será efectuada por ordem inversa àquela por que foi montada.

Todos os trabalhadores utilizarão equipamento individual de segurança, nomeadamente fatos de alta visibilidade, homologados gama GB segundo norma europeia EN 471:1994.

Uma vez que neste tipo de empreitadas, o maior risco é o acidente rodoviário provocado pelo utente da via e/ou a circulação de máquinas e equipamento da própria obra, para além do uso dos fatos de alta visibilidade, utilizaremos outros EPI´s – Equipamento de Protecção Individual, tais como: botas com protecção de biqueira e palmilha de aço, luvas apropriadas aos diferentes tipos de trabalhos. Em síntese envergar-se-ão os equipamentos de protecção individual (EPI´s), apropriados à prevenção de riscos frequentes nas diferentes actividades.

Os equipamentos de protecção individual (EPI´s) serão submetidos à aprovação da fiscalização. Todos os EPI´s estão dotados de etiqueta onde conste o nome, marca comercial ou outro meio de identificação do fabricante, com a marcação CE e o número da norma aprovada.

O equipamento móvel terá sinalização adequada, em cumprimento da legislação em vigor, em local bem visível para o utente da estrada e alertando-o da existência do mesmo a distância suficiente. Para tal, o equipamento móvel está dotado de um conjunto de quatro ou mais sequenciadores de faróis luminosos de cor amarela, de acordo com o n.º6 do art.º 93º do decreto regulamentar 22-A/98 de 1 de Outubro

X. HIGIENE, SAÚDE E SEGURANÇA

Todos os trabalhos e processos construtivos são continuamente fiscalizados e executados segundo as mais rigorosas normas de segurança, higiene e saúde da legislação em vigor. No que respeita à segurança, serão elaboradas acções de sensibilização e formação de modo a diminuir os riscos e, por outro lado, levar à utilização dos equipamentos de protecção individual (EPI´s) que minimize os diferentes riscos, pelo menos os de maior frequência. Serão ainda elaborados relatórios de inspecção à obra com intuito de corrigir eventuais situações de risco quer para os trabalhadores, quer para as pessoas que contactam com a obra. Serve esta ida também para formar os trabalhadores de situações pontuais num tempo não superior a 15 ou 20 minutos.

XI. SISTEMA DE GESTÃO E CONTROLO DE PRODUÇÃO DA OBRA

O Sistema de gestão e controlo da obra assentará numa aplicação informática que responde às necessidades, nomeadamente o planeamento, a programação efectiva das actividades semanais e mensais.

Tendo como objectivo a identificação dos trabalhos e dos procedimentos correctos; a gestão integrada de todos os recursos necessários à execução dos trabalhos; o apoiar a coordenação e supervisão dos trabalhos efectuados; o controlo eficaz dos trabalhos previstos face aos trabalhos realizados (análise de desvios).

Esta aplicação dará a conhecer a eficácia dos trabalhos realizados, seus desvios e rendimentos obtidos, e compilará as actividades realizadas, os recursos utilizados e a localização das intervenções efectuadas.

XIII. CRONOGRAMA FINANCEIRO E PLANO DE PAGAMENTOS

O Cronograma Financeiro e o Plano de Pagamentos são a expressão da facturação a emitir pelo adjudicatário, com base no orçamento constante na sua proposta, traduzindo o desenvolvimento previsto no Programa de Trabalhos para as diversas rubricas.

XIV. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Para o bom desenvolvimento e procedimento integral da obra e aplicação prática do anteriormente descrito, disponibilizaremos de todos os meios constantes no plano de equipamento e mão-de-obra.

Tudo o que consta nesta memória descritiva não contraria as condições definidas no caderno de encargos, sobrepondo-se este a qualquer possível contradição que possa subentender, sendo todos os trabalhos executados em sua conformidade, dentro dos mais elevados padrões de qualidade, na observância das boas normas construtivas e de segurança da legislação em vigor e da determinação da fiscalização por artífices hábeis, com material de 1.ª qualidade e segundo as boas regras de arte de construir.

A nossa proposta baseou-se nos elementos fornecidos pelo dono de obra no conhecimento profundo da zona em que decorrerá a empreitada, complementados com visita à rede à intervir”.

Ora, perante o conteúdo concreto da extensa memória descritiva e justificativa – o que motiva a sua inserção neste Acórdão – salvo meliore, inexistem dúvidas que a transcrita Memória descritiva e justificativa da obra consubstanciava um termo e condição da execução do contrato que os concorrentes estavam obrigados a respeitar, conforme o previsto na alínea c) do nº 1 do artigo 57º do CCP

Na realidade, contrariamente ao defendido pelos recorrentes e contra interessada, não se tratou de uma mera aclaração, ou esclarecimento, de um elemento já constante da proposta, mas antes de suprir uma verdadeira omissão, a da apresentação do conteúdo da referida Memória descritiva e justificativa, não correspondendo específica e completamente ao teor do Programa de execução.

Não obstante, o critério de adjudicação in casu ser o critério de monofator (preço) enquanto único aspecto da execução do contrato a celebrar, tal facto não faz dispensar os concorrentes de fazerem constar, do teor das suas propostas, tais aspetos da execução do contrato não sujeitos à concorrência, no caso a “Memória descritiva e justificativa”, tal como era exigido na al. c) do Artigo 12º do Programa de Procedimento e Cláusula 7.ª, n.º2, al. a) do CE.

Efectivamente … reforçando … a al. c) do n.º 1 do artigo 12º do Programa de Procedimento exigia aos concorrentes a apresentação de um c) Plano de trabalhos, tal como definido no n.º 1 do artigo 361.º do CCP, elaborado com o conteúdo mínimo descrito na cláusula 7.ª das cláusulas gerais do caderno de encargos, designadamente, memória descritiva e justificativa do modo e sequência de execução dos trabalhos que integram a empreitada, bem como dos trabalhos preparatórios e acessórios, em consonância com o prazo da proposta e respeito pelo prazo máximo de execução fixado no caderno de encargos e pelo plano de consignação, plano geral de trabalhos, plano de equipamentos e plano de mão-de-obra.”, sendo que o n.º 2 da Clausula 7ª do Caderno de Encargos estabelecia que “ 2 – O plano de trabalhos, conforme prescrito no n.º 1 do artigo 361.º do CCP, destina-se, com respeito pelos prazos de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los, sendo constituído pelas seguintes peças:

a) Memória descritiva do modo de execução dos trabalhos – Descrevendo, em consonância com o plano geral de trabalhos, o plano de mão-de-obra e o plano de equipamento, as diversas fases em que se decompõe a execução da obra, os processos construtivos a empregar e as condições de execução da obra, com referência a todos trabalhos a executar, incluindo os trabalhos preparatórios e acessórios;” (negrito e sublinhado nosso).”

Ora, a contrainteressada não cumpriu com um aspecto não submetido à concorrência pelo Caderno de encargos, a que a Entidade Adjudicante pretendeu que os concorrentes se vinculassem, sendo que esta violação conduz necessariamente à exclusão da sua proposta, nos termos do art.º 146 n.º 2, al. d) do CCP - omissão decorrente da não junção de um documento relativo ao modo de execução do contrato (memória descritiva) - , até porque não se trata de uma mera irregularidade, mas antes um verdadeiro vício substancial, um incumprimento de um aspecto da execução do contrato determinado pela entidade adjudicante que conduz, nos termos da lei, à exclusão da proposta, pelo que, tendo o júri do concurso convidado a concorrente contrainteressada a apresentar esse documento após conhecer os concorrentes e o valor das propostas, mostra-se violado flagrantemente o princípio da concorrência, da intangibilidade e estabilidade das propostas, bem como da igualdade de tratamento.

A final, importa ainda referir que os arestos deste STA, referidos pelos recorrentes nas conclusões S e FF, concretamente os Ac. de 17/10/2024 e de 14/3/2024, in Procs. ns. 232/23.3BELSB e 118/23.1BECBR, respectivamente, traduzem situações diversas, incidindo essencialmente na correcção de erros /lapsus calami, erros de escrita ou de cálculo, com possibilidade de rectificação (ou não) oficiosa dos mesmos – art.º 72.º, n.º 4 do CCP.

Por todo o exposto, embora cientes da evolução mais abrangente que resulta das alterações do art.º 72.º, n.º3 do CCP, supra explanadas, o caso concreto dos autos impõe que se mantenha a decisão das instâncias e assim concluirmos pela negação da revista.

III

DECISÃO

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso e assim manter o Acórdão Recorrido.

Custas pelos recorrentes.

Notifique-se.

DN.

Lisboa, 11 de Setembro de 2025. - Antero Pires Salvador (relator) - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela - Cláudio Ramos Monteiro.