EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Ministério das Finanças veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, de 28 de Novembro de 2012, pelo qual foi julgada parcialmente procedente a acção administrativa especial de pretensão conexa com acto administrativo proposta por MMPM proposta contra o Estado Português, O Ministério das Finanças e o Ministério da Administração Pública para a condenação ao reconhecimento definitivo de que a autora detém, desde 11 de Maio de 1998, os requisitos e preenche as condições para o ingresso na Administração Pública Portuguesa, com a prática do consequente acto administrativo devido e o pagamento das importâncias que entende são devidas por força desse vínculo definitivo.
Invocou para tanto, em síntese, que o Tribunal a quo incorreu em erro ao considerar verificados os requisitos para a procedência do pedido principal e para a procedência parcial dos restantes pedidos.
A recorrida contra-alegou defendendo a manutenção do acórdão recorrido.
O Ministério Público não emitiu parecer.
Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.
I- São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
a) Mal andou o douto Tribunal a quo ao pôr em causa a regularidade da relação contratual estabelecida entre a Administração do Território de Macau e a Recorrida para fundamentar o direito da mesma ao ingresso na Administração Pública de Portugal;
b) Com efeito, da leitura cotejada dos nºs 1 e 2 do artigo 1º com o preâmbulo do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril, resulta o legislador não terá pretendido abarcar qualquer realidade de exercício de funções em Macau, independentemente da sua natureza e regime, mas apenas as situações jurídicas dos que, por serem considerados trabalhadores da Administração Pública de Macau, teriam por funções assegurar necessidades permanentes dos serviços durante este período de transição;
c) Todavia, ao invés do que decorre do DL nº 81-A/96, de 21 de Junho, diploma que o acórdão recorrido convoca como lugar paralelo, não perpassa nem do preâmbulo nem da parte dispositiva do aludido DL nº 89-F/98 qualquer intenção de regularizar situações contratuais irregularmente constituídas e mantidas no território de Macau, com vista a assegurar a integração dos titulares de qualquer tipo de contratação na Administração Pública Portuguesa;
d) Ou seja, ao contrário do que sugere a decisão judicial impugnada, o DL nº 89-F/98 não tem qualquer vocação de requalificar/corrigir a relação material subjacente em função de um eventual desfasamento entre a vontade declarada e a vontade real das partes contratantes;
e) Assim sendo, falece desde logo razão ao tribunal a quo quando intenta reconfigurar a relação jurídica em apreço como se de um contrato de trabalho subordinado se tratasse para efeitos de aplicação do referido decreto-lei;
f) Ora, o contrato de prestação de serviços celebrado e mantido em 1 de Março de 2008 entre a ora Recorrida e o Leal Senado de Macau não estava previsto no ETAPM mas sim na legislação que estabelece o regime das despesas com obras e aquisição de bens e serviços – o Decreto –Lei nº 122/84/M, de 15 de Dezembro;
g) Deste modo, a Recorrida não poderia deter a qualidade de trabalhador da Administração do território de Macau, ainda que com vinculação precária, subsumível na previsão do artigo 1º, nº1 do DL nº 89/F/98, de 13 de Abril;
h) Também não tem razão o douto Tribunal a quo quando conclui que a situação da Recorrida originada com a celebração de um contrato de prestação de serviços poderia transfigurar-se num contrato de trabalho (assalariamento) para integrar na previsão do artigo 1º do DL nº 89-F/98;
i) No caso concreto, como se demonstrou supra, tal não ficou evidenciado porquanto, para além da qualificação contratual convencionada e do teor do clausulado acordado pelas partes, a Recorrida não fez prova, como lhe competia, da existência de indícios suficientemente reveladores da existência de um putativo contrato de trabalho subordinado;
j) Na verdade, limitou-se a valorar um conjunto de sinais de alegada subordinação jurídica, reconhecendo-os como elementos constitutivos de uma relação laboral de facto, sem atender ao enquadramento e à natureza específica da prestação subjacente e ainda à coexistência, no caso sub judice, de outros elementos indiciadores de uma relação de prestação de serviços com cabimento no quadro legal vigente em Macau;
l) O valor relativo dos indícios considerados justificaria, isso sim, que tal valoração tivesse sido realizada através de um juízo global, ponderando em conjunto outros indícios da vontade contratual, o âmbito do clausulado contratual acordado entre as partes e as disposições reguladoras de sinal contrario;
m) No caso concreto, perante a especificação material dos serviços a prestar não se pode dizer que a sua execução correspondesse a necessidades permanentes do serviço recondutíveis ao conteúdo funcional de uma carreira ou categoria da Administração Pública, muito menos presumir, como o faz o Tribunal recorrido, sem qualquer apoio objectivo em declaração do serviço público competente da Administração do território de Macau que,“ a par das desempenhadas no mesmo serviço por um técnico superior de arquivo, serão certamente funções relevantes para a estabilização dos documentos que permitam assegurar a ordem histórica da passagem portuguesa na Administração do território de Macau”;
n) Além disso, conforme resulta do contrato de prestação de serviços, a obrigação de comparência e permanência no serviço do beneficiário da prestação, em determinados dias e horas da semana, deve assumir um valor relativo, já que é indissociável das características e natureza dos serviços que a Recorrida se obrigou a prestar e justifica-se por razões de mera operacionalidade logística quanto ao modo de efectivar o serviço contratualizado;
o) Tal obrigação não pode ser confundida com o cumprimento do horário de trabalho normal da generalidade dos trabalhadores da Administração Pública de Macau, porquanto nada foi acordado entre as partes quanto a eventuais consequências do incumprimento desta regra, designadamente no plano disciplinar ou nos termos do regime jurídico da função pública de Macau;
p) Tão pouco foi demonstrado nos autos que a Recorrida estivesse sujeita ao sistema de registo e controle da assiduidade ou de absentismo ou ainda que estivesse obrigada a justificar as ausências ao serviço como qualquer trabalhador da Administração Pública de Macau;
q) Acresce que não foi alegado ou demonstrado nos autos que a Recorrida estivesse sujeita ao poder disciplinar do credor da sua prestação pois não se comprovou, em momento algum, que a mesma estivesse obrigada a observar as normas ou regulamentos da organização e o regime disciplinar do Leal Senado de Macau, tal como aconteceria se a sua situação estivesse titulada por um contrato de assalariamento;
r) Sendo por isso, no entender do aqui Recorrente, infundada a presunção judicial de laboralidade da relação jurídica constituída ente a Recorrida e a Administração do território de Macau que decorre do acórdão recorrido;
s) Por outro lado, em nenhum trecho do DL nº 89-F/98 a intervenção individual do membro do Governo responsável pela administração pública é tratada como um ato definidor da situação jurídica da interessada, nem tão pouco como ato preparatório com feição vinculativa da decisão final, conjunta e concertada, do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela área da Administração Pública;
t) Assim sendo, o entendimento expresso pelo membro do Governo responsável pela área da administração pública em 28/02/2001 não pode, por si só, valer como uma evidência séria susceptível de firmar na esfera jurídica da Recorrida uma expectativa fundada relativamente à satisfação do seu pedido, pois apenas representa uma apreciação, intercalar e isolada, localizada no procedimento de integração que culmina na prolação do despacho conjunto a que se refere o artigo 3º do DL nº 89-F/98;
u) De resto, estando em causa a prolação de uma decisão administrativa vinculada e não reunindo a Recorrida os pressupostos necessários em razão da sua concreta situação jurídica na Administração do território de Macau, jamais o despacho do SEAPM poderia justificar, por si só, e à luz do princípio da legalidade, o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa nos termos do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril;
v) Por conseguinte, não sendo a situação contratual da Recorrida (contrato de prestação de serviços) subsumível na previsão do artigo 1º nº1 do DL nº 89-F/98, não pode a mesma beneficiar do processo especial de ingresso na Administração Pública de Portugal e não tem, por isso, direito a qualquer pagamento das quantias peticionadas;
x) Concomitantemente, também não podem estar provados os pressupostos cumulativos de falta, ilicitude, culpa e nexo de causalidade de responsabilidade civil extracontratual que fundamente a obrigação de indemnizar que a decisão recorrida imputa ao Recorrente Estado Português.
II- Matéria de facto.
1. A Autora prestou serviço na Administração Pública do território de Macau (no Leal Senado de Macau) entre 07 de Novembro de 1996 e Outubro de 1999, em regime de prestação se serviços - cf. docs.1 e 2 junto com a P.I., contratos juntos no processo administrativo (não numerado) junto aos autos da acção principal a fls. e certidão n.9 37/SP/99 emitida pelo Leal Senado de Macau em 29 de Outubro de 1999;
2. Consta dos referidos contratos entre outros, que: - o objecto é a prestação de serviço de ordenação de documentação antiga e respectiva arrumação em arquivo; - o segundo outorgante obriga-se a prestar o serviço constante da cláusula primeira, de segunda-feira a sexta-feira das nove horas às dezoito horas exceptuando dias feriados, com direito a uma hora e meia para o almoço — cf. docs.1 e 2 junto com a P.I. e contratos juntos no processo administrativo;
3. Consta da certidão n.º 82/SP/98 emitida pelo Leal Senado de Macau em 20 de Outubro de 1 998 o seguinte: “Certifico que, compulsados os documentos existentes relativos a MMPM, deles constam que a mesma prestou serviço de: Selecção e Indexação dos documentos no arquivo do Centro de Documentação e Informação do leal Senado de Macau nos períodos de (...). Em conformidade com informação da Técnica Superior de primeira classe e responsável pelo Arquivo de Documentação e Informação, Dr. MGCC, a mesma é: Assídua e pontual, tem boas relações de trabalho com colegas e superiores;
O trabalho executado revela cuidado e qualidade; A apreciação global é de Muito Bom” - cf. fls. do processo administrativo.
4. Consta da certidão n.º 37/SP/99 emitida pelo Leal Senado de Macau em 29 de Outubro de 1999 o seguinte: “Certifico que, compulsado o processo individual de MMPM, deles constam que a mesma prestou os serviços de: Selecção e Indexação dos documentos no arquivo do Centro de Documentação e Informação do Leal Senado de Macau nos períodos de (...)
Mais se declara que a referida senhora está obrigada ao cumprimento de horário de trabalho de Segunda-feira a Sexta-feira das nove horas às dezoito horas exceptuando, Sábados, Domingos e Feriados, com direito a uma hora e meia para o almoço, sujeita ao acatamento e cumprimento de ordens dadas em objecto da prossecução da prestação dos referidos serviços, e segundo informações do seu chefe, a mesma é assídua, pontual, tem boas relações de trabalho com colegas e superiores; o trabalho executado revela cuidado e qualidade e a apreciação global é de Muito Bom” - cf. fls. do processo administrativo.
5. Em 11 de Maio de 1998, a Requerente requereu ao Governador de Macau o ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do DL n.º 89-F/98, de 13 de Abril, indicando como situação de referência em 1 de Março de 1998, Arquivista em regime de prestação de serviços no Leal Senado de Macau — cf. fls. do processo administrativo.
6. Neste seguimento, a Requerente foi incluída na Lista Nominal do Pessoal aprovada pelo Governador de Macau, nos termos e para os efeitos do disposto no supra transcrito n.º 2, do art.º 4.º do DL 89-F/98, por considerar que a mesma satisfazia os requisitos exigidos no artigo 1.º do DL n.º 89-F/98, de 13 de Abril — cf. fls. do processo administrativo.
7. Em 2 de Outubro de 1998, foi elaborada a Informação n.º 322/DGAP/DGEIDIV/98, tendo sido exarado o seguinte despacho do Senhor Subdirector-Geral da Administração Pública, (DGAP) em 19 de Outubro de 1998: “Concordo. Proceda-se à devolução ao GAPI do presente processo para que seja proposto ao Sr. Governador de Macau que revogue a inclusão da Requerente na lista nominal de ingresso” — cf. fls. do processo administrativo.
8. Em 10 de Novembro de 1998 foi enviado o ofício n.º 17633 à Coordenadora do Gabinete de Apoio à Integração em Macau, transmitindo o teor do referido despacho, tendo a Requerente em princípio de Março de 1999 interposto recurso hierárquico necessário do despacho de 19 de Outubro de 1998 do Subdirector-Geral da Administração Pública, exarado na Informação n. 322/DGAPIDGE/DIV/98, de 2 de Outubro, dirigido ao Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa — cf. fls. do processo administrativo.
9. Em 15 de Abril de 1999, através do ofício n.º 5834, a DGAP enviou ao Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa cópia da Informação n. 2 647/DRRCP/DIV/99, datada de 7 de Abril, bem como um projecto de resposta a remeter á recorrente, caso viesse a merecer concordância superior o entendimento que concluía pela rejeição do recurso apresentado com fundamento na inexistência de objecto, nos termos da alínea b) do artigo 173.º do Código do Procedimento Administrativo — cf. fls. do processo administrativo.
10. Por despacho do Secretário de Estado da Administração Pública de 28 de Abril de 1999, foi rejeitado o recurso hierárquico interposto pela Requerente — cf. fls. do processo administrativo.
11. Em 1 de Maio e 28 de Junho de 1999, foram elaboradas as Informações n.º 741/DGAP/DRRCP/DIV/99 e 1006/ DGAP/ DRRCP/DIV/99, respectivamente, constantes do processo em anexo — cf. fls. do processo administrativo.
12. Em 16 de Julho de 1999, o Director-Geral da Administração Pública exarou na Informação n.º 1006/ DGAP/DRRCP/DIV/99 o seguinte despacho: “À consideração do Senhor Secretário de Estado: tendo em consideração as situações descritas e o entendimento que, uniformemente, vimos defendendo quanto aos contratos de prestação de serviço, é de manter a posição de recusa do direito à integração do pessoal com este tipo de relações laborais” — cf. fls. do processo administrativo.
13. Em 26 de Julho de 1999 foi dado conhecimento pelo Chefe do Gabinete do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa do teor da Informação n.0 1006/DGAP/DRRCP/DIV/99 e do despacho nela exarado ao Secretário-Adjunto para a Administração, Educação e Juventude de Macau, que tinha solicitado a reapreciação dos processos de ingresso, os quais haviam sido indeferidos — cf. fls. do processo administrativo.
14. Em 5 de Agosto de 1999, a Requerente foi notificada da decisão proferida, tendo interposto recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, de 22 de Julho de 1999 — cf. fls. do Processo administrativo.
15. Em 13 de Março de 2001, a DGAP tomou conhecimento do despacho do proferido em 28/02/01 pelo então Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, exarado numa Informação elaborada na DGAP, respeitante ao reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do DL n.º 89-F/98 de 13 de Abril, que se transcreve: "Concordo com a análise desenvolvida nesta Informação e subscrevo as suas conclusões. Deve, em conformidade, a DGAP dar seguimento aos pontos B e C da conclusão, informando os interessados, bem como o Tribunal onde correm os recursos interpostos — cf. fls. do Processo administrativo.
16. Foi dado conhecimento deste facto ao Tribunal Central Administrativo, onde corria o recurso contencioso de anulação interposto pela ora Requerente conforme Oficio n.º 5051, de 29 de Junho de 2001 — cf. fls. do Processo administrativo.
17. Após consulta à DGAP a Requerente informou que continuava interessada no seu ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do DL n.º 89-F/98, tendo-se informado o Gabinete, em conformidade — cf. fls. do Processo administrativo.
18. Em 30 de Novembro de 2001, o Tribunal Central Administrativo comunicou que o despacho de 22 de Julho de 1999 do Secretário de Estado da Administração Publica e da Modernização Administrativa foi revogado face ao despacho de 28 de Fevereiro de 2001, pelo que foi julgada extinta a instância por inutilidade superveniente da lide — cf. fls. do Processo administrativo.
19. Em 11 de Fevereiro de 2002, a Delegação da Direcção-Geral do Orçamento solicitou à DGAP esclarecimentos quanto ao projecto de despacho conjunto que visava o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do DL n.º 89-F/98 — cf. fls. do Processo administrativo.
20. No dia 8 de Julho de 2002, a Requerente após consulta à DGAP sobre o andamento do processo, foi informada que se aguardava a aprovação da Secretária de Estado da Administração Pública da Proposta n.º 172-A/DRRCP/DIV/01, de 14 de Dezembro e respectivo Despacho Conjunto que tinham sido enviados, em devido tempo ao Gabinete, tendo em vista a sua afectação a um quadro transitório de pessoal, criado na DGAP — cf. fls. do Processo administrativo.
21. Em 18 de Dezembro de 2003, a DGAP diligenciou junto da Delegação da Direcção Geral do Orçamento sobre o andamento do processo que visava reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do DL n.º 89-F/89, de 13 de Abril, a vários trabalhadores que prestavam serviço em Macau — cf. fls. do Processo administrativo.
22. Em 3 de Março de 2004 deu entrada na DGAP o Parecer Jurídico n.º 74/2002 proferido pela Consultadoria Jurídica da Direcção Geral do Orçamento respeitante ao projecto de Despacho Conjunto que visava o ingresso na Administração Pública Portuguesa de seis trabalhadores que prestavam serviço na Administração de Macau, e tinha sido remetido ao Gabinete da antecessora da ora recorrida, Secretária de Estado da Administração Pública através do oficio n.º 1067, em 10 de Maio de 2002, o qual conclui que os referidos trabalhadores não se enquadram nas condições previstas no DL n.º 89-F/98, designadamente no n.º 1 do art.º 1.º, dada a precariedade do vínculo, contrato de prestação de serviços, pelo que não lhes pode ser reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa — cf. fls. do Processo administrativo.
23. Desde Novembro de 1999, a Autora não recebeu qualquer quantia a título de remuneração ou salário – cf. resposta ao quesito 1 da Base Instrutória (BI).
24. A autora recebeu a importância mensal de € 143,80, desde 01/07/2000 e durante o período de 900 dias, passando depois a receber o rendimento mínimo de inserção na importância de cerca de € 150,00 por mês – cf. resposta ao quesito 2 da BI.
25. A Autora recorreu ao apoio alimentar junto da Segurança Social espaçada ou esporadicamente – cf. resposta ao quesito 3 da BI.
26. A Autora teve de abdicar dos seus passatempos, diversão, viagens, alimentação cuidada, de compras para si, dos amigos e tudo aquilo que originasse despesas financeiras de forma a puder vestir-se e alimentar-se – cf. resposta ao quesito 4º da BI.
27. A Autora que sempre foi uma pessoa alegre, bem disposta, saudável, faladora, com muitos amigos – cf. resposta ao quesito 5º da BI.
28. A Autora é agora uma pessoa amargurada, triste, doente, e só – cf. resposta ao quesito 6º da BI.
29. A Autora era uma pessoa vaidosa e orgulhosa e custou-lhe como ainda lhe custa ter que abdicar de todos os seus pequenos caprichos que a faziam quem era para puder ter o que comer e vestir – cf. resposta ao quesito 7º da BI
30. A Autora se não fosse ou tivesse sido ajudada por familiares e amigos, as suas dificuldades económicas seriam mais acentuadas e ao ponto de carecer dos meios necessários para sobreviver com um mínimo de dignidade – cf. resposta ao quesito 8º da BI.
31. A Autora, de forma a evitar a humilhação de pedir, já deu de penhor junto da Banca todas as jóias de família e todos os poucos bens de valor que possuía – cf. resposta ao quesito 9º da BI.
32. Por não ter dinheiro para os reaver perdeu estes bens irremediavelmente – cf. resposta ao quesito 10º da BI.
33. De forma a evitar despesas a autora não procede a pequenos concertos em sua casa que já padece de infiltrações, janelas que não fecham, humidades, etc. – cf. resposta ao quesito 11º da BI.
34. A autora padece de tendinites nos dedos das mãos, problemas respiratórios nomeadamente asma que não raras vezes a obrigam a ser levada ao Hospital para tratamento – cf. resposta ao quesito 12º da BI.
35. A Autora, devido à sua doença crónica de asma de que padece há vários anos, não adquire regularmente os medicamentos de que necessita e lhe são receitados para a aliviar, devido a não ter disponibilidades económicas para os adquirir, fazendo-o, porém, apenas em certas épocas de cada ano em que essa doença se torna mais aguda – cf. resposta ao quesito 13º da BI.
36. A Autora trabalhava no arquivo do Leal Senado de Macau – cf. resposta ao quesito 14º da BI.
37. A Autora auferia entre 9.000 a 10.000 patacas por mês nas funções, sendo o seu câmbio, à data do seu regresso a Portugal, de € 24,00 a pataca – cf. resposta ao quesito 15º da BI.
38. A Autora viajou de Macau para Lisboa a expensas suas, utilizando a transportadora aérea EVA – cf. resposta ao quesito 16º da BI.
39. A Autora com o transporte dos seus bens ou pertences pessoais despendeu a importância de € 1.311,83 – cf. resposta ao quesito 17º da BI.
40. A Autora frequentava a Universidade de Macau no curso de Ciências da Educação e, por ter cessado o trabalho naquele território, não concluiu esse curso que frequentava – cf. resposta ao quesito 18º da BI.
41. A Autora intentou a presente acção em 24/09/2004 - cf. fls. 2 dos presentes autos.
III- Enquadramento jurídico.
De acordo com o DL nº 89-F/98, de 13/4, o procedimento de ingresso na Administração Pública Portuguesa do pessoal que em 1 de Março de 1998 prestava serviço na Administração do então designado “território de Macau” compreendia as seguintes fases:
a) Requerimento do interessado dirigido ao Governador de Macau a pedir o seu ingresso na Administração Pública de Portugal [cf. artigo 4º, nº 1 do citado DL nº 89-F/98];
b) Organização, aprovação e envio pelo Governador de Macau ao Governo da República Portuguesa das listas nominativas dos requerentes que reunissem os requisitos de ingresso [Idem, artigo 4º, nº 2];
c) Despacho conjunto do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública [Ibidem, artigo 3º, nº 1];
d) Publicação desse despacho conjunto no Diário da República [Ibidem, artigo 3º, nº 2];
e) Emissão de guias de marcha determinadas pelo Governador para que o pessoal abrangido pelas listas se apresentasse na DGAP [Ibidem, artigo 5º, nº 2]; e, finalmente,
f) Apresentação na DGAP [artigo 5º, nºs 3 e 6 do DL nº 89-F/98, de 13/4].
Neste sentido o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 02.10.2008, processo 05429/01.
Determina, de relevante para o caso, o art.º 1º do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13.4, o seguinte:
“Ao pessoal civil que, em 1 de Março de 1998, prestava serviço na Administração do território de Macau, sem lugar de origem no quadro, é reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, desde que preencha cumulativamente os seguintes requisitos:
a) Seja cidadão português;
b) Prove possuir um nível de conhecimentos em língua portuguesa correspondente ao mínimo de seis anos de escolaridade do ensino oficial português.”
Este preceito enuncia aquilo que se poderá denominar de requisitos essenciais ou pressupostos do reconhecimento do direito ao ingresso na nossa Administração Pública: a nacionalidade portuguesa e o conhecimento básico da língua portuguesa.
Para além destes pressupostos, outros requisitos se devem verificar.
Esses requisitos estão plasmados no corpo do artigo e entre eles encontra-se a “prestação de serviço” na Administração do Território de Macau.
O cerne da questão coloca-se, pois, ao nível da concretização do conceito de “serviço” para o efeito do pretendido ingresso.
Não se pode ver neste preceito um conceito amplo de “serviço”, sem quaisquer restrições.
Caso contrário teríamos de admitir que um fotógrafo contratado para um projecto promocional do turismo no território, um pintor contratado para pintar um edifício público ou um escultor contratado para produzir uma escultura, estariam contemplados na previsão legal e poderiam, por via desse “serviço”, ingressar na Administração Pública Portuguesa.
O que manifestamente iria contra o espírito do legislador que pretendeu, confessadamente, permitir o ingresso na Administração Pública de Portugal aos nacionais envolvidos no esforço de transição político-administrativa do Território de Macau, “sem sobressaltos”, e que para esse efeito foram contratados com vinculação precária.
Como se refere no respectivo preâmbulo:
“A situação particular do território de Macau, decorrente do processo de transição político-administrativa, iniciado com a assinatura da Declaração Conjunta Luso-Chinesa, sobre a Questão de Macau, determinou a necessidade de recorrer à contratação de efectivos com vinculação precária tendo em vista assegurar, sem sobressaltos, a estabilidade administrativa e a preparação da Administração para o processo de transferência de poderes que ocorrerá em 20 de Dezembro de 1999. Neste contexto, importa estabelecer a devida protecção dos trabalhadores nacionais da Administração de Macau que têm vindo a ser envolvidos naquele processo, garantindo-lhes o direito e estabelecendo as condições de ingresso na Administração da República Portuguesa e adoptando as medidas necessárias para que, com o avanço e consolidação do designado processo de localização, o Governo do território prepare o seu regresso a Portugal.”
Neste sentido o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 06.07.2006, processo 04137/00.
Mas também não pode ser este conceito tão restritivo que se confunda com o conceito de “contrato de trabalho” ou “contrato de assalariamento”, por referência ao ordenamento jurídico do Território de Macau, pois, presumindo-se que o legislador se soube exprimir em termos adequados – artigo 9º do Código Civil – então teria utilizado a expressão ao pessoal civil “assalariado”, contante do Decreto-Lei n.º 80/92/M, de 21 de Dezembro, ou outra idêntica e não a expressão “pessoal civil que...prestava serviço”.
O elemento que entendemos crucial, para a integração do conceito “prestação de serviço” constante deste preceito, é o disposto no n.º 2 deste artigo:
“É igualmente reconhecido o direito de ingresso, desde que esteja nas condições referidas no número anterior, ao pessoal:
a) Que transitou, como eventual, para entidades de direito privado, com manutenção de direitos e regalias da função pública de Macau;
b) Contratado pelo regime de direito privado noutras instituições públicas do território, incluindo aquele que integre serviços de apoio à representação de interesses de Macau no exterior, com subordinação hierárquica e horário completo;
c) Que tenha, em data posterior a 15 de Outubro de 1993, ingressado nos quadros dos serviços da Administração do território de Macau e que não tenha sido abrangido pelo Decreto-Lei n.º 357/93, de 14 de Outubro.
A expressão “É igualmente reconhecido o direito de ingresso” significa, desde logo, que as situações previstas neste número não se destinam a concretizar o conceito constante do número anterior, antes acrescem às situações ali integradas.
E a previsão da alínea b) é crucial para a interpretação do preceito.
Um contratado “em regime de direito privado noutras instituições públicas do território” tem direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, desde que sujeito a horário e a subordinação hierárquica.
Não vemos razão para um contratado por um “contrato de prestação de serviços”, assim formalmente designado, celebrado com a Administração do território de Macau, não ter igual direito, até por maioria de razão, que os contratados por “outras instituições públicas do território”.
Desde que esse contrato preveja a “subordinação hierárquica e horário completo.”
Ora como foi dado como provado (n.º4) consta da certidão n.º 37/SP/99 emitida pelo Leal Senado de Macau em 29 de Outubro de 1999 o seguinte (com sublinhado nosso):
“Certifico que, compulsado o processo individual de MMPM, deles constam que a mesma prestou os serviços de: Selecção e Indexação dos documentos no arquivo do Centro de Documentação e Informação do Leal Senado de Macau nos períodos de (...)
Mais se declara que a referida senhora está obrigada ao cumprimento de horário de trabalho de Segunda-feira a Sexta- feira das nove horas às dezoito horas exceptuando, Sábados, Domingos e Feriados, com direito a uma hora e meia para o almoço, sujeita ao acatamento e cumprimento de ordens dadas em objecto da prossecução da prestação dos referidos serviços…”
A doutrina tradicional reconduz a três os poderes principais numa relação hierárquica: poder de direcção, poder de supervisão e poder disciplinar (por todos Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 3ª edição, Almedina, 2006, p. 815).
Mas pode haver relação hierárquica sem poder disciplinar. Pode até considerar-se que o poder disciplinar não é um poder hierárquico. Neste sentido Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Volume I, Editora Danúbio, Lisboa, 1982, págs. 200-201, que sustenta:
“A relação disciplinar, em cujo âmbito o superior exerce o poder de punir os subalternos pela infracção de deveres a que estão vinculados como agentes da Administração, é uma relação exterior à relação hierárquica. O acto disciplinar é um acto externo, integrado numa relação externa de serviço ou de emprego. As sanções disciplinares são impugnáveis pelo destinatário (ao contrário das ordens de serviço) precisamente porque, face a elas, o agente seu destinatário é um particular em estado especial de sujeição como administrado.”
No caso concreto constata-se a existência de uma relação hierárquica, dado que a autora estava sujeita não apenas a ordens mas à actividade inspectiva ao por parte do Leal Senado que lhe atribuiu, pela informação do “seu chefe”, uma classificação de serviço, em concreto a classificação de “Muito Bom” – ver facto provado em 4.
A autora, ora recorrida, reunia, portanto, os requisitos legais para ser integrada na Administração Pública: em 1 de Março de 1998 prestava serviço na Administração do território de Macau, sem lugar de origem no quadro, em concreto, desempenhou serviços de Selecção e Indexação dos documentos no arquivo do Centro de Documentação e Informação do Leal Senado de Macau, no período compreendido entre 07 de Novembro de 1996 e Outubro de 1999, sujeita a horário e a poder hierárquico.
Deve, portanto, ser-lhe reconhecido o direito a ingressar na Administração Pública Portuguesa, com as legais consequências, ao contrário da posição assumida pela entidade ora recorrente.
Aqui chegados cabe referir que a entidade recorrente quanto ao pedido de indemnização e aos montantes atribuídos nada de concreto disse ou criticou na decisão recorrida, limitando-se a afirmar genericamente que não se verificam os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual.
Sempre diremos a este propósito, no entanto, o seguinte:
A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, no domínio dos actos de gestão pública, rege-se pelo disposto no Decreto-Lei n.º 48.051, de 21.11.1967.
Determina o seu art.º 2º, nº1, que “O Estado e demais pessoas colectivas públicas, respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas aos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício”.
São assim pressupostos deste tipo de responsabilidade civil: a) o facto, comportamento activo ou omissivo voluntário; b) a ilicitude, traduzida na ofensa de direitos de terceiros ou disposições legais destinadas a proteger interesses alheios; c) a culpa, nexo de imputação ético - jurídica do facto ao agente ou juízo de censura pela falta de diligência exigida de um homem médio ou de um funcionário ou agente típico; d) a existência de um dano, ou seja, a lesão de ordem patrimonial ou moral, esta quando relevante; e) o nexo de causalidade entre a conduta e o dano, segundo a teoria da causalidade adequada (cf. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27.01.1987, de 12.12.1989 e de 29.01.1991, in Ac. Dout. n.º 311, p. 1384, n.º 363, p. 323 e n.º 359, p. 1231).
Em face do acima exposto temos, de considerar que a conduta da Administração, aqui em análise, traduz em facto ilícito, neste caso a prática de um acto ilegal, de recusa – e por isso violação – do direito da autora a ingressar na Administração Pública Portuguesa; este ilícito terá de imputar-se a uma actuação culposa da administração que não deu cumprimento, como devia dar, por imposição do princípio da legalidade (arts. 266.º, n.º 2, da C.R.P. e 3.º do C.P.A., às normas legais que asseguram este direito, acima referidas (cf. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19.04.2005, recurso 046339).
Os danos são os fixados na decisão recorrida e que aqui não foram postos em causa.
O nexo de causalidade também se mostra evidente: não fora a recusa, ilegal, por parte da Administração, a autora teria ingressado na Administração Portuguesa e não teriam resultado para ela os prejuízos cujo ressarcimento lhe foi reconhecido.
Quanto aos valores fixados e o título a que o foram, dado nessa parte não ter a decisão sido impugnada, são de manter.
IV- Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em JULGAR IMPROCEDENTE O PRESENTE RECURSO JURISDICIONAL, pelo que mantém a decisão recorrida.
Custas pela entidade recorrente.
Porto, 20 de Novembro de 2014
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Maria do Céu Neves
Ass.: Helena Ribeiro
