01126/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A…, identificada nos autos, inconformada com o Acórdão proferido na 1ª Subsecção, negando provimento ao RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO que oportunamente interpusera do despacho do Ex.mo Sr. MINISTRO DA CULTURA de 6 de Fevereiro de 2002, recorreu para o Pleno da 1ª Secção, formulando as seguintes conclusões: o Acórdão recorrido ao considerar que não ocorreu o vício de forma por falta de fundamentação, lavrou em manifesto erro de apreciação e aplicação do direito; com efeito, decidiu mal o Acórdão recorrido não atender às alegações do recorrente no sentido de existir duplicação de critérios e não valoração de critérios importantes para a reconstrução por parte da recorrente, do percurso valorativo do júri; a recorrente alegou e concretizou factos e argumentos conducentes a conclusão de que o júri se pronunciou em termos vagos e conclusivos, o que não permite acompanhar o percurso cognitivo que o levou às afirmações expendidas nas actas carecendo, pois, da necessária fundamentação; o mesmo se passa em relação à parte do acórdão que considera que não existe um novo critério de apreciação (Ponto 5.4.) uma vez que tal não é um critério de selecção de candidatura, mas sim um factor de distribuição de apoio, nunca podendo ter sido uma razão preponderante para excluir a candidatura da recorrente; acresce que, ao contrário do decidido no douto acórdão recorrido o acto impugnado viola os princípios da igualdade e da justiça e imparcialidade da actividade administrativa; na verdade, a recorrente concretiza, por diversas vezes, situações de candidaturas iguais à sua, com uma valoração superior, bem como candidaturas que deveriam ter sido pontuadas de forma inferior à da recorrente e o não foram; há nítida violação da lei, quer no acórdão recorrido, quer no acto impugnado pois não é feita uma patente interpretação extensiva da lei ao não respeitar o estabelecido nos artigos 2º e 8º do Regulamento do Apoio das Actividades Teatrais de Carácter Profissional e Iniciativas não Governamentais para o ano de 2002, aprovado e pelo Despacho Normativo nº 21-A/2001, de 11 de Maio; ao contemplar para apoio outras candidaturas sedeadas nos concelhos de Lisboa e Porto e sem programação de itinerantes para concelhos culturalmente desfavorecidos. A entidade recorrida não contra-alegou. No Pleno deste STA o Ex.mo Procurador-geral – Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Colhidos os visto legais é o processo submetido ao Pleno da 1ª Secção para julgamento do recurso. Fundamentação Matéria de facto O Acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto: Por aviso publicado no jornal “Público”, de 2 de Junho de 2001, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 5º do Despacho Normativo nº 21-A/2001, de 11 de Maio, foi aberto concurso para “Apoio à Actividade Teatral de Carácter Profissional e de Iniciativa Não Governamental” para o ano de 2002 (doc. fls. 14, cujo conteúdo se dá por reproduzido); A recorrente formalizou em devido tempo a sua candidatura ao referido concurso – Programa Anual, tendo a mesma sido admitida; No art. 9º, nº 1 do Regulamento constante do Anexo I ao citado Despacho Normativo, foram fixados os seguintes critérios para apreciação das candidaturas: Qualidade técnica e artística das propostas; Qualidade artística e profissional dos intervenientes; Consistência do projecto de gestão; Itinerância e inserção em contextos culturalmente carenciados; Capacidade de sensibilização de novos públicos; Parcerias de produção e intercâmbio; Capacidade de angariação de outras fontes de financiamento, Sendo pontuados numa escala de 0 a 10 os critérios das als. a), b) e c), e numa escala de 0 a 5 os restantes. Pelo Júri do Concurso, foi elaborada a Acta da Reunião Final, de 13.11.2001, na qual se explicita a apreciação e pontuação das candidaturas de acordo com a grelha de critérios e métodos enunciados no art. 9º do Regulamento, com indicação dos aspectos tidos em conta nessa apreciação, relativamente a cada um dos apontados critérios, lavrando fichas de cada um dos trabalhos propostos, com a respectiva pontuação em cada critério, e na qual se conclui terem sido seleccionadas para apoio vinte candidaturas, não tendo a candidatura da recorrente sido seleccionada (doc. fls. 17 a 72, cujo conteúdo se dá por reproduzido); Após a audiência dos interessados, foi elaborada pelo júri a Acta da Reunião Final Decisória, de 06.02.2002, na qual se refere terem sido seleccionadas para apoio mais duas candidaturas, a acrescer às inicialmente seleccionadas, ou seja, concluindo-se terem sido seleccionadas para apoio vinte e duas candidaturas (das 54 admitidas), mantendo-se não seleccionada a candidatura da recorrente (doc. fls. 90 a 105, cujo conteúdo se dá por reproduzido); A decisão constante da referida Acta foi homologada por despacho do Ministro da Cultura, de 06.02.2002, objecto do presente recurso, Notificado à recorrente por ofício-circular do IPAE, de 08.02.2002 (doc. fls. 88). Consideram-se reproduzidas as Actas das Reuniões do Júri (fls. não numeradas do PI apenso). 2.2. Matéria de Direito A recorrente insurge-se contra o Acórdão recorrido por o mesmo não ter acolhido a sua versão, começando precisamente por dar por reproduzidas “a petição, alegações e conclusões” anteriormente proferidas. O Acórdão recorrido apreciou quatro questões, por tantos serem os vícios imputados ao acto, considerando que nenhum deles se verificava: (i) falta de fundamentação; (ii) violação dos princípios da igualdade, da justiça e imparcialidade administrativa; (iii) violação do art. 2º do Regulamento anexo ao Despacho Normativo 21-A/2001, de 11 de Maio; (iv) violação do art. 8º, n.º 1 do citado Regulamento. Vejamos, então, seguindo a ordem de apreciação dos vícios feita no Acórdão recorrido, se a recorrente tem razão. (i) falta de fundamentação . O Acórdão recorrido conclui não haver falta de fundamentação, pelas razões seguintes: “ (…) Ora, temos por adquirido que um destinatário normal, colocado perante o acto homologatório impugnado e as peças procedimentais que o mesmo absorve, fica ciente das razões que determinaram a autoridade administrativa a decidir do modo como o fez, e do itinerário valorativo que conduziu a tal decisão. Como se decidiu nos Acs. do Pleno de 13.03.2003 – Rec. 34.396/02, e de 31.03.98 – Rec. 30.500, “as decisões administrativas de classificação ou valoração do mérito devem considerar-se suficientemente fundamentadas desde que das respectivas actas constem, directamente ou por remissão para outras peças do procedimento, os elementos, factores, parâmetros ou critérios com base nos quais o órgão decisor procedeu à ponderação determinante do resultado concreto a que chegou”. No âmbito de tais procedimentos, como é o caso do procedimento concursal, considera-se satisfeito o dever de fundamentação da classificação operada desde que se mostrem vertidas na grelha classificativa previamente elaborada pelo júri as valorações atribuídas a cada "item", e que, posteriormente, seja consignada em acta a pontuação atribuída, sem necessidade de se justificar aquela pontuação, sob pena de se incorrer em fundamentação da própria fundamentação – Ac. STA de 6.10.99 - Rec. 42.394. Ora, como resulta da matéria de facto provada, o Júri começa por referir, na Acta da 2ª Reunião (28.09.2001) que “analisará as candidaturas utilizando como instrumento de trabalho uma ficha de apreciação onde se especificam os critérios enunciados no nº 1 do Art. 9º do Despacho [Desp. Normativo nº 21-A/2001] e seus parâmetros. Esta ficha foi elaborada pelo Departamento de Teatro, foi entregue a cada elemento do Júri e servirá, posteriormente, de base às actas de fundamentação das deliberações”, tendo ainda fixado como orientação prévia “considerar como negativa uma pontuação inferior a 25 pontos”, atendendo a que o total da pontuação possível é de 50 pontos. Por outro lado, e como se vê das referidas Actas, foram explicitados pelo Júri (cfr. Acta de 13.11.2001) os aspectos ou parâmetros tidos em conta nessa apreciação, relativamente a cada um dos apontados critérios, tendo sido elaboradas fichas de cada um dos trabalhos propostos, com a respectiva pontuação em cada critério, e com uma observação final sobre a posição tomada e sobre os aspectos que pesaram particularmente na decisão do júri relativamente a cada uma das propostas. No que especificamente concerne à recorrente, a respectiva ficha (fls. 53 da Acta constante do PI) contém a pontuação relativa a cada um dos 7 critérios, resultando numa pontuação total de 24 valores (pontuação negativa, inferior às pontuações obtidas pelas 22 candidaturas seleccionadas), referindo-se, na observação final que “pesaram, em particular, nas considerações do júri, os pontos 4.2 f), 4.8 e 5.4 da Acta da Reunião Final Decisória”. É inquestionável que o acto recorrido, por remissão para os elementos procedimentais que absorve, maxime as actas e respectivas fichas de avaliação, está suficientemente fundamentado, externando com suficiência as razões de facto e de direito que sustentam aquela decisão, assim possibilitando ao destinatário do acto apreender o sentido e os motivos determinantes da decisão, e optar conscientemente entre a aceitação do acto ou a sua impugnação. Não se mostra, pois, violado o art. 125º , nºs 1 e 2 do CPA , improcedendo assim as conclusões A) a F) da alegação da recorrente. (…)”. A recorrente não concorda com a tese do Acórdão recorrido, dizendo não poder reconstituir o itinerário cognoscitivo e valorativo do Júri relativamente à elaboração ou preenchimento da referida grelha destacando, em concreto, os seguintes aspectos: Embora a acta da Reunião final Decisória diga que “pesaram em particular, nas considerações do júri os pontos 4.2., f), 4.8 e 5.4. da Acta da Reunião Final Decisória”, a recorrente continua sem perceber em que é que a “inexistência de um espaço próprio de funcionamento” (4.2.f)) pode pesar negativamente, quando a recorrente possui desde 1996 espaços próprios. Sendo que, se obteve 5 e 10 no critério “Qualidade técnica e artística proposta”, onde se inclui o ponto 4.2.f), qual a pontuação que obteve nos outros pontos do mesmo critério 4.1, 4.3 a 4.9 ? - qual a pontuação obtida nas alíneas a) a e) e g) a k) do sub-critério 4.2. ? - é que, tentando perceber o raciocínio matemático e valorativo do júri, se a alegante obteve 5 em 10 num critério onde pesou particularmente o ponto 4.2. f), obviamente tal ponto deve ter, pelo menos uma classificação de 4. - E como será possível, numa avaliação com 7 critérios e 35 sub critérios, ter a recorrente uma avaliação de exclusão com base em dois sub critérios do mesmo grande critério. Vejamos, a questão, tendo presente que a fundamentação é um conceito relativo, cuja densidade varia “ conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação ”- Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: – de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 30682, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1168; – de 31-5-1994, proferido no recurso n.º 33899, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4331;– de 4-5-1995, proferido no recurso n.º 28872, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 447, página 217, e no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3831; – de 29-6-1995, proferido no recurso n.º 36098, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5782; – de 7-12-1995, proferido no recurso n.º 36103, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9649; – de 10-10-1996, proferido no recurso n.º 36738, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 6634; – de 2-12-1997, proferido no recurso n.º 37248, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8477; – de 4-11-1998, proferido no recurso n.º 40618; – de 10-12-1998, proferido no recurso n.º 31133; – de 21-1-1999, proferido no recurso n.º 41631; – de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 32796; – de 6-6-1999, proferido no recurso n.º 42142; – de 9-2-2000, proferido no recurso n.º 44018; – de 28-3-2000, proferido no recurso n.º 29197; – de 16-3-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40618; – de 3-7-2001, proferido no recurso n.º 45058; – de 14-11-2001, proferido no recurso n.º 39559. Daí que de acordo com o acórdão do Pleno desta Secção de 13.4.00, proferido no recurso 31616, “variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente. ” Esta visão implica, como também decidiu este STA (Pleno) no Acórdão de 5.6.00, no recurso 43085, que se o acto de classificação contém momentos de discricionariedade técnica ou de justiça material, então esse momento de discricionariedade torna a exigência de fundamentação desse acto ainda mais premente . Vejamos então, em concreto, se, tendo em atenção o tipo de acto e a concreta fundamentação do mesmo, este revela a existência de uma reflexão e indica as razões principais (quer de facto, quer de direito) que moveram o agente. O acto impugnado é o acto de homologação final de apreciação de candidaturas a apoios financeiros às actividades teatrais de carácter profissional e de iniciativa não governamental (art. 1º do Regulamento anexo ao Despacho Normativo n.º 21/A/2001). Os critérios legais para apreciação das candidaturas foram definidos no art. 9º, 1 do Regulamento do concurso, pontuando-se conforme o determinado nos números 2 e 3 do mesmo artigo, nos seguintes termos 7 critérios: Numa escala de 0 a 10, os critérios da (1) qualidade técnica e artística da proposta ; (2) da qualidade artística e profissional dos intervenientes ; e (3) da consistência de gestão ; Numa escala de 0 a 5, quatro critérios os critérios: (4) itinerância e inserção em contextos culturalmente carenciados; (5) capacidade de sensibilização de novos públicos; (6) parcerias de produção e intercâmbio;(7) capacidade de angariação de outras fontes de financiamento O art. 9º do Despacho Normativo 21/A/2001, de 11 de Maio de 2001, tem a seguinte redacção: As candidaturas são apreciadas de acordo com os seguintes critérios, de forma cumulativa: a) qualidade técnica e artística das propostas; b) qualidade artística e profissional dos intervenientes; c) consistência de gestão; d) itinerância e inserção em contextos culturalmente carenciados; e) capacidade de sensibilização de novos públicos; f) parcerias de produção e intercâmbio; g) capacidade de angariação de outras fontes de financiamento. Na aplicação dos critérios referidos nas alíneas a), b) e c) do número anterior, o júri pontua as candidaturas numa escala de 0 1 10. Na aplicação dos critérios referidos nas alíneas d), e) f) e g) do número anterior, o júri pontua as candidaturas numa escala de 0 a 5. . Em 13 de Novembro de 2001, na acta da Reunião Final e Decisória do Júri do Concurso para Apoio a Programas Anuais, o júri explicitou que “ apreciou as candidaturas de acordo com os critérios enunciados no número 1 do Artigo 9º do Regulamento, pontuando-as conforme o determinado nos números 2 e 3 do mesmo artigo ”. Mais explicitou o júri que orientou os seus trabalhos de apreciação e classificação, tendo em linha de conta a subdivisão de cada um dos critérios. Contudo, ao apreciar cada um destes aspectos – sub critérios – e que depois foram invocados na classificação final de cada concorrente, não atribuiu uma classificação numérica. No caso da ora recorrente, que é o que nos interessa, o resultado final foi o seguinte: “ Critérios : Pontuação Qualidade técnica e artística da proposta 4 Qualidade artística e profissional dos intervenientes 4 Consistência do projecto de gestão 3 Itinerância e inserção em contextos culturalmente Carenciados 4 Capacidade de sensibilização de novos públicos 3 Parcerias de produção e intercâmbio 3 Capacidade de angariação de outras fontes De financiamento 3 TOTAL 24 Apesar de ter obtido uma classificação globalmente próxima de uma avaliação positiva, o que revela aspectos interessantes do programa, pesaram em particular, nas considerações do Júri os pontos 4.2.f), 4.8 e 5.4 da Acta da Reunião Final e Decisória ”. Há, ainda, a ter em atenção que, no seguimento do direito de audiência, e perante as questões levantadas pela ora recorrente, o Júri, em 16 de Janeiro de 2002, disse o seguinte (na parte que diz respeito à ora recorrente): “ (…) Analisado o texto da contestação enviada pelo candidato, cumpre ao Júri fazer as seguintes considerações. No ponto 5, deve o Júri clarificar que, a propósito da afirmação relativa à distribuição dos apoios e à alegada concentração dos mesmos no concelho de Lisboa, as alegações feitas confundem concelho com distrito, da mesma forma que confundem exercício da actividade com sede. Neste contexto, remete-se para a leitura atenta do art. 2º do Despacho Normativo n.º 21-A/2001, e da posterior acta do Júri de 13 de Julho de 2001, que demonstram claramente não existirem quaisquer irregularidades processuais. No ponto 12, o Júri, ao contrário do que afirma a contestação, leu atentamente o documento n.º 41 da candidatura, em que o protocolo da C. M. Valongo tem o seu termo em 19 de Setembro de 2001. A carta ora apresentada, não datada, embora pareça vir revalidar o referido protocolo, na questão da utilização de um espaço de funcionamento, não pode à luz do regulamento, ser considerado à posteriori. No ponto 13, cumpre observar que a existência de espaço próprio é um critério “valorativo” na avaliação do Júri, e que a apreciação comparativa com outras candidaturas, ao nível de sub critérios, escamoteia o facto de que é a pontuação global final das candidaturas que constitui a base de deliberação do Júri. Nos restantes pontos, o Júri considera que a argumentação avançada pelo proponente não acrescenta aspectos significativos que conduzam a uma alteração da sua avaliação e, por conseguinte, da deliberação da acta de 13 de Novembro de 2001 ”. Será possível, nestas circunstâncias, isto é, tendo em conta todos os referidos elementos, um destinatário normal, colocado na posição da recorrente, compreender o percurso valorativo do júri, no que respeita aos pontos aqui postos em crise? Compreendê-lo com vista a poder formar uma decisão racional de aceitação ou não da aplicação do critério? Pensamos que apesar do acto ter alguns motivos de facto (isto é estar fundamentado quanto a alguns pontos) a sua fundamentação é insuficiente. Há fundamentação quanto ao invocado ponto 4.2.f). A referência ao ponto 4.2.f) tendo em conta a explicitação do critério a) “Qualidade técnica e artística da proposta” manda atender, além de outros aspectos, à “ f) existência de espaço de funcionamento próprio, como factor valorativo ”. Deste modo, quando o júri disse ter pesado, em particular, o ponto 4.2.f), está a referir-se à inexistência de um espaço de funcionamento próprio. Este aspecto, é de resto claramente explicitado a fls. 102 dos autos), em resposta à perplexidade avançada no âmbito do direito de audiência. Aí se diz, como acima descrevemos, que: “ No ponto 12, O Júri, ao contrário do que afirma a contestação, leu atentamente o documento n.º 41 da candidatura, em que o protocolo com a C. M. Valongo tem o seu termo em 19 de Setembro de 2001. A carta ora apresentada, não datada, embora pareça vir revalidar o referido protocolo, na questão de utilização de um espaço de funcionamento, não pode, à luz do regulamento, ser considerado à posteriori ”. Está portanto explicada a razão de se ter considerado que a recorrente não tinha um “espaço próprio”: O documento apresentado com o processo de candidatura, que demonstrava um protocolo com a Câmara Municipal de Valongo na cedência de um espaço, tinha o seu termo em 19 de Setembro de 2001. Assim uma leitura do acto, que tenha em conta os actos precedentes proferidos no procedimento, permite compreender qual o facto que serviu de base à valoração (o protocolo com a CMV expirava em 2001 e a carta que pretendia mostrar o contrário foi apresentada fora de prazo). Este entendimento pode ser discutível (e pode estar certo, ou errado) mas tal aspecto já não se prende com a falta de fundamentação, mas sim com a exactidão dos pressupostos. O mesmo não poderemos dizer da referência ao ponto 4.8 e à aplicação em concreto dos demais critérios. Tendo por base o critério relativo à qualidade técnica e artística da proposta o júri referiu, como sendo significativo da sua ponderação negativa o ponto “4.8.” dos elementos a ter em consideração, ou seja: “ qualidade e relevância dos espectáculos propostos ”. Esta referência, sem a menor explicação ou concretização factual não é entendível. Nem sequer a recorrente pode saber se foi a qualidade ou a relevância (que são coisas diferentes) dos espectáculos, que pesou negativamente, e muito menos, qual o motivo concretamente destacado: os autores das peças ?; o período histórico em que as mesmas foram escritas ?; a qualidade do texto ?; O júri limitou-se a indicar como fundamento de facto uma fórmula genérica que ele próprio tinha definido como parâmetro, mas não a preencheu com quaisquer factos . Porém, relativamente aos demais critérios, isto é, qualidade artística e profissional dos intervenientes, consistência do projecto de gestão, itinerância e inserção em contextos culturalmente carenciados, capacidade de sensibilização de novos públicos, parcerias e intercâmbio, capacidade de angariação de outras fontes de financiamento, não é referido um único índice , parâmetro ou factor de ponderação . Não há menor possibilidade da recorrente saber porque é que, por exemplo, no que respeita à consistência do projecto de gestão teve “3 em 10” … E, note-se, se a sua proposta tivesse tido a notação de 4 em vez de 3 já teria sido aprovada … Que tinha de menos relevante a proposta do recorrente quanto à “consistência do projecto de gestão” ? Qual o facto concreto desse projecto que foi negativamente ponderado? Deste modo, embora existam algumas razões de facto enunciadas, as mesmas “ não esclarecem concretamente a motivação do acto ”, porque não justificam toda a decisão – cfr. art. 125º, 2 do C.P.A., equiparando a insuficiência à falta de fundamentação, e ESTEVES DE OLIVEIRA, e outros, Código de Procedimento Administrativo Anotado, Coimbra, 1997, pág. 604. Podemos ver um caso semelhante apreciado no Acórdão de 6/2/2003, recurso 128/03, onde também se não considerou suficientemente fundamentado um acto de avaliação de propostas, com recurso a aplicação de critérios e sub critérios, apenas com a explicitação dos critérios seguidos e a remissão para os factos constantes do procedimento e atribuição de uma notação numérica, desacompanhada de qualquer comentário crítico. “(…) no relatório de que a decisão impugnada se apropriou, limitou-se a reproduzir parte dos documentos apresentados por cada um dos concorrentes e a apresentar uma grelha classificativa com as classificações atribuídas a cada um dos factores e sub critérios a cada um dos concorrentes. Mas nada disse, em concreto, sobre as propostas de cada um dos concorrentes. Particularmente, no primeiro dos critérios, nada disse sobre a garantia de boa execução e valor técnico das propostas e, em particular, sobre o modo de execução da obra e os meios técnicos e humanos a afectar (da sentença). Veja-se o exemplo referido pela Magistrada do Ministério Público no seu parecer ( que, aliás, também foi mencionado na petição de recurso ): "Tomemos em consideração, a este propósito, o factor de ponderação garantia de boa execução e valor técnico da proposta, ou seja o factor a); e dentro deste os sub-critérios: modo de execução da obra (sub critério a.1) e meios humanos e serviços técnicos a afectar às obras (sub-critério a.3). A mera transcrição documental e a remissão para planos e mapas, que são feitas sobre estas matérias relativamente ao concorrente n.º 5 (recorrida particular) e ao concorrente n.° 6 (recorrente), desacompanhadas de qualquer comentário crítico, não permitem apreender por que motivos, no tocante ao primeiro sub-critério, foi atribuída a classificação 10 ao concorrente n° 5 e a classificação 8 ao concorrente n° 6, e no respeitante ao segundo sub-critério, por que motivos foi atribuída a classificação 8 ao concorrente n.° 5 e a classificação 6 ao concorrente n.° 6 ( fls. 32 e 33, fls. 65 a 67, 68, 69 a 74, 76 a 78, e, fls. 79 a 82, e 83 a 85)". Este relatório (e o acto recorrido que o adoptou) define o que se decidiu mas já não explica cabalmente porque se decidiu assim”. . De tudo o exposto resulta que o acto em causa não está suficientemente fundamentado. No entanto, apesar de insuficiente a fundamentação constante do acto recorrido, permite – como vamos ver - a abordagem e análise dos demais vícios imputados ao acto e conexionados com a sua parte fundamentada – ou cuja fundamentação não foi posta em causa pela recorrente - e apreciados no Acórdão recorrido. ii) violação do art. 8º, 1 do Desp. Normativo 21-A/2001. O Acórdão entendeu que o prazo de 60 dias referido no art. 8º, 1 é meramente ordenador, e, por isso, o seu incumprimento não invalida o acto. A recorrente nas alegações de recurso limita-se a invocar a violação do referido artigo, sem tecer a menor crítica ao julgamento feito pelo acórdão recorrido, ou seja sem apresentar o menor argumento contra a qualificação da natureza do prazo. O incumprimento de um prazo só pode projectar-se na validade do procedimento ou do acto final se tal decorrer expressamente da lei. Como tal efeito não decorre da lei, improcede a crítica feita ao acórdão. iii) Violação do art. 2º do Desp. Normativo 21-A/2001 O Acórdão recorrido entendeu que o vício imputado ao acto por violação do art. 2º do referido Despacho Normativo não existe, por dois motivos essenciais. “(…) uma coisa é a localização da sede de uma companhia ou estrutura teatral, outra é a incidência territorial da sua actuação ”. O art. 2º do Despacho Normativo em causa limita a sua aplicação a companhias ou estruturas teatrais “que exerçam a sua actividade no território de Portugal continental, fora dos concelhos de Lisboa e Porto”. Daí que, concluiu, nada impede que “ uma companhia sedeada em Lisboa ou no Porto desenvolva uma programação anual exclusiva ou predominantemente direccionada para a província ou concelhos limítrofes”. De todo o modo, acrescenta, “a recorrente nem sequer alega factos suficientes para caracterizar tal vício, uma vez que não esclarece qual ou quais os concorrentes indevidamente beneficiados com apoio financeiro, apesar de sedeados nos Concelhos de Lisboa e Porto ”. A recorrente faz duas críticas ao Acórdão. Em primeiro lugar diz que o entendimento acolhido no despacho recorrido é ilegal. O que resulta do texto legal é a não admissibilidade de candidaturas de companhias ou estruturas sedeadas em Lisboa e Porto, sendo ilegal a modificação do critério da “sede” para o da “actividade predominante”. Em segundo lugar , afirma que caracterizou o vício, indicando os candidatos beneficiados e admitidos com violação de tal preceito legal. Quanto à interpretação do art. 2º, 1 do Despacho em causa, tem razão o Acórdão recorrido. O que nos diz a lei é o seguinte: “Os apoios financeiros a programas anuais destinam-se a companhias e estruturas que exerçam a sua actividade no território de Portugal, fora dos concelhos de Lisboa e Porto ”. A expressão “exercício da actividade” é um elemento que se reporta ao local onde é feita a representação teatral. Tal escolha inculca, pois, a ideia de se ter acolhido como elemento de conexão o local de exercício efectivo e não a sede. A razão de ser da atribuição dos subsídios tem a ver com o acesso da população a um meio de expressão cultural como o teatro. O dado passo do preâmbulo diz-se que “ A concentração de financiamentos em áreas culturalmente desenvolvidas, embora necessária, deve ser complementada por um reforço que permita o acesso da generalidade da população aos bens culturais, direito constitucionalmente inalienável ”. Ora ao referir-se ao acesso da generalidade da população enuncia-se um objectivo em função do público, ou seja do local das representações e não da sede. Daí que, tendo em conta a expressão literal (exercício da actividade) e o objectivo prosseguido (acesso da generalidade da população aos bens culturais) a melhor interpretação da norma em causa é, a nosso ver, a que permite o acesso de estruturas teatrais sedeadas em Lisboa e Porto, desde que a sua actividade seja predominantemente desenvolvida fora desses concelhos. Sendo assim, não tem razão a crítica feita ao Acórdão recorrido, no que respeita á interpretação do art. 2º, n.º 1 do Regulamento aplicável. Quanto ao segundo aspecto, ou seja à aplicação da referida norma, com a interpretação ora definida, isto é, tendo em vista a predominância do exercício da actividade, diz a recorrente que, contrariamente ao decidido no Acórdão onde este afirma que não concretizou o vício, tinha alegado no art. 34º das alegações finais que “ as candidaturas PA-5, PA-9 e PA-44 não apresentam qualquer programa de itinerância ”. E é verdade que nas alegações finais a recorrente depois de apresentar o seu projecto de itinerância em Valongo, Tondela e Galiza, sem qualquer espectáculo a realizar nos concelhos de Lisboa e Porto diz nos art s 34 e 35: “34. o que não acontece com as três candidaturas melhor pontuadas . 35. Sem qualquer itinerância programada ” – fls. 146. E também é verdade que o candidato “ …” tem a sua sede em Lisboa, segundo o resumo de fls. 92 e foi beneficiado. A sua admissão ficaria, desta feita condicionada ao facto do projecto de actividade para o ano respectivo, centrar a sua actividade predominantemente fora dos concelhos de Lisboa. Contudo, o que o Acórdão recorrido entendeu foi que o vício se não encontrava suficientemente concretizado, ou seja não tinham sido alegados “ factos suficientes para caracterizar tal vício, uma vez que não esclarece qual ou quais os concorrentes indevidamente beneficiados com apoio financeiro, apesar de sedeados nos Concelhos de Lisboa e Porto”. Neste aspecto o argumento essencial do acórdão recorrido, é o da alegação genérica do vício, sem uma base factual concreta (quais os projectos e em que medida estavam sedeados em Lisboa e no Porto e, nestes concelhos, exerciam com carácter de predominância a sua actividade). E, nesta perspectiva tem toda a razão de ser a tese acolhida no Acórdão recorrido. Na verdade, a alegação da recorrente é genérica, nem sequer se atentando que, das candidaturas referidas, na sua alegação, apenas a “PA-44” tinha sede em Lisboa – segundo o resumo junto a fls. 92. As outras candidaturas (PA 5 e PA 9) tinham a sede, respectivamente em Coimbra e Viana do Castelo. E se é certo que a PA 44, tinha a sede em Lisboa, também é verdade que a recorrente ignorou-a completamente ao não especificar, em concreto, quais os locais onde se previa a representação, limitando-se a alegar que não apresentou um “projecto de itinerância”. Ora, não apresentar um projecto de itinerância e ter sede em Lisboa, não é o mesmo que exercer a actividade predominantemente no concelho de Lisboa. O vício só seria concretamente alegado se fosse dito que o exercício da actividade, em causa no projecto, se realizava predominantemente no concelho onde o grupo tinha a sua sede. E isso não foi feito. Ou melhor sobre esse aspecto (o único relevante) a recorrente – como sublinhou o acórdão recorrido - não diz uma palavra. A demonstração que a recorrente nada disse de concreto sobre este ponto constata-se pelo que consta do projecto (P044), junto com a entrada n.º 7758, designadamente quanto aos locais e datas de apresentação das três peças, com estreias projectadas para Almada – Abril de 2002, Loures – Junho de 2002 e Sacavém – Dezembro de 2002, e itinerância “fora da região da grande Lisboa”. Se a recorrente tivesse feito uma alegação concreta, quanto aos locais de representação projectados, tornava evidente a falta de razão da tese por si sustentada, e daí a opção (táctica) por uma alegação em parte genérica (não apresentaram projectos de itinerância) e toda ela desfocada (não dirigida em concreto aos locais de representação das peças constantes dos projectos). Assim, improcede a crítica feita ao acórdão neste ponto. iii) violação dos princípio da igualdade da justiça e da imparcialidade O Acórdão recorrido entendeu que não se verificava a violação do principio da igualdade por ser “ evidente, desde logo, que a mera invocação da disparidade de classificações atribuídas (facto normal em qualquer procedimento de apreciação e selecção de candidaturas) nada substancia em termos de violação dos apontados princípios legais e constitucionais, violação que só seria concebível se reportada a candidaturas objectivamente iguais, ou sobre as quais tivesse recaído uma idêntica apreciação por parte do júri, incompatível com uma diversa valoração. Não vindo demonstrada nenhuma dessas situações, a disparidade de classificações apenas revela a diferente valoração, feita pelo júri das diversas candidaturas, na aplicação dos critérios legais de ponderação (…) dentro da margem de livre apreciação que detém na valoração dos parâmetros estabelecidos, por se tratar de aspectos não vinculados do acto ” (fls. 172). a) princípio da igualdade : Diz a recorrente todavia que, ao alegar a violação do princípio da igualdade não se limitou a invocar, sem concretizar, as situações de desigualdade. Com efeito, alegou que no doc. 4, junto com a petição a candidatura PA-44 (a segunda mais pontuada) em situação de (des)igualdade com a recorrente, obteve classificações mais altas; a candidatura PA-5 que, não tendo junto quaisquer elementos comprovativos de parcerias de produção e intercâmbio (ao contrário da recorrente) obteve uma classificação de 5 e a recorrente de 3; no critério c) (consistência do projecto de gestão) a recorrente obteve 3 em 10 e a comanditara PA-1 que apresenta uma receita e verba solicitadas semelhantes aos da recorrente obteve uma classificação de 6 valores; a candidatura PA-44, no mesmo critério, obteve uma classificação de 8 e não demonstra ter receita própria para sequer suportar os seus custos permanentes. Tudo situações, diz a recorrente, que comprovam a alegada desigualdade. A violação do princípio da igualdade na apreciação de propostas implica necessariamente uma avaliação de cada uma das propostas concorrentes por critérios diferentes, ou a aplicação de um mesmo critério (e por isso igual para todos) mas de forma arbitrária. Contudo, a mera divergência das pontuações atribuídas a cada projecto não é argumento bastante para demonstrar a aplicação de critérios distintos, uma vez que a diferença tanto pode resultar da aplicação de critérios diferentes a propostas idênticas, como da aplicação do mesmo critério a projectos distintos. Foi este, no essencial, o argumento do Acórdão recorrido ao considerar que se não demonstrou a existência de propostas idênticas – o que é, de resto axiomático, num concurso deste tipo. Não sendo idênticas as propostas não adianta a recorrente esgrimir as diferentes pontuações atribuídas a cada concorrente, uma vez que tal diferença é cabalmente explicável pela diferença dos projectos. b) principio da imparcialidade Quanto à alegada utilização de um novo critério definido à posteriori, o Acórdão recorrido entendeu também que tal se não verificava. Vejamos, antes de mais, em que termos a violação do princípio da imparcialidade foi arguido. A legalidade da definição do ponto 5 podia ser posta em causa de dois modos: (i) relativamente à criação do ponto 5; (ii) e relativamente à sua aplicação. A criação do ponto 5, ainda poderia ser ilegal em dois tipos de situações: por ser contrária aos critérios legai s ( violação do art. 9º, 1 do Despacho Normativo em causa), e por ter sido definida ou criada só depois de conhecidas as propostas ( violação do princípio da imparcialidade ). A ilegalidade da sua aplicação poderia revestir também dois modos: se não for entendível, ou for contraditoriamente aplicada (falta de fundamentação do acto ) e violação do próprio critério ( erro de subsunção, aplicando-o erradamente a uma situação ou a situações para as quais o mesmo não fora criado ). Sendo a recorrente que deve recortar o vício (causa de pedir no recurso contencioso) – cfr. art. 36º, I, al. d) da LPTA - deve o tribunal limitar-se a aprecia-lo na vertente, ou vertentes, que a alegação consentir. No caso dos autos, a recorrente referiu-se apenas à criação e aplicação do ponto 5.4, enquadrando-o na violação do art. 6º do CPA e 266º, 2 da CRP. Quis, assim, atacar a violação do princípio da imparcialidade. Foi nessa veste que o mesmo foi apreciado no Acórdão recorrido e é, portanto, apenas nessa veste jurídica que o iremos analisar. O Acórdão recorrido enfrentou a questão precisamente nesta vertente, e concluiu que não havia violação do princípio da parcialidade, esgrimindo dois argumentos essenciais: (i) o ponto 5.4 não é em rigor um “novo critério” e (ii) não foi pela sua ponderação que a recorrente foi excluída. Na verdade, argumenta o acórdão, “ o aludido ponto 5.4. não constitui um “novo critério” de apreciação que o júri tenha acrescidamente ponderado para efeito de valoração global das candidaturas. É, sim, um dos aspectos ou guias de referência a que o júri subordinou a orientação dos seus trabalhos de apreciação e selecção, no cotejo dos apontados critérios legais enunciados no citado Regulamento, e na perspectiva de uma decisão final equitativa e equilibrada” (…) Não foi, pois, pela ponderação de um novo critério que a recorrente viu a sua candidatura excluída, mas sim, naturalmente, pela valoração parcelar obtida nos 7 critérios legais estabelecidos, numa pontuação total de 24 valores, inexistindo assim a pretendida violação de lei ”. Vejamos estes dois argumentos com algum pormenor. No art. 9º, n.º 1 do Regulamento em causa, onde se definem os critérios de apreciação das candidaturas não é feita qualquer alusão à quantidade de subsídio a atribuir a cada um dos candidatos admitidos, nem à forma da sua afectação concreta, no caso dos montantes pedidos ultrapassarem o montante disponível. Contudo, o júri, na Acta da Reunião Final, entendeu explicitar que tomou em consideração também esse aspecto da questão. Por isso no aludido ponto 5 disse o seguinte: “ Dada a diversidade e a especificidade das candidaturas que compõem o universo do concurso em apreço, pretende o júri ressalvar que nem sempre uma pontuação mais elevada foi traduzida numa percentagem mais elevada de apoio em relação ao montante solicitado pelo candidato. Foi preocupação do Júri ao definir os montantes a atribuir, permitir a viabilização dos projectos . Teve o Júri em conta na definição dos montantes de financiamento questões como: (…) 5.4. Equilíbrio, no universo global das propostas apresentadas, procurando minimizar discrepâncias acentuadas entre programas que, pelo seu conteúdo, apresentam necessidades semelhantes ”. O mesmo júri, nesse mesmo dia, no rectângulo onde explicitou as razões da notação atribuída ao recorrente disse o seguinte: “ Apesar de ter obtido uma classificação globalmente próxima de uma avaliação positiva, o que revela aspectos interessantes do programa, pesaram em particular, nas considerações do Júri os pontos 4.2.f), 4.8 e 5.4 da Acta da Reunião Final e Decisória” . Verificamos, assim, que o acto recorrido atendeu, ou segundo as suas palavras, “ pesaram em particular ”, entre outras, as considerações do Júri formuladas no ponto 5.4. Este ponto 5.4. tem a seguinte redacção: “ Equilíbrio no universo global das propostas apresentadas, procurando minimizar discrepâncias acentuadas entre programas que, pelo seu conteúdo, apresentam necessidades semelhantes ”. Daí que a recorrente tenha razão, quando diz que este aspecto, ou, se quisermos, esta bitola foi ponderada na classificação que lhe foi atribuída: É o próprio acto que diz textualmente que o ponto 5.4. pesou em particular na ponderação do júri . Se pesou em particular, é porque foi um dos motivos determinantes da decisão . Admitir-se-ia, todavia, a aplicação da referida ponderação se a mesma apenas aumentasse a clareza, a segurança e a objectividade da apreciação das propostas, aplicando os critérios legalmente estabelecidos sem nada lhes adicionar ou retirar . Este foi o outro argumento do acórdão do recorrido. Mas, também neste aspecto, tem razão a recorrente. O aspecto referido no ponto 5.4 da Acta de Reunião Final não pode incluir-se em, qualquer dos critérios legais, como facilmente se vê da sua leitura: o ponto 5.4. diz respeito à ponderação a fazer pelo júri na repartição por cada um dos candidatos do montante global do subsídio. Com efeito, havia uma dotação global a distribuir pelos candidatos admitidos e o júri entendeu definir um “critério” (se bem que vago) na afectação desse montante a cada um dos projectos admitidos – cfr. fls. 56 dos autos . Um dos aspectos a ter em conta nessa afectação ou rateio foi o definido no ponto 5.4. – acima descrito –. Tal ponderação não tem nada a ver com os critérios legais, que são, recorde-se: (i) qualidade técnica e artística da proposta; (ii) qualidade artística e profissional dos intervenientes; (iii) consistência do projecto de gestão; (iv) itinerância e inserção em contextos culturalmente carenciados; (v) capacidade de sensibilização de novos públicos; (vi) parcerias de produção e intercâmbio; (vii) capacidade de angariação de outras fontes de financiamento. Como resulta do exposto, os critérios legalmente previstos no art. 9º, 1 acima enumerados, destinam-se a avaliar cada uma das propostas pelas suas características específicas, visando a percepção do seu mérito, e as ponderações referidas no ponto 5.4. destina-se a avaliar as necessidades financeiras de todas as propostas vencedoras procurando por um lado a viabilidade dos projectos e, por outro, o equilíbrio na atribuição dos subsídios. A finalidade de cada um deles é diferente (aprovar num caso, ratear no outro) como é diferente o seu objecto (a valoração da proposta num caso, e o equilíbrio ponderado na viabilização dos projectos no outro). Há, assim, total estanquicidade e independência entre os aspectos ou factores de ponderação em causa, cujos termos têm uma compreensão e extensão totalmente distinta, não permitindo qualificar o ponto 5.4. como espécie de quaisquer dos géneros existentes nos sete critérios acima referidos. Os elementos distintivos, segundo a linha de demarcação geralmente aceite neste Supremo Tribunal, entre o parâmetro de avaliação e o sub factor são a rígida independência ou estanquicidade e a atribuição de uma valorização prefixa, portanto também rígida, ao sub factor , enquanto o parâmetro pode interagir com outros parâmetros e tem de ser avaliado com os restantes dentro do conjunto de elementos que se unificam num determinado factor - cfr., entre outros, Acórdão de 15.2.2002, recurso 48343; de 2.4.03, recurso nº 113/03, de 18/06/2003, recurso 077/02 e de 09/07/2003, recurso 341/03 e, no mesmo sentido, o parecer da Procuradoria-geral da República n.º 43/2002, in DR II Série, de 30 de Outubro de 2002. Assim, para se poder falar num parâmetro e não num critério novo , ou sub-factor é necessário (i) que o mesmo se inclua no âmbito de um factor predefinido e, uma vez aí incluído, (ii) não seja a bitola de uma avaliação pré-fixa, com independência e estanquicidade dos demais elementos incluídos na compreensão e extensão dos termos desse factor. No caso dos autos, a tese do Supremo permitia, sem dúvida, considerar legal a divisão de cada um dos sete critérios legais, em factores de ponderação feita pelo Júri, nos pontos 1 a 4 da referida Acta de Reunião Final. Mas essa actividade não foi posta em causa no presente recurso. Posto em causa foi apenas a criação do ponto 5.4. Ora, como já referimos, o parâmetro definido no ponto 5.4. não cabe dentro de qualquer dos 7 critérios legalmente definidos, pelo que a sua autonomia face aos critérios legais é manifesta, e era relativamente a esse ponto 5.4. – apenas – que a recorrente levantava a questão da violação do princípio da imparcialidade. Falta, assim, ao “ aspecto a tomar em consideração ” referido ponto 5.4. um elemento essencial para ser qualificado de mero parâmetro, que é a sua inclusão “ dentro do conjunto de elementos que se unificam num determinado factor ”, pelo que deve ser efectivamente encarado como um “novo critério”. Consequentemente, tendo o ponto 5.4. da referida Acta de Reunião sido invocado na fundamentação do acto como um elemento que pesou em particular na ponderação, e sendo tal elemento independente e autónomo, face aos critérios de ponderação definidos no art. 9º, n.º 1 do Despacho Normativo 21-A/2001, impõe-se concluir que houve efectivamente a introdução de um critério novo , já depois de apresentadas as candidaturas e, nessa medida, violador do principio da imparcialidade Das 52 candidaturas apresentadas o júri usou as ponderações que definiu no ponto 5 de dois modos diversos: a 6 propostas rejeitadas (às propostas n.ºs 7,10,21,28, 51 e à da recorrente) com reflexos na pontuação fina l; e a duas propostas admitidas (n.ºs 1 e 30) com reflexos apenas na repartição da dotação global do subsídio . como defendeu desde o início a recorrente. Como este Supremo Tribunal vem decidindo uniformemente, os princípios gerais aplicáveis ao procedimento de concurso, designadamente as regras de transparência e isenção que resultam do princípio da imparcialidade – artº 266°, n° 2, da Constituição e art. 6° do Código de Procedimento Administrativo - exigem que a escolha dos critérios de valoração não tenha lugar depois de conhecidas as propostas concorrentes - cfr, por todos, o Acórdão de 9-12-2004, proferido no recurso 594/04 : “ Por outro lado, sob pena de suspeição, falta de transparência e de parcialidade, não pode o órgão estabelecer essas regras e critérios depois de conhecer as candidaturas dos concorrentes. Para que não haja a tentação de afeiçoar os critérios à situação particular de um ou outro interessado e, portanto, ao resultado que se pretenda obter, devem eles ser estabelecidos antes de conhecido o currículo de cada candidato - Ac. do STA, de 21/6/94, in Ap. ao DR de 31.12.96, pag. 4999; ainda Acs. STA/Pleno, de 16/11/95, Ap. ao DR de 30/9/97, pag. 788; de 14/5/96, in AD n.º 419/1265; do Pleno de 19/12/97, Proc. N.º 28.280; do Pleno de 21/1/98, Proc. N.º 36.164; de 2/7/98, Proc. N.º 42.302 ”. O acto recorrido enferma, pois, de vício de violação de lei, por violação das regras da transparência e isenção que resultam do princípio da imparcialidade, consagrado no artº 266°, n° 2, da Constituição e 6º do CPA Impõe-se, assim, conceder provimento ao recurso e anular o acto recorrido, por se verificar que o mesmo não esta suficientemente fundamentado e violou o princípio da imparcialidade. Decisão Face ao exposto, os juízes do Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, revogar o Acórdão recorrido e anular o acto contenciosamente impugnado por falta de fundamentação e violação do princípio da imparcialidade. Sem custas. Lisboa, 6 de Dezembro de 2005. – António Bento São Pedro (relator) – António Fernando Samagaio – Rosendo Dias José – José Manuel da Silva Santos Botelho – Jorge Manuel Lopes de Sousa – João Manuel Belchior – Maria Angelina Domingues – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (Não acompanho a decisão no tocante à fundamentação, porque entendo que o acto está fundamentado).